人大常委会“特别”委员产生的反思
|日期：2008-02-15 |访问量：
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人大常委会“特别”委员产生的反思
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□ 王书成
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发表于<人大研究>2003年第7期.
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一、问题的提出
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2003年2月20日，《南方周末》记者致电全国人大常委会一位重要官员时获悉，作为全国人大常委会即将推出的重要举措之一，十届全国人大常委会将新增20名左右“特别成员”。特别之处在于此20名成员的普遍特点是从中央国家机关现职中选出的，年轻有为，有丰富的工作经验和法律、经济等专业知识，都具有本科以上学历，一般40多岁。在150余名人大常委会委员中，20名“特别委员”的作用将不可低估。这与“原来的常委会组成人员相当一部分是当完省委书记、省长、部长之后，再到全国人大工作，干完一届就差不多70岁了，所以来人大工作经常被认为是退居二线，或者是带有安排性”的情形截然相反。“这次新增的特别成员不是退了才过来，而是干得正火才过来的，汇合了有政治能力和立法能力的人。” 3月15日，十届全国人大一次会议表决通过了新一届常务委员会委员名单，19名备受瞩目的人大常委会“特别”委员（由于实行差额选举，最终当选的为19名）终于从幕后走向前台。这一改革举措，被普遍认为是中国政治文明建设的一个“利好”。原来人大常委会组成人员均为“退居二线之人疗养院”，而现在的“特别”委员大多是原来单位里的很有发展前途的后备干部，这能否使“特别”委员的才能在人大得以充分的发挥？在人大工作五年后，这些年轻有为的“特别”委员原来的职位丧失了，将来又如何？他们的工作积极性是否能得到保障？究竟是应该先“议员”即先人大常委会组成人员再官员，还是应先官员后“议员”等等。人大机制作为我国宪政体制的重要组成部分，其健全和完善对我国的法治建设具有重要的意义。笔者试从“特别”委员产生这一举措引发对人大机制改革与完善的一些思考。
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二、“议员”和官员先后的辩证思考
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先官员后“议员”是以前的常规做法，即先在政府担任要职，到了一定的年龄，再到人大常委会来担任“议员”即人大常委会组成人员。程序影响结果。我国人大工作的诸多弊端与先官员后“议员”的程序密不可分。先官员后“议员”给人大职能造成的弊端表现在：①人大常委会组成人员的老龄化，影响人大工作的效率。到达一定的年龄，再到人大工作，其思想、体力等均有严重的局限性，从而严重影响了人大工作的效率，阻碍人大职能的正常发挥。②先官员后“议员”使得政府成为权力的核心，人大的权力核心地位仅是一种摆设，人大工作出现形式化趋势，工作实质上从属于政府。人大工作表面化、形式化，使得人民民主体制受到影响。③先官员后“议员”削弱了宪法、法律的权威。法治实现必须要树立宪法、法律的权威。只有树立宪法、法律的权威才能使宪法、法律渗透于社会生活各个领域，推进国家的法治建设。而人大作为国家立法的中心，宪法、法律权威的树立与其崇高的地位是分不开的。“议员”作为人大重要的组成元素，对人大功能的发挥、地位的确立等具有不可估量的作用。先官员后“议员”的做法使得人大成为政府的“后院”，议员成为官员的“养老身份证”，大大削弱了人大独立、主动的地位，影响了宪法、法律的权威。④先官员后“议员”影响了人大工作的主动性。退居二线的政府官员，在经历了几十年的政治生活后，对人大的工作在心理上大多持被动的心态，这是情理之中的事。反正干一届就退休了，工作热情受到严重的影响。这也是人大工作一直处于被动的地位，人大成为一个象征性的机构的原因之一。人大的立法、决定重大事项、监督等职能都无法得到充分地体现。⑤先官员后“议员”影响了监督体制的健全。监督体制是权力合法行使的体制保障。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”没有监督的权力必将走向腐败。人大监督作为人民监督的主体，其职能的发挥对政府行政的民主化、法治化有着十分重要的作用。先官员后“议员”程序下产生的监督实际上是政府监督政府的同体监督，违背监督的权力制衡原则。只有改变先官员后“议员”的状况，实施异体监督，才能保证政府行政的法治化。
