论紧急状态启动的宪法规制
关键词：紧急状态 行政紧急权 宪法 权利 程序
紧急状态是在发生严重威胁国家安全、公共利益甚至是国家生存的特别重大的突发事件时，国家为应对紧急情况的需要按照法定程序启动的一种法律状态。《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称《突发事件应对法》)第69条①明确了“进入紧急状态”是“政府在紧急状态期间采取的非常措施”的前提。然而，现行宪法的紧急状态条款虽对启动紧急状态的主体做了具体规定，但从宪法规制紧急状态启动程序的必要性和完善我国紧急状态法制的需要来看，宪法尚缺少对启动紧急状态的条件、程序、期限等事项的规定。在我国推进国家安全法治建设而紧急状态法制仍需完善的当下，需要立足我国紧急状态立法的实际并结合国外宪法的相关规定给予认真的研究。
一、宪法规制紧急状态启动的必要性
(一)宪法规制紧急状态启动是维护宪法秩序的需要
特别重大的突发事件会对国家安全、公共利益乃至国家生存造成严重的威胁或影响。“正如每一个人都认为他有权利生存一样，每一个政府也认为它有权利生存。当任何人被杀人凶手逼得无路可走的时候，他将不顾一切而要求自保……。”在法治国家，紧急状态的启动意味着国家进入施行紧急状态法制的时期，目的在于确保最能够迅速有效采取行动应对危机的行政机关可以采取必要的措施消除危机。因此，“在进入紧急状态后，国家的法律甚至是宪法的结构必须进行一定的松动，宪法的效力甚至是部分中止”，行政机关可以全部或部分克减在正常状态下本应履行的宪法义务，一些个人权利和自由相应地受到限制。例如，1996年《阿尔及利亚》宪法第96条第1款规定:”在战争期间，宪法中止，且共和国总统享有一切权力。"1937年《爱尔兰宪法》第28条第3款第3项规定：宪法中的任何规定都不应当被援引用于使议会在战争或武装叛乱状态期间为了保护公共安全、保卫国家的目的而制定的法律无效，或者根据法律废除在战争或武装叛乱状态期间己经采取的行动或准备采取的行动。这些规定表明，紧急状态的启动相当于中止宪法效力的启动器，甚至成为修改宪法和改变宪法秩序的依据。如爱尔兰最高法院对《爱尔兰宪法》第28条第3款第3项所做的评述：“宪法设想了一种危机，在此期间，正常的法治，至少在很大程度上，被紧急法范围内的行政规则所取代……”，结果就是“……在理论上，国民议会通过援用第28条第3款第3项的模式和使紧急法存在，重新书写宪法……。”因此，紧急状态是一种可以对国家的宪法秩序造成重大影响的法律状态，宪法必须对紧急状态的启动施以严格规制，否则，它很有可能沦为肆意破坏宪法秩序的工具。克林顿・罗斯特( Clinton Rossiter)教授认为，“来自罗马制度的一个重要教训是这一专制制度必须遵循一定的标准，这些标准调整宪法专政的启动、运行和终止。”宪法严格规制紧急状态启动的价值功能在于确保其仍要继续坚持法治的原则并忠实于基本的民主价值。这意味着“即使发生了特别重大的突发事件，也并不意味着国家就讲入紧急状杰，还需要经讨严格的法律程序”：凡是在正常的牢法秩序下能够有效应对和消除的突发事件，就不应当启动紧急状态。因此，宪法的规制可以确保在制度层面上减少紧急状态制度被不当适用或滥用的可能性，最大限度地维持国家权力与公民权利关系的平衡，维护正常的宪法秩序。
(二)宪法规制紧急状态启动是制约行政紧急权的需要
