全国人大及其常委会立法议案制度研究
目 录
第一章 立法议案制度概述
第一节 立法议案和立法议案制度
一、我国实定法的规定
二、学者的用法
三、立法议案与相关概念的区别
四、本文研究对象立法议案制度
第二节 立法议案制度的功能分析
一、保障立法的民主性的功能
二、立法信息的收集功能
三、提升立法的效率的功能
第二章 立法议案制度运作实践情况及其问题
第一节 立法议案制度运作概况
一、立法议案的提出情况
二、立法议案的列入议程及通过情况
三、立法议案的撤回情况
第二节 立法议案制度运作中的主要问题
一、立法提案权属制度环节――制度规定的虚置和缺位
二、立法议案的提出环节――代表立法议案的弱影响力
三、立法议案的列入议程环节――审查机制中存在的国家本位倾向
四、立法议案制度之外的因素――立法规划的提前投票效应
第三节 原因
一、制度缺位与虚置――立法思路的选择和偏移
二、代表立法议案的弱影响力――代表的非职业化
三、国家本位倾向――效率优先的立法思路
四、提前投票效应――立法工作的强计划性与代表提案提出的随机性
第三章 解决途径
第一节 事前机制
一、调整立法思路，改正制度设计
二、拓展代表立法议案合理吸纳渠道，进而推动代表职业化
三、调整优化代表大会和常委会组织结构，提高议事效率
四、规范立法规划编制行为，为民主立法留下空间
第二节 事后机制
一、遵循立法规律，注重立法规划（计划）的灵活性
二、强化人大立法主导地位，发挥审议对法律草案的矫正功能
结语
全国人大及其常委会立法议案制度研究
第一章 立法议案制度概述
第一节 立法议案和立法议案制度
提出立法议案是立法的第一道程序。“立法议案”在我国并非实定法上的名词，而学者们广泛接受和使用这一概念。
一、我国实定法的规定
现行宪法中并未出现有关“立法议案”的用语，而是将其统含在“议案”的范围之中。如：宪法第七十二条规定“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会组成人员，有权依照法律规定的程序分别提出属于全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会职权范围内的议案。”《全国人大组织法》、《全国人大议事规则》、《全国人大常委会议事规则》中同样没有“立法议案”的表述，也是将其包含在“议案”的概念之中，如：《全国人大组织法》第十条规定：“一个代表团或者三十名以上代表，可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案，由主席团决定是否列入大会议程……”，该法中其它相关条文用法相同。两个议事规则中亦是如此，如：《全国人大议事规则》第二十一条规定“主席团、全国人民代表大会常务委员会、全国人大各专门委员会……可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案，由主席团决定列入议程。”而其第二十四条中将议案中的法律案单独说明其处理方式，“列入会议议程的法律案大会全体会议听取关于该法律案的说明后，由各代表团审议……”，可见议事规则中将法律案作为议案的一种形式专门规定。《全国人大常委会议事规则》也是将立法议案的用法包含在议案中，不同的是，该议事规则第十六条规定：“列入会议议程的法律草案，常委会委员听取说明并初步审议后，交有关专门委员会审议和法律委员会统一审议……”。 而《立法法》将“立法议案”从其上一级概念“议案”中剥离出来单独表述，其第十三条规定“一个代表团或者30名以上的代表联名，可以向全国人民代表大会提出法律案，……”，立法法中其它条文也是如此表述。 作为专门对立法活动进行规制的立法法将有关立法的议案统称为法律案。对立法活动而言，这种称谓只是措辞上更为精确，实质上并无差异，法律案也是议案的一种。
从实定法条文的表述上来看，我国宪法和法律并未将立法议案作为法定的词语使用。且在使用表述“立法议案”词义的名词上有不一致的现象，如“议案”、“法律案”、“法律草案”。这种不一致的现象在各地方人大及其常委会的议事规则中更加普遍，经笔者统计，有诸如“地方性法规议案”、“地方性法规案”、“地方性法规草案”、“法规案”、“法规草案”、“法案”等多种称谓。 由此可见，在我国实定法中并未统一“立法议案”的用法，这种用语上的不一足以混淆人们对“立法议案”真实含义的认识。
二、学者的用法
学者们通常将“立法议案”、“法律案”和“法案”作为同义词使用，在使用上并无异义，在此列举部分学者的用法。
认为立法议案即法律草案的如：
吴大英认为，“从立法程序来看，提出法律草案是指被授予专门权限的机构和人员向立法机关提出法律草案，提出法律草案是立法程序的第一个阶段。立法机关可以把这种法律草案列入议事日程，进行讨论。”
我国台湾学者罗传贤认为，“在此所谓‘议案’，系指相关机关或议员对国会所提之案，亦即议学上所称之动议。至于一般所称法案，仅指法律案，即向国会提出以便审议制定之法律草案而言。”
认为立法议案即“立法”动议的如：
徐向华、张善恭认为，“提出立法议案（pose the bill），亦称提出法律案。它是指依法享有立法提案权的机构或人员按照一定的程序向立法机关提出的关于制定、认可、补充、修改或废除某项法律的动议。”
认为立法议案即立法机关议事对象的如：
苗连营认为，“立法议案，或法律议案，简称法案，是指有立法提案权的机关、组成人员按照法定的程序和方式向立法机关提出的关于制定、修改、废止或解释某项法律、法规的议事原案。”
认为立法议案即立法动议和立法机关议事对象的如：
周旺生认为，“提出法案（立法议案）就是由有立法提案权的机关、组织和人员，依据法定程序向有权立法的机关提出关于制定、认可、修改、补充和废止的规范性文件的提议和议事原型的专门活动。”
从上述学者们对“立法议案”的解释来看，他们对这一概念的界定有几种不同的标准。而笔者认为，立法议案应当包括两部分：第一，立法的动议。第二，立法的议事原型。立法的动议是立法议案得以向立法机关提出的前提，立法的议事原型是立法议案可以被立法机关审议、表决的实质部分。
三、立法议案与相关概念的区别
（一）与立法建议的区别
提出立法议案是行使法定权力的结果，而一般公民可以提供立法建议案作为立法建议，供立法机关参考，立法机关应给予重视、吸取其合理的意见和成分，但这种立法建议不同于立法议案，不能成为立法机关正式审议的对象。 虽然从理论上讲，任何有兴趣的团体、组织和公民个人都可以起草法律草案，但是，随着立法业务日趋专业化、技术化、复杂化，实际上起草再也不是“任何公民、团体、机关均可为之”的事情。而且，这些由普通公民、团体起草的草案充其量只是立法建议，只有当立法建议得到享有立法提案权的机关和人员的认可，成为立法议案的内容时，才能成为正式的立法议案。
（二）与法律草案的区别
立法议案并不等于法律草案。两者之间既有联系又有区别。它们的联系是，立法议案的提出是法律草案得以审议的前提，而法律草案的审议是立法议案被列入日程后的结果。它们的区别是：其一，提出的主体的不同。前者的提出专属依法享有提案权的机构和个人；后者的拟就则该属任何机关、组织甚至个人，不具有法的规定性。其二，包含的内容不同。作为审议对象的法律草案是将被表决乃至通过、公布的法律的雏形，具有规范性法律文件的特征；而立法议案不同。有些立法的动议同时附交法律草案正文和起草说明，有些同时附带提交立法的主旨和理由。“起草法律，既可以有立法机关的成员参加，也可以需要由非立法机关的成员参加，起草法律和制定法律是两个不同的概念，不能混为一谈。”
（三）与议案
立法议案并不等于议案，而只是议案的一种。议案是立法机关或代议机关开会时列入议程、交付审议处理的、属于其职权范围内的有关国家和地方重大事务的建议和方案。它包括预算案、决算案、质询案、不信任案和弹劾或罢免案。立法议案是议案中的一种。议案是立法议案的属概念，立法议案是议案的种概念。
四、本文研究对象立法议案制度
作为本文的研究对象，需要说明的是“立法议案制度”是一个包含多方面的的概念。笔者认为其不仅包括制度本身的规定，而且包括制度运作的整个过程。为研究方便，笔者将“立法议案制度”概括为立法议案提案权归属、立法议案的提出、立法议案的列入议程、立法议案的通过和撤回几个环节。立法议案制度的运作是围绕着立法议案在立法中的流转而展开，本文的研究对象即着眼于这一动态的过程，而不仅仅局限于立法议案本身。对这一过程的关注，可以检视及评价这一制度本身运作及发展的基本情况。本文的采取的基本研究方法是制度分析方法，考察现实的制度运作是否符合了制度设计的功能要求。如若不符，则代表既有制度内容不易实行，因此构成改进的原由。
第二节 立法议案制度的功能分析
一、保障立法的民主性的功能
立法议案制度的基本功能是保障立法的民主性，这主要体现在立法议案权属制度的规定上。大凡设立立法议案制度，赋予各主体提出立法议案的权利均是出于民主立法的角度考虑，为社会主体意志转化为法律提供合法渠道。当代立法的共性是强调公众参与，这是基于立法需要充分的民意基础，一个获得大众广泛认可的法律必须有广泛的公众参与，代议制时代亦是如此。代议制的形式是间接民主，代议主体的决策建立在广泛体现被代议者意志的基础上，而被代议者反映自身意志的这一过程，要由法律赋予其广泛的表达自己意志的权利，并通过制度的渠道为代议主体在决策中采纳。这是代议制下实现间接民主的途径。而立法事务中赋予立法参与者广泛的立法提案权是充分实现民主的前提条件之一。塞缪尔・亨廷顿认为“政治参与与政治制度化的比例是产生政治不稳定的最直接最关键的因素，50-60年代，发展中国家普遍的政治动乱恰恰是因为在这些国家中民众政治参与扩张过快，政治体系的制度化水平却未相应提高，结果政治体系不具有组织和疏导日益扩大的政治参与的机制和能力。这种比例失调是造成政治动乱的根本原因。” 这一点恰恰让我们认识到，立法领域中立法制度应同样具有组织和疏导日益扩大的立法参与机制和能力，这首先表现在立法议案提案权属制度口径是否可以满足多元利益主体利益表达的诉求。立法议案的首要功能即在于此。
公众的广泛参与是立法民主性的的表现之一，如何保障公众有序参与立法，而不致使公众的参与热情无处表达，实践证明如果公众的政治参与热情没有充分的政治制度保障将会导致社会的不稳定。立法议案制度的设计正是为这一问题的解决提供了途径， 立法议案提案权权利主体广泛与否直接关系到立法是否具有充分的民意基础，社会多元利益能否得到充分的表达，因此这一制度是立法民意“量”的调控阀。参与立法的权利需要以宪法和法律的形式予以保障，倘若缺少制度上的规定，这一“权利”则形同虚设。
我国的立法议案提案权制度曾经经历了一个发展过程。建国初期由中国人民政治协商会议全体会议、政务院行使立法提案权，其它国家机关是否具有立法提案权，在法律上没有明确根据。从实际情况看，中国人民政治协商会议、中央人民政府委员会、中央人民政府政务院、中央人民政府法制委员会、最高人民检察署等都行使过立法提案权。1954年宪法和全国人大组织法通过后，立法提案权的归属才有了明确规定，确定了提案主体的法律地位。 从立法提案权的具体行使情况来看，有关法律、法令的立法议案基本上都是由国务院提出的。1975年宪法和1978年宪法则完全取消了关于国家立法权的规定，立法提案权的归属自然也无从谈起。1982年宪法以及以后相继制定的全国人大组织法、全国人大常委会议事规则和全国人大议事规则对提出法律议案的主体作出了详细的规定。立法法颁布后，立法提案权属制度规定又得到了细化的规定。纵观我国立法提案权制度的发展，它是一个不断制度化，权属主体不断扩大的过程。逐步使我国全国人大及其常委会立法的立法议案的提出不断规范。
二、立法信息的收集功能
