宪政视角中的政府机构改革
宪政是近代以来处于主导地位的民主政治形态，由于宪政与自由、民主、法治以及人权等概念有不可分割的联系，所以宪政常常被理解为是立宪政府或立宪政体。它的基本价值概而言之就是通过规约政府权力来维护和发展人的尊严和权利。作为人类一种政治理想和制度安排，宪政价值决定和支配着任何一种公权力的存在与行使，政府机构改革亦在其范围之内。中国政府机构改革的历史前奏，可以追溯到作为共和国雏形的陕甘宁边区政府及其他根据地政府在1942年实行的“精兵简政”。新中国成立至今，政府机构改革已达八次，它们分别发生在1954年、1958年、1965年、1982年、1988年、1993年、1998年及2003年。回顾过去、把握现在、展望未来，如果借鉴宪政的理论框架来分析中国的政府机构改革，我想至少有以下三个方面值得探讨。
有限政府・有效政府・机构改革
世界各国公共管理的实践表明，政府职能问题是机构改革的核心问题，它决定着机构的设置和人员的编制。中国前几次机构改革反复进行却始终走不出“精简―膨胀―再精简―再膨胀”的怪圈，一个重要的原因就在于政府职能定位的不明确。人们常把机构改革看成单纯的机构撤销、合并和调整，似乎数量减少了，机构改革的目的就达到了，因而往往追求“精简机构”、“缩减编制”的表层目标，忽视了以重塑政府职能为基础的原则。由于只裁并机构和精简人员，不重塑职能，过不了多久，行使原来职能的机构又以老名目或新名义恢复。对此，党的十三大、十四大、十五大、十六大也都一再强调把转变职能作为政府机构改革的重点，这是在总结以往机构改革经验教训的基础上得出的一个深刻结论，从某种意义上说，今年的最新一轮的机构改革更要把握这一重点，从而全面推进行政管理体制改革。
政府职能，简单地说就是一个社会的行政体系在整个社会系统中所扮演的角色和所发挥的作用。科学合理地界定政府职能不能凭空臆想，而是要依照宪政的要求进行重塑与再造。根据现代宪政理念的要求，政府是“有限政府”和“有效政府”的统一。所谓“有限”是针对传统的全能政府的错误观念与做法而言的，“有效”则要求政府充分发挥自己的积极能动性，提升政府的综合能力，这一点恰如世界银行在《1997年世界发展报告――变革中的政府》指出的：“如果没有有效的政府，经济的、社会的和可持续的发展是不可能的。有效的政府――而不是小政府――是经济和社会发展的关键。”在这种宪政理念的支配下，中国政府目前的职能定位是“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”，政府机构改革也只有以此为前提，才能取得预期的效果，进而最终形成“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制。今年新一轮的机构改革被许多专家称为政府的“瘦身”运动。我想所谓“瘦身”的主旨是减少和改变政府职能，而不仅仅是减少和改变机构和人员。“瘦身”的关键是政府不该管的要坚决不管，但该政府管的要真正管起来。机构改革要使政府改变过去的越位、错位和缺位现象，有限且有效。平心而论，我们对政府职能在机构改革中的基础地位和实践，仍需进一步的深化和规范，较好的做法是从宪政理念出发准确定位政府职能。
行政法治・程序正义・机构改革
依法推进中国行政体制和机构改革，是宪政主义的必然要求。机构改革要有序、有效地发展，必须依法推进、监督和保障，这已为历史的经验教训所证明，并取得了广泛的共识。从世界各国的法治经验来看，机构改革与法律的废、改、立联系十分紧密，脱离法律自行改革机构是不可能的。而在中国，由于历史传统的原因，行政法治并未在政府机构改革中发挥真正的作用，人治现象多有发生，如一些领导人决定机构编制，并且常常因领导人的改变或领导人的看法或注意力的改变而改变；机构编制管理部门的实际管理行为随意性较大；因人设事、因人设岗；擅自调整机构编制，等等。从宪政法治的角度来看，这与中国机构组织法、编制法的不健全有着密切的关系。到目前为止，中国关于机构组织与编制管理的法律法规和政策规范性文件大致有《中华人民共和国宪法》中涉及机构编制管理的主要条款、基本法律（主要有《国务院组织法》和地方各级人民政府组织法）、地方性法规、政策规范性文件四类。作为基本法律的《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的内容都相当简约，前者仅11条，后者13条，如此简约的行政机关组织法在世界上是独一无二的。内容过于简略，增大了法规的灵活性，也相应增大了机构设置和人员编制的随意性，为机构膨胀准备了制度空间。