启动紧急状态的一个重要法律后果是对行政紧急权的激活，为行政机关行使紧急权提供了合适的场合。行政紧急权②是在紧急状态期间政府行使的专门用以应对危机的权力。它是国家紧急状态发生，而平时宪法不足以排除危机，为维护国家存在并尽速恢复一般宪法秩序，依合宪程序采取防卫性国家紧急措施之权。“紧急权就如同刑法上的紧急避险和正当防卫一样，当一个国家发生危机时，政府要采取紧急权来避险和防卫”。约翰・洛克认为，行政紧急权甚至是具有对抗法律的“特权”，并且主张，在立法权没有为紧急状态提供救济，或现行法没有授予必要的救济时，行政机构必须行使广泛的自由裁量权。然而，行政紧急权虽然是为维护公共利益、国家安全的善的目的而与紧急状态相伴而生，但由于具有较大的自由裁量性，其被滥用的可能性较之一般公权力要大。正如“如果一个人养成了为了善的目的而破坏秩序的习惯，随后，在这种习惯的掩饰下，他们也会为了恶而破坏一切。”如果行政机关在任何情况下都有权决定使用紧急权的时间、范围和程度，它便可以在任何J清况都行使不受拘束的自由裁量权而无需负任何责任。而宪法规制紧急状态启动则可以形成对行政紧急权的制约。一方面，由于“只有将对紧急权的控制权授予给行使紧急权的行政机构以外的机构，紧急权力才是与自由政府一致的，”宪法通过将启动紧急状态的权力直接或间接授予行政机关以外的国家机关，实现对行政紧急权启动的控制；同时，宪法通过规范进入紧急状态的时间、空间和持续时间，实现对行政紧急权行使时间和空间的限制，为防止紧急权滥用提供制度保障。另一方面，无论在普通法系还是在大陆法系国家，法治具有的相同功能就是对行政权力的法律控制。其中，比例原则是用以约束行政紧急权的重要法律原则，即，行政紧急权的行使必须“严格以紧急形势所严格需要为限”。实践中，为严格限制在特定紧急情况下政府可以行使的紧急权，一些国家的宪法对紧急状态做了多样性的区分，建立了紧急状态启动等级秩序，根据启动的紧急状态类型向行政机关分配不同的紧急权。例如1978年《西班牙王国宪法》第116条确立了三种紧急状态情况，即“警报状态”、“紧急状态”、“围困状态”，并规定与之有关的紧急权力和限制由组织法调整。1981年第4号《组织法》通过明确启动紧急状态的类型使限制行政紧急权的“紧急情势”具体化，强化了对行政紧急权的制约。
(三)宪法规制紧急状态启动是保护公民基本权利的需要
导致国家启动紧急状态的紧急情况通常是己经发生或即将发生的对公共利益、国家安全乃至国家生存造成严重威胁或影响的特别重大的突发事件。因此，在紧急情势需要时及时启动紧急状态有助于迅速恢复宪法秩序，可以最大限度地减少突发事件对公民权利的影响。另外，在正常状态下，宪法通过确保国家权力与公民权利之间的博弈处于平衡状态，实现对公民基本权利的保护。而“紧急状态是一种极端的社会危机状态，它的法律标志是宪法规定的国家民主决策体制的运行发生严重障碍，公民的基本宪法权利受到严重限制和剥夺”。国际法学家协会曾对全球发生的紧急状态进行了的深入研究。该项研究通过对20世纪60年代和70年代发生紧急状态的19个国家的深入研究表明：紧急状态与严重侵犯人权有着紧密的联系。主要原因就在于行政机关对行政紧急权的滥用。如上所述，宪法严格规制紧急状态的启动，一方面可以防止正常的宪法秩序不因“紧急状态”的滥用而被任意推翻，另一方面可以起到对行政紧急权的制约作用，本身就是宪法保护公民基本权利的价值功能的体现。如在实践中，一些宪法规则，如《葡萄牙宪法》第19条第6款、《俄罗斯宪法》第56条第3款、《南非宪法》第37条等，根据启动的紧急状态的类型罗列出不可以限制或侵犯的权利和自由(消极的列举方法)的清单；一些宪法规则，如《西班牙宪法》第55条、《希腊宪法》第48条、《巴西宪法》第139条等，罗列出可以限制的权利和自由(积极的列举方法)的清单，将行政紧急权对个人权利和自由的影响严格限制在一定范围内，从制度上有效防止了紧急权滥用对公民权利造成的影响和侵害。
二、紧急状态启动涉及的主要内容
启动紧急状态意味着国家开始实行紧急状态法律制度，正常的宪法秩序将受到改变，因此，紧急状态的启动必须具有宪法效力，才能符合宪法作为具有最高法律效力的根本法要求。正因为如此，许多国家的宪法都将紧急状态的启动纳入调整范围，内容涉及紧急状态的界定、分类、决定和宣布、期限等。
(一)紧急状态的界定和分类