从管理学的角度来看，立法议案制度的作用表现为，通过这一制度的实现，立法机关一方面可以了解社会政治生活中有哪些新的现象需要颁布新的法律进行调整，另一方面可以了解现行立法中有哪些缺点需要加以消除。立法实质上就是对国家生活、社会生活作出重大决策。信息是决策者作出决策的依据，信息的数量和质量直接影响着立法的数量和质量。因此，完善的立法需要广泛的收集不同的信息，从中加以辨别和筛选。社会中分散的、潜在的、相互矛盾的利益要求才可以被明确的提出，多样化的利益要求才可以通过正常的渠道进入公共决策领域。立法过程中最重要的就是民意，“有广泛参与的立法可以为立法机构提供客观的参数和必要的选项，便于立法机构对那些复杂的政策分析作出相应的决策。” 立法议案制度最重要的功能就是为国家的主体――最广泛的民众有表达自己意愿、意志和要求提供了切实可行的渠道。只有人民的意志充分表达出来，国家才能以此为根据，制定出符合民意、代表民意的法律。
三、提升立法的效率的功能
立法议案制度实现有效率立法的功能在代议事务纷繁复杂的今天意义尤为重大，高效率的立法是由立法议案制度中“淘汰”机制完成的。这一点体现在立法议案制度中立法议案的审查列入议程的环节。立法议案的增加，涉及情况的复杂，使得立法机关无法承担重任，立法议案的审查列入机制相对开发了立法机关的立法能力，提高了议事效率。如在美国，委员会作为国会“看门人”可以决定什么提案可以被拿到院会上讨论，什么提案应当马上被否决。从第89届国会到第97届国会，平均每届国会提案数均一两万件，经委员会审查后提出报告的约2000件，最后完成立法程序的约500――600件，由此大大缓解了国会的压力，委员会常常被称作是法案在国会的“坟场”。
米勒认为“具有生命力的、作为制度体制而存在的议会政治必须在人民参与和有效决策之间寻找某种平衡。 而这同我国国家机关民主集中制的活动原则恰恰相符，立法机关的活动同样遵循民主集中制的原则， 向立法机关提出立法议案是体现民主的表现，而对立法议案的审查列入环节则体现了集中的过程。立法议案制度客观上发挥了“过滤器”的功用，向立法机关提出的立法议案状况不一，有的具备成熟的立法条件，有的缺乏，但总体上可以反映出社会问题的所在，丰富的立法信息给立法机关充分的选择，从而可以及时颁布法律调整社会关系，缓解社会矛盾。立法作用是立法机关代表民意，适应时代与环境要求，经过一定的合法程序制定法律。这需要立法者在其立场上选择相关议题处理，在此，立法不是被动的，它并不只是记录由大众压力施加的既存公众观点。立法本身具有主动性，这就体现在它“选择”和“淘汰”的权利中。这一过程的完结使得最终进入立法程序接受审议、表决的立法议案都具备现实客观需要和立法条件成熟等条件。同时将一些不具备立法条件的立法议案“拒之门外”。这一“去芜存精”的过程使得代议机构提升效率，集中力量审议、表决法律案，充分发挥立法功能。
第二章 立法议案制度运作实践情况及其问题
第一节 立法议案制度运作概况
因资料所限，笔者选取八届全国人大一次会议（1993年）至九届全国人大五次会议（2002年）近10年的时间段为研究对象。这是我国82宪法颁布以来立法提案权属制度比较稳定的时段，也是我国立法规划开始制定、实施的阶段，相对增加了问题研究的便利。通过对近10年我国立法议案制度的运作情况描述，以此来深入的发现制度运作过程中的问题所在。
一、立法议案的提出情况
（一）代表立法议案的提出情况
在八届、九届历次人大会议上，从数量上来看，除个别届期外，议案及其中立法议案的提出数目呈逐年递增的趋势。从历届大会代表提出议案的处理意见报告中交有关专门委员会审议的议案的附件统计来看，交专门委员会审议的议案基本全是立法性的议案。1993年八届全国人大一次会议上议案数共611件，其中提交专门委员会审议的立法议案93件，占议案总数的15．2%。1998年九届全国人大一次会议上议案总数共830件，其中提交专门委员会审议的立法议案共190，占议案总数的24%。表1中所示为八、九届人大历次会议上代表提交立法议案的基本情况：
表1 八、九届全国人大期间代表提交立法议案情况
届次 代表议案总数 建议、批评和意见的数目 立法议案数 立法议案数所占议案总数比例
八届一次 611 518 93 15．2%
八届二次 723 624 99 13．7%
八届三次 732 622 110 15．1%
八届四次 603 479 124 26．7%
八届五次 700 560 140 20 %
九届一次 830 640 190 24 %
九届二次 759 530 229 30．1%
九届三次 916 721 195 21．3%
九届四次 1040 772 268 25．7%
九届五次 1194 909 285 23．9%
（二）国家机关立法议案的提出情况
八、九届全国人大期间，各立法议案提案主体中，国务院、各专门委员会和委员长会议成为事实上最主要的立法议案提案主体。其中以国务院所提立法议案最多为44件，占议案总数的58.9%，且不包括国务院和中央军委联合提出的3件立法议案。其次是各专门委员会为16件，占议案总数的21.4%，委员长会议为9件，占议案总数的11.9%。最高人民法院和最高人民检察院各提1件立法议案，所占议案总数比例均为1.3%。在法定的立法议案提案主体中，主席团和常委会组成人员10以上联名在八届和九届全国人大期间未提出过立法议案。（见表2）
表2 八、九届全国人大期间各国家机关提案主体所提立法议案基本情况：
单位 常委会 国务院 国务院和中央军委 委员长会议 各专门委员会 最高人民法院 最高人民检察院
议案件数 1 44 3 9 16 1 1
所占比率 1．3% 58．9% 3．9% 11．9% 21．4% 1．3% 1．3%
二、立法议案的列入议程及通过情况
（一）代表立法议案列入议程及通过情况
相比较国家机关立法议案来说，代表立法议案的列入议程和通过情况就复杂的多。然而对代表立法议案列入议程和通过情况的了解有助于我们对立法议案整体格局的认识。代表立法议案提出后，并非像国家机关立法议案一样都可以获得列入议程得到审议的机会。就代表立法议案的处理情况来看，很难说清哪项代表立法议案最终获得了列入议程的机会。因为在实施国家立法规划的同时，以立法项目确定立法提案主体的国家机关立法议案也会向全国人大或全国人大常委会提出，由于国家机关立法议案和代表立法议案的关联或重合，这就增加了分清代表立法议案是否列入议程情况的复杂性。笔者尝试通过对立法规划的实现情况及最终通过的立法项目的考察，从侧面揭示代表立法议案列入议程的基本情况。
就笔者统计所得的结果来看，以八届全国人大常委会立法规划为例，八届全国人大常委会立法规划共确立了152件立法项目，其中第一类本届内审议的法律草案115件；第二类研究起草、成熟时安排审议的法律草案37件。八届全国人大届满时，第一类中确定的立法项目实现了49件，约占第一类中确定的立法项目的42.6%。第二类中实现的立法项目6件，占第二类中确定的立法项目的16.2%。八届全国人大及其常委会通过的法律中另有7件 是立法规划外项目，占总通过法律（不包括全国人大及其常委会通过的有关法律问题的决定）数的11.1%。（见表3）
表3 八届全国人大常委会立法规划实现情况表：
立法项目类别 第一类 第二类 规划外项目
立法项目数量 115 37 0
实现数 49 6 7
实现率 42．6% 16．2% ――
占总通过数比例 88．9% 11．1%
九届全国人大常委会立法规划共确立了89件立法项目，其中第一类本届内审议的法律草案63件；第二类研究起草、成熟时安排审议的法律草案26件。八届全国人大届满时，第一类中确定的立法项目实现了48件，约占第一类中确定的立法项目的76.2%。第二类中实现的立法项目12件，占第二类中确定的立法项目的46.2%。八届全国人大及其常委会通过的法律中另有14件 是立法规划外项目，占总通过法律（不包括全国人大及其常委会通过的有关法律问题的决定）数的18.2%。（见表4）
表4 九届全国人大常委会立法规划实现情况：
立法项目类别 第一类 第二类 规划外项目
立法项目数量 63 26 0
实现数 48 12 14
实现率 76．2% 46．2% ――
占总通过数比例 81．8% 18．2%
立法规划是立法机关或有相应立法提案权的主体决定起草某项法律的主要依据和先导，立法规划和法律的起草及提请审议之间有前后衔接的关系。立法规划被批准实施后，有关各单位要按照立法规划的要求如期完成法律的起草和提请审议的工作。立法规划的完成是国家事务，每一个立法项目从确定到完成都对应着一个负责的国家机关，也就意味着每一个立法项目最终都会被作为有立法提案权的国家机关的立法议案向全国人大或全国人大常委会提出。从最终通过的法律看，它们都对应着一个有立法提案权的国家机关。这也就意味着代表的立法议案不能作为表决的原型，只能为国家立法议案吸收，最终以国家立法议案的形式向全国人大或全国人大常委会提出。
（二）国家机关立法议案列入议程及通过情况
在八届、九届全国人大及常委会上提出的国家机关立法议案总共75件，不包括期间审议和表决通过的立法议案，不包括提请全国人大常委会进行法律解释的立法议案。截至2004年4月，其中以全国人大常委会为提案主体的立法议案1件，列入议程1件，通过1件，通过率为100%。以国务院为提案主体的立法议案44件，列入议程44件，通过44件，通过率为100%。以国务院和中央军委为联合提案主体的立法议案有3件，列入议程有3件，通过3件，通过率为100%。以委员长会议为提案主体的立法议案有9件，列入议程的有9件，已经通过的为7件，通过率为77.8%，另外两件《监督法》、《民法》草案尚在审议中。以各专门委员会为提案主体的立法议案为16件，列入议程的有16件，已经通过的有15件，通过率为93.7%，另外一件《高新技术产业开发区法》草案尚在审议中。其中内务司法委员会提出的《预防青少年违法行为法》草案通过时改为《预防未成年人犯罪法》。以最高人民法院和最高人民检察院为提案主体的立法议案有2件，列入议程的有2件，通过的有2件，通过率为100%。由此可见，各国家机关提案主体提出的立法议案为高列入议程率、高通过率，甚至可称为绝对列入议程率、绝对通过率。（见表5）
表5 八届、九届全国人大及常委会会议上国家机关立法议案列入议程及通过情况：
立法议案基本情况提案主体 提出立法议案数量 列入议程数量 通过数量（截至2004年4月） 通过率 补充说明
常委会 1 1 1 100% ――
国务院 44 44 44 100% ――
国务院和中央军委 联合提出 3 3 3 100% ――
委员长会议 9 9 7 77．8% 尚未通过的两部《监督法》、《民法》草案正在审议中
各专门委员会 16 16 15 93．7% 内务司法委员会《预防青少年违法行为法》草案通过时改为《预防未成年人犯罪法》，尚未通过的一部《高新技术产业开发区法》草案正在审议的过程中。
最高人民法院 1 1 1 100% ――
最高人民检察院 1 1 1 100% ――
三、撤回情况
经笔者统计，八、九两届全国人大期间，各提案主体被列入议程的立法议案没有提案人要求撤回的情况。
第二节 立法议案制度运作中的主要问题
一、 立法提案权属制度环节――制度规定的虚置和缺位
通过对立法议案制度实际运作情况的考察，可以发现各提案权主体之间的权利存在不平衡现象，更精确的表述可以概括为国家机关和人民代表之间的权利的不平衡。一方面是立法议案提案权制度规定的虚置，一方面是立法议案提案权制度规定的缺位。这一方面紧缩了各利益主体利益表达的渠道，同时也造成了制度资源上的浪费甚至国家本位主义的出现。
（一）提案权制度规定的虚置
首先来看法律制度上的规定，就全国人大的立法而言，根据宪法、立法法的规定， 有权向全国人大提出法律案的主体包括两大类，一类是全国人大系统的提案主体包括全国人大主席团、全国人大常委会、全国人大各专门委员会、全国人大1个代表团或30名以上的代表联名。另一类是国务院、最高人民法院、最高人民检察院和中央军委。就全国人大常委会的立法来说，有权向全国人大常委会提出法律案的主体也包括两大类，一类是全国人大常委会系统包括委员长会议、全国人大各专门委员会、常委会组成人员10人以上联名 。另一类是国务院、最高人民法院、最高人民检察院和中央军委。对这一制度规定评价是优是劣不易急于下结论，关键其是否得到了很好的实践。通过对全国人大及其常委会立法议案制度运作的考察，可以了解到许多提案权主体事实上没有行使自己的权利甚至无法行使自己的权利。
