议员的权利与权力
议员的权利与权力
马 岭*
摘 要：议员的物质保障权、参会权、身体免捕权、言论免责权是议员的“权利”而不是“权力”，其内容直接指向议员自己的利益而不是他人的利益；但它只是一种“准权利”。议员的质询权、调查权、提案权、提名权、表决权、罢免权、批评建议权是“权力”而不是“权利”，议会的权力不是每个成员权利的集合体而是每个成员权力的集合体；议会作为一个整体行使的是权力，但其中每个成员所行使的是权力的一部分，因此议员的权力也是一种“准权力”。
关键词：议员； 议会； 权利； 权力； 宪法
关于议员的权利与权力，我国宪法学界在论述中呈现出较大差异，如有学者将议员的参会权、提案权、提名权、质询权、罢免权、批评建议权、表决权、人身特别保障权、言论免责权等均视作议员的“权利”；也有学者将参会权、提案权、批评建议权、质询权、罢免权、表决权等视为代表的“权利”，将身体免捕权、言论免责权、履行职责保障权视为代表履行职责的“保障”；还有的学者将身体免捕权、言论免责权视为对议员的“保障”，但不认为议员还有另外的“权利”，只是在论述议会权力时顺带谈及议员的权利；有学者将提案权、讨论表决权、质询权视为议员的“权利”，将身体免捕权、言论免责权、物质保障权均视作议员的“特权”；亦有学者对上述内容是否属于议员权利持回避态度，而认为是议员的“工作”和对议员的“保障”。
笔者认为，议员的物质保障权、参会权、身体免捕权、言论免责权基本上属于议员的一种权利；而质询权、调查权、提案权、提名权、表决权、罢免权、批评建议权等应是议员的权力；同时，议员的权力与议会的权力也应该是有区别的。
一、议员的权利
议员的物质保障权、参会权、身体免捕权、言论免责权之所以被认为是议员的一种“权利”而不是权力，主要在于其内容是直接指向议员自己的利益而不是他人的利益。议员的权利与公民的权利都是权利，虽然其主体不同――权利享有者的身份不同，但二者享有的都是权利，都程度不同地具有权利的一般性特征，如利益性、资格性、主张性、意志性等。
（一）议员权利的资格性
议员无疑是一种资格，一种身份，这种资格和身份带来了相应的权利，这些权利是针对其议员身份的，而不是针对“公民”或“人”的身份。与公民权利相同的是，其权利都来自其公民或议员的身份，没有这种身份就不会有其权利；不同的是，议员的权利是为议员行使其权力而设置的。相对于其他没有这些权利的普通公民来说，议员的这些权利是一些“特权”。但报酬权是各种公务员、乃至所有就业人员都享有的待遇，不能视为议员的“特权”。虽然公民权利也是一些非公民没有的权利，但现代国家公民往往占一国人数的大多数，而多数一般不构成特权，只可能（不是必然）构成对少数人的歧视。因此，公民权利相对于非公民而言不是特权，但议员权利相对于非议员而言，却可以构成特权（议员总是少数人），只是这种特权具有一定的合理性，是“为人民谋福利”的“正当特权”。
（二）议员权利的利益性
议员的权利能够给议员带来利益或方便，带来保障和安全，如物质保障权、身体免捕权、言论免责权都有助于议员进行其活动，使他们在工作中有相应的保障，为其消除了后顾之忧，“利”在其中。在这里，法律赋予了人民代表多于人民的权利，使他们具有了一些特殊利益。“我认为，统治者没有同被治者大众的利益相反或不同的利益是十分重要的；但我决不认为，统治者具有同全体被治者的利益一致的利益也很重要，因为我还不知道哪里有过这样的利益。”因为议员的权利“保护的不是某一个具体的议员，而是整个议会和抽象的人民意志的代表。”议员的权利是为了保障议员行使权力的，没有这些权利保障，议员将不能很好地行使其权力，最终将会危及全体人民的根本利益。议员的权利是宪法赋予的而不是像人权那样是天赋的，虽然议员的权利与权力都写在宪法中，都是宪法赋予的，但从逻辑上说，议员的权利来自议员的权力，宪法为了保障议员行使其权力才赋予议员以权利，人民为了保障自己的根本利益才允许其代表拥有某些特别利益。据统计，目前世界上142个国家的成文宪法中，有121个国家（占85.2%）在宪法中有关于议员豁免权的规定。