紧急状态的界定和分类不仅会影响不同类型紧急状态的宣布、决定程序和持续时间，也会决定行政紧急权的幅度和效力范围。因此，对发生或即将发生的严重突发事件依照紧急状态的标准进行衡量和确认是启动紧急状态的前提。实践中，“紧急状态”并非是一个容易定义的词。从一些国家宪法描述“紧急状态”的词语来看，紧急状态具有广义和狭义之分。广义的紧急状态与意外状态(states of exception)和紧急状况(situations of emergency)含义相同，泛指一切威胁国家生存的紧急危险状态。其下位概念包括:狭义的紧急状态、预防状态(state of prevention)、警报状态(state of alarm)、公共大灾难状态(state of public catastrophe)、围困状态(state of siege)和战争状态(state of war)等。按照对上述概念的使用和分类，各国宪法对紧急状态的界定和分类主要分为三种类型:
1.一元结构，即宪法对“紧急状态”的含义做出概括性的规定③。如2006年《斯洛文尼亚宪法》与《欧洲人权公约》对紧急状态的定义非常类似，该法第92条规定:“在重大而普遍的危险威胁到国家存在时，应宣布进入紧急状态”。另外一些国家的宪法规定得相对详细，如《南非宪法》第37条第1款第1项规定，紧急状态可以在“当国家的生存受到战争、侵略、大规模暴动、失序、自然灾害或者其他公共危机的威胁”的一系列情况下所援引。综合而言，尽管国家间政治、经济、历史、文化的差异导致对“紧急状态”的认定可能存在不同，但总体上，能够使紧急状态宣布合法化的情况包括:政治危机，如大规模暴力行为的出现、公共秩序的严重恶化、叛乱、政变、战争等；经济危机；自然灾难，包括自然灾害、危险的流行病等。
2.二元结构，即宪法规定了两种类型的紧急状态④。如1976年《葡萄牙共和国宪法》在“紧急状态”和“围困状态”之间做了区分。根据第19条，“在现实存在和即将有外国军队侵略，严重威胁或扰乱民主宪政秩序或存在公共灾难的情况下，可以宣布围困状态或紧急状态。但是，如果前款规定的情况不十分严重，宣布紧急状态”[5j。1994年《白俄罗斯共和国宪法》第84条第22款规定，“在爆发自然灾害、发生人为重大事故，以及由于一些团伙或组织实施暴力或者以实施暴力相威胁引发了骚乱，从而危及人民的生命和健康、国家的领土完整和国家生存的情况下，在白俄罗斯全境或个别地区实行紧急状态”；第29款规定，“在遭受军事威胁或者侵略的情况下，在白俄罗斯境内实行战争状态”⑤。
3.多元结构，即宪法对意外状态(states of exception)做了多样性的区分。例如，1986年《危地马拉宪法》第139条列出了五种不同的紧急状况(situations of emergency)，其中包括预防状态(state of prevention) ,警报状态(state of alarm)、公共大灾难状态(state of public catastrophe)、围困状态和战争状态。1997年《波兰宪法》第11章授权宣布三种类型的意外状态(states of exception):戒严(martial law)、紧急状态(states of emergency)、自然灾害状态(state of natural disaster) 。2012年《匈牙利根本法》则对国家危机状态、紧急状态、防御性防务状态、突然攻击、极端危险状态做了不同的界定。
(二)确定宣布紧急状态的主体和程序
各国宪法通常根据本国的政治体制和国家机关的性质和权限确定宣布紧急状态的主体和程序，主要可以分为以下三种类型:
1.议会宣布型