以全国人大主席团为例，我们并不清楚制度设计者赋予其提出立法议案权利的初衷， 但我们可以从逻辑上和事实上对其享有这一权利提出质疑。其一，主席团是经由全国人大每次会议举行前的预备会议上选举而产生的， 与此同时，会议的议程也是在预备会议上决定的。也就是说，主席团不可能在产生的同时便向大会提出法律案。其二，全国人大通常每年举行一次会议，由全国人大审议的法律案一般都比较成熟，具备了立法的条件，而主席团随机性的立法议案极少有可能获得审议的机会。况且全国人大制定和修改基本法律的特征更减少了这一可能性的发生，因为制定和修改基本法律的动因不可能是在一次会议上产生并随即提出法律案。
全国人大代表团是全国人大会议的一种组织形式和议事形式，是全国人大代表参加全国人大会议的组成单位。全国人大代表主要是通过分别参加到这些代表团中来参加全国人大会议的。但是作为临时组织的代表团也难以进行深入的调查研究并进而起草法律草案，这决定了其不可能在事先开展立法的准备活动。而代表往往是寻求联名以自己的名义提出立法议案。代表团的法律案提案权在一定程度上主要也是一种虚置的提案权。
全国人大代表是最高国家权力机关的组成人员，相当于外国中央议会的议员，议员享有法律案的提案权是各国的通例， 但外国议会的议员不仅享有法律案的提案权，而且一般都是法律案的主要提案人，在有的国家甚至是法律案的唯一提案人， 在我国则情形相异，全国人大代表人数众多，为了避免大量议案积压导致无法审议的情况出现，立法法在规定全国人大代表可以提出法律案的同时又规定代表提出法律案需要有30名以上的代表联名， 加之我国人大代表的非专职化，由于条件所囿，绝大多数代表不具备独立提出法律案特别是法律草案的能力。事实上虽然代表提出众多的立法议案，但是立法议案中附有详细法律草案的情况还未出现。 在全国人大常委会的立法中，也存在同样现象，至少在立法法颁布前常委会组成人员尚没有联名提出过法律案。
上述所揭示的问题印证了制度设计和立法实践的某种程度上的脱离，而这种脱离存在着一些潜在的弊端。我们有理由对制度本身以及立法实践对制度设计初衷的背离感到担忧。因为，在笔者看来，这有可能导致以下不良的后果：
这种背离无疑会造成损坏法律制度的严肃性、稳定性的后果。
但另人费解的是既然制度设计者已经预想到这种结果的出现，而且从制度上也作出了相应的变通规定 。那为何还要将第12条、13条 写在全国人大的立法程序上呢？我们不得而知。
在笔者撰写此论文的过程中，遇到另一种复杂的情况。宪法和立法法虽然对有权提出议案的主体做了明确的规定，但在全国人大及其常委会的立法文件中，很难知晓谁是某立法议案确切的法定提案人，换言之，立法最初的来源不清楚，再加上起草单位、提请审议单位和法定提案单位往往不能统一，情况就更加复杂了。 就笔者搜集到的文件资料来看，全国人大及其常委会在其立法过程中对这一信息的披露确实存在着严重的不足。而这样立法来源于人民的说法就没有有力的印证，立法是社会利益综合表达的结果，公正的立法程序可以使立法信息客观真实的呈现，因此远离暗箱操作，充分的信息披露会赋予整个立法程序更大的透明性和立法的合法性。对立法议案法定提案人的说明有利于了解立法动议的最初来源，特别是最终通过为法律的立法议案的提案人。
（二）提案权制度规定的缺位
我国立法议案制度规定目前存在着开口过窄的问题，从现行宪法和法律的规定上来看，有立法提案权的主体大致可分为两类。一类是国家机关立法议案，一类是代表立法议案。 这种制度设计的思路反映了宪法中所调整的国家和公民的基本关系，国家机关立法议案代表国家，代表立法议案则反映公民的意志。然而由于中国社会转型期第三部门的兴起，并开始寻求更多地独立参与国家权力的运行。同时，国家为了改革的顺利推进，也在寻求整合越来越自主的社会的新途径，试图将日益发展的第三部门纳入正常的制度体系。第三部门所包括的组织范围非常广大，大型的非政府组织、工会、共青团、妇联、非正式的自助团体以及为数众多的各种民间组织等都属于该范畴。 第三部门在中国的持续发展壮大，必然会打破原有的中国政府于公民关系的建构，最终在政府改革与社会肌体发育的动态进程中，在政府权力与公民权利之间形成一个新的平衡状态。第三部门中的各组织在表达利益诉求时同样需要制度上的依据，而在立法层面上就需要立法议案提案权属制度作出相应的开放，实践中的需要证明了这种开放是必要的。
2004年“两会”期间，民革中央向全国政协十届二次会议递交的“关于制定《金融不良资产管理特别法》的建议案”受到关注。在这份建议案中，民革中央还提出了详细的立法思路和框架。另外作为党和政府联系非公有制经济人士的桥梁和纽带，全国工商联分别于1998年、2002年和2003年向全国政协提交了宪法保护私有财产的提案。这在推动将与保护私有财产相关的条款写入宪法起到了不可忽视的重大作用。而这些立法参与者由于不具有立法提案权，只能以间接的方式表达利益诉求。越来越多的实践证明，有必要对立法议案提案制度的开口作出调整以满足不断扩大的利益表达需求。
（三）全国人大立法程序的虚置
全国人大常委会、全国人大各专门委员会、国务院是有权向全国人大提出法律案的主体中事实上最主要的提案主体，全国人大审议通过的法律案，极少不是出自这几个提案主体。 由于全国人大在短暂的会议期间，难以有充足的时间来研究审议法律案。国家机关的立法议案不可能选择在这个时候向全国人大提出，而召开全国人大恰恰又是代表们大量提出立法议案的时候。因此立法法规定，向全国人大提出的法律案在全国人大闭会期间，可以先向常委会提出，经由常委会审议后再由其向全国人大会议提出 。实际上，在立法实践中，提请全国人大审议通过的法律案，一般都是先向全国人大常委会提出的， 经过常委会审议（一般至少经过两次以上会议审议）后，再由常委会决定提请大会审议。因此，凡提请大会审议的法律案，都不是由主席团决定列入议程的，实际是由常委会列入大会议程草案，由大会预备会议通过 。代表的立法议案也在此列，在其提出后也不会立即就有得到安排审议的机会，往往是不列入议程而是安排到立法规划中。显然，在全国人大的立法过程中，立法法第12条、第13条规定的内容都没有得到实现，所有的立法程序最终都纳入到全国人大常委会的立法程序中来。
图1：制度规定上的立法流程
立法议案→全国人大→主席团→大会议程
立法议案→全国人大常委会→委员长会议→常委会会议议程
图2：实践中的立法流程
代表立法议案→全国人大→主席团→各专门委员会→列入立法规划→国家机关立法议案→全国人大常委会（委员长会议）→｛全国人大 /全国人大常委会会议议程｝
国家机关立法议案→全国人大常委会→委员长会议→｛全国人大 /全国人大常委会会议议程｝
二、 立法议案的提出环节――代表立法议案的弱影响力
代表立法议案是我们无论如何都不能从视线中忽略的，通过研究代表立法议案来认识立法民主化的现状及趋势是一个重要的途径。笔者以“代表立法议案的弱影响力”预先提出研究的结论。在全国人大及其常委会的立法中，代表立法议案的影响力微乎其微，这主要体现在代表立法议案提出的数量和列入议程及通过的数量的比例上。据有关资料表明，从1979年到目前为止，还没有代表团和代表联名提出的法律案被列入议程审议通过，代表团和代表联名提出的其它议案被列入全国人大会议议程或常委会会议议程的也很少。 这样的结果无疑让我们很失望。姑且不去问其原由，这种立法议案格局足以让我们看到代表立法议案影响力之弱。反观每次全国人大会议期间代表提出数目庞大的立法议案， 这种民意的高涨遇到了急速的冷却，这一虎头蛇尾的格局意味着什么呢？大量的代表议案都到哪里去了？
通过对代表立法议案的观察，在每一次全国人大会议召开后，主席团将立法议案交于相关的专门委员会，由其提出是否将立法议案列入议程的意见。专门委员会的处理意见大致分为几种： 1、代表提出的立法议案已经有相关法律审议通过或者正在审议，不予处理。2、已经列入规划，正由相关部门展开立法调研或立法论证，督促相关部门抓紧起草，及时提请审议。3、立法议案涉及问题需要有关法律调整，建议列入规划，由相关部门积极开展立法调研、做好法律起草工作。4、立法条件不成熟，建议不列入立法规划，再继续开展立法调研和论证。
基于此，最终专门委员会会作出暂不将代表立法议案列入全国人大或者全国人大常委会立法议程的决定。而建议是否将代表立法议案列入立法规划是专门委员会的一个最基本的判断。因此，立法议案在进入正式立法议程前是走先进立法规划后入立法程序的路线。而可以进入立法规划的代表立法议案一般都是被相关国家部门起草的法律草案吸收，直接以代表立法议案为表决原型的法律几乎没有。从以往提出法律案的情况来看，国家机关提出的法律案一般都事先进行了比较慎重、系统的研究论证，起草出法律草案文本、说明，并收集整理了有关资料。代表联名提出的法律案，一般只列出法律名称和立法理由，最多也只有一些纲目、构想，并不形成完整的法律案，缺少法律草案文本、说明及其资料。 因为大都是立法建议性的议案而无具体的法律草案，所以这些立法议案先经有关专门委员会审议后，如认为有立法必要则列入立法规划而无法直接列入会议议程。而列入规划的立法项目总会有一个相关部门来负责开展立法调研和立法论证，且促请与此法案有关的主管部门草拟法律稿，经有提案权的机构如国务院审议通过后，作为这个机构的正式立法议案向全国人大常委会提出。 因此代表立法议案在立法中的影响力从整体上来将比较微弱。就特定法律的个别立法来讲，也是乏善可陈。
代表提出的大部分立法议案都不会被考虑，代表立法议案可以引起注意的一般是在两种情况下：一是代表立法议案曾在历次代表大会上反复提出，一是代表立法议案联名人数较多。对于前一种情况，立法议案的初次提出可能不被通过，为增强其影响力，增加曝光机率，引起立法者对代表立法议案中的相关问题的关注，有些立法议案会在大会上反复提出，因此很多立法议案在历次全国人大会议上都可以看到。如有关监督法、散居少数民族权益保护法、新闻法的代表立法议案屡次在全国人大会议上提出。 在如若不能立刻将其列入立法规划或者代表大会、常委会的议程，相关部门在做立法调研或是法律起草的过程中也会将代表立法议案中的可行性建议吸纳入法律草案中， 从而使相关的代表立法议案转为国家机关的立法议案，尽而完成代表立法议案的使命。在被广为称道的立法走民主路线的案例中，人大代表立法议案最终成为法律，很多情况下是因为其与国家机关立法议案重合或相关联才获得列入立法规划或立法议程的机会。 另一种情况，相关法律要求代表提出立法议案的时候要求一定人数联名，这主要是为防止立法议案过多而做的限制。然而实际上代表立法议案联合较多人附属，往往会增加立法议案的影响，引起立法者的关注。第十届全国人大一次代表会议上，有代表提出对义务教育法、教育法的修改的立法议案，该立法议案的联名人数达600人之多。引用教科文卫委员会在审议代表立法议案结果的报告中一句话“这在全国人大的历史上是罕见的”，因此在处理意见中建议将其列入2003年的立法计划。 （即使是这样，也是没有将其列入会议议程，而仅仅是作为可考虑立法项目列入立法规划。）而由于代表们的地域背景和职业背景限制，加之规模庞大的代表之间缺乏良好的联系沟通，能发动如此多的代表附议，也非易事。除此两种情况外，代表立法议案进入立法议程的可能性很小，同每次大会期间提出的大量的代表立法议案相比，这一客观淘汰过程足以看出代表立法议案的影响力之弱。
代表立法议案最终成为国家机关立法议案的素材，为国家机关的立法议案的做了准备保障了国家立法计划性的实现却没有独立的完成其使命，这也充分说明在这一客观选择过程中代表立法议案有很多客观上的不足，民意在这种表达渠道紧缩的情况下能否得到充分的反应，需要引起思考。虽然代表立法议案对立法计划的影响越来越大，但从立法计划编制的时间点来看，代表立法议案列入本年度计划几乎没有可能；从代表收集社会资源的能力来看，代表同政府还有很大的差距，以及从代表提出立法议案的必要性、可行性来看，代表立法议案还需要不断提高。需要指出的是，强化代表立法议案的影响力并不是说要使代表立法议案获得列入议程以及通过的绝对数高于国家机关提出立法议案的相应值。事实上，在内阁制国家，政府的立法议案都占据绝对优势的地位。从一些有关的统计数字中，我们不难发现政府提出的立法议案在立法过程中地位与分量大大超过议员提出的立法议案。（见表6）在人民代表大会制的我国，政府的立法议案总体上所处的优势地位是可以做出合理解释的。