（三）议员权利的主张性
议员的权利是议员能够主张的，这些权利一旦被侵犯，议员有权要求权利救济，恢复权利原状，制裁侵权者。议员“与以行政权为主的国家权力在本质上是互相对立的；为对抗集合式的行政专制，作为个人的议员必须享有一些对抗可能的侵犯的手段，即权利，来保障自己能够起到人民代表的作用。”因此对议员权利的侵犯最可能来自议员可能“冒犯”的那些国家权力，其中主要是行政权，而赋予议员以权利就为议员们设置了挡箭牌，一旦发生侵权，议员可以依据宪法和法律捍卫自己的权利。
（四）议员权利的意志性
意志性主要表现为可选择性，权利具有可行使可不行使、可这样行使也可以那样行使（只要在法律的范围内）的特征，那么议员的权利是否也可以选择、放弃呢？笔者认为，在这里，议员的豁免权即身体免捕权、言论免责权没有权利主体选择的特征，议员可以不发表言论，这是他可以选择的，但发表还是不发表言论是言论权，而不是言论免责权。言论免责是伴随言论而出现的，只要议员发表言论，就随之产生言论免责的问题，议员在此无法也无须选择。对于政府、法院等其它国家机构来说，没有权力追究议员发言的责任，对他们来说这是义务，是必须履行的职责，他们更没有选择的余地。而物质保障权作为议员的权利也很难说具有可放弃性，议员的薪水、差旅费、资料费等是法律规定的，议员即使不想要也必须先接受然后再处理（如捐赠出去等），对于法律给予的一系列待遇，他们并不存在放弃的“权利”。同样，参会权也是议员不能选择的，议员原则上不能选择是否出席议会的会议，何时出席以及出席哪一次会议，等等。参会权与物质保障权、身体免捕权、言论免责权的不同在于，后者作为议员的权利所带来的义务主要是有关国家机关的义务，前者作为议员的权利既是他人或其他组织以及国家机关的义务，同时也是议员本身的一项义务。作为权利，其他人或其他组织以及国家机关不能禁止议员参会，他们有义务尊重甚至保障他们的参会权利；同时作为议员自己的义务，他们不能放弃参会，不能无故缺席会议。
由此看来，议员的权利只是一种“准权利”，其中物质保障权、身体免捕权、言论免责权是一种对代表的“保障”，就像公民的受救济权是对公民生活的最低保障一样（所不同的是公民可以放弃这一权利）；而参会权是权利和义务的结合体。但这些权利都不完全具备权利的意志性（或曰自由性、可选择性）特征，而意志性和利益性，笔者认为是权利最基本的两个要素。
二、议员的权力
议员的质询权、调查权、提案权、提名权、表决权、罢免权、批评建议权应当是一种权力而不是权利。议会作为一个整体行使的是权力，那么，其中每个成员所行使的是权力的一部分，而不可能行使的是权利，议会的权力不是每个成员权利的集合体，而是每个成员权力的集合体。权力与权利的不同点主要表现在其利益性和意志性方面，在利益性方面，权力主要涉及他人或公共利益，而权利主要涉及自己的利益；在意志性方面，权利是权利人可以放弃和选择的，而权力是权力人不能放弃的（否则就是一种失职），权力即使有可选择性也是在法定范围内有限的自由裁量权。议员的质询权、调查权、提案权、提名权、表决权、罢免权、批评建议权是一种权力而不是权利，因为它们关系到公共利益而不是（至少主要不是）自己的利益，如果议员利用权力为自己谋取利益，就是滥用权力。有些国家宪法规定议员不得自行增加俸禄，如菲律宾宪法规定，参议员和众议员的薪津由法律规定，上述薪津的任何增加，在通过此项增薪案的国会参众两院议员任期届满之前，不得生效。同时它们在一定程度上是议员不能放弃的，具有程度不同的强制性特征。而权利的资格性和主张性并不是专属于权利而是权力也具有的特征，如权力人通常也需有一定的资格，不是所有人都可以担当权力职位的；权力也通常是一种要求和主张，权力人有权要求他人做什么或不做什么，在权力受到侵犯时要求惩治对方或自己直接对其实行惩治。因此，从某种意义上说，资格性和主张性在权力上表现得比权利更突出、更明显。
