代表去官化：人大制度权力制约机制的内在要求
代表去官化：人大制度权力制约机制的内在要求
孔繁军
人民代表大会制度中，人民是国家的主人，人民与行使国家权力的国家机关的关系是一种委任关系。国家权力属于人民，具体表现为国家权力属于人民代表大会。人大代表接受人民委托，通过人民代表大会行使国家权力。因此，人民代表大会作为人民的代表者在国家机构体系中具有特殊的地位和作用。其中最为重要的作用就是对其他国家机关负有监督和制约职能。这种监督和制约既是保障其他国家机关，依照人民意愿（人民代表大会的决策和立法）行使职权的前提条件，也是保障国家权力属于人民的直接体现。基于人大监督和制约职能有效实现的需要，避免出现对监督权行使的掣肘现象，甚至出现自己监督自己的问题，人民代表大会中的组成人员，即各级人大代表必须超然于受人大监督的其他国家机关。人大代表与其他国家机关任职的“回避”或“避让”是人民代表大会制度的固有内涵。因此，人大代表中国家机关领导干部的数量不是占多大比例的问题，而是该有不该有的问题。
一、人大代表官僚化对人大监督机制的消解
早在上世纪90年代初，人大代表中领导干部比例过高问题就受到了各级人大和社会的广泛关注。山东省1993年、1998年、2003年人大代表选举的总结报告中，都提到了人大代表中领导干部比例过高的问题［1］。但直到现在，这个问题不仅不见改变，反而愈演愈烈。
山东省第十届人大代表中，代表总数为909名，其中，按干部界别当选的有342名，占全部代表总数的37.6%。在按工人界别当选的188名代表中，有厂长、书记、局长、董事长、总经理、总裁、首席执行官等身份头衔的有168名，占工人代表总数的89%，占全部代表总数的18%，其中相当多数都是县处级甚至厅局级领导干部。如果再将分散在知识分子、民主党派及无党派爱国人士等界别中的干部代表统算在内，各级领导干部在代表中的数量相当可观，远远超出了代表总数的一半以上。这个现象在全国各地普遍存在。在2003年的人大代表的换届选举中，西部某省将所有县(市、区)委书记和县(市、区)长全部安排为省人大代表，致使该省当届人大代表中的干部代表比例高达80%。在设区的市及县级人大代表中，这种现象也普遍存在。如，在1998年广东省某市人大代表的选举中，当选代表中的县、乡（镇）、村领导干部（不包括村办企业的负责人）共计有252人，占代表总数的78.5%；而在河北某市，更高达85.6%［2］。
全国人大代表中，领导干部比例过高的问题同样存在。第九届和第十届全国人大代表中，以干部界别当选的代表各占33.2%和32.44%［3］。如果再加上妇女代表、民主党派代表、知识分子代表等界别中的领导干部，全国人大代表中的干部比例不低于50%［4］。
上述资料表明，在我国各级人大代表中，受人大监督的其他国家机关领导干部不仅充当了人大代表，而且数量可观。人大代表官僚化已然形成。而人大代表官僚化的直接后果就是对人大监督职能的消解。
依照我国宪法和地方组织法的规定，各级人大对其产生的“一府两院”依法行使监督权。具体讲，全国人大有权监督宪法的实施，有权对其产生的国务院领导人员，包括总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长和国务院秘书长等实施监督；有权审查和批准国民经济和社会发展计划以及财政预算及其执行情况的报告；有权撤销或改变国务院不适当的决定命令；有权监督和保障司法机关依法独立行使职权。地方各级人大在该地区内依法行使本级地方国家权力，享有对其产生的“一府两院”的执法行为、人事任免行为、财政预决算、制定行政规章和规范性文件行为等监督权。