多数国家的宪法将宣布紧急状态的权力授予议会⑥。同时，为防止国会滥用宣布紧急状态的权力，宪法对紧急状态的宣布程序做了限制。首先，一些国家宪法规定紧急状态的宣布需要满足议会所有代表的多数票，如在希腊需要3 /5多数，克罗地亚、匈牙利和马其顿王国等需要2 /3多数。其次，一些国家宪法规定，议会通过宣布紧急状态的决议需要其他机构的提议，如2001年《希腊宪法》第48条第1款、2006年《斯洛文尼亚宪法》第92条第1款规定紧急状态的宣布需要内阁的提议；1991年《保加利亚宪法》第84条第12款则规定需要总统或部长会议的提议。一些国家的宪法还规定，如果不可能召集国会或国会不可能开会时，由总统宣布紧急状态。如根据2001年《希腊宪法》第48条第2款的规定，这种情况需要在内阁建议后；阿尔巴尼亚、克罗地亚、保加利亚、匈牙利、立陶宛、马其顿王国和斯洛文尼亚等国家的宪法也做了这样的规定。另外，为了防止总统滥用权力，2012年《匈牙利根本法》第50条第4款规定，在紧急状态下，国会，在国会丧失决定能力时，国会之国防委员会可以中止共和国总统颁布的任何特殊举措的执行”。另外，一些国家的宪法规定，总统对紧急状态的宣布要由国会予以审批，如在阿尔巴尼亚，总统法令在48小时之内应提交到议会批准；在希腊是在法令颁布后不迟于15日；在斯洛文尼亚则是在国民议会可以重新召开会议时。
2.行政首脑宣布型
在一些国家，宪法将宣布紧急状态的权力授予行政首脑⑦。考虑到行政机关是行政紧急权的行使者，宪法同时对行政首脑宣布紧急状态的权力做了严格限制，通常的做法是，要求行政首脑的宣布需要获得立法部门的事先授权或事后的批准。例如，1976年《葡萄牙共和国宪法》第138条规定“宣布戒严或进入紧急状态需先征询政府意见并经共和国议会授权，在议会闭会期间且无法立即召开会议时，则由其常务委员会授权”。在俄罗斯，根据1993年撇罗斯联邦宪法》第88条的规定，宣布紧急状态后，俄罗斯联邦总统应立即通知联邦委员会和国家杜马。2003年《罗马尼亚宪法》第93条也规定，由罗马尼亚总统宣布戒严或紧急状态的决定应得到议会的批准。罗马尼亚总统必须在采取行动后5日内请求议会批准所采取的措施。如果议会在闭会期间，应在宣告戒严或紧急状态后48小时内召集开会。
3.共同宣布型
一些国家的宪法将宣布紧急状态的权力作为一种“共同行政权力”对待。如1995年《土耳其共和国宪法》第120条的规定，部长会议理事会在与国家安全理事会商讨后，在共和国总统的领导下宣布紧急状态。该决定应在官方公报上出版并应立即提交到土耳其大国民议会审批。一些国家的宪法，如2009年《玻利维亚共和国宪法》第137条和第138条规定，总统对紧急状态的声明经多民族立法大会通过后，在具备所有条件后生效。此外，如上所述，一些对“紧急状态”的界定采取二元结构或多元结构的国家宪法将某些类型的紧急状态授予行政机关宣布，而立法机关则宣布其他类型的紧急状态。例如，1978年《西班牙宪法》第116条第2款将宣布警报状态的权力赋予政府，并要求通知众议院；第3款虽将宣布紧急状态的权力也赋予了政府，但行使这一权力的条件是事先获得众议院的批准；第4款将宣布戒严状态的权力赋予了众议院，但应基于政府的提议。
(三)限定紧急状态的期限
“对人权的最大威胁往往来自国家权力”。为了防止紧急权的过度使用，多数国家的宪法明确限定了紧急状态的持续时间，同时对紧急状态的延期做了严格的限制。如1995年《土尔其共和国宪法》第122条规定，紧急状态的宣布只能持续6个月。大国民议会可以更改紧急状态的期间，最多可延长4个月。如果是战争状态，4个月的期限不适用。 1975年《巴巴多斯宪法》第25条第3款规定，总督做的紧急声明，除非先前被撤销外，仍保持一个月或众议院通过由该院全体成员半数以上投票支持的决议决定的更长时间的效力，但不超过6个月，但可以随时以类似的方式通过决议被进一步延长不超过6个月的期限。在葡萄牙，宪法第19条第5款规定，围困状态或紧急状态的宣布有效期不超过15日，但是可以一次次的以同样的时间期限续展。在希腊，根据宪法第48条，紧急措施采取的期间不能超过15日，延长只能由国会决定，每一次为15日。另外，一些国家宪法对于紧急状态的续展做了“不断升级的超多数”的要求。如《南非宪法》第37条第2款第2项规定，第一次延续紧急状态的宣布要求大会成员半数以上的支持票，再一次的延续需要至少60%的大会成员的支持。
三、我国紧急状态启动制度存在的问题
