人民检察院领导制是中国特色社会主义检察制度的基础问题，在理论层面是构建中国检察学自主知识体系的基本范畴，在实践层面是健全检察权运行机制、加强法律监督职能、提升检察工作质效的重要保障。《中华人民共和国宪法》第137条和《中华人民共和国人民检察院组织法》第10条是直接规范人民检察院领导制的立法依据，但学界对这种领导制的形态始终存在争论，大致形成三种观点。第一种观点认为，上下级人民检察院及其与同级人大及其常委会是“一重领导、一重监督”关系，上下级为一重领导关系，同级人大监督为人民检察院领导制的保证而非直接领导[1]。第二种观点认为，是人大领导与上级人民检察院领导的“双重领导”[2]。第三种观点认为，现行人民检察院领导制是“双重领导、一重监督”，“双重领导”指受同级党委和上级人民检察院的领导，“一重监督”指受同级人大及其常委会的监督[3]。可见，人民检察院上下级的领导为“一重”领导并无争议，同级权力机关领导人民检察院的方式，党领导人民检察院是否属于领导体制中的“一重”，以及人大监督是否应纳入领导制的问题，是人民检察院领导制问题的讨论焦点。本文认为，人民检察院领导制问题的分歧，实质上是对垂直领导制和双重领导制内涵，以及二者在人民检察制度发展过程中包含的制度内容和中国内涵缺乏全面理解。鉴于此，本文拟从苏联检察理论和制度中的垂直领导和双重领导的制度内涵出发，进而考察两种领导制在中国的制度流变及内涵变化，从中获取两者历史发展过程中的内涵差异及中国化过程，明晰人民检察院领导制在中国的制度形态。

一、人民检察院领导制在苏联法中的定位研判

从历史发展角度看，人民检察院领导制包括垂直领导制和双重领导制两种形态，最初是20世纪50年代中国学术界及实务界在分析和研究苏联检察机关领导制和列宁检察理论基础上形成的中国认知，在新中国进行借鉴和学习苏联法的过程中体现在检察立法中，并在制度实践中进行了中国化。因此，我们必须在苏联法语境中对垂直领导制和双重领导制的理论内涵和制度内容进行考察，对两种领导制在苏联法中的定位予以研判。这是讨论人民检察院领导制的前置理论问题。

（一）双重领导制的意涵及与垂直领导制的关系

在苏联检察理论和制度体系中，检察机关应当适用何种领导制问题曾出现过争论，其中涉及的制度形态在中文语境中被称为“双重领导”和“垂直领导”。在俄语中，“двойное подчинение”表示“双重领导”。按照当时的争论和列宁的观点，“双重领导”的意涵是“一方面受中央机关即相应的人民委员部的领导；另一方面又受地方的省执行委员会领导”[4]。可见，“双重领导”是一重接受中央检察机关的领导，以及检察机关上下级的领导，一重接受地方权力机关（省执行委员会）的领导。根据列宁的观点，他在对检察系统领导制争论中，“建议中央委员会在目前情况下否决‘双重’领导，规定地方检察机关只受中央机关领导”[5]。实质上提出了我们中文表述的“垂直领导”，即反对地方国家权力机关对本地方检察机关的领导，赞同下级检察机关要受上级检察机关的领导，并统一受中央检察机关的领导。

基于列宁对检察机关领导制的理论，苏联实行的是垂直领导制，并在立法中形成了具体的制度安排，体现了检察理论中的垂直领导制在立法层面的基本内涵。

（二）垂直领导制的制度内容

第一，地方检察机关受中央检察机关领导，上级检察机关领导下级检察机关。这些在具体的法律规范中均有落实和体现。根据1922年《苏俄检察监督条例》第3—6条的规定，检察机关受中央检察机关领导，检察机关由共和国检察长直接领导，同时对下级检察机关进行领导。检察系统独立于法院系统后，根据1933年《苏联检察院条例》第2条和第4条，苏联检察长领导苏联检察院，并对各加盟共和国检察院的工作进行一般性领导。此后，1955年《苏联检察监督条例》第5条规定：“苏联检察机关组织是由各检察机关组成的，苏联总检察长领导的，下级检察长服从上级检察长的统一集中体系。”1979年《苏联检察院法》沿袭了这种体制，第4条规定检察机关是“是一个苏联总检察长领导苏联检察院，下级检察长服从上级检察长的统一集中的系统”。应当说，在苏联检察机关的领导制中，在领导主体方面的规定体现出了上下级的领导关系，且统一接受最高检察机关的领导，这既是对列宁垂直领导理论的落实，也是体现苏联检察系统领导制的重要内容之一。

第二，地方检察机关不受同级权力机关的领导，但检察机关系统要接受中央权力机关的领导。对于权力机关与检察机关的领导关系，苏联立法进行了规范。根据1918年《苏俄宪法》第12条，全俄苏维埃代表大会为最高权力机关，在闭会期间，最高权力属于全俄中央执行委员会，检察机关和检察长要对全俄中央执行委员会报告工作。1922年《苏俄检察监督条例》第12条规定：“检察长每三个月应向共和国检察长及省执行委员会报告自己及助理的工作。”可以说，在当时垂直领导制下，报告工作蕴含了中央权力机关对检察机关的领导意涵。苏联建立以后，1924年《苏联宪法》第8条规定，苏维埃代表大会为国家最高权力机关，闭会期间苏联中央执行委员会为最高权力机关，地方苏维埃代表大会执行委员会为相应级别的权力机关。1933年《苏联检察院条例》第3条规定，苏联检察长向苏联人民委员会、苏联中央执行委员会和苏联中央执行委员会主席团负责。1936年《苏联宪法》规定最高权力机关为苏联最高苏维埃，闭会期间为苏联最高苏维埃主席团，地方各级苏维埃及其主席团为相应地方的权力机关。1955年《苏联检察监督条例》第7条规定：“苏联总检察长对苏联最高苏维埃负责并报告工作，在苏联最高苏维埃闭会期间，对苏联最高苏维埃主席团负责并报告工作。”可见，在苏联检察立法中，通过规定检察机关向权力机关负责并报告工作完成中央权力机关与检察机关的关系，在地方层面并无规定，这体现出在垂直领导制下，地方权力机关对地方检察机关不存在领导关系，而中央权力机关对检察机关存在领导关系。从苏联中央权力机关的功能和职能来看，这是垂直领导制的必然内容。