议员的权力与一般的权力相比不是一种“典型”的权力，主要表现为，一是权力的自由裁量幅度极大，而责任相应较小，这种特征与议会权力的特征一致，但有过之而无不及。议员在其任期内如果不行使质询权、调查权、提案权、提名权、罢免权、批评建议权，并不构成法律意义上的失职，他可能在下一次选举中落选，但一般不会因此在本届任期内被罢免，因为这种消极的不作为可以视为一种对权力行使的选择而不是放弃。议员可以决定在什么时候、什么情况下行使质询权、调查权、提案权、提名权、罢免权、批评建议权，决定对什么人就什么事提出质询和调查，对什么内容进行提案，提名谁，罢免谁，就哪些方面提出批评建议，等等，也可以在他认为没有必要行使这些权力的时候完全不行使，议员无须为此承当相应的法律责任。二是其权力的强制性是不完整、非直接的，议员的质询权、调查权、提案权、提名权、表决权、罢免权、批评建议权往往并不具有对他人或相关权力的直接强制性，因为它们本身并不能直接产生权力结果，而是需要其他因素的配合，需要众多议员同时行使权力才能达到权力的预期结果。议员的有些权力是属于个人的，如表决权，发言权，有些权力则不完全属于个人而是要求一定数量的议员共同行使，如提案权、提名权、质询权等。一定数量的议员联名提出罢免时，罢免案才能成立，经过一系列的罢免程序，众多议员的讨论、表决，才能形成罢免的结果；而质询权只是了解情况，表达不满，追问事由，其本身并不能直接追究有关方面的法律责任，而是需要与罢免权结合才能导致相应的法律后果；调查权和批评建议权也通常是一种“软”监督，它可能只是为其后的质询、提案、罢免做铺垫和准备。“议会的建议案与议会所通过的法律有别。……在许多国家中，议会两院所通过的法律案，政府只有服从的义务，无拒绝的权能；建议案则无强制政府的能力。但在采行议会内阁制的国家，下议院向政府提出的建议案，实际上往往使政府不能不予接受；因为政府的拒绝，或曾引起该院对于政府为不信任的决议。所以议会的建议案，亦实含有监察的意味。”至于提案权和提名权只是议案或法案的提起，它们是否能够通过还属未知，它们还需要表决，表决通过后才能发生法律效力。或许有人认为，议员的法律草案、质询案、议案、罢免案等一旦提出，就必须进入议事程序，这也是一种强制性，但这种强制性是针对议会自身的，涉及的是议员与议会之间的关系，而不是针对权力对象的（如针对行政权或公共社会），因而不是一种典型性的权力强制。
由此看来议员的权力也是一种“准权力”，因为这些权力带来的相应责任是较少的，权力的强制性特征也是相对比较弱的。
三、议员的权力与议会的权力
如果说议员的权利是一种准权力的话，议会的权力则无疑是真正的权力，是有明确的强制性特征的，如议会通过的法律必须执行和遵守，议会的罢免直接导致某人下台等。
宪法学界有许多学者将议员的权力融汇在议会的权力中，在论述议会权力时连带着论述了议员权力，如在论述议会的立法权、监督权、任免权、决定权时，其主体时而是议会，时而是议员。或许在他们看来，议会的权力与议员的权力是分不开、也不必分开的。但笔者认为，议会与议员虽然是紧紧纠缠在一起的“共同体”，但它们的权力还是有区别的，不能只看到二者的联系而忽略其差别，只有对它们之间的联系和差别都进行考察，才能较为全面和准确地认识和把握这两种权力的不同特点。