这种状况显然会不可避免的导致立法民意性的减弱，宪法和法律之所以要赋予代表提出议案的权利，这是因为在代议制下，通过代表提出议案是反应民意的最重要的途径。只有具备了充分的民意基础，法律才有广泛的可接受度而利于其有效实施。实际运作过程中，因广泛的民意基础所产生的立法的正当性也是绝对不能被忽略的。然而，从代表立法议案的被接受度来看，立法的民意性基础的缺失是显而易见的。如前所述，代表立法议案显然只具有微弱的影响力，这不仅从立法的整体上来讲影响不了立法中利益格局的安排，就是在某一个别立法中也无法主导这一安排。而这种情况会由于目前全国人大及其常委会在立法审议过程中无法发挥其矫正作用而更加严峻，也就是说全国人大及其常委会的政策形成能力 较弱，立法的民意基础在立法审议阶段就无法得到加强。因此代表立法议案的弱影响力实际上会导致立法民意性的缺失且这种缺失在立法审议阶段也难得到弥补。
表6： 69个国家行政机关向议会提法案的百分比统计（1978――1982）
法案的百分比 国家
90-100 33
80-89 9
70-79 2
60-69 6
50-59 5
40-49 1
30-39 3
20-29 3
10-19 3
1-10 3
0 1
总计 69
三、 立法议案的列入议程环节――审查机制中存在的国家本位倾向
在立法议案列入议程环节，代表立法议案和国家机关立法议案存在着事实的差别待遇，这一制度规定显示了这一机制中的国家本位倾向。
从本文第二章第一节中关于立法议案运作的情况可以得知，国家机关立法议案的绝对列入议程率、绝对通过率和代表立法议案的绝对不列入议程率的事实已经说明了，在全国人大及其常委会的立法中，对于立法议案来说获得一个进入立法议程的机会显得至关重要，因为很大程度上一个进入立法议程的立法议案其通过就有了一定的保障，其最终成为法律仅仅是一个可以预期的事实，这并非理性的应然而是实然的无奈。然而制度上代表立法议案在列入议程前的审查机制中还面临着另一重障碍，先来看有关立法议案审查列入议程方面的规定。
向全国人大及其常委会提出的立法议案的审查及列入议程分为几种情形：
其一，全国人大主席团向全国人大提出的法律案，直接进入全国人大的审议环节。 委员长会议向常委会提出的法律案，由常委会会议审议。
其二，全国人大常委会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会向全国人大提出的法律案，由主席团决定列入会议议程。 国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会向常委会提出的法律案由委员长会议决定列入常委会会议议程或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定列入常委会会议议程。
其三，1个代表团或30名以上的代表联名向全国人大提出的法律案是否列入会议议程由主席团决定是否列入会议议程或者是先交专门的委员会提出是否列入会议议程的意见再决定是否列入会议议程。 常委会组成人员十人以上联名向常委会提出的法律案由委员长会议决定是否列入常委会会议议程。
可以看出，代表立法议案获得审议的机会面临着一个制度上的不平等待遇，相对于国家机关而言，其立法议案进入审议议程的可能性要大打折扣。 撇其原由不谈，各法定提案主体依程序提出立法议案，在进入立法程序之前应面临必要的审查，而不是不加选择，凡是具有提案权的国家机关提出的立法议案则统统列入议程。
在目前的全国人大立法的基本情势下，减少立法议案进入立法议程的制度障碍尤其是对代表立法议案的限制颇为重要，从而使得立法议案在进入立法议程前的淘汰、遴选遵循立法规律，完成这一客观选择的过程，摈弃主观化的做法。
在审查决定立法议案是否进入议程的决定主体上是否妥当，也有商榷余地。在全国人大的立法中，主席团充当决策主体是否有悖于其担当的大会主持者的角色，其专业能力上能否与其决策者的地位相匹更另人质疑。 而当进一步分析全国人大和全国人大常委会立法的程序后，由于两种程序最终统合到全国人大常委会的立法程序中来（前面已有论述见图1），因为事实上对立法议案是否进入议程它并不充当真正的决策主体，这种讨论也就变的毫无意义了。但就其制度层面的规定来看，却有改进的必要。
四、 立法议案制度之外的因素――立法规划的提前投票效应
立法规划的强计划性冲击了正式的立法制度，对立法议案提前进行了投票，这种投票虚置了正式的立法制度。
从立法法的规定来看，提出立法议案是各提案主体的法定权利且立法议案的提出带有很大的随机性，立法法并没有对各提案主体的提案数量，提交的时间作出任何限制。从立法规划的编制过程和结果看，编制立法规划实质上构成了对提案权的限制，计划性和随机性之间存在着实际上的冲突，它实际上排除了提案主体提出的规划外项目被接纳的可能性，尤其是人大代表立法议案进入规划的可能性。
进入正式立法程序后，立法工作便围绕立法规划所确定的立法项目展开。立法实践证实了全国人大常委会的立法规划基本上保证了列入其中的立法项目的实现，法律案被列入审议后，各方都会积极的促进法律案的通过。本应在正式立法程序中完成的关于法律案的存废问题被提前到立法规划中解决了，这时立法规划的提前投票的作用凸显了。
从前文表3和表4所示立法规划的实现情况来讲，单独看立法规划的实现率可能不高，这种现象是由于八届全国人大常委会确定的立法项目很多，而且有很多是我国法律体系中非常重要的法律项目， 因此审议花费了较长的时间。但是八届全国人大及其常委会通过的63件法律中，有56件即88.9%是立法规划内的项目，也就是说实现的基本上都是立法规划内的法律项目。 立法规划外的其它7件法律基本上都是由相关部门提请审议，而非代表议案。虽然代表立法议案对立法规划的影响越来越大，但代表立法议案列入本年度立法计划的可能性几乎没有。大部分没有实现的立法规划内立法项目基本上都继续列入下一届的全国人大常委会的立法规划内，以保证规划内项目基本实现。
九届全国人大在前几届全国人大立法工作的基础上，进一步加强了立法工作的计划性。 九届全国人大常委会的立法规划于1998年底制定出来，在总结往届经验的基础上，立法规划把修改法律放在与制定法律同等重要的位置。九届全国人大常委会的立法规划共列出了89件立法项目，其中一类63件，二类26件。九届全国人大届满时，在通过的74件法律中，有60件约81.8%是立法规划内项目，另外14件也是国家机关立法议案完成。基本完成了“初步形成有中国特色社会主义法律体系”的立法目标，构成这一体系的七个法律部门中支柱性的法律，大部分制定出来。
可见立法规划对立法提案权的限制还是比较明显的，也就是说只有按照立法规划提出的国家机关立法议案才有可能得到列入议程和审议的机会，从而最终成为法律。
立法规划的提前投票效应也有其潜在的弊端。立法规划行为缺乏详细的法律调整，而且实际上立法规划的制定控制在有限的范围内，仅向国家机关开放，它的制定过程是一个封闭的过程，并不向公众开放， 即使是向公众征求意见也因为缺乏制度保障而效果不佳。 因此立法规划往往缺少广泛的民意基础，其在正式制度上并没有法律地位。而实际上制定立法规划可以看作是一个“前立法过程”，游离于正式的立法程序之外。综观这一现象，可以看出正式立法程序中所做的开放性的努力都被消解于这一环节。仅就立法规划的编制过程而言，其做法是合理的。但就这一过程与正式的立法程序衔接起来，以一种全景式的角度重新审视这一环节，就会发现实际上它抵消了正式程序中制度设计功能的实现。
第三节 原因
一、 制度缺位与虚置――立法思路的选择和偏移
（一）提案权制度的虚置
对于现代任何一个国家的代议机关来说，民主与效率都是难以解决的矛盾。立法思路的选择直接影响到制度设计及代议机关的运作。在我国，立法民主性饱受非议，这在一定程度上引起了对政权合法性的怀疑。然而赶超型的立法也使得效率成为主要的追求目标，这迫使制度设计者在两者之间做出权衡取舍。实践中的做法可以看出，以民主性为追求目标的全国人大的立法程序难以实现，而以效率为追求目标的全国人大常委会的立法程序却替代实现了全国人大的立法程序功能。虽然这使得全国人大立法效率得以提升，但同时也空置了全国人大的立法程序的制度规定。简言之，立法议案是否可以进入全国人大立法议程的决策权由主席团转移到了委员长会议手中。然而这种结果却是可以预料的，一方面是基于效率的考虑，常委会的行动速度比大会要快。另一方面，在立法议案能否进入立法议程的决策权上，如果出现了两个决策中心，则不利于立法工作的统筹安排，很有可能打乱正常的立法秩序。看来，这种立法程序的秩序和效率是以牺牲制度的严肃性、稳定性为代价而换来的。
（二）提案权制度的缺位
随着我国经济体制的建立和改革开放的深入，不仅使社会经济的运行方式发生了变化，社会成员的地位也发生了迅速改变。在社会关系重新分配组合过程中，社会开始产生新的分化，出现新的利益要求和愿望。 多元社会利益群体的形成，也必然会形成多方面的“压力集团”。这些利益集团既包括原有的一些民主党派、人民团体，如工会、妇联、青联，也包括那些新产生的社会组织，如律师协会、会计师协会、消费者协会、个体工商协会、企业家协会等行业组织，还有各种文化学术团体、各种社会基金会等社会组织。这种相对独立的利益主体的出现及多元化的发展趋势对政治参与提出了新的要求。如果这些利益要求不能通过正常的渠道表达出来，各阶层人民之间的利益要求和意见不能及时沟通和协调，就不能妥善处理好各种利益关系，甚至导致矛盾冲突，影响国家的政治稳定和社会稳定。
二、 代表立法议案的弱影响力――代表的非职业化
代表的非职业化是造成代表立法议案的弱影力的一个至关重要的原因。
通过对代表提交立法议案状况的分析，我们可以清楚的看到，我国人大代表的参政意识逐步从荣誉、象征型向权利、参与型深化，参政能力日趋从利益表达、要求型向利益综合、决策型提高，参政角色开始由单一立法审议者向综合立法决策者进步，代表的民主政治素质在人大民主实践中日趋进步并逐渐成熟。但代表立法议案最后的“命运结局”确实处于差强人意的状况。无庸讳言，代表的弱立法能力是由多方面原因引起，其中自身客观原因难脱其咎。代表提出的大量的立法议案或者被淘汰或者仅被吸收入国家机关立法议案中，而很少（可以说没有）有被作为表决的原型。代表立法议案目前处于一个尴尬的局面，一方面是提出的大量的立法议案，而绝大部分得到被否决的命运。立法议案来源的绝对主流由国家机关立法议案占据，而代表立法议案则处于一个末流的地位。显然，这是因为人大代表“立法意识”显著膨胀的今天，代表的“立法能力”却相去甚远。
从代表方面分析，一是涉及项目内容问题。如代表立法议案所提出的虽然是现实存在的突出问题，但国家已有相应的法律法规规定，由于种种原因执法不到位，是需要加强执法来解决的问题，而不是需要立法来解决的问题。二是涉及法律案的要件问题。立法法规定， 提出法律案，应当同时提出法律草案文本及其说明，并提供必要的资料。但目前代表提出的立法议案一般只有法律名称和立法理由，缺乏法律草案文本、说明及有关资料，并不形成完整的法律案。这不仅是全国人大代表立法议案所独具的现象，在地方，人大代表提出立法议案不附法规草案的也是比较普遍的现象， 因此大量的代表提出的立法议案被转为意见、建议处理。而这种现象虽有改观，但短时期内，笔者做一个悲观的预测，代表立法议案目前的格局不会有很大改观。
再者就是各代表联名提出的法律案因为名称或相关事项相同而被合并为一个代表议案审议，且这种情况非常普遍。由于代表在自己提出的立法议案提出后要寻求一定数量的代表联名，但基本上都是在自己熟悉的范围内联系署名人，这在一般情况下限制在同一地域。加之不同地域之间代表存在沟通联系上的封闭性，因此，不同地域代表提出相同或近似的立法议案就不足为奇。同样的现象当然也存在于各类职业代表中，因为代表们更容易提出属于自己职业范围内、自己较为熟悉的立法议案。经过这样的“缩水”后，代表提出的大量的立法议案，真正合乎要求可以被提请审议的实际上只占很小的一部分。