（三）垂直领导制的功能内涵

垂直领导制基于其内涵，在苏联检察制度中体现了具体功能，不仅保证了检察权独立行使，而且成为一般监督的组织保证，体现了苏联检察监督制度的运行方式。

第一，垂直领导制保障检察权独立行使。在垂直领导制的内涵中，很重要的内容就是抵制地方行政机关对检察机关的干涉，“以致我们可以保证我们这里有几百个完全无可非难的检察长，他们在任何时候都不会受任何地方影响，而且能够自行制定出整个共和国统一的法制”[6]。垂直领导的逻辑是，检察机关应通过进行检察监督，尤其是一般监督承担和完成保障国家法制统一的任务，而这最为需要的是克服来自地方的干涉，如果使检察机关不受地方的消极影响，那么有必要让代表国家的各级检察机关只服从中央的领导，不受任何地方的干涉。在这个基础上，检察权必须独立行使，而且在垂直领导的制度设计中，不受地方干涉和检察权独立行使是统一的。1936年《苏联宪法》第117条规定：“各级检察机关独立行使职权，不受任何地方机关的干涉，只服从苏联总检察长”，在宪法层面最终确立了垂直领导制，同时明确了依法独立行使检察权制度的内在结构，并使其成为垂直领导制的重要内涵。

第二，垂直领导制保障一般监督的运行。一般监督作为苏联检察机关的标志性职权，是其发挥检察监督功能的重要方式，在苏联检察理论和实践中都具有重要价值。从列宁反对双重领导制的理论中可以发现，实施垂直领导制主要是为了很好地实施检察监督尤其是一般监督职权，并最终实现法制统一，而垂直领导制是检察监督制度运行的重要保障[7]。可以说，苏联检察机关实行垂直领导制的最主要目的是，使检察机关不受地方行政权的干涉，监督地方法律实施，保障检察监督制度尤其是一般监督的实现，最终实现国家法制的统一，维护法制权威。因此，垂直领导制与一般监督是相互关联的两个制度，统一在苏联的检察制度中，“阐明了苏维埃检察机关实行自上而下的中央垂直领导的目的是为了通过苏维埃检察权的行使来实现苏维埃法制的统一”[8]。

此外，基于垂直领导制，苏联检察机关实行检察长一长制原则。检察长本身作为领导本级检察机关的主体，该机关的所有决议都由检察长一人作出。在上级检察长对下级检察机关的领导，苏联检察长对各级检察机关的领导的基础上，检察长一长制原则表现为各级检察机关均由本级检察长领导，这是垂直领导体制的重要内容和机制。

根据垂直领导制在苏联法中的规定，可以明确垂直领导制的内涵为：一是上级检察机关领导下级检察机关，并受最高检察机关的领导；二是地方检察机关不受地方权力机关的领导，但需要接受中央权力机关的领导；三是检察机关不受地方行政机关的领导和干涉，检察权独立行使；四是通过垂直领导制，保障检察机关对地方行政机关进行一般监督。同时应当注意到，垂直领导制不排除执政党的领导，就如同列宁所说的那样：“这个中央司法领导机构可能发生的错误，我们党为全共和国的党和苏维埃的全部工作定出一切基本概念和基本准则的那几个机关会立即就地加以纠正”[9]。可见，在苏联的垂直领导制中提及了执政党的角色和地位，体现了执政党从政治和组织保障角度进行的整体领导。

苏联检察机关的领导制为垂直领导，是在反对双重领导的基础上形成的，并且一直存续到苏联解体。苏联检察制度对人民检察制度影响十分深远，包括检察机关领导体制上，即垂直领导制和双重领导制都经过移植进入人民检察制度，并在人民检察制度场域有了新的实践和发展。

二、人民检察院领导制在中国的早期表现

人民检察制度在很大程度上是在借鉴苏联检察制度基础上构建的，检察机关领导制作为一项重要制度被引进人民检察制度之中。人民检察制度在借鉴和理解苏联具体检察立法基础上，在革命根据地时期就出现了垂直领导制的萌芽，并在新中国成立之初最先运行，然后转换为双重领导制。这是对苏联检察机关领导制在中国法场域的应用，随着不同历史阶段的政法情景的变迁，体现出两种体制在人民检察制度范畴内的早期表现。

（一）革命根据地检察机关垂直领导制萌芽

在新中国成立前的人民检察制度中，随着制度建设和实践探索的不断推进，出现了垂直领导制的萌芽，体现在革命根据地具体的检察立法中。

在土地革命战争时期，1931年颁布的《中华苏维埃共和国工农检察部的组织条例》第1条和第3条规定，工农检察部门是各级政府的行政机关的一部分，“受各该级执行委员会及其主席团的指挥，同时受他上级工农检察机关的命令”[10]。从上述立法内容可知，当时的检察机关存在上下级的领导关系，并受到执行委员会及其主席团，即权力机关的“指挥”，同时检察机关被设置在同级政府之中，属于行政机关的一部分，自然受同级政府领导。但由于制度内容的不完整，以及检察机关不构成独立的系统，因此此时检察机关的领导制，无法直接用苏联检察制度中的双重领导或垂直领导来定位。在抗日战争时期，1939年颁布的《陕甘宁边区高等法院组织条例》第12条和1941年颁布的《晋冀鲁豫边区高等法院组织条例》第14条都规定了独立行使职权问题[11]，但没有提及领导制问题。