我国现行宪法2004年修正案用“紧急状态”一词取代“戒严”，实现了紧急状态与国际通用术语的接轨，同时表明我国确立的是紧急状态和战争状态相分离的二元结构的紧急状态，并确定了紧急状态的决定和宣布主体。但是，从完善我国紧急状态法制的制度要求以及我国紧急状态立法的现状来看，紧急状态启动制度在规范层面上还存在以下问题:
(一)紧急状态的界定不明确
关于“紧急状态”的属性，现行宪法关于“决定全国或个别省、自治区、直辖市进入紧急状态”的规定，明确了“紧急状态”是一种法律状态而非事实状态。但是，一些单项法律的规定，如《戒严法》第2条、《专利法》第49条⑧等仍将“紧急状态”作为事实状态对待，造成了紧急状态法律属性上的不一致。其次，对于“什么是紧急状态“、“什么情况下宣布紧急状态”的问题，现行宪法既没有给予明确的规定，也缺乏原则性的指导说明。由于“紧急状态法会导致权力集中“，”确立紧急状态的权限是否被严格限制在真正的紧急状态情形中，以及是否能够排除一种伪装了的过渡状态”是至关重要的，所以，理论上说，紧急状态的启动在规范层面缺乏严格的条件限制容易增加政治上的不稳定因素；而从规范层面上看，宪法在启动紧急状态的问题上只强调了国家机关宣布紧急状态的“权力”，而没有突出对“权力”的限制，在突出宪法“限制公权力，保护公民权利”的功能方面尚需要进一步加强，以更好地体现“尊重和保障人权”的宪法原则。此外，从实践上看，紧急状态的宣布条件不明确容易导致紧急状态法与一般应急管理法之间关系的模糊不清。尽管“《突发事件应对法》更倾向于在不改变宪法所确立的常态下的基本法律关系的前提下，通过强化各级人民政府在紧急状态时期的行政权力，以及通过政府履行各种必要应急职责的方式，来建立一个依靠政府的行政管理手段和力量可以应对的紧急状态法律制度”，但由于“紧急状态”与“突发事件”的关系界定，目前只限于学理上的分析⑨。在应对具有较大社会危害性的紧急事件时，就会出现是应该宣布进入紧急状态还是只适用一般应急管理法的问题⑩。例如，自2004年“紧急状态”入宪和2007年《突发事件应对法》实施以来，我国相继发生了几起社会影响特别重大的紧急事件，但全国人大常委会和国务院并未根据宪法宣布进入紧急状态，有学者呼吁有关部门应当在2008年“汉川大地震”和2009年“乌鲁木齐.5事件”发生时宣布进入紧急状态⑾，一方面反映出“紧急状态”与“突发事件”的界定模糊在实践中所暴露出来的问题，同时，也不能不说与宪法对紧急状态的宣布条件不明确有一定的关系。
(二)宣布紧急状态的程序不具体
2004年修宪虽将紧急状态的决定和宣布纳入宪法的调整范围，但也仅仅是明确了决定和宣布紧急状态的主体，缺乏对其他程序性问题的具体规定。例如，全国人大常委会在做出全国或部分地区进入紧急状态的决定时，是主动决定还是由相关部门提议决定？在做决定时是比照制宪程序还是一般立法程序进行？全国人大常委会在闭会期间或由于各种原因无法召集法定人数开会时应当如何宣布紧急状态？这些问题的不明确难免使启动紧急状态这一重大决定缺乏严谨的程序保障，特别是在出现宪法规定之外的情况时可能会因为程序上的缺失而影响紧急状态宣布程序的迅速启动，贻误应对危机的有利时机。另一方面，国务院对地方局部地区的紧急状态的启动不仅缺少相关程序的保障，而且也难以从启动全国范围的紧急状态的制度中获得必要的指导，加大了启动制度实施的难度。
(三)紧急状态的期限不明确
《戒严法》第11条规定“戒严令应当规定戒严的地域范围、起始时间、实施机关等事项”。第12条规定饰良据本法第2条规定实行戒严的紧急状态消除后，应当及时解除戒严。解除戒严的程序与决定戒严的程序相同”。而根据《戒严法》第3条，全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严，由国务院提请全国人民代表大会常务委员会决定；国家主席根据全国人民代表大会常务委员会的决定，发布戒严令。省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严，由国务院决定，国务院总理发布戒严令。考虑到紧急状态期限直接关系到行政紧急权行使导致的公民基本权利受到限制的时间长短问题，宪法应当对该问题做出原则性的规定。而目前，现行宪法并没有对诸如紧急状态的持续期间、延长程序等问题加以明确，不仅没有突出紧急状态的暂时性特征，也使得紧急状态的启动在制度上缺乏完整性，实践中难免不利于防止行政紧急权的滥用和对公民权利的充分保护。