除此之外，片面的追求数量，消极的扮演“传送带”角色也是人大代表立法议案水平难以达到一定高度的制约因素。 强烈的代表意识往往也会把代表自身功能单一化，仅仅把自己作为反映意见、建议的中介。完成了将意见、建议提交到全国人大上的任务，那么其基于身份所确定的使命就算是结束了。因此其提出的议案在数量上是可观的，在代表有限的精力制约下，平均分配到每一件议案上的时间就少之又少，其质量就要大打折扣。无独有偶，社会关注的焦点也往往是集中在历届人大会议上代表能提出多少议案， 对代表的认同、代表的参与热情、民主政治的开放性与议案提出的数量被确定为成正比的关系，这也会激发代表在追求量上下工夫，不能不认为这也是造成上述强烈反差的一个原因。
然而这种现象有其更深层的原因，在我国，除了常委会组成人员中的专职委员外，绝大多数的代表和常委会委员是非专业化的。我国的宪法和法律都不存在对人大代表专职的要求，这就意味着绝大多数的代表都具有双重的角色，一个是职业的角色，一个是代表的角色。由于职业上的责任制和各种约束机制，他们最主要的精力必然投入到自己的本职工作上， 分身乏术是重大障碍， 这事实上造成代表对代议事务的普遍陌生。代表们对立法的关注程度也大大低于对重大决策甚至个案监督。他们擅长于对国家或地方大政方针发表自己的看法，一些代表对某些案件可以保持长期的跟踪和关注，却很少会对立法活动保持持续的热情。即使代表拥有很多的时间，其有限的立法能力又是制约代表立法议案质量提升的“瓶颈”。代表的专业化要求其必须具备立法决策相关方面的专业理论知识。诚如密尔所言，“几乎没有任何脑力工作像立法工作那样，需要不仅是有经验和受过训练，而且通过长期而辛勤的研究训练有素的人去做。” 因此，如果不加强代表的立法专业能力，其立法议案水平将会继续受到很大的制约。
三、 国家本位倾向――效率优先的立法思路
就我国的立法议案制度而言，其设计依循了“效率优先”的思路，各提案主体在提出立法议案后，对不同主体立法议案的相异的处理方法体现了这一点。具有提案权的国家机关提出的立法议案一般都会被列入会议议程，而代表立法议案则存在着制度障碍。但这并不是天然的对代表立法议案的歧视，而是国家机关立法议案在充分协调配合的基础上，早已经具备了提交会议审议的基础。不需要加以审查，可以直接列入议程。而代表立法议案由于没有经过充分的立法调研、论证，显然不具备这样的前提条件。这时配合协调的作用在立法议案列入议程方面的作用就突显出来，以效率为主轴的立法思路很明显的体现在这一过程中。
在决定立法议案是否进入立法程序的这一环节，其意义尤为重要。而由谁来行使最终决定权也具有关系到立法议案存废的重大意义。而从目前的分析来看，委员长会议无疑扮演了这样一个重要的角色。委员长会议并不是一个普通的会议形式，根据《全国人大组织法》的有关规定，常务委员会的委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议。委员长会议的组成人员级别高于普通代表和一般常委会组成人员，而且他们往往是同一级党委中重要的人物，常常会运用自身的政治地位对立法程序产生重要影响。委员长会议的这一特殊地位体现了其在追求速度和效率上的便利，这对实现组织节约成本的内在需求非常有利。
但是在实践中，这一便利往往以削弱立法中的民主性为代价。可见这种制度保障了效能性却降低了应对性。 应对性是指促成决定与社会选择之间的一致，即如何取得国民的同意。应对性是和效能性相对应的。效能性是指作出的决定比起其他代替性选择更能达成预期效果。鲁克认为，民主主义政策的形成无非就是效能性和应对性这两个目标的实现。立法机关的决定与社会选择的不一致，容易引起国家与社会之间的对立，而这种对立往往孕藏着制度的危机。现代民主国家，议会首要的任务是体现应对性。而常委会会议权力的集中恰恰与这种要求相左，应对性不仅体现在审议的环节，更体现在决定立法议案命运的列入审查环节。由于全国人大常委会的委员长会议具有相当的权力，可以决定议案是否列入议程，而列入议程是审议立法议案的必要条件，是否应对其权力加以限制，在会议可以顺利进行又不影响每位代表受法律保障的权利之下找出一个平衡点，则是值得努力的。
立法终归要遵循客观规律，而立法议案审查列入制度的规定显然忽视了这一点，“差别待遇”的痕迹容易引起人们对立法不公正的判断。
四、提前投票效应――立法工作的强计划性与代表提案提出的随机性
立法规划就是立法主体对未来一定时期内拟完成的立法项目所作的总体安排与部署。科学的立法规划能够起到均衡立法结构、优化立法秩序、调空立法供求关系的作用，可以保证立法工作有条不紊的进行。人大工作的性质决定了常委会各项工作的计划性，在我国，人大及其常委会是在党领导下的国家权力机关，它们的工作必须根据党的政策方针、围绕党的中心工作这个大局出发。“人民代表大会和它的常委会就是在党的领导下，代表人民直接管理国家的。”
（一）党对立法工作的加强领导在强化立法规划作用的同时导致立法议案进入程序制度的形同虚设
在西方政治传统中，立法始终是政治舞台上最尖刻、最具分量和挑战性的角色。而此种意义上的立法理念在中国社会的理解存在差异。1949年国民党法制体系彻底崩溃，而西方资本主义国家的现代立法理念和实践模式也遭到排斥，转而依靠执政党的影响力和意识形态重建社会主义的立法制度。在这个制度下，“党领导人民制定宪法和法律，也领导人民遵守、执行宪法和法律”， 这意味着执政党作为法律缔造者主体的身份，在执政党扶持下的立法必然主动或被动地服从执政党的权威。而在现实中，由于历史原因所形成的长期惯例及执政党的内部规则的存在，使得执政党对立法的影响也并不完全由法律规定，因而党对我国立法的影响表现形式多样。 但总体来将，立法工作的强计划性已经成为不争的事实。
人大及其常委会是在党领导下的国家权力机关，常委会的工作必须根据党的方针政策，围绕党的中心工作这个大局出发，制定工作要点。工作要点中的重要内容就是制定立法规划。党中央一直遵循着惯例所确定的模糊不确定的基本原则，即全国人大及其常委会审议的法律，凡带有重大原则性质的，事先必须报党中央批准。党中央主要确定所立法案的指导思想及重大原则问题，而不是事物巨细。
我们可以在1991年党中央《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》的文件中得到某种程度的肯定。这是党的历史上第一份确定党中央立法介入的范围和程序的文件。党中央对立法过程介入分四种情形：1、宪法的修改、某些重大政治方面和特别重大的经济、行政方面的法律草案，在提请全国人大审议前，都须经过党中央政治局（或党委）与中央全会的审议；其他法定机关提出的修宪议案，也需经全国人大常委会党组或全国人大中的党的领导小组报送党中央审定；2、政治方面的法律。在起草前应由全国人大常委会将立法思想和原则呈报党中央审批；3、政治方面的法律和重大经济、行政方面的法律，在提交全国人大或常委会审议前，由全国人大常委会党组呈报党中央政治局或其常委审批；4、中央对法律起草工作实行统一领导，凡由全国人大及其常委会起草的法律，一律由全国人大党委会党组报中央审批，其他部门起草的法律草案需报全国人大审议的，也由全国人大常委会党组统一报中央审批。
该文件发表在七届全国人大任期届满前一年多的时候，我国的法律体系还未完备，许多重要的法律都没有出台。为在限定时间内建成中国特色的社会主义法律体系，加强对立法工作的领导，加强立法工作的计划性尤为重要。也即是在此时全国人大常委会开始制定立法规划。 截至十届全国人大二次会议召开的时候，综观十几年的立法实践，立法工作的计划性一直没有减弱，对计划、对效率的强调随时可见于关于立法的工作中。 “立法工作需要有计划、有重点、有步骤的进行。应该做到，年度有计划，五年有规划，长远有纲要。请各专门委员会及有关单位按照这个计划安排自己的工作；常委会组成人员也要根据这个计划，分别轻重缓急，集中使用力量，有目标、有重点地开展工作。这样做，我们的立法工作会更加主动，工作的效率会逐步提高。” 这充分表明了文件所贯彻的精神原则一直在指导着立法工作。
可见，重要的立法议案在进入立法程序由法定机关审查之前，就已经确定了其是否可以进入立法议程，这一立法决策的决定中心脱离了法律的控制，进入了由潜在规则决定的“立法程序”内，而这种决策一旦确定，剩下的就是何时安排审议的问题，除非因其它重大原因，一般不会变动。法律案是否进入立法程序的交涉在法定的立法程序外已经完成，而人大及其常委会所要做的就是要保证重要的法律及时出台。“在我国的立法实践中，大量的立法动议、立法的组织和动员、立法中的交涉以及立法中公共政策和措施的确定，都游离于立法程序之外。” 问题的实质是保证列入立法规划的项目都能够最后表决通过，既这个项目是必须要通过的，而不会产生重大争议或在审议时搁置或暂不交付表决。这不同于所有法律或技术的因素，完全是一个政治性的因素，是立法工作强计划性的体现。
（二）立法资源的有限性是制定立法规划的重要原因
从目前的立法状况来看，立法的需求相对于立法的资源来说是过剩的，要在有限的立法资源条件下完成大量的立法活动不得不合理的安排立法资源的使用。在全国人大及其常委会的立法中，此类问题更为突出。虽然全国人大及其常委会积极改革组织结构，提高议事效率，但立法资源有限的问题短时间内得不到有效的解决。
立法规划的制定也源于人大和政府需要在党的中心工作的基础上互相配合，人大需要制定多少法律，制定什么法律，需要事先确定，这样人大同政府的工作的衔接就比较顺利，能够保证政府的议案及时提交人大及其常委会审议 。为了及时能将确定了的立法项目准时安排审议，前期的立法调研和论证、起草工作也是有时间表的限制。以免造成全国人大及其常委会的会议出现立法案过多无法安排审议或者立法案过少甚至是没有立法案因此审议资源空置的不正常现象，由于召开全国人大及其常委会的会议成本极大，所以事先安排好议题，才能保证会议进程的有序进行。这就造成了因随机性提出的代表立法议案只能往后顺延，而不能够及时得到审议。就笔者在全国人大常委会公报上了解到的资料，代表在全国人大的会议上提出立法议案后，由主席团交各专门委员会审议，而各专门委员会关于代表议案处理意见的报告一般要到这一年的年末才提交常委会审议通过。 而且各专门委员会的意见一般都是建议是否将代表立法议案列入立法规划，因此强烈的计划性是全国人大及其常委会立法的一个不争的事实。
在我国，依循强化全国人大代表性的思路，代表大会的代表人数都比较庞大，组织结构的庞大造成了召开会议的庞大成本，因此议事效率低下。即使是为解决全国人大效率性而设的全国人大常委会在其代表性屡受质疑的情况下，其议事效率也是受到了批评。加之全国人大及其常委会会期中很多非立法事务挤占了大部分的资源，这样只能使得立法者在极其有限的立法资源中寻求最高效益的排列组合，这样所造成的后果就是基于随机性而提出的代表议案进入立法议程的机会大大减少。
第三章 解决途径
制度的评价的结果给制度的改进提供了动因，上述我国立法议案制度中所揭示的问题是不可忽视而且需要及时寻求解决的途径，非正式的和正式的制度需要某种程度上的统一，从而使我国立法议案阶段的活动重新回到宪法和法律的框架内。舍此，立法终归无序。
第一节 事前机制
一、调整立法思路，改正制度设计
通过上述分析，我国的立法议案制度运作过程中存在很多散乱的问题。有制度本身的问题，有制度运作过程中产生的问题。但无不突显出一个立法思路的问题，立法思路很大程度上左右着立法的进程。过分追求效率产生了很多矛盾，也使立法的民意性减弱。在追求民主的全国人大和追求效率的全国人大常委会两者中，实践中的做法是两者的立法程序统合于全国人大常委会的立法程序一身。这明显说明了关于全国人大的相关制度规定不易实行，从维护制度稳定性和严肃性的角度而言，消除这种制度上的虚置确定实践中做法的法律地位是必需的手段。制度的缺位也说明了立法的思路需要调整以适应现实情况的变化。
全国人大行动的低效率决定了立法议案必须先由常委会来统筹安排，而统合后如何限制委员长会议的权力也是一个突出的问题。专门委员会由于其专业性的优势，应发挥其在决定立法议案是否列入规划或议程上的作用，专门委员会目前仅具有提出意见的权利，这显然与其专业地位不相合适，适当的扩大专门委员会的决策权权重不失为一个好的选择。而目前，专门委员会对立法议案处理意见的报告在决定立法议案是否可以进入立法议程上仅仅发挥极其有限的作用。显然在决定立法议案是否可以进入立法议程上，单一的专业性评断受制于各个方面因素的影响。然而专门委员会由于其人员组成上常委会委员的比例逐步增高，所以受到是全国人大的专门委员会还是常委会的专门委员会的质疑。 且众多专门委员会之间仅仅从各自专业性的角度考虑是否将立法议案列入议程，而在整体上的协调问题则比较突出，目前一个决策中心的比多决策中心的运作更具现实意义，因此如何统筹安排仍值得思考。