各级人大的常设机关――人大常委会，拥有对本级政府日常监督权，包括对政府法制的监督和“一府两院”工作的监督。专门委员会根据人大常委会的工作需要协助人大及其常委会行使专项或专业化的检查监督权。
人大代表受人民群众的委托，组成各级人民代表大会，通过会议的形式，充当人民的代言人，表达人民的意志，直接行使国家权力。根据代表法的规定，人大代表在人大开会期间，有权针对“一府两院”的工作提出建议、批评和意见，有权提出人事罢免案，有权提出质询案和进行询问；在自己参加的生产、工作和社会活动中，听取和反映人民群众的意见和要求；人大代表还可以按照本级人大常委会的统一安排，对本级或者下级国家机关和有关单位的工作进行视察，也可以持代表证就地进行视察。代表视察时，可以向被视察单位提出建议、批评和意见。在统一安排的视察活动中，代表还可以约见被视察单位的负责人，要求其就工作情况进行汇报等。
另外，人大代表要受选民或原选举单位的监督，选民或选举单位也有权罢免自己选出的代表，从制度上保证代表积极、正确地履行职责，保证人民对国家管理的参与权等。
综上可见，在我国宪法与法律的制度设计中，人大监督的主体有二，一是各级人民代表大会及其常设机构，二是人大代表。前者的监督主要是通过会议中的常规性审查，如对政府工作报告的审议，对政府提出的财政预算方案的审议，对法院、检察院工作报告的审议等。后者的监督主要是人大代表在人大闭会期间以人大代表身份对本级国家机关及其工作人员的监督。在人大代表官僚化的情况下，再加上其他各种因素的影响，人大会议的审议监督就成了受监督的国家机关领导干部们的表白，甚至自夸。在各级人大审议、讨论各国家机关的工作报告等会议文件时，在一个小组内往往是书记讲完了省长、市长讲，省长、市长讲完了县长、区长讲，县长、区长讲完了，乡长、镇长讲。而他们所谈的内容往往都是在高度赞扬报告的总结和下一步工作规划之后，大谈特谈本地区、本部门的工作打算或思路，人代会开得更像是政府工作会议，各级人大会议成了各级领导干部的大聚会。在每年有关全国人大会议的新闻报道中，到处都是领导干部代表的身影和声音，难得有非官代表的报道，更难有对政府工作报告的非议，甚至连建言也极少。各级人大对“一府两院”的监督，在被监督的领导干部们的亲自参与中被轻松消解了。理由很简单，让领导干部们自己说自己不行，自己监督自己，这根本就是不可能的事。其他代表即使有意见、有看法，在领导面前，特别是在按行政区域或行政单位划分的讨论小组中，少有代表敢于发表不同的意见，特别是对政府部门更是如此。
会议监督如此，人大代表的个别监督更是难以开展。在人大闭会期间，人大代表所肩负的一项重要职责就是对“一府两院”工作人员进行监督。在领导干部广泛充任人大代表的情况下，人大代表的监督也成了自己监督自己。而且，领导干部本身的人大代表身份，在我国人情关系的影响下，在一定程度上又阻碍了其他代表监督工作的开展。
人大代表官僚化的另一个后果就是代表选举的形式化。在人大代表的选举中，要保证各级党政领导干部成为代表候选人并能当选，主要采用向选区或选举单位分派“参选指标”和“预留代表名额”的做法实现的。在这种操作性的选举中，选举投票在很大程度上只是形式而已，失去了选举应有的意义。
二、人大代表去官化的现实要求及其实现路径
（一）人大代表去官化是我国经济、政治发展的现实要求
改革开放30年来，我国社会的经济、政治发展的新内容、新要求客观上形成了民主政治发展的基础，为人民代表大会制度的改革提供了充足的前提条件。