邓小平同志曾说：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”可见，政府机构改革的顺利进行需要法律保障，这是机构改革取得成功并巩固和发展其成果的重要保证。今后，为了使机构改革依法进行，机构依法设置，用法律将机构、编制、预算等管住，我建议依据宪法制定体系化的关于机构组织与编制的法律法规，从而使机构改革从经验型、政策型向法制型、自律型转变，同时要树立宪法的权威，发挥人大在推进机构改革中的作用，规范政府机构改革的程序，进而提升政府机构改革的公开性和透明度。今年新一轮的机构改革沿袭了历次机构改革的做法，即由国务院先自行制定机构增减方案，然后提交人大审议。但人大通过的仅仅是个方案，不仅缺乏相应的行政组织法进行制约，而且运作略显封闭，缺乏程序正义，不能很好地反映民众的民主诉求，有背行政法治的基本要求，较好的做法是从宪政理念出发制定政府机构的组织法、编制法和改革的程序法。
协调性・渐进性・机构改革
中国的政府机构改革特别是改革开放以来的几次机构改革，都希冀通过制度创新，推进政府治理的效能以臻善治。从现实情况来看，确实取得了较好的效果。但冷静地分析以往的机构改革，在理论架构和制度创新方面仍然存在着许多误区或缺陷，政府改革的被动适应性远远大于主动的前瞻性，并且改革视角的偏狭往往导致了一个机构反复被调整，大大降低了政府的公信力。政府分析专家威廉・邓曾说过，用错误的方法解决正确的问题，固然愚不可及，然而用正确的方法解决错误的问题，岂不更加荒谬。我们要改变过去头痛医头、脚痛医脚的被动局面，就必然要从宪政改革的视角出发，通观全局，去审视、去实践政府机构改革。宪政改革即政府（广义而言）制度改革，最终的目的在于实施宪政，规约政府权力，保障人民权利。就内容而言，宪政改革是包含极广的课题，既包括了代议制度的改革、政党制度的改革，又涉及行政制度的改革、司法制度的改革等等，政府机构改革是宪政改革中的一个重要组成部分。
我国的政治体制改革走的是一种渐进式的道路，有所谓“以行政推动宪政”的说法，这样做有一定的益处，因为可以避免大的波动。但我认为绝不能因为囿于政府“依法行政”的要求而使公共行政落入纯粹技术的层面，而是要把机构改革、行政管理体制改革与政治体制改革和整个上层建筑的制度创新结合起来，以一种宏观的宪政改革的视角进行分析、考量和建构。除要注意前述两个方面的问题外，还应该在改革的方式上强调与宪政改革相协调，强调改革的渐进性。
一方面，政府机构改革需要注意与宪政改革的协调性问题。从根本上说，政府机构改革体现的是整个国家、社会的权力结构整合和重新定位，它是市场经济条件下宪政秩序调整系统中的重要环节，涉及到行政权与立法权、司法权、公民权以及社会自治权的关系定位。因此政府机构改革与其他方面改革的协调一致性便至关重要。或许只有从宪政的高度理顺或者解决诸如政府与党、政府与人大的关系、是否需要建立司法审查制、建立什么样的宪法监督制度等问题之后，政府机构改革才会更加通畅，政府权力的制约才会更加有效。或许也只有如此，政府机构改革的视角才不会偏狭，而实际的效果可能会更加接近宪政的预设目标――政府向公众负责并受到有效的监督。这里特别需要提到的是政府机构改革与司法改革的协调问题，因为在宪政的架构下，加大司法改革的力度，提升司法权的宪政地位，其结果必然导致司法权与行政权的张力结构，这样有了司法权的合理介入，政府机构改革便会更加规范。
另一方面，政府机构改革还需要注意宪政改革的长期性和渐进性的问题。作为宪政改革重要组成部分的政府机构改革，从来都不应是权宜之计，也不宜采取运动式的突击，而需要进行长期不懈的努力。英国政府在最近二十年中，对行政改革持之以恒，坚持成熟一个部门就改革一个部门的办法，比如效率审查，不是在几个月内把所有部门都审查完，而是每年挑选几个部门进行审查，避免了大的震动或赶进度、走过场，使改革取得实实在在的成效。日本政府从1986年至今，已连续实施了八次削减定员计划，根据《关于行政机关职员定员法》制定行政改革和削减定员计划，每年公布《行政机关职员定员令》，然后组织实施。这已成为日本政府行政管理的经常性工作，每年大体削减1%的行政官员，效果很好。所以在今后的机构改革我们一定要注意渐进性的问题，既注重经验，又注重创新，使演进理性主义与建构理性主义很好地结合起来。
生生不息，其命维新。相信今年新一轮的政府机构改革并不是中国最后一次的机构改革，我希望通过宪政能为我们的社会运行设计出良好的政府机构来。
文章来源：《学习时报》第192期 发布时间：2007/12/24