议会的权力是集体负责制下集体作出决定的一种权力，议员的权力是这个集体中每个成员的权力，这种分散的权力经过一定的集合上升为集体的权力。从权力主体的数量上看，议会中过半数议员通过的法律被认为是议会通过的法律，其实议会中的议员不论是多数还是少数也还都是议员，但法律规定议员“过半数”后就变成了“议会”，此时部分议员就代表议会，局部就代表整体，因此“过半数”是一个质变。从权力行使的过程来看，议员的权力主要展现在议会权力形成的过程中，这种权力形成的过程一旦完成，就表现为议会权力（而不再是议员权力），在一系列程序中，往往最后一道程序标志着议员权力向议会权力的转化。因此，议会权力是整体性权力，议员权力是局部性权力；议会权力是结局性的权力，议员权力是过程中的权力。议会的权力具有整体性、综合性、结局性，议员的权力具有个体性、分散性、过程性。当我们从宏观上认识议会权力时，我们注重的是议会作出的决定是什么，通过了还是没通过，通过了什么内容等等权力结果；而当我们从微观上观察议会权力时，我们往往进入到议会权力形成的过程中，这时我们看到了议员的权力，看到许多议员行使权力时的相互碰撞与磨合，这种碰撞和磨合所形成的最终结果就是议会的权力展现。如立法权是议会的权力而不是议员的权力，但提出法律草案、讨论法律草案、表决通过法律草案是议员的权力而一般不认为是议会的权力，如我国有学者明确指出“立法表决权”属于立法机关的“组成人员”。立法权是提出法律草案权、讨论法律草案权、表决通过法律草案权的综合，立法权包括了这些权力，但又不是这些权力的简单相加而是呈现出一种整体性。立法权的权力主体是议会，提出法律草案权、讨论法律草案权、表决通过法律草案权的权力主体是议员。在一次具体的立法过程中，提出法律草案的通常是少数议员，如我国《立法法》第13条规定，“一个代表团或者三十名以上的代表联名，可以向全国人民代表大会提出法律案”。而讨论法律草案和表决通过法律草案的是全体或多数议员，但不论在哪个阶段，议员都是作为个体在行使权力，当法律草案通过变成法律之后，议员的个人身份隐退，取而代之的是以议会名义展现的权力（议会的立法权）。议会的其它的权力，如监督权，其权力主体是议会而不是议员个人，但作为议会监督手段和形式的质询权、批评建议权却是议员的权力而一般不认为是议会的权力；任免权是议会的权力，而表决权是议员的权力。
与行政权等典型的权力不同的是，行政决策权通常集中在首长个人手中，虽然行政决策的形成也有一个过程，也可能有众多参谋、幕僚进行论证、商讨，也可能召开各种座谈会进行协商对话，但这些程序从性质上说都是咨询性的，建议性的，因此它们不构成法律意义上的权力，而只是权力的辅助。而议员的提案、讨论却是在行使权力，是权力形成的过程而不只是权力前的热身。集体制与首长制的区别不仅在于决定的结果是由一人决定（并负责）还是多人决定（并负责），而且在于决定的形成过程是多人为一人（首长）提供咨询还是多人共同形成决定，前者是集权，后者是分权。集权与专制的区别在于专制是不受制约的，而集权可能呈现于一个互相制衡的权力体制中，集中的权力也要受到其他权力的制约，因此宪政体制下也可以有、甚至必须有某个国家机构的集权（如行政机关），但宪政体制不允许任何国家机构实行专制。从这个意义上说，民主集中制作为一种“民主基础上的集中”和“集中指导下的民主”更接近于（不是等于）首长制而不是集体制，议会中各议员充分行使自己的发言权、辩论权并不是“集中指导下的民主”，不存在各议员之上还有一个集中的权威在对议员们进行指导，而议员们的表决也不完全是“民主基础上的集中”，而是一种“多数决”。倒是首长制下首长决策前的咨询、对话、协商更像是一种“集中指导下的民主”，而首长的最后拍板是“民主基础上的集中”。