在决定立法议案是否进入立法议程的标准上，国家机关的立法议案和代表的立法议案标准应划一，至少应将对国家机关立法议案的审查标准降提升到同代表立法议案相同，在审查时应遵循客观规律，避免列入立法规划就一定列入议程现象的出现。听证机制的引入会有助于减少这一过程中的人格化因素 同时使得公众认可度和公正性的提升，尽量让脱离于正式程序外的各种意见的交涉完成于正式立法程序内，这样才会避免审查机制中国家本位或国家主义的嫌疑。然而听证的成本使这一对策仅仅能作为一个次优的考虑。
二、拓展代表立法议案合理吸纳渠道，进而推动代表职业化
客观而言，代表立法议案的低水平是导致代表立法议案弱影响力的最重要的原因。而这方面所暴露的问题也是受到批评最多的地方。 代表立法议案的低水平是由多方面综合原因引起的，立法意识的不足、立法能力的缺乏和代表时间的不足等等。而这无不与代表的非专职化有关，代表的职业化要求代表身份的唯一性，即代议机关的成员是专职代表，代表是本职工作而非业余身份。充分的时间和精力保障下，代议事项才能得到高质量的完成，而立法也包括在内，是一项经常性的工作。由于代表摆脱了双重身份制下的各种职业机制上的制约 ，他们才会有充分的时间来对立法项目开展透彻的调研、论证和法律草案的起草。这样提交到大会审议的立法议案在客观选择的过程中才会增强其竞争力，获得更多列入立法议程的机会。当全国人大大多数的代表实现专职化之后，他们就会有更多的知识、技术和业务支持，加之强烈的身份意识，可以显著的提升其自身的立法能力。
然而，代表的专职化并非一蹴而就。目前而言只是一个应该努力的方向，在现有条件的限制下，建立代表立法议案中合理建议、意见的吸纳机制，为代表立法议案中的合理成分疏通上行渠道，从而使这一过程制度化，最大效益的发挥代表立法议案的作用。而就笔者所了解到的情况，在全国人大及其常委会的立法中，国家机关立法议案中法律草案的起草吸收代表立法议案合理建议已经是一种惯行的做法，但是这种做法没有任何规范和依据可循。在代表立法议案中建议的采纳与否、采纳的原因、舍弃的标准都没有明确的标准，所以带有很大的随意性。这种非制度化的做法渐渐的成为一种惯例。 由于代表议案尤其是有关立法的代表议案中含有很多很好的立法建议，而往往大部分的代表议案被转为意见、建议和批评，（见表1）其中包含的许多立法建议也没有得到合理的采纳。代表立法议案被决定不列入立法议程后，其中的立法建议也没有制度化的渠道被获得采纳。因此，在代表专职化不可能一步到位，代表立法能力还比较有限的前提下，使代表议案尤其是代表立法议案中合理立法建议上行渠道制度化，这种对策比较客观地关注我国的现实，因此笔者认为，这是比较可行的一种方案。
三、调整优化代表大会和常委会组织结构，提高议事效率
就我国的立法议案审查列入制度而言，其设计依循了“效率优先”的思路，因此，国家本位的色彩再所难免。而这种效率的取得是以牺牲制度的严肃性为代价，行动迅速的全国人大常委会在安排立法事宜上显然比全国人大更具高效率，这就使得全国人大立法程序旁落，全国人大的立法功能未能实质化。显然这种高代价换取立法效率的做法不可行，应寻求一种根本化的做法使这一现象得到改观。对目前最高权力机关内部的组织结构和成员素质进行深刻的改造应该提到议事日程上来。
在议决事项日益走向复杂、专业的今天，代议制度不仅要考虑民主，而且要考虑效率。既然庞大的代表大会无法完成高效率的行动，就要对其组织结构进行相应的调整优化。
首先，组织规模的调整。对全国人大来说提高效率必定要缩小规模，降低大会召开的成本，使得经常召开会议成为可能。虽然这与人大要具有广泛代表性的代表理念相违背，但确定何种大会规模具有最广泛、最合适的代表性也是难以回答的问题。而常委会的规模相反应当扩大，因为对常委会民主性的质疑也是不绝于耳的。 在组织规模调整后要优化组成人员的年龄结构和知识结构。其次增加会期次数和时间也是扩大审议资源的可行途径，众多提案的论证、选择显然需要耗费大量的时间，否则无法保证议事质量，压缩时间来提高效率的做法并不明智。如果有了充分的时间保障，就可以开发出更多的立法资源，由于立法资源有限从而使得立法工作有强计划性的现状可以得到缓解，以全国人大常委会为一元决策中心的立法程序的现状就可以被打破，从而使全国人大的立法程序功能实质化。
四、规范立法规划编制行为，为民主立法留下空间
从前文的分析来看，立法规划的潜在影响不可忽略，因此这一“前立法过程”值得关注。而立法规划的规范主要是非制度化的，所以其影响很难作出制度上的评价，从法律规范上规范立法规划的编制行为势在必行。立法规划也有其适用的阶段，在我国法律体系逐步完善后，立法中“修法”的比例逐渐增加，立法规划的强计划性会逐步减弱，立法规划的提前投票的效应也会逐渐减弱。但立法规划的制定应当是一个不断扩大民主的过程。虽然主体多元化、客观选择是一个长期的过程，但应是立法规划编制的追求目标。这需要从以下几个方面入手：1、立法规划在制定时应该广泛的吸收意见、建议，且应当制度化，确定相应的立法项目选择标准 。2、立法规划的安排可以不必太紧凑，给立意较高的代表立法议案留出空间。除了同政府意向相同的代表立法议案可以被列入规划外，随着代表立法议案水平的提高，还要尝试将具有现实基础的代表立法议案列入规划。3、加强代表审议结果报告在决策中的权重，向大会提出的大量的代表立法议案基本上都是通过由主席团转交各专门委员会提出意见的方式处理。对于立法议案来说，这具有决定性意义。而实际上对专门委员会意见的采纳并没有达到使人满意的程度，因为这时立法议案列入与否不仅仅是考虑其专业意见，而更多的是从“控制”立法议程的角度出发。加大代表审议结果报告在决策中的权重无疑对科学立法的实现有很大助益。
第二节 事后机制
一、遵循立法规律，注重立法规划（计划）的灵活性
从前述分析中可以确知，立法中最后实现的基本上是立法规划中确定的立法项目，但立法规划的实现率不是很高。由于立法规划中确定的立法项目一般分为两类：一类是立法项目是现实急需，立法条件比较成熟，要求在本届内完成的项目；另一类立法项目是虽然有立法的需要，但涉及问题比较复杂，需要进入深入的论证，争取完成的项目。这样第二类项目中就有很大的伸缩空间，争取意味着并不是一定要完成，是非强制性标准。立法规划的制定并不要求100%的实现率，这就给立法规划的调整留下了很大的空间。“也就意味着在立法规划确定后，在执行中根据实际情况，可以作适当调整，某些项目虽然没有列入立法规划，其法律草案成熟时，也可以依法提请审议。”
立法规划作为人们对立法活动的预期安排，无论如何周密部署和综合平衡，都不可能对未来的所有变动因素都考虑周全。它本身的科学性、可行性还有待于实践的验证，因此，如果在实施过程中，发现立法规划脱离实际，或者实际情况有了重大变化，或者规划本身有其它不完善的地方，就需要适时地调整规划目标和具体部署。当然，调整立法规划的目的，不是单纯的为了完成规划，而是使立法活动更有效的进行。而调整的这一过程同时也为规划外立法项目进入规划提供了可能性。
二、强化人大立法主导地位，发挥审议对法律草案的矫正功能
国家机关立法议案主导立法格局的现状有其现实性基础，代表立法议案发挥实质作用的过程还很漫长。从立法的整体上来讲，如果立法的最初动议绝大程度上为国家机关所左右的话，在立法议案列入立法议程后，立法机关在审议阶段发挥其“政策形成能力”，以审议阶段的民意基础补充提案阶段民意基础的不足是事后矫正功能的发挥。
我国立法议案格局的形成很大程度上带有其必然性，这和我国人民代表大会制的宪政体制紧密相关。在我国，人大是权力机关，由它产生同级政府，而政府则向产生它的同级人大负责。政府同人大紧密配合，完成立法工作，政府立法议案在全国人大及其常委会的立法中占主导地位存在合理性解释，这一点无可厚非。因此，笔者认为，从绝对值的差距上认定这种立法议案格局的不合理性不能够充分的说明这一现状存在的问题。然而代表立法议案的确存在事实上的不足，且这种不足需要制度上的改进及较长的实践才能逐渐消除。但是在这种立法议案格局暂时不法得到较大改观的时候，充分发挥立法机关审议过程中的“矫正”功能，则是弥补立法议案格局缺陷的次优选择。这里借用布朗德尔所提倡的粘滞性（viscosity）理论来说明这一问题，所谓粘滞性是指议会在实际决策中能否发挥影响，即议会在讨论议案时能否否决和修改议案，以及花费多长时间和在多大程度上听取议员的意见。 易言之，立法机关修正行政机关立法议案的能力如何关系到立法权能否充分行使，行政机关立法议案的民主性缺陷能否得到事后的弥补。
一个国家立法议案格局的形成无不与其宪政体制密切相关，在严格实行三权分立的总统制国家，行政机关是没有立法提案权的，因为它们的立法权完全属于立法机关，政府要提出立法议案必须通过立法机关成员代为完成。如美国即属此类国家，这类国家的立法权观念认为立法是人民代表的事，由立法机关制定法律而后交由行政机关执行。立法提案权作为立法权的一部分，由议员享有，行政机关不得问鼎，以免干扰立法权的行使。而在内阁制国家，施政是行政机关的职责，为使法律便于执行和制定得切实可行，行政机关应有权参与立法。许多国家的宪法都确认行政机关享有立法提案权。在其它一些非内阁制国家，行政机关亦拥有立法提案权。据统计，在世界83个国家中，有69个国家的行政机关有立法提案权。据对69个国家行政机关所提立法议案在全部立法议案中的百分比的统计，有55个国家行政机关提出的立法议案率在百分之五十以上。
69个国家行政机关向议会提出法案的百分比统计
法案的百分比 国家
90――100 33
80――89 9
70――79 2
60――69 6
50――59 5
40――49 1
30――39 3
20――29 3
10――19 3
1――10 3
0 1
总计 69
政府或政府首脑提出的法律草案，在许多国家的立法实践中起着重大的作用，这主要体现在其立法议案提出量和通过量的绝对值上。有些国家的宪法明文规定，政府提出的法律草案在议会的讨论中占优先地位。 从理论上讲，提案权主体所提出的法案，应在同一标准下受到讨论和表决。但在实践中，往往是政府的提案受到较多的重视，故而政府案的通过率在多数国家普遍较高。一般认为，这种现象是行政权扩张的结果之一，如果不适当的加以限制，有可能危害立法权的存在及其价值，因此，应采取必要措施适当遏制行政权对立法权的扩张的势头，保障非政府法案在讨论和表决中受到应有的重视。
在我国，人大在立法中的作用，从被动角色转变为起主导作用。20世纪80年代立法主动权掌握在政府手中，人大被动接受议案，积极审议，保证顺利通过。80年代末90年代初，人大在立法中的角色逐渐转变，逐步发挥主导作用。这主要表现在1、重要的、综合的法律草案由全国人大常委会工作机构或专门委员会自行起草。2、委员长会议加强了对法律案的协调。3、加强对法律案的实质性审查。人大在立法中逐渐找回了自主的“感觉”。
当然，这种事后的弥补作用是有限的，也是难以用量化的方式来说明。但至少这是在目前的制度空间内可行的一种选择。
附表1
十届全国人大常委会立法规划（共76件）
第一类：本届内审议的法律草案（59件）
法律名称 提请审议机关或起草单位
一、宪法及相关法类（10件）
宪法修正案
紧急状态法 国务院
军事法院组织法 中央军委
军事检察院组织法 中央军委
选举法（修订） 全国人大常委会法工委
地方组织法（修订） 全国人大常委会法工委
人民法院组织法（修订） 最高人民法院
人民检察院组织法（修订） 最高人民检察院
城市居民委员会组织法（修订） 国务院
全国人大常委会议事规则（修订） 全国人大常委会办公厅
二、民法商法类（10件）
民法―――物权法 全国人大常委会法工委
民法―――侵权责任法 全国人大常委会法工委
民法―――涉外民事关系的法律适用法 全国人大常委会法工委
商事登记法 国务院
企业破产法 全国人大财经委