在解放战争时期，1946年10月颁布的《陕甘宁边区暂行检察条例》第11—14条规定，高等检察长领导全边区各级检察员，高等分庭检察员领导所属各县检察员，地方法院首席检察员领导该院检察员，在全国和平统一未实行前，高等检察长由边区政府领导。这明确了检察机关上级对下级的领导，以及最高检察机关的领导，而且高等检察分处和县（市）检察处的检察人员不受同级政府的领导[12]，“已经在检察业务和人事管理上明确了检察机关的垂直领导体制”[13]。1946年11月12日发布的《陕甘宁边区政府命令——各级检察机关之职务、组织、领导关系》指出：“（一）高等检察处受边区政府之领导，独立行使检察权；（二）各高等检察分处及县（市）检察处均直接受高等检察处之领导。”[14]该命令与《陕甘宁边区暂行检察条例》是配套的，在进一步明确边区检察机关职权、组织的基础上，更加明确了检察机关的领导体制。这种领导体制内涵表现为几个方面：一是独立行使检察权；二是检察系统上下级领导，最高检察机关为领导体系中的最高级别主体；三是最高检察机关受中央政府领导，但地方检察机关并不受地方政府领导。此后，1947年4月《旅大检察工作条例（草案）》第3条和1947年6月草订的《关东各级司法机关暂行组织条例草案》第29条都进行了相应类似的规定[15]。在这个阶段，根据地的检察机关领导制已经接近苏联检察制度垂直领导的制度结构及内涵，但是由于彼时根据地支撑垂直领导制的整体元素不完整，且各根据地立法分散且不统一，因此无法完全认为垂直领导制已经确立，只能称为垂直领导制的中国萌芽形态。

可以说，革命根据地的检察机关已经开始萌芽此后提及的垂直领导制，并以立法方式予以表达，但是在具体的立法中并未明确提及，更没有提及垂直领导的术语。因此，对垂直领导的讨论是一种初级状态，是在无意识中形成的，更多是形式上对苏联检察制度内容的直接借鉴。

（二）新中国成立初期垂直领导制的确立及内涵

新中国成立初期，人民检察制度在延续革命根据地人民检察制度基础上，间接体现了苏联检察制度的特征，在领导制方面形成了苏联检察机关当时运行的垂直领导制。

第一，立法层面确定了人民检察机关为垂直领导制。新中国成立之初，检察机关领导制是上级检察机关和中央国家权力机关领导，地方国家权力机关没有领导同级检察机关的权力，符合垂直领导的制度原义的基本内涵，这在新中国成立初期的立法有所表现[16]。1949年9月27日通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》（以下简称《中央人民政府组织法》）第28条规定了实质意义上的苏联一般监督的内容，明确了检察机关对政府机关具有监督权，体现了垂直领导与一般监督的关系，而且这在理论上和制度上明确了检察机关不受政府机关行政权干涉和领导的意涵。这直接影响到检察机关独立行使检察权的意涵。具体而言，1949年12月通过的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》（以下简称《试行组织条例》）第2条规定：“全国各级检察署均独立行使职权，不受地方机关干涉，只服从最高人民检察署之指挥”，第3条规定了最高人民检察署受中央人民政府委员会之管辖，直接行使并领导下级检察署行使包括一般监督在内的职权[17]。同时，根据《中央人民政府组织法》第3、4条的规定，人民政府委员会代行人大职权，实际上具有国家权力机关的性质，中央人民政府委员会是“行使全国最高政权的机关”[18]。因此，“最高人民检察署受中央人民政府委员会之管辖”的规定实质上是规定检察机关与中央国家权力机关的关系。可以说，上述条文共同形成了中国垂直领导制的规范，即上级检察机关对下级检察机关的领导，并受最高检察机关的领导，不受地方机关干涉而受中央国家权力机关领导，独立行使检察职权，且行使一般监督的职权并对其予以保障。同时，《中央人民政府组织法》第28条和《试行组织条例》第2条规定显然是效仿1936年《苏联宪法》第117条，因此此时的垂直领导制在形式上是对苏联检察机关垂直领导制的理解和应用。

第二，在立法之外，新中国法律人对垂直领导制进行了理论层面的理解和认知。1950年，李六如在其所著的《检察制度纲要》中提及苏联检察机关“组织是垂直系统的一重领导，不受任何政府机关影响的”[19]，同时在其所著的《各国检察制度纲要》中也是如此表述[20]。此后，李六如在首届司法工作会议上涉及苏联检察机关时同样提到苏联检察机关“是垂直的一重领导，不受地方政府机关干涉的，这是根据列宁在一九二二年坚决反对两重隶属制的指示而建立的检察制度”[21]。可见，垂直领导制在当时表述为“垂直的一重领导”，这种表述似乎更加符合，因为与苏联检察中的领导中的“双重领导”相对应，应当是“一重领导”。陈启育在其著作中对苏联垂直领导进行了阐述，即“苏联新颖的检察机关组织法案，在一九二二年五月提交第九届全俄中央执行委员会审查时，曾发生过激烈的争论；许多执行委员反对这个法案中规定检察机关绝对直接隶属中央，以及检察官有权检举省执行委员会违反法律行动的两项基本原则；相反地却主张对于省检察官确立所谓两重隶属制——即一方隶属中央，一方隶属省执行委员会。列宁则坚决主张检察机关由上而下的一重隶属制，对中央各部各级政府的非法决议有抗议之权”[22]，将垂直领导制表述为“一重隶属制”。

第三，垂直领导制的制度意涵与其他相关立法冲突，并未真正实现垂直领导的制度要求。根据新中国成立初期国内的实际情况，“新民主主义革命时期的检察机构没有延续下来，创建新中国检察机关时既无组织基础，又缺乏工作经验，人们对检察工作的重要性和必要性知之甚少”[23]，因此无法将这种领导制的规定落实，诸多检察职权是交由公安机关来履行的，即《试行组织条例》第3条规定：“在下级检察署尚未设立的地区，得暂委托各该地公安机关执行，但其执行须直接受最高人民检察署的领导”[24]。如此一来，从最高人民检察署到各地方人民检察署的领导是不纯粹的，在由公安机关代为执行的地区，意味着检察职权和公安职权存在很大程度上的混合，不符合垂直领导制中检察权不受地方行政权干涉的要求。