四、宪法紧急状态启动制度的完善
紧急状态法制作为宪政制度的组成部分，“应当体现一些重要的宪法原则和价值理念，只有这样才能既坚持自身的特殊性，又保持法律体系内部精神上的统一和规范之间的协调。从构建完整的紧急状态法律体系的意义上说，我国的紧急状态法应当由宪法的紧急状态条款《紧急状态法》、《突发事件应对法》和其他单项紧急状态法组成。紧急状态的启动问题应在宪法做出原则性规定的基础上，由《紧急状态法》做出具体规定。但从我国的立法实践上看，由于早在2004年酝酿起草《紧急状态法》时，就“考虑到起草紧急状态法会涉及一些重大的宪法关系的变更，从目前的国情来看，改变重大的宪法关系具有高度的政治性”，因而将《紧急状态法》的制定改为制定并不适用于紧急状态的《突发事件应对法》。而另一方面，”在法治国家，一切国家机关活动的基础和依据首先是由宪法规范确认的”，只有让具有改变宪法关系性质的紧急状态启动具有宪法的效力，才符合宪法作为具有最高法律效力的根本法要求。特别是在国际社会十分重视宪法在紧急状态时期发挥作用⑿而紧急状态的启动己经成为许多国家宪法调整的重要内容的情况下，完善我国紧急状态的启动制度既要结合我国紧急状态法制建设的实际，又要充分考虑到未来我国履行国际义务的需要，首先在宪法规范层面进行适当的补充和完善:
(一)明确进入紧急状态的条件
“宪法是‘更高的法’，不仅和普通法律一样具有实际效力，而且控制着普通法律的意义和解释。“在宪法己经将“紧急状态”作为法律状态对待的情况下，应当尽快修改紧急状态单项法律中与之不一致的规定，实现“紧急状态”在制度内涵上的统一。其次，如哈耶克所言，“究竟在什么样的条件下我们可以赋予政府以这种紧急状态的权力而又不致引发这样一种危险，即在绝对必要的情势过去以后，把持这种紧急状态权力的人仍会继续运用该项权力？对这些条件进行规定，可以说是一部宪法必须做出规定的最为棘手且最为重要的一个问题。”我国现行宪法建立了战争状态和紧急状态的二元结构的紧急状态制度，对应的是一种由军事力量使用戒严措施应对战争状态，由行政机关行使行政紧急权应对紧急状态的应急体制，符合应急法治化的理念，具有一定的科学性。在此基础上，宪法还应对进入紧急状态的条件进行明确。诚然，无论从理论上还是各国的立法实践来春“紧急状态”及其相关词语具有固有的界定上的困难。加之“将详细的紧急状态罗列出来是没有用的，预言所有可能的危险是不可能的。因此，宪法的条文在语言上需要以一种概括的方式涵盖所有可能的威胁，同时避免对情况进行完全专断的评价的可能性”。所以，考虑到宪法固有的原则性，我国宪法对紧急状态的界定应以原则性的定义为宜，如可采用“威胁国家安全、公共秩序、宪法和民主体制的紧急状态”之类的词语。这样的规定可以将“紧急状态”的内涵和外延界定在一定范围内，为全国人大常委会做启动紧急状态的决定提供判断原则和依据，有助于防止“紧急状态”的错用和滥用，也有助于明确“紧急状态”与一般应急法律中的“突发事件”之间的法律关系。当然，为使宪法的规定具体化，未来制定的《紧急状态法》需要对能够引发紧急状态的紧急情况加以分类。在分类时可以适当参考实践中各国根据人权公约启动紧急状态较多的情况，如:对国家安全、公共秩序、宪法和民主体制的威胁；暴力、颠覆或恐怖主义行为；野蛮破坏；受到外来袭击的威胁或受到真正的外来袭击；国内暴动或叛乱；未遂政变；暗杀政府成员；应付公共灾害和人为的或自然灾害；由于与许多人口阶层的贫困、穷困或丧失社会利益有关的经济因素产生的社会紧张局势造成的种族问题或国内骚乱等。