第一，经济生活的新内容要求人大代表去官化。随着我国社会主义市场经济体制的日渐成熟，我国的社会结构正在发生深刻的变化。“中国社会阶层结构已不再是简单的工人阶级、农民阶级和知识分子阶层，中间阶层、企业家阶层和私营企业主阶层正在兴起和壮大。以职业为基础的新的社会阶层分化机制逐渐取代过去的以政治、户口和行政身份为依据的分化机制。这些迹象表明，社会经济变迁已导致了一种新的社会阶层结构的出现，并且，这种结构正在趋于稳定。”［5］随着社会阶层的复杂多样化，社会利益的多元化、利益冲突的严重性日益加剧，社会利益表达的诉求空前高涨。这要求承担着社会利益协调人职责的各级人民代表大会及人民群众的代言人――人大代表必须具有更为广泛的代表性。
第二，我国法治建设的新形势要求人大代表去官化。随着我国经济、政治改革的不断深入，我国的法治建设也日臻完善，人们的法治意识和法治观念得到了空前提高，社会公众的权力意识、权利意识、正当程序理念、宪政观念、分工制约和监督意识都有了很大发展。由此引发的国家管理法制化的要求日益强烈。人们在对各级人大及人大代表的法律地位、工作职能、工作要求进行实证观察和研判的基础上，基于对各级人大与其他国家机关的监督法律关系的了解，对人大代表的工作成效和工作要求也有了新的认识，人大代表官僚化日益引起人们的焦虑和不满。长期以来，人大代表专职化的呼声在一定程度上就是对人大代表官僚化的反对。
第三，加强和完善党的领导要求人大代表去官化。人大代表去官化，在某种意义上，可称之为“民意表达的民间化”，只有非官化的人大代表才能彻底地以民心、民情、民意表达社会公众的利益诉求。尤其在国家与社会逐渐分离的情况下，官民的相对性也会日益显露出来。官员利益与民众利益的冲突也日渐显化。严格讲，一些问题官员之所以能带病升迁，长期腐化却得不到处理，这与人大代表的监督缺位有很大的关系，与官官相护、官官相挺也有一定的联系。因此，人大代表去官化有助于党对民情社意的全面准确的把握，有助于强化人大及人大代表的监督职能，有助于加强、改善党的领导，有助于各级人大正确决策，准确选择。这不仅能更好地实现党对人大的领导，又解决了党政不分、以党代政的弊端，在客观上有利于党和党员在宪法和法律的范围内活动，不仅减少了政治腐败，保持党的先进性，还优化了我国民主政治的环境，更有利于发挥党的领导作用。
第四，完善有中国特色社会主义的权力监督体系要求人大代表去官化。根据我国宪法和法律，人大代表可以运用建议、视察、质询、罢免等方式对“一府两院”的工作进行监督，确保国家机关的权力运作不会偏离人民的意志和利益。人大代表的去官化无疑会增强人大的监督功能，更好地防止权力滥用。权力监督是我国政治体制改革中的短板，是亟待加强的一个政治体制环节。在扩大党内民主、加强反腐法制的同时，还必须加强人大的监督。这要求通过一定的措施和相应的制度改革使人大监督工作真正落到实处，建立有效的人大监督机制。要使各级人大及人大代表进行有效的监督，就必须给人大代表提供有效的工作条件。人大代表的去官化正是加强人大监督的内在要求。这是法治的正当程序原则的体现，也是以人为本在法治领域的体现。因为人不可能神圣，官也不可能神圣，我们不能指望官僚能自己监督自己。因此，人大代表的去官化有助于我国政治权力运行机制的优化，有助于我国权力监督体系的完善。
（二）人大代表去官化的实现路径
人大代表去官化，并非说一切居官之人都不能成为人大代表，而是说作为国家权力机关的构成人员，不能由其他国家机关中的工作人员兼任，特别是不能由其他国家机关中的领导干部兼任。这是由国家权力机关与其他国家机关的产生与被产生、监督与被监督的法律关系以及正当法律程序原则所决定的。但党政领导干部在人大代表中占有较大的比重在我国各级人大中十分普遍。无论从人大工作的稳定性，还是从工作的适应性来讲，人大代表去官化决不会一蹴而就，需要结合人大工作的实际情况逐步推行。