可以说，新中国成立之初，从立法规范和学理认知层面出发，垂直领导制为检察机关上下级的领导，并不涉及其他机关的领导问题。但是如果从制度整体层面出发，那么人民检察院的垂直领导制是不纯粹的，或者不是苏联检察中的垂直领导制。当然，这种状态是由当时的实际情况造成的，我们认为的垂直领导制包含了其制度的一部分元素，即理论上是上级领导下级，不受行政机关干涉，但在实践层面无法实现，这为以后规定双重领导制埋下了伏笔。

（三）双重领导制在中国首次确立及内涵

基于新中国成立初期的国内状况，人民检察院在实行一段时间的垂直领导制后，改为双重领导制并予以施行，并在中国法语境中体现出其制度内涵。

1951年9月3日，中央人民政府委员会通过《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》（以下简称《暂行组织条例》）和《各级地方人民检察署组织通则》。《暂行组织条例》删除了《试行组织条例》第2条规定的“全国各级检察署均独立行使职权，不受地方机关干涉，只服从最高人民检察署之指挥”的内容，同时《各级地方人民检察署组织通则》第2条在保留各级人民检察署的一般监督职权的同时，第6条规定：“各级地方人民检察署与上下级及同级各机关之关系如下：（一）各级地方人民检察署受上级人民检察署的领导。（二）各级地方人民检察署（包括最高人民检察署分署）为同级人民政府的组成部分，同时受同级人民政府委员会之领导”[25]。很明显，上述条文已经取消了此前垂直领导制的一部分内容。对此，李六如代表最高人民检察署向中央人民政府委员会第十二次会议所作的《关于〈最高人民检察署暂行组织条例〉和〈各级地方人民检察署组织通则〉的说明》进行了说明：“在原来的《最高人民检察署试行组织条例》中是采取垂直领导的原则的，但因试行一年多的经验，有些窒碍难行之处……故此时将垂直领导改为双重领导，是切合目前实际情况的。”[26]从立法表述来看，各级检察机关既受上级检察机关领导，又受地方人民政府委员会，即地方权力机关的领导。应当说，此时人民检察院领导制与苏联检察机关中的双重领导制的基本内涵一致，实质上就是检察机关系统内部的领导和权力机关的外部领导相结合。值得注意的是，根据苏联检察理论和制度设计，垂直领导制和一般监督是紧密相关的，但是中国在保留一般监督的同时取消垂直领导制，这也是当时检察机关领导制中国自主选择的一种表现。

可以说，在新中国成立之初，垂直领导和双重领导经过制度选择的更迭转换，均在具体的立法中予以表述，是基于苏联检察机关领导制的认知进行的选择。同时应当注意到，中国在整体制度设计上作出了一定改变，使两种体制在新中国初期的制度内涵与苏联法中的内涵产生差异，体现了一定的自主性。

三、人民检察院领导制的发展及新内涵

从前文对改行双重领导制的原因看，实行双重领导制在当时为一种暂时行为，垂直领导制才是人民检察院领导体制的主流方式，因此从历史逻辑来看，垂直领导制的恢复是必然的，并且在恢复基础上展现了人民检察院领导制的新形态，在当时的中国法语境中产生了新内涵，蕴含更多的中国性。

（一）垂直领导制的恢复

1953年，“一五”计划开始实施，为适应当时经济建设的需要，中共中央决定加强对全国的统一集中领导。在这种时代背景下，检察机关的领导制中的双重领导的历史任务已经完成，开始着手恢复垂直领导制。

1954年3月17日至4月10日，最高人民检察署在北京召开第二届全国检察工作会议（以下简称“二检会”），高克林在会议上报告时指出：“几年来检察机关根据一九五一年九月四日中央人民政府公布的‘各级地方人民检察署组织通则’的规定所实行的双重领导原则，是适合当时我国实际情况的，是符合于统一领导和因地制宜的原则的，是正确的。凡是正确地执行了这一原则的地方，检察工作都取得了显著的成绩；反之，工作就受到一定的影响。在肃清三大敌人的残余势力的各项改革已经基本完成，大规模的有计划的经济建设已经开始后，人民检察署已有可能同时也必须逐步建立和加强自己的垂直领导关系了”[27]。董必武在“二检会”上也提到：“在第一届全国司法会议上，李副检察长作了人民检察工作的任务的报告。现在看来，那份报告，除了垂直领导问题和要求在一九五一年内普遍建立专县两级机构，这两点提的过早一些外，其它对于方针任务问题，工作方法与工作关系问题也都提出来了。”[28]这里提及了对垂直领导制的一些观点，并进行了解释。同时，董必武又谈到，“我们从来没有反对过列宁指示的国家检察机关垂直领导的原则。我们认为中国在新中国成立初期的情况和当初的苏联情况不尽相同。中国在国民经济恢复时期在各地党政机关的强有力的领导下，直接发动群众进行了许多大规模的运动，同时检察机关又尚在建立的过程中，当前只能实行双重领导才较便于推动工作。所以，我们在组织通则中就规定了双重领导。我想这是大家都能同意的。现在，提出检察机关垂直领导问题是不是可以呢？是可以的。大家将在宪法草案初稿上看到完全按照列宁所指示的原则，规定检察机关垂直领导，独立行使职权。初稿是我党中央委员会向宪法起草委员会提出来的，从这点也可以了解党中央的意见”[29]。可见，通过对垂直领导制和双重领导制问题的讨论，表明“1951年检察机关领导体制的变化，并非否定垂直领导制，而是地方各级检察署在初创过程中一种临时性、变通性调整”[30]。此时，恢复垂直领导制的趋势已经十分明确。最终，垂直领导制在1954年《中华人民共和国宪法》（以下简称“1954年《宪法》”）中被确定，据此1954年《中华人民共和国人民检察院组织法》（以下简称“1954年《人民检察院组织法》”）规定了最高人民检察院为全国人民最高检察机关，地方各级检察机关独立行使职权，不受地方国家机关的干涉。