证券投资基金法（已通过） 全国人大财经委
公司法（修订） 国务院
合伙企业法（修订） 全国人大财经委
商业银行法（修订） 国务院
证券法（修订） 全国人大财经委
三、行政法类（16件）
行政许可法（已通过） 国务院
行政收费法 国务院
行政强制法 全国人大常委会法工委
国防动员法 国务院、中央军委
公务员法 国务院
居民身份证法（已通过） 国务院
护照法 国务院
公证法 国务院
违法行为矫治法 全国人大常委会法工委
初级卫生保健法 国务院
治安管理处罚条例（修订） 国务院
义务教育法（修订） 国务院
科学技术进步法（修订） 国务院
传染病防治法（修订） 国务院
固体废物污染环境防治法（修订） 全国人大环资委
建筑法（修订） 国务院
四、经济法类（14件）
国有资产法 全国人大财经委
外汇法 全国人大财经委
反垄断法 国务院
反倾销和反补贴法 国务院
保障措施法 国务院
企业所得税法（统一适用各类企业） 国务院
银行业监督管理法 国务院
中国人民银行法（修订） 国务院
预算法（修订） 全国人大常委会预工委
个人所得税法（修订） 国务院
审计法（修订） 国务院
土地管理法（修订） 国务院
对外贸易法（修订） 国务院
反不正当竞争法（修订） 国务院
五、社会法类（6件）
社会保险法（或者养老、医疗、失业、工伤保险分别立法） 国务院
社会救济法 国务院
劳动合同法 人大农委
农民权益保护法 人大农委
妇女权益保障法（修订） 国务院（全国妇联）
未成年人保护法（修订） 全国人大内司委
六、刑法类
根据情况需要，适时审议刑法修正案草案
七、诉讼和非诉讼程序法类（3件）
刑事诉讼法（修订） 全国人大常委会法工委
民事诉讼法（修订） 全国人大常委会法工委
仲裁法（修订） 国务院
第二类：研究起草、成熟时安排审议的法律草案（17件）
法律名称 提请审议机关或起草单位
农民合作经济组织法 全国人大农委
期货交易法 全国人大财经委
不动产登记法 国务院
融资租赁法 全国人大财经委
行政程序法 全国人大常委会法工委
政务信息公开法 国务院
禁毒法 国务院
税收基本法 全国人大财经委、预工委（国务院）
财政转移支付法 全国人大常委会预工委（国务院）
国民经济动员法 国务院
西部开发促进法 国务院
反洗钱法 全国人大常委会预工委
自然保护区法 全国人大环资委
海岛保护法 全国人大环资委
国家赔偿法（修订） 全国人大常委会法工委
行政诉讼法（修订） 全国人大常委会法工委
监督法 全国人大常委会办公厅
【注释】
《立法法》对立法议案统一采用了“法律案”的用法，具体可见该法中其它条文。
全国人大常委会办公厅秘书局 ：《人民代表大会及其常委会议事规则汇编》，中国民主法制出版社1993年3月第1版。
吴大英、任允正、李林著：《比较立法制度》，群众出版社1992年12月第1版，第419页。
罗传贤著：《立法程序与技术》，五南图书出版公司，2001年5月第1版，第583页。
张善恭、徐向华著：《立法学原理》，上海社会科学院出版社1991年12月第1版，第145页。
苗连营著：《立法程序论》，中国检察出版社2001年1月第1版，第181页。
周旺生著：《立法学》，法律出版社1998年9月第1版，第257页。
近年来，我国的一些专家学者也自发地进行了一些法律草案的起草工作。虽然，这些起草工作往往事先都得到了有关立法工作机构的重视与支持，专家建议稿拟成后，许多内容也会得到决策部门的接受与采纳，但这些起草行为毕竟没有法律意义，立法主体对这些草案并不负有必须接受并加以审议的法定义务。
吴大英、刘瀚等著：《中国社会主义立法问题》，群众出版社，1984年版，第175页。
[美]塞缪尔・亨廷顿著：《变动社会中的政治秩序》，李盛平、杨玉生等译，华夏出版社1988年10月第1版，第3页。
党的十六大在论述“坚持和完善社会主义民主制度”时，提出要“扩大公民有序的政治参与”，这为实现和发展社会主义民主提供了一条有效的途径。刘作翔：《扩大公民有序的政治参与》，载《求是》，2003年第12期。这是对“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国基本方略在公民政治参与问题上的具体化，也为今后的政治建设和政治体制改革提出了指导性意见。这里面有两个关键词应该引起我们的关注：一个是“扩大”，一个是“有序”。在实现这一改革目标的具体法律制度变革上，立法议案制度尤其是提案权属制度的规定是一个应该努力的方向。
针对目前立法机关向社会征集立法项目的做法提出一些疑问。两方面，一是权力机关从上而下的做法 二是人大代表反映民意的渠道是否畅通？如果畅通，有无权力机关直接向社会征求意见的做法的必要，是否和代议制背道而驰？这种直接参与立法的方式成本如何？这种程序外的“权利”的出现是否意味着立法程序中参与权利不足以满足公众的需求。抑或是权力机关的高姿态，从上而下的赋予公众程序外的权利。
54年《宪法》第49条第2款，“国务院向全国人民代表大会或者全国人大常务委员会提出议案。”54年《全国人民代表大会组织法》第8条规定，“中华人民共和国主席、副主席、全国人民代表大会代表、主席团、常务委员会和各委员会、国务院都可以向全国人民代表大会提出议案。”
Jack Desario,Stuart Langton,Citizen Participation in Public Decision_Making,Greewood Press.Inc.1987.p29.
1999年初，原武汉水利电力大学保卫科学研究所起草了《中华人民共和国校园安全法》建议草案（第一稿），中国高教保卫学会召开了第一次立法研讨会，听取有关方面的意见，各学会分别向所在地全国人大代表反应情况，提出要求。以原武汉水利电力大学河流系教授、博士生导师郭生练为首的湖北省代表团在1999年3月九届人大二次会议上提交了议案，北京大学吴树青教授也为此提交了议案。目前制定《校园安全法》的要求日渐成为人们的共识，并在为立法的出台提供了大量、充分的信息。
参见孙哲著：《左右未来》――美国国会的制度创新和决策行为，复旦大学出版社2001年3月第1版，第220页。
转引自[日]岩井奉信著：《立法过程》，李微译，1990年12月第1版，第16页。这一论断可以概括为我们国家的民主集中制的原则。
“立法需要高度民主，在高度民主基础上高度集中。”彭真：《关于全国人大常委会的工作》，1986年9月6日，载《人大工作手册》，中国民主法制出版社2002年12月第1版，第700页。
资料来源：1993――2002年《中华人民共和国全国人大常委会公报》。
分别是《中华人民共和国宪法修正案》、《中华人民共和国职业教育法》、《中华人民共和国老年人权益保护法》、《中华人民共和国煤炭法》、《中华人民共和国乡镇企业法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国价格法》。
分别是《澳门特别行政区驻军法》、《中华人民共和国气象法》、《海域使用管理法》、《安全生产法》、《科学技术普及法》、《农村土地承包法》、《测绘法(修订)》、《文物保护法(修订)》、《农业法(修订)》、《草原法(修订)》、《海关关衔条例》、《中华人民共和国刑法修正案》、《中华人民共和国刑法修正案(二)》、《中华人民共和国刑法修正案(三)》。
见《宪法》中国家机构一章和《立法法》第12条、第13条。《立法法》第12条规定，“全国人民代表大会主席团可以向全国人民代表大会提出法律案，由全国人民代表大会会议审议。全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，可以向全国人民代表大会提出法律案，由主席团决定列入会议议程。”第13条规定，“一个代表团或者30名以上的代表联名，可以向全国人民代表大会提出法律案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。”
全国人大主席团享有立法提案权是基于其便利条件还是仅仅是因为其为大会主持者？我们无从知晓。
见《全国人民代表大会组织法》第5条、《全国人民代表大会议事规则》第8条。
据对83个国家的统计，有82个国家的议员有权提出法案。吴大英 任允正 李林著：《比较立法制度》，群众出版社1992年12月第一版，第431页。
在严格实行三权分立的总统制国家，行政机关是没有立法提案权的，因为它们认为立法权完全属于立法机关，政府要提出法案，须通过立法机关成员代为之。如美国即属此类国家。
《立法法》第13条规定，“一个代表团或者30名以上的代表联名，可以向全国人民代表大会提出法律案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。”
大量的代表提出的“立法议案”因不具备条件被转为建议、意见而由立法机关的工作机构处理。
乔晓阳：《立法法讲话》，中国民主法制出版社2000年4月第一版，第123页。在笔者所做的统计中也没有发现常委会组成人员提出过法律案，具体可见前表2所示。
《立法法》第14条规定，“向全国人大提出的法律案，在全国人民代表大会闭会期间，可以先向常务委员会提出，经常务委员会会议依照本法第二章第三节的有关程序审议后，决定提请全国人民代表大会审议，由常务委员会向大会全体会议作说明，或者由提案人向大会全体会议作说明。”
见前引《立法法》12、13条条文。
可见正文后附表1
需要补充说明的是，虽然代表也是国家权力机关的组成部分。但代表是由人民逐级选举产生，为了说明问题，笔者做此划分以此来表现宪法所调整的国家和公民的基本法律关系。
俞可平：《公民社会与第三部门》，社会科学文献出版社，2000年8月第一版，第384页。
参见表2所示各提案主体的具体情况。
见《立法法》第14条。
关于这一问题可见历次全国人大常委会会议议程中关于立法议案审议的具体安排。
乔晓阳：《立法法讲话》，中国民主法制出版社2000年4月第一版，第115页。
乔晓阳主编：《立法法讲话》，中国民主法制出版社出版，2000年4月第1版，第114-115页。
以九届人大五次会议为例，截至2002年3月10日18时，九届人大五次会议共收到代表提出的议案1194件。成为历次会议中代表提议案最多的一次，其中关于立法的占8成。仅从数量上可以看出，立法议案的数目是个庞大的数字。《九届人大，历史的脚步》，载2003年3月2日《中国人大新闻》。八、九届全国人大会议上提出的议案和立法议案数可见表1。
需要补充说明的是，我们的新闻媒体尤其热衷于这方面的新闻报道，往往将关注的焦点集中在今年大会代表议案数目是不是又创新高？而鲜有人关心这些立法议案的最终去向。
关于这一部分的原始资料，可见历年全国人大常委会公报中各专门委员会对大会主席团提交的代表议案处理情况的报告。
参见张春生主编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社，2000年8月第1版。
在我国，目前法律起草的通行做法是“归口起草”，即由非立法机关按部门“对口”的性质具体负责法律稿的起草。如民政部负责起草《结社法》，新闻出版署负责起草《新闻法》，工会负责起草《工会法》。
参见历届全国人大主席团关于代表提出的议案处理意见的报告的附件：交有关专门委员会审议的议案，载《全国人大常委会公报》。
吕茂盛代表，40岁出头，朴实而憨厚。“当我去年6月接到全国人大常委会办公厅的通知，邀请列席常委会会议时，我是又惊又喜。惊的是一位普通的矿工居然能走进人民大会堂，参与法律的制定；喜的是我多年的心愿终于得到了实现。”自1993年当选全国人大代表后，他连续8年坚持不懈提出议案和建议，为一线工人呼吁制定法律防治职业病。在那次常委会上，吕茂盛用亲身经历和切身体会提了四点建议。“这四条意见最后都被采纳了。”吕茂盛颇有些自豪。“用工友的‘土话'说，我没白去北京开会。”《基层民声到国家意志――去年15件法律的形成历程》，载2002年3月13日《中国人大新闻》。
这也就是“议案大户”们很满足于自己提出的大部分立法议案都得到最终实现的原因。