1.以法律明确实行人大代表任职回避制度。在依法治国、依法办事的今天，对于任何改革方案的实施、操作，都应该先通过法律、法规作出明文规定，然后在法律法规的范围内实施。人大代表的去官化必然会引发诸多问题，比如代表的选举产生，代表的工作保障机制，代表的意见表达方式等。这一切都需要法律、法规加以明确规定，因而需要对现有的相关法律、法规，如《宪法》《代表法》《选举法》等加以修改，从而进一步健全和完善选举制度，公正、公开选举合格代表，保障非官化代表的权威及人大监督职能的加强。
2.引入公开竞争机制。在现代民主政治中，无竞争则无选举。人大“选举”要名至实归，就要符合现代选举的价值理念，就必须引入竞争机制。引入竞争机制，可以变以往的“选举机构操作选举”为“竞争人或候选人主导选举”，使选举机构、选民与竞争人或候选人之间形成多向多维的沟通，形成内在的监督机制。
3.减少人大代表的名额，使人大代表专职化。作为国家权力机关的各级人大本应是实质性的工作机关，而不只是主人翁地位的象征。况且在各级人民代表大会与各级政治协商会议相应共存的情况下，政治协商会议已经承担了联络社会各阶层，凝结社情民意的职能，人大应该重在发挥其立法、决策和监督的职能。鉴于此，人大代表的数量应便于议事，人大代表的素质应有一定的要求，人大会议的召开应具有一定的及时性，以与国家重大问题的决策需要相适应，这些都要求各级人大代表数量的减少。况且，从目前我国各级人大，特别是市级以上人大会议的情况看，代表过多，不可能召开全体会议讨论议题。当前普遍采用代表团会议或代表团小组会议，由于会议组织的区域化，使会议交流无法深入和全面，会议质量也大打折扣。所以逐步削减各级人大代表的名额，使其成为精干、高效的权力机构，这不但为非官化代表创造了良好的工作条件，而且有助于提高人大的工作效率。
4.建立相应的配套措施。一是完善人大的会期制度。代表去官化后，再加上专业化的改革，人大代表就没有官务缠身的难题，行使职权就有了充分的时间和精力。因此可以建立经常性的人大会议机制，适应当前社会快速发展，提高决策机制的适应性，提高人大的议事效率。二是建立人大代表工作制度。专职化的非官化人大代表，必须全身心地投入到人大工作中去。而这对于我国的人大工作还是一个新的挑战。人大代表的日常工作如何开展，人大代表的工作内容有哪些，人大代表的工作方式应该是什么样的，我们都要尽快探索研究，借鉴发达国家议会议员工作制度的经验，结合我国国情，建立与我国的人大及人大代表的职能相适应的专门化工作制度，推进人大代表工作的专业化、深入化、权威化。
人大代表的去官化必然会带来一系列的新问题，虽然我们可以从理论上提出一些想法，各级人大也进行了许多有益的探索，作出了一些相关的文件规定，但人大代表去官化仍然步履维艰。因此人大代表的去官化应本着实事求是的态度，在保护人大工作的稳定性的前提下循序渐进地推动。
注释：
［1］ 朱春湖：《地方人大代表构成中干部代表比例过高问题亟待解决》，载《山东人大工作》2004年第3期。
［2］ 史卫民、雷兢璇：《直接选举：制度与过程》，中国社会科学出版社1999年版，第334页。
［3］ 彭承尧：《关于全国人大代表数量和构成改革问题的建议和思考》，载《魅力中国》2009年第11期。
［4］ 叶雷：《人大代表岂能官多民少》，载《西部大开发》2007年第5期。
［5］ 《当代中国社会阶层研究报告》[DB/OL].http://www.china.com.cn/zhuanti2005/node_5103458.htm.
（作者系聊城大学法学院教授。本文为司法部法治建设与法学理论研究科研项目立项课题“行政权力制约机制研究”的阶段性成果之一，课题编号为：[04SFB5004]）
文章来源：《人大研究》，2010年第8期。