（二）垂直领导制的新内涵

1954年《宪法》和1954年《人民检察院组织法》关于人民检察院的规定回到了《试行组织条例》中实行垂直领导、反对双重领导，完全独立于地方国家机关的做法，并拓展出这个历史阶段垂直领导制在中国的新内涵。

第一，地方各级人民检察院受上级人民检察院领导，并受最高人民检察院领导。1954年《宪法》第81条规定了一般监督的内容，同时规定了检察机关的领导关系，即“地方各级人民检察院和专门人民检察院在上级人民检察院的领导下，并一律在最高人民检察院的统一领导下，进行工作”。据此，1954年《人民检察院组织法》第6条第2款规定了与1954年《宪法》第81条相同的检察机关上下级领导关系。按照上述规定，地方各级人民检察院既不受本级国家机关干涉，也不受其领导，只受上级人民检察院和最高人民检察院的领导。

第二，检察机关不受地方国家机关干涉，独立行使检察职权。1954年《宪法》正式建立了人大制度，检察权在原有职权基础上拓展出“国家权力”的内涵，成为一种源于宪法、位列人大权力之下的二级权力，并明确了依法独立行使的意涵。“为了保证检察院独立行使职权，在检察系统的体制上实行了垂直领导的原则。”[31]1954年《宪法》第83条规定：“地方各级人民检察院独立行使职权，不受地方国家机关的干涉”，其中的“地方国家机关”包括地方权力机关。基于此，1954年《人民检察院组织法》第6条第1款和1954年《宪法》第83条的内容体现了检察机关在垂直领导下独立行使职权的意涵，“这是为了保证法律在全国统一、正确地实施”。[32]

第三，垂直领导制在立法层面与一般监督相结合。1954年《宪法》第81条规定：“中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。地方各级人民检察院和专门人民检察院，依照法律规定的范围行使检察权。地方各级人民检察院和专门人民检察院在上级人民检察院的领导下，并且一律在最高人民检察院的统一领导下，进行工作。”这将一般监督的内容和垂直领导的内容融合在一起，在同一个条文体现两种制度，凸显了二者的依存关系，1954年《人民检察院组织法》通过第3条和第4条将垂直领导和一般监督进行了规定，即“最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权”，“对于地方国家机关的决议、命令和措施是否合法，国家机关工作人员和公民是否遵守法律，实行监督”。可以说，1954年《宪法》和1954年《人民检察院组织法》在立法层面的设计，再次形成了垂直领导和一般监督这两项要素相结合的制度形态，并在人民检察院领导制层面得以体现。

第四，检察委员会制和检察机关首长负责制结合。检察委员会制在革命根据地时期就已经出现，但由于未普遍推行，因此没有完全和检察机关的领导制进行结合。在恢复垂直领导制后，检察委员会制度开始与检察长首长负责制相结合，成为人民检察院领导制中的重要内容。具体而言，1954年《人民检察院组织法》第2条第2、3款规定：“各级人民检察院检察长领导各级人民检察院的工作。各级人民检察院设检察委员会。检察委员会在检察长领导下，处理有关检察工作的重大问题。”可见，此时的检察机关是首长负责制，由检察长“领导”检察委员会，是民主集中制原则在人民检察领导制中的体现，“强调了集体领导与个人负责相结合的原则”[33]。这种体制是具有中国特色的制度内容，并成为人民检察院领导制的重要内涵。

必须说明的是，人民检察院领导制中党的领导问题在党中央文件中得到了明确。1954年6月12日文件中提到：“垂直领导和双重领导，都是指国家组织系统中的领导关系而说的，决不能把这误解为地方党委对本级检察署的工作可以放弃领导。”[34]1954年11月21日，彭真在全国检察业务会议上就明确提出：“检察机关实行垂直领导，不受地方国家机关的干涉，但应坚持党的领导。”[35]以后历次指示及高检院党组的报告中都强调了各级检察机关必须严格服从当地党委的领导[36]。1962年在全国政法工作会议上提到：“中央的公、检、法在中共中央的领导之下工作，各级地方的三个机关在各级党委领导之下工作”，“但是，党委不干涉具体办案”[37]。可以说，人民检察院无论实行何种领导制，都必须坚持党的领导，体现了中国语境下“党的领导”对检察机关领导体制的意义和价值。

1954年《宪法》恢复了1949年《试行组织条例》规定的垂直领导制，在规范内容上，较此前规定的更加明确和具体。应当说，1954年《宪法》以国家根本法和基础性法律的形式进一步在制度上确认了人民检察院领导制问题，并在具体的制度内涵层面进行了中国化。

1957年，全国开始了声势浩大的“反右”斗争，在极“左”思想的指导下，由于对垂直领导制中党的领导问题的曲解，导致检察机关的垂直领导制被无端指责，认为检察机关的垂直领导原则为“反党”“向党闹独立性”，认为“垂直领导”和“独立审判”“实质上就是反对党在这些机关中的领导”[38]。基于上述认知，1961年公检法合署办公，1969年人民检察院被正式宣布撤销，1975年《宪法》规定将人民检察院的职权并入公安机关。可以说，此时提及的垂直领导制已经不是立法规范上的内容，而是政治化的语言曲解的一种体制。因此，这个阶段只在1954年《人民检察院组织法》层面仍旧保留着其制度内容。