《全国人大教科文卫委员会关于第十届全国人大第一次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》，载2003年《全国人大常委会公报》第一号。
这主要是议会能在多大程度上否定或修改行政部门的提案。米基和温鲍姆在其议会分类中，将议会独自的政策决定视为政策形成能力方面的关键，即指议员立法的多寡和对政府议案的否决与修改。[日]岩井奉信著，李微译：《立法过程》，经济日报出版社1990年版，第9页。
《世界各国议会》，1988年英文版，第910页。转引自吴大英、任允正、李林著：《比较立法制度》，群众出版社1992年12月第1版，第436页。
见《立法法》第12条第一款。
见《立法法》第24条第一款。
见《立法法》第12条第二款。
见《立法法》第24条第二款。
见《立法法》第13条第一款。
见《立法法》第25条第一款。
然而制度设计者的初衷是什么呢？就查找所及材料而言，尚无法得到权威解释。
有学者认为这种现象是“国家本位或国家主义传统在立法中的体现” 周旺生：《论全国人大的立法运作制度》，载《上海市政法干部管理学院学报》，2003年第5期。
根据《全国人大组织法》的规定，主席团是在全国人民代表大会每次会议前举行的预备会议上选举产生的。主席团通过召开会议主持全国人民代表大会会议。从构成上来看，主席团具有广泛的代表性。以十届全国人大一次会议预备会议选举通过的主席团为例，人数有181人，主席团成员具有广泛的职业和地域背景。
当然这种情况也有例外，当代表所提出的立法议案同规划中已列入的项目重合时，各专门委员会的审议报告会提出将其列入立法规划并适时列入议程审议的意见。如：九届全国人大第三次会议中代表所提关于制定《监督法》、《行政许可法》、《行政强制措施法》、《劳动教养法》、《国防动员法》等法律，修改《工会法》、《婚姻法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》等法律的立法议案由于同立法规划项目重合，获得了被列入规划或议程的机会，而规划外项目获得此机会的则鲜见。一般来说，可以进入立法规划的立法项目都会最终成为法律，立法规划一旦确定，其变动幅度不会太大。《全国人大法律委员会关于九届三次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》，载2000年《全国人大常委会公报》第一号。
八届全国人大的立法规划全面贯彻党的十四大和十四届三中全会精神，以大体形成社会主义市场经济法律体系的框架为目标。
资料来源：《八届全国人大常委会立法规划》、《第八届全国人民代表大会及其常务委员会通过的法律和有关法律问题的决定目录》。
在九届全国人大常委会第一次会议上，李鹏委员长就提出：“为实现九届全国人大任期内初步形成有中国特色社会主义法律体系的目标，立法工作要做到年度有计划，五年有规划，长远有纲要。”
《九届全国人大常委会立法规划》是在征求了国务院、中央军委、高法、高检和全国人大各专门委员会、法工委的意见，征询了有关省、部门和专家学者意见的基础上拟订的，在委员长会议上进行了讨论。见《关于制定（九届全国人大常委会立法规划）的说明》。
虽然有些立法规划的制定也征求了意见，但是这种征求意见方式乃是一种非正式的表达方式，这是一种政治学意义上的而非法律意义上的。因此，征求的意见是否被采纳、为何不被采纳的决策具有很多人为的、偶然的因素，因此缺少制度上的保障。
中国社会科学院研究项目“当代中国社会阶层研究”课题，首次将当代中国社会阶层确定为“十大阶层”，取代了原来的“两个阶级一个阶层”（工人阶级、农民阶级、知识分子阶层）的划分。
“高中文凭的周晓光在北京的人民大会堂的会场上，非常羡慕那些‘有水平的代表’，‘他们提的建议我想不出来，我就学，实在不行，我就找人帮忙。’”《人大代表广告征议案之后》，载《南方周末》2004年2月12日第A2版。通过此案可以看出这位人大代表的举措给民意提供了更多的上行渠道，给国家贡献了更加符合民意的议案。但也反映出其具有强烈的代表意识，而代表水平却略显不足。
见《立法法》第四十八条。
“举世瞩目的九届全国人大一次会议已经胜利闭幕了，笔者了解到本次大会共收到议案803件，内容涉及立法方面的有280多件，大致占议案总数的三分之一……，而且大多还就法律的具体内容提出了相关建议和意见，有的代表甚至还附上初拟的待定法律草案条文。”吴运浩：《从代表议案看中国法制进程》，载《中国律师》1998年第5期。作者用了“甚至”两字，可以看出，代表提出立法议案不附法律草案文本是一种常态，如果有代表提出立法议案同时附法律草案文本，则被看作高于基本要求完成任务。《立法法》颁布后，提出法律案同时提出法律草案文本是对代表提出立法议案的基本要求。地方立法中也存在同样的现象，
“第十一届人大二次会议期间，谢朝华等144位代表提出的关于制定《北京市政府采购条例》的立法议案，后面还附有十分完整的法规草案。这是北京立法史上首次由人大代表提出立法议案时还附有法规草案。”李罡：《追寻北京政治文明的脚步-北京创造“开门立法”》，栽2003年1月13日《北京青年报》。在立法状况尚属优良的北京情况如此，其他省市可想而知。
马大谋，69岁，陕西省人大常委会副主任，民革陕西省委员会主委，连任三届全国人大代表，被称为“议案大户”。“我这次带来了15个议案、38个建议。”看到记者吃惊的表情，马大谋代表笑着说：“我没有三头六臂，都是群众给我的。” “三届15年，我提了几百件议案、建议，没有群众的帮助是不可能的。事实上，这些议案、建议很多就是他们提的。因为，我是代表，应该反映民情、民意，而不仅仅是我个人的意见。会议结束后，我还要述职，向这些群众做一个交代，他们的建议、意见提了没有？有关部门怎么答复的？结果怎么样？你为群众说话，群众才会支持你，信任你。离开了群众，离开了人民，你还算什么人大代表，又代表谁呢？”《时代潮》2002年第7期。
2001年的九届人大四次会议，收到议案数量是1040件，为历年之最。今年能否再创新高，记者们翘首等待谜底揭开的那一刻。……记者们总算没有白白辛苦一场：九届人大五次会议秘书处议案组共收到
代表提出的议案1194件，再创历史新高。……在全国人民代表大会实行议案制度的第20年，代表提出的议案数量刚好增加到近20倍，这难道仅仅是历史的一个巧合？ 引同上
如他们的收入来自本职工作，政治前途也来自本职工作中的业绩。“有的渔农民代表和企业家代表由于忙于渔农业生产劳动和生产经营，特别是在市场经济条件下，他们考虑的是经济利益，……而担任要职的领导干部代表则忙于开会和应酬，较少参加代表活动，……”翁信忠：《闭会期间代表活动的问题、原因和对策》，《中国人大》，2002年第4期。转引自孙潮、林彦：《从简单同意到有效表达》，载《法学》2003年第4期。
苦恼五：代表在我国是兼职的，它只有奉献而没有索取。所以，一些代表特别是基层代表要靠大量业余时间甚至要自己花钱来做社会工作。当本职工作与代表工作发生冲突的时候，当经济困难又需要钱做工作的时候，也是代表最苦恼的时候。涂学东 许小明：《一位代表的苦恼》，载《人民日报》2003年9月24日。
转引自封丽霞：《立法民主与立法者的职业化》，载周旺生主编：《立法研究》（第3卷），法律出版社2002年8月第1版，第222-223页。
参见[日]岩井奉信著：《立法过程》，李微译，经济日报出版社1990年版，第2页。
彭真：《关于地方人大常委会的工作》，《彭真文选》，人民出版社1991年版，第388页。
蔡定剑：《历史与变革――新中国法制建设的历程》，中国政法大学1999年版，第127页。
秦前红、李元：《中国共产党对立法的影响》http://www.chinapublaw.com/emphases/20030613120104.htm。
蔡定剑：《历史与变革――新中国法制建设的历程》，中国政法大学1999年版，第165－166页。
第一次的全国人大常委会的立法规划是从七届人大任期届满前一年多的时间，规划从1991年10月-1993年3月。
李鹏：《新一届人大的立法和监督工作》，载《人大工作手册》，中国民主法制出版社2002年12月第一版，第732页。
孙潮、林彦：《从简单同意到有效表达》，载《法学》2003年第4期。
一般来讲进入立法规划的立法项目意味着保证列入立法议程而且保证一定能获得通过，这就使得立法法中赋予立法机关对法律草案的各种权利，如暂不交付表决、搁置审议等权利虚置。而这种做法恰恰违背了科学合理的立法精神。为了保障列入规划的立法项目按照规划的时间提交审议，并按时通过。立法项目涉及的法律草案的起草过程中会尽量避免引起争议的内容，因为这往往会影响法律案审议通过的进程。如果发现立法项目本身就是一个争议问题，那么最可靠的考虑就是不在立法规划中列项，在第一次审查的过程中就会将其排除。
“法律草案的提请审议机关要切实加强对法律草案起草工作的领导，把起草工作纳入重要的议事日程，组织工作班子，制定工作计划，按照人大常委会要求的期限完成法律草案的起草任务，依法如期提请审议。” 见全国人大常委会办公厅1998年12月10日《关于制定（九届全国人大常委会立法规划）的说明》。法律草案的提请审议已经确定了严格的时间，假使不能如期的提请审议就是破坏了整体的安排，可见立法工作的计划性很明显。
以九届全国人大四次会议为例，全国人大环资委提交全国人大常委会审议的关于代表议案处理意见的报告是在2001年12月29日提交的，报告的通过也是在当日。其它各专门委员会的报告基本也是同时被审议通过。这时距离代表议案的提出已经差不多快一年的时间，可见代表议案的随机性已经在整体的立法计划安排中被化解了。
张淳翔：《中国人民代表大会制度改革之研究》(1978--1992)http://www.npic.edu.tw/~chchang/#master。
如前所述，委员会会议这一等级机构中，个人意志的影响力有时是不可忽视的。
七届全国人大中有这样一位代表，当记者去采访她，问她带来什幺意见或建议时，她却说宾馆住得好，吃得好，什么意见都没有，万分感谢党给她这样一个机会，能坐火车到北京。逸名：《这样的代表合格吗？》，《经济日报》，1988年3月31日第2版。可见代表的意识之弱难以形容，然而将近20年过去了，类似的情况仍不绝于耳。
见前文注释58。
据全国人大法工委研究室的同志介绍说，这种做法是目前被逐步肯定的做法，但仍缺乏规范。这是笔者至全国人大所得到的信息。
“让仅占全体代表人数5.2%的委员去进行经常性的立法，显然会使代议机关的代表性大为降低。并易使发与广大选民的真实意愿、智慧和经验相距更远”。徐向华 林彦：《我国〈立法法〉的成功和不足》，《法学》，2000年第6期。
这是将征求意见的方式落到实处的一个必要做法。是否立项应该不设置实质性标准，立项的把关只是在能否将立法项目提交大会或常委会审议的层面上，而不可以具有大会或常委会审议的深入性，否则意味着工作机构的越权。因为工作机构没有权力对法律案中深层次问题作出取舍，或者将准备提交的议案延后。参见李刚：《立法规划和计划的编制过程分析》（未发表）。
全国人大常委会办公厅1998年12月10日《关于制定（九届全国人大常委会立法规划）的说明》。
[日]岩井奉信著，李微译：《立法过程》，经济日报出版社1990年版，第19页。
《世界各国议会》，1988年英文版，第910页。转引自吴大英 任允正 李林：《比较立法制度》群众出版社1992年12月第1版，第419页。
法国宪法第48条规定，在议会两院的议程中，应按照政府所规定的次序，优先讨论政府提出的法律草案和经政府同意的法律提案。
如在制定企业法过程中，委员们对实行厂长负责制有很大的争论，先后经过五次修改才通过。这些情况表明，此时，常委会在立法中已不完全满足于提案单位提出的法律草案，不像八十年代初的那样，政府提什么议案就如数通过什么议案，有的委员开始敢于表达自己的意见，虽然法律草案最终还是会通过，但需要有人大常委会与行政机关的内部协调和协商。就是说，人大立法权的行使已不完全是“橡皮图章”了。
见十届全国人大常委会会议文件，载http://www.people.com.cn/GB/14576/14957/2252949.html。
文章来源：北大法律信息网 发布时间：2007/12/24