(二)明确决定和宣布紧急状态的程序
宪法的紧急状态条款应当对全国人大常委会决定全国或部分省、自治区、直辖市进入紧急状态的程序做必要的明确⒀。在“决定”程序的启动上，一方面，鉴于《突发事件应对法》将国务院和县级以上地方人民政府确定为应对各种突发事件的主体，而实践中，各级地方政府一般对突发事件的性质、影响范围等情况有较好的掌握；另一方面，考虑到与单项紧急状态立法的一致性，如《戒严法》第3条规定，”全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严，由国务院提请全国人民代表大会常务委员会决定”，因此，应由国务院在综合研判相关地方政府关于突发事件情况汇报的基础上，根据紧急情势的需要提请全国人大常委会启动紧急状态的决定程序。在“决定”方式七“鉴于紧急状态法会对宪法的相关内容做出特殊规定，紧急状态法的审议和通过应当适用制定和修改宪法的程序”，可以考虑采取较为严格的“决定”程序，即，常委会对决定的表决应获得常委会全体组成人员的2/3多数通过。另外，根据《全国人民代表大会常务委员会议事规则》的规定，全国人民代表大会常务委员会会议一般每两个月举行一次；有特殊需要的时候，可以临时召集会议。鉴于特别严重的突发事件的发生难免会造成无论是常委会的正常会议还是临时会议都不能达到法定出席人数的情况，因此，可以考虑在宪法中增加在发生上述情况时，”委员长可以召开紧急会议决定是否决定进入紧急状态”的规定。这样的程序设计，既可以保证紧急状态的启动在程序上受到严格控制，又可以确保启动紧急状态的决定不受一些意外情况的影响。此外，为维护紧急状态时期国家政权的稳定，确保国家依旧在法治的框架内运行，现代宪法通常都禁止在紧急状态期间对宪法进行任何修改，至少规定禁止对国家政权的性质和核心宪法规范做任何修改。同样道理，各国宪法一般也规定，在紧急状态期间立法机构不可以被解散⒁。因此，我国宪法可以汲取上述合理的做法，对诸如“紧急状态期间不应当改变国家政权的性质，不应当对宪法做任何修改”之类的问题做明确的规定。同时，宪法也应当明确，”在紧急状态期间，不可以解散人民代表大会，可以根据情况需要相应延长人民代表大会的任期”。
(三)明确紧急状态的持续期限和延期程序
各国宪法对紧急状态持续期限的限定大致分为两种情况:一种是宪法明确规定紧急状态的持续时间、延期程序和时间；另一种情况是宪法不直接规定紧急状态的期限，而是通过批准国际人权公约的方式，适用人权公约对紧急状态持续期限的限制。例如，根据《瑞士宪法》，如果视为对于保卫国家安全、独立、中立以及经济利益是必需的，瑞士联邦政府可以以被认为是违宪的方式采取行动。当议会不能开会或立法程序不再发挥功能时，联邦政府可以援用这一紧急制度。这一至今仅在两次世界大战期间被援用的紧急制度，对它的使用时间实际上没有给予宪法的限制 。唯一的限制来自于瑞士加入的《欧洲人权公约》。鉴于我国至今尚未批准《公民权利和政治权利国际公约》和未来批准公约后履行国际义务的需要，宪法可以考虑对紧急状态的期限做出明确的规定。考虑到紧急状态对正常宪法秩序和公民权利造成的影响，可以考虑将紧急状态的持续期间确定为1至3个月，并可以根据紧急情势的需要以与决定进入紧急状态相同的程序由全国人大常委会根据国务院的申请进一步延长不超过3个月的期限。同时，全国人大常委会亦可根据紧急形势发展的需要，以同样的程序随时决定终止紧急状态。注释:
①《突发事件应对法》第69条规定：“发生特别重大突发事件，需要进入紧急状态的，政府在紧急状态期间采取的非常措施，依照有关法律规定执行或者由全国人民代表大会常务委员会另行规定”。
②按照国家权力体系和组织形式来划分，紧急权可以分为立法机关紧急权、司法机关紧急权、行政机关紧急权和其他特殊形式的国家机关紧急权。但在紧急状态下，情势的紧急性要求国家权力的分配及运行与正常状态存在差异，仍然坚持正常状态下的国家权力行使模式，势必难以满足应对紧急状态的需要。相对于其他权力，行政权的高效性使其在应对危机时具有了较大的优势。因此“行政主导”的模式在实践中往往受到国家的推崇，即国家紧急权力在很大程度上依赖于行政紧急权。