四、人民检察院领导制现代形态的形成

党的十一届三中全会后，实行改革开放政策，国家各领域都发生了转变和发展，检察制度也开始恢复与重建，随着1979年《人民检察院组织法》，以及1982年《宪法》的颁布，取消了人民检察院的垂直领导制，并逐渐形成了与人民检察院领导制相关立法表述，而且在制度内容上不断深化和丰富，形成了人民检察制度自主发展出来的领导制，已经无法使用双重领导和垂直领导进行表述了，在新时代以来在具体制度内容方面体现了中国性和时代性的现代形态。

（一）党的领导是人民检察院领导制的必要内容

人民检察院无论实行何种领导制，都必须坚持党的领导，这个问题在前文提及的1954年的相关文件中已经明确。从1982年《宪法》确定人民检察院领导制后，虽然进行了多次修改，但是党的领导从未发生动摇。尤其在新时代以来，为进一步加强党对检察工作的绝对领导，确保人民检察院依法履行宪法法律赋予的职能，人民检察院领导制注重突出党的领导，使坚持党对检察工作的绝对领导成为最高政治原则，贯穿于所有检察工作中。2018年修宪后，根据《宪法》第1条第2款，党的领导成为宪法上的一项根本性原则，更加明确了党对一切工作的绝对领导。因此，党的领导成为人民检察院领导制中的重要内容，体现了党的领导在人民检察院领导制中的科学内涵。具体而言，党对检察工作进行政治领导，在决定方针政策方面进行组织领导，把握检察工作的方向，为检察机关解决困难，排除干扰，保障法律监督工作和检察权行使，不直接介入检察机关的日常工作，也不直接处理案件及代行检察权[39]。因此，党是国家政权的核心，坚持党的领导，这是党百年奋斗的首要历史经验，也是社会主义法治最根本的保证，无论人民检察院实行何种领导制，党都必须发挥其的领导作用。

（二）受上级检察机关领导及同级人大的监督

现代中国的人民检察院领导制的主要内容为下级人民检察院既要接受上级人民检察院，以及最高人民检察院的领导，也要接受同级人大的监督。根据1979年《人民检察院组织法》第10条，人民检察院上下级存在领导关系，并统一接受最高人民检察院的领导。在宪法层面，1982年《宪法》第132条对1979年《人民检察院组织法》中人民检察院的领导关系内容予以了宪法确认，直至2018年修宪，上述规定除在条文顺序和标号上出现了变化外，在具体内容方面没有变化。同时，检察机关受到同级权力机关的监督。基于我国的人大制度，形成了人大监督机制，这是宪法赋予各级人大及其常委会的重要职权，在我国法治监督体系中具有不可替代的作用。检察机关受权力机关的监督是1982年《宪法》规定的内容。1982年《宪法》第3条第3款规定了检察机关由人民代表大会产生，“对它负责，受它监督”，第67条第（六）项和第104条规定人民检察院的工作受同级人大及其常委会的“监督”。2018年修宪后，上述规定的条款顺序和内容依然未变，凸显了“检察机关必须接受权力机关的监督”的意涵[40]，具体表现为人大及其常委会对同级人民检察院工作机制实施情况、检察职权履行情况、检察工作人员的履职行为和职业道德等方面进行监督，通过听取和审议人民检察院的工作报告、提出质询，任免和批准任免人民检察院组成人员，以及对检察工作提出建议等，最终保障人民检察院正确履职[41]。同时，权力机关的监督是一种宏观性的，人大监督人民检察院要通过法定形式和程序实现[42]，人大对同级人民检察院的监督不会冲击人民检察院上下级领导关系，不能非法影响人民检察院的工作，而且有利于人民检察院通过履职依法独立公正行使检察权，更好发挥功能。在人民检察院领导制发展过程中，人大作为国家权力机关，在措辞上从未出现过“领导”表述，而是“监督”，但是在具有中国特色的人大体制之下，这种监督关系必然会影响人民检察院的领导制运行，并以此成为理解人民检察院领导制内涵的必然面向。

（三）保障人民检察院统一实行法律监督

法律监督是人民检察院的核心职能，也是人民检察制度的特色，其运行和实施需要诸多制度进行保障，其中人民检察院领导制对其保障更为主要和直接。如前所述，从检察机关领导的制度原义中就已经明确了垂直领导制对一般监督的保障关系，并直接影响了我国法律监督的运行，以及人民检察院和法律监督的关系。但是，无论人民检察院领导制的形态如何，都蕴含对法律监督统一实行进行保障的意涵，这也成为人民检察院领导制现代形态的重要内容。

具体而言，在新中国成立后，法律监督的内容就进入我国立法，并在最初以一般监督的制度形态存在，但是无论实行垂直领导制还是双重领导制，我国的法律监督的运行并未因此受影响。1979年《人民检察院组织法》草案对1954年《人民检察院组织法》进行了较大修改，彭真在报告中指出：“宪法规定检察院上下级是监督关系，现在改为双重领导。这样才能保证检察院对全国实行统一的法律监督”[43]。在1979年《人民检察院组织法》和1982年《宪法》取消了一般监督以后，法律监督内涵随之发生变化，已然从苏联检察监督依靠的一般监督与垂直领导框架中解脱出来，形成了具有中国特色的监督制度。同时，如前所述，1982年《宪法》确定的人民检察院领导制及其与检察权独立行使的关系，都对法律监督在全国统一实行予以了保障。具体而言，上级人民检察院领导下级人民检察院，并接受最高人民检察院的领导，可以建立检察系统内中央对地方的“条线式”领导制，防止地方行政机关、团体和个人的干涉，并以此保障法律监督在地方的运行不受影响。此外，人大的领导和监督从整体上是保证宪法、法律和行政法规被严格遵守和执行，法律监督作为人民检察院的重要职能，自然是人大制度范畴内予以保障的对象。