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“很早就有人提出先‘议员’后官员。先做人大常委会委员，养成按照法律办事的习惯，再做部长，就会尊重人大，尊重程序。” 19名“特别”委员的产生给予先“议员”后官员程序一个很大的希望。先“议员”后官员程序的运行有利于我国人民代表大会制度的健全和完善，有利于发挥人大的立法、决定重大事项、监督等各方面的职能。首先，先“议员”后官员有利于巩固人大的权力核心地位。人民代表大会制度是社会主义民主政治的重要体现。“社会主义实行人民主权原则。”“在无产阶级专政国家里，一切权力属于人民。”人民代表大会作为人民间接行使权力的机构，其组成人员的素质、能力、地位等各方面的优化是人大自身建设的关键。先“议员”后官员，人大的地位和作用得以突出，从而形成以人大为核心的权力运行机制，有利于促进人民代表大会制度的发展。其次，先“议员”后官员有利于树立宪法、法律的权威。“议员”地位的提高决定法律地位的提高，从而使法律在社会生活中具有权威性。社会各方面运作都严格依照法律进行，从而有力推动中国的法治进程。再次，先“议员”后官员有利于行政法治建设的完善。人大的工作具有严格的程序性，因此先“议员”后官员有利于培养官员正确的法律意识、程序意识，从而使其在做官员实施行政行为过程中能严格依照法律所规定的程序进行。第四，先“议员”后官员有利于监督机制的完善。先“议员”后官员，树立了人大的优先地位，体现了政府来源于人大的现代法治精神。这种人大高于政府，政府产生于人大的权力运行体制使人大的监督得到有力的保障，从而有效监督政府行为的合法性，有利于政府工作的公开化、透明化、民主化，从而推进民主政治建设。第五，先“议员”后官员有利于消除“议员”的工作顾虑，优化人大常委会组成人员结构，有力保证“议员”工作的顺利进行。有的人说，“在人大工作五年之后，原来的职位已经没有了，将来怎么办又是未知，这是很现实的问题”。这种心理上的顾虑很容易“压制”人才流向人大，导致人大工作的被动局面。但先“议员”后官员则相反。它使得人大工作人员消除顾虑，切实代表人民的利益积极地工作，也有利于高素质专业人才进入人大，从而优化人大的工作机制，使得人大工作充分体现人民的利益要求。
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三、人大及其常委会组成人员优化的几点思考
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我国实行的是人民当家作主的人民代表大会制度。针对目前我国人大存在的弊端，笔者提出以下几点构想，以期进一步改善我国人大的工作现状。首先，启动先“议员”后官员程序。其次，实行人大常委会组成人员年轻化、专业化制度。只有树立人大的权威，确立人大的崇高地位，才能真正体现人民代表大会制度的价值和功能，体现人民的切身利益。社会主义国家的法治建设离不开人民代表大会制度的健全和完善。人大常委会组成人员作为人大的重要元素，必须实行年轻化、专业化。这样才能充分发挥人大的立法、监督等各方面的职能。再次，实行人大代表专职化。中国人大代表机制运行中有个悖论情形，即被选为人大代表者大多数有着繁重的工作和突出的工作成绩，被选为人大代表后，因其工作精力、时间的限制，很难发挥人大代表的职能。而工作轻松，有足够的时间者却不可能被选为人大代表。因此，人大代表的应有作用在现实生活中很难得到体现。要改变这一状况，笔者认为应采用人大代表专职制。即一旦被选为人大代表，成为人大组成人员，必须脱离原来所有职务，从而成为专职人大代表。当然，人大代表专职制应以先“议员”后官员程序的实施为前提，否则仍会出现“五年以后，工作得不到落实的现实问题”的情形。第四，制定相关法律。通过修订《代表法》等相关法律，确定人大代表的职位待遇、职权范围、工作惩奖制度、专职代表以后的工作安排方案，确立严格的人大组成人员的任职条件，保证人大组成人员的年轻化、专业化等，从而改变目前人大代表及人大常委会组成人员专业素质低下、法律意识淡薄的现状。通过完善相关法律使人大代表的各个方面都得到宪法、法律的保障，从而确立人大代表崇高的社会地位，调动人大代表工作的积极性，发挥人大代表应有的作用。
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注释：
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载《南方周末》，2003年2月27日A3版。
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孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），张雁深译，商务印书馆1961年版，第154页。
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周叶中著：《代议制度比较研究》，武汉大学出版社1995年版，第39页。