③以这种形式界定的“紧急状态”通常视为广义上的紧急状态。
④在二元结构和多元结构中出现的“紧急状态”通常视为狭义上的紧急状态。
⑤爱沙尼亚、拉托维亚、罗马尼亚、匈牙利、斯洛文尼亚、斯洛伐克和俄罗斯等国家的宪法也对紧急状态做了类似二元结构的规定。
⑥如保加利亚、匈牙利、立陶宛、马其顿、斯洛文尼亚、阿尔巴尼亚、希腊、阿根廷、巴西、哥斯达黎加、多米尼加共和国、厄瓜多尔、萨尔瓦多、洪都拉斯、巴拿马和鸟拉圭等国均采用这种方式。
⑦如法国、哥伦比亚、巴拉圭、秘鲁、葡萄牙共和国、俄罗斯联邦、罗马尼亚、亚关尼亚、斯洛伐克共和国等国均采用这种方式。
⑧《戒严法》第2条规定:在发生严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱，不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命和财产安全的紧急状态时，国家可以决定实行戒恶《专利法》第49条规定：在国家出现紧急状态或者非常情况时，或者为了公共利益的口的，国务院专利行政部门可以给予实施发明专利或者实用新型专利的强制许可。
⑨《突发事件应对法》第69条规定:“发生特别重大突发事件，需要进入紧急状态的，政府在紧急状态期间采取的非常措施，依照有关法律规定执行或者由全国人民代表大会常务委员会另行规定”。该规定看似对“紧急状态”与“突发事件”之间的关系做了区分，但规定只是明确了进入紧急状态的前提是发生了“特别重大突发事件”，至于是否有“需要”进入紧急状态，有待于有关法律规定或者由全国人民代表大会常务委员会另行规定。而口前在既无有关法律规定，全国人民代表大会常务委员会也没有就此问题另行规定的情况下，两者的关系显然没有厘清。
⑩如学者认为“作为整个国家的应急法律体系，应当在一般危机管理法与紧急状态法之间建立相互协调、相互衔接和相互配套的关系，并且实行“一般危机管理法优先适用”的原则……而从整个国家应急法律体系的总体构造来看，紧急状态法应当作为整个应急法律体系中最重要的一般法律形式，其他各项法律、法规和规章都可以参照紧急状态法的立法原则来规定相应的应急法律制度。”由此可见在我国现有的应急法制下，明确“紧急状态”及其与“突发事件”的关系的重要性。参见莫纪宏:《完善我国应急管理的立法工作迫在眉睫》，载《中国减灾》,2008年第5期，第18 - 20页。
⑾如学者认为，2008年汉川大地震产生的一些问题已经远远超出了《突发事件应对法》和《防震减灾法》可以调整的范围，需要通过《紧急状态法》来调整。参见莫纪宏主编:《宪法与紧急状态》，法律出版社，2010年9月版，第89 - 90页。另外，针对“鸟鲁木齐7 "5事件”，马怀德教授和林鸿潮博士曾提出《关于宣布鸟鲁木齐市进入紧急状态的法律建议》，参见马怀德主编:《应急管理法治化研究》，法律出版社，2010年3月版，第117页。
⑿联合国人权事务委员会曾强调，在宣布可能引起克减公民权利的紧急状态时，国家采取的行动必须符合其宪法。See Human Rights Committee，Comment No. 29:States of Emergency (Article 4)，CCPR /C/21/Rev. 1/Add. 11. para. 2
⒀根据《宪法》第89条的规定，国务院决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态的问题依照法律规定。
⒁如1976年《葡萄牙共和国宪法》第289条、1988年《巴西联邦共和国宪法》第60条第1款、1978年《西班牙王国宪法》第169条、法国《1958年宪法》第16条等。
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