（四）保障检察权依法独立行使

基于人民检察院领导制与检察权独立行使的关系，垂直领导制是保证检察权独立行使的最初保障，这在苏联检察理论和立法，以及在1954年《宪法》中和1954年《人民检察院组织法》中已经明确。但是，在1979年《人民检察院组织法》和1982年《宪法》取消垂直领导制后，实行所谓的“双重领导制”的情况下，并没有改变检察权独立行使的原则。具体而言，1979年《人民检察院组织法》第9条规定独立行使检察权，1982年《宪法》第131条对此规定进行了重申和宪法化，并基于第132条规定的检察机关上下级领导关系，奠定了人民检察院领导制和检察权行使的关系。可以说，1982年《宪法》将人民检察院领导制确定后，独立行使检察权的内涵并没有改变。同时，人大及其常委会对人民检察院的领导及监督，不是人大对检察工作的制约和干涉，2008年全国人大常委会委员长吴邦国就曾指出：“人大统一行使国家权力要尽职尽责，但不代行行政权、审判权、检察权”[44]。因此，人民检察院领导制的变化并未影响到检察权的依法独立行使，而且成为人民检察院领导制现代形态的重要内容。

（五）检察长和检察委员会相结合的领导制

根据检察长和检察委员会的关系，1954年《宪法》明确了二者结合的方式。这种制度形式在实行垂直领导制下存在，在实行所谓双重领导制下依然有效，是一种具有中国特色的制度形态。具体而言，1979年《人民检察院组织法》第3条第2款规定：“检察委员会实行民主集中制，在检察长的主持下，讨论决定重大案件和其他重大问题。”相较1954年《人民检察院组织法》，此时的检察长“领导”检委会工作改为“主持”，更加明确了民主集中制，加强了检察委员会对检察长的制约，形成了检察长与检察委员会相结合的体制，并成为人民检察院领导制中的一个重要内容和特色。这种规定在后续的修宪和修法过程中，一直在《宪法》和《人民检察院组织法》中保持，并与人民检察院领导制有机融合，成为人民检察院领导制中的重要内容。

（六）人民检察院领导制是检察一体原则的体现

检察一体是检察制度中反映其制度特点的重要原则，“是有关检察制度的内部组织构造和运行机制的基本原理”[45]，从检察一体原则适用的范围来看，它不仅是行使检察权的原则，而且蕴含了检察机关组织原则即人民检察院领导制，而人民检察院领导制则是检察一体原则的重要体现[46]。从历史渊源看，检察一体原则是在人民检察院领导制演进过程中不断形成和发展的，其中人民检察院的上下级领导关系即为“上下一体”。在1979年《人民检察院组织法》和1982年《宪法》确定人民检察院领导制的情况下，在理论、制度和实践层面使检察系统内部关系更为明确，不仅需要坚持人民检察院上下级的领导，强化内部的一体化，而且要以依法独立行使检察权为基础。因此，检察一体建设一直处在大力推动状态。1999年，《检察工作五年发展规划》明确提出要形成上下一体的领导体制。党的十八届三中全会报告也明确指出：“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”[47]在党的十八届四中全会以后推进的司法改革中，进行旨在“去地方化”的一系列改革举措，如建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，地方检察机关的人财物由省级检察机关统一管理，探索设立跨行政区划的人民检察院等，使人民检察院脱离了地方政府的干涉，检察系统内上级领导下级的关系更加坚实，并强化了以检察一体化为特征的人民检察院的整体运行模式。

在当代中国，人民检察院领导制的形态已经完全脱离了苏联检察语境，与苏联检察中的垂直领导和双重领导内涵有所不同，与新中国成立初期的垂直领导或者双重领导的制度内涵也存在差异，是在制度探索和建设过程中不断中国化时代化后，尤其在进入新时代以后，逐渐形成了一种符合中国政法体制的领导制，即在党的领导下，基于人大对人民检察院的监督，由最高人民检察院领导全国各级人民检察院和专门检察院，上级检察院领导下级检察院，在检察长和检察委员会相结合和检察一体原则下，保障依法独立行使检察权的领导制。

五、结语

通过对人民检察院领导制历史演进的叙述与现代形态的考察可知，人民检察院领导制是借鉴苏联垂直领导制和双重领导制形成，并在不同历史阶段基于时代任务及政治法律要求进行的制度选择，在此过程中的制度形态演变及现代形态的形成是人民检察制度在自主发展中对人民检察院组织体制自我选择、自我建设、自我规范的结果，蕴含了中国性和时代性特征。鉴于此，本研究厘清了学界对此问题的争论，对人民检察制度的基础理论研究具有重要意义。一是“双重领导”和“垂直领导”都不适合成为当代中国人民检察院领导制的表述，因为这两个概念既蕴含了苏联检察的历史痕迹，同时在人民检察院领导制变迁中的内容指代已经发生诸多变化。二是人民检察院领导制的现代形态是基于我国宪法和法律，以及检察实践进行的提炼和总结，形成的体现中国特色社会主义检察制度理论内涵和制度内容，其更具有理论自洽性和实践解释力。三是明晰了人民检察院领导制的现代形态，其强调党的领导、人大监督、法律监督、检察权依法独立行使、检察委员会制，以及检察一体原则，是彰显立足中国实际、具有中国特色的制度设计。应当说，人民检察院领导制形态的历史与现代的关联，蕴含着其制度的中国特质与时代特征，并凸显了其强大的制度生命力。四是人民检察院领导制的研究在充实人民检察制度基础理论内容的同时，不断优化中国检察学的自主知识内容，并以此推动中国检察学自主知识体系的建构。在未来的研究中，学界有可能提炼出适合人民检察院领导制的专门话语表述形式，但人民检察院领导制基于其现代形态的内涵，在中国特色社会主义法治建设过程中对健全检察权运行机制、加强法律监督职能、提升检察工作质效的重要意义不会改变，人民检察院也将基于领导制通过行使检察权为中国特色社会主义法治建设持续提供法治保障，服务并支撑中国式现代化。

【注释】

*上海哲学社会科学规划一般课题“法律监督现代化研究”（2024BFX001）。

[1] 参见章剑生：《检察机关领导体制新探》，《现代法学》1994年第2期；王建国：《列宁检察垂直领导理论及其实践价值》，《法律科学（西北政法大学学报）》2013年第3期。

[2] 参见张智辉：《检察权研究》，中国检察出版社2007年版，第258页；谢佑平，燕星宇：《我国检察权性质的复合式解读》，《人民检察》2012年第9期；李建明：《检察权独立行使的相对性———兼论列宁关于检察机关垂直领导的思想》，《政法论坛》2004年第1期。

[3] 参见龙宗智：《论“检察一体”与检察官统一调用制度之完善》，《中外法学》2022年第2期；高少勇：《检察机关领导管理体制改革之路径辨析》，《中国检察官》2021年第3期；张兆松：《再论检察机关领导体制的改革》，《人民检察》2014年第13期。

[4] 列宁全集：第43卷［Ｍ］．北京：人民出版社，2017：198.

[5]列宁全集：第43卷［Ｍ］．北京：人民出版社，2017：202.

[6]列宁全集：第43卷［Ｍ］．北京：人民出版社，2017：201页

[7] 王海军．“法律监督”概念内涵的中国流变［Ｊ］．法学家，2022（1）：1-14.

[8]王建国．列宁检察权思想理论研究［Ｍ］．北京：北京大学出版社，2013：115.

[9]列宁全集：第43卷［Ｍ］．北京：人民出版社，2017：201.

[10]闵钐．中国检察史资料选编［Ｃ］．北京：中国检察出版社，2008：199.

[11]闵钐．中国检察史资料选编［Ｃ］．北京：中国检察出版社，2008：232,247.

[12]闵钐．中国检察史资料选编［Ｃ］．北京：中国检察出版社，2008：238.

[13]孙谦．人民检察制度的历史变迁［Ｍ］．北京：中国检察出版社，2009：98.

[14]闵钐，谢如程，薛伟宏．中国检察制度法令规范解读［Ｍ］．北京：中国检察出版社，2011：414-415.

[15]闵钐，谢如程，薛伟宏．中国检察制度法令规范解读［Ｍ］．北京：中国检察出版社，2011：416,423.

[16]王桂五．中华人民共和国检察制度研究［Ｍ］．北京：中国检察出版社，2008：41.

[17]闵钐．中国检察史资料选编［Ｃ］．北京：中国检察出版社，2008：389-390.

[18]董必武政治法律文集［Ｍ］．北京：法律出版社，1986：77.

[19]闵钐．中国检察史资料选编［Ｃ］．北京：中国检察出版社，2008：829.

[20]在中央人民政府最高人民检察署1950年印行的内部培训资料《检察制度》中，收录了李六如的《各国检察制度纲要》，其在涉及苏联检察机关时提到：“其组织是垂直系统的一重领导，不受任何政府机关影响的”。

[21] 李六如．人民检察任务及工作报告大纲：在第一届全国司法会议上的报告［Ｊ］．福建政报，1950（11）：54-57．

[22] 陈启育．新中国检察制度概论［Ｍ］．北京：新华书店，1950：16-17.

[23]孙谦．人民检察制度的历史变迁［Ｍ］．北京：中国检察出版社，2009：17.

[24]闵钐．中国检察史资料选编［Ｃ］．北京：中国检察出版社，2008：390.

[25]闵钐．中国检察史资料选编［Ｃ］．北京：中国检察出版社，2008：391,394.

[26]闵钐．中国检察史资料选编［Ｃ］．北京：中国检察出版社，2008：397.

[27]闵钐．中国检察史资料选编［Ｃ］．北京：中国检察出版社，2008：514.

[28]董必武政治法律文集［Ｍ］．北京：法律出版社，1986：317.

[29]董必武政治法律文集［Ｍ］．北京：法律出版社，1986：323.

[30]魏晓娜．依法治国语境下检察机关的性质与职权［Ｊ］．中国法学，2018（1）：284-302.

[31]许崇德．中华人民共和国宪法史：上卷［Ｍ］．福州：福建人民出版社，2005：235.

[32]彭真．论新中国的政法工作［Ｍ］．北京：中央文献出版社，1992：112.

[33]彭真．论新中国的政法工作［Ｍ］．北京：中央文献出版社，1992：112.

[34]中共中央转批第二届全国检察工作会议决议等文件（一九五四年六月十二日）［Ｍ］／／中央档案馆，中共中央文献研究室．中共中央文件选集：第16册．北京：人民出版社，2013：265.

[35]彭真．论新中国的政法工作［Ｍ］．北京：中央文献出版社，1992：114.

[36]闵钐．中国检察史资料选编［Ｃ］．北京：中国检察出版社，2008：564.

[37]彭真传：第4卷［Ｍ］．北京：中央文献出版社，2012：226.

[38]政法部门需要彻底的整顿［Ｎ］．人民日报，1957－12－20（01）．

[39] 陈柏峰．习近平法治思想中的“党的领导”理论［Ｊ］．法商研究，2021（3）：3-11．

[40] 童建明，孙谦，万春．中国特色社会主义检察制度［Ｍ］．北京：中国检察出版社，2022：142.

[41]沈红卫，沈泽钰．新时代检察制度研究［Ｍ］．北京：九州出版社，2022：62-64.

[42]王海军．中国检察权的规范内涵界说［Ｊ］．法学评论，2024（5）：59-69.

[43]彭真传：第5卷［Ｍ］．北京：中央文献出版社，2012：22-23.

[44]吴邦国．坚持中国特色社会主义政治发展道路，努力把人大工作提高到一个新水平［Ｊ］．求是，2008（8）：3-10.

[45]邵晖．检察一体的历史与现实［Ｊ］．国家检察官学院学报，2013（1）：83-103.

[46]熊秋红．论检察一体与检察独立的关系［Ｊ］．比较法研究，2025（3）：1-20.

[47]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过）［Ｎ］．人民日报，2013-11-16（01）.