海关是否需要执行地方性立法
海关是否需要执行地方性立法
[摘要]《海关法》明确规定，海关是中央直属机构，不受行政区划的限制，依法独立行使职权。现实是，一方面，部分地方性立法中给海关增设无上位法依据的内容；另一方面，少数海关模糊了自身的定位，不加选择地执行地方性立法，甚至置于“地方”的领导之下。海关执法的直接依据是中央立法，海关并无履行地方性立法的法定义务，只有在地方性立法有直接上位法依据、与海关直接执法依据不冲突、不增加海关执法成本的情况下，海关执法才可适当适用地方性立法。从长远看，解决问题的途径在于地方性立法能恪守权限限制，海关立法能充分反映地方的合理诉求。
《海关法》第三条明确规定：“国务院设立海关总署，统一管理全国海关。国家在对外开放的口岸和海关监管业务集中的地点设立海关。海关的隶属关系，不受行政区划的限制。海关依法独立行使职权，向海关总署负责。”“海关是国家进出境监督管理机关，海关事务属于中央事权，具有全国统一性和对外统一性的特点，必须实行垂直领导、统一管理体制。保障中央事权的落实，实现政令的统一，这既是海关管理的根本要求，也是海关法制建设的基本任务。”
虽然海关不受行政区划的限制，属海关总署直接领导，但各直属海关仍处在一定的行政区划范围内，海关业务与地方事务难以截然分开，地方为促进本地经济发展尤其是对外经济贸易发展而出台的相关政策和法规，部分需要海关贯彻和落实。海关与地方有关部门的职能和业务也存在联系，需要相互配合。如贸易管制的问题，海关离不开地方环保部门、林业部门的支持和配合；海关知识产权执法需要工商部门的配合等等。由于实际工作中需要相互支持和配合，地方有关部门（主要是政府部门）从自身利益出发，在地方性立法[①]中有意无意地为海关设定相关的义务；而有的海关也模糊和忽视了自身定位，“站在地方立场上，将寻求和争取总署对某项工作的支持作为措施对外公布，给总署工作造成被动；或者把自己摆在与总署对等的位置上，甚至完全置于地方的‘领导’之下。”[②]
那么，海关对上述地方性立法是否有履行的义务呢？或者说海关作为执法部门，“依法行政”的“法”是否包括地方性立法呢？厘清这一问题，有利于正确认识海关的职责与义务，也有利于加强海关（特别是直属海关）的垂直领导意识。
一、 支持海关执行地方性立法的理由
在我国现有的立法中，对中央驻地方机关（包括海关）是否要执行地方性立法缺乏明确、具体的规定。那么，海关是否应具有执行地方性立法的义务呢？梳理现有的法律法规及相关理论，支持的依据和理由不外乎以下几个方面：
首先，海关执法的依据是宪法、法律、行政法规以及总署制定的部门规章，根据《立法法》第七十一条第二款的规定：“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院行政法规、决定、命令的事项”。《宪法》第九十九条规定：“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行；依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。” 因此，地方各级人民代表大会当然有权对处于本行政区域内的直属海关和隶属海关遵守宪法、法律、行政法规的情况进行检查和监督。地方各级人民代表大会为保证宪法、法律、行政法规在本行政区内得到遵守和执行而制定的相关配套的地方性立法，海关当然也需要执行。
其次，《立法法》第六十四条规定：“地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作出具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。”第七十三条第二款规定：“地方政府规章可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。上述第（一）项的内容属于执行性立法，第（二）项内容属于创制性立法。对于执行性立法（特别是地方性法规）其立法依据与海关规章相同[③]，因此难免会出现交叉，要严格区分两者的界线并不容易。而地方性立法中的创制性立法内容，虽然不一定有严格的上位法依据，但只要不与上位法（法律、行政法规）相冲突，在本行政区域内应具有普遍的效力。虽然从行政管理体制上海关属中央直属管理，但从地理位置看，海关总是处于某一行政区域内，在现有法律未明确规定中央直属机关可不受本行政区域内具有普遍约束力的地方性立法的情况下，地方性立法对直属海关（包括隶属海关）无疑具有约束力。
第三，虽然海关与地方政府之间没有直接的领导或指导关系，但各直属海关（包括隶属海关）具有独立法人资格，地方检察机关和人民法院对海关的违法行为具有管辖权。如相对人对海关的执法行为不服，可以向地方中级法院提起诉讼；海关查获的走私案件，需要追究刑事责任的，也由地方检察机关向法院提起公诉；涉及海关工作人员的职务犯罪案件，由地方检察机关立案侦查，并由检察机关向法院提起公讼。可见地方检察机关和中级以上人民法院可以行使对海关执法的监督权，在行使监督权的过程中地方检察机关和人民法院也完全可以适用或参照地方性立法的相关规定。
也有观点认为，检察机关的法律监督应视为狭义的法律监督的一部分，而且限于对司法诉讼活动的监督。海关作为国家进出境监督管理机关，应依照法定职权和法定程序严格执法，同时还应严格按照新修订《海关法》第七章“执法监督”的规定，进行内部监督，并依法接受外部监督。就依法接受外部监督而言，根据《海关法》第七十五条“海关及其工作人员的行政执法活动，依法接受监察机关的监督；缉私警察进行侦查活动，依法接受人民检察院的监督。”的规定，就行政执法活动依法接受国家监察部驻海关总署监察局自上而下的监督，就缉私警察的刑事执法活动，依法接受地方人民检察院的监督。
第四，由于《宪法》、《立法法》以及相关法律未对中央事务和地方事务作明确的划分，从理论上说，地方性法规、地方政府规章以及部门规章的立法目的都是为了实现中央的行政管理目标，因此立法之间完全有可能交叉和重叠。“部分地方性事务”实际上也是“中央事务”，需要中央驻地方机关来执行。如《澳门车辆入出珠澳跨境工业区珠海园区管理办法》，其主要内容由地方公安部门执行，但同时，出入境的车辆管理属海关事务，需要海关执行。因此，海关事实上也在执行地方性立法的相关规定。
基于以上四个方面的理由，有观点认为，只要地方性立法与海关现有的执法依据不相冲突，地方性立法从本行政区域行政管理的实际需要出发，在地方性立法中对海关设定相关义务，要求海关执行，海关必须履行。
二、海关无执行地方性立法的法定义务
本文认为，上述支持海关执行地方性立法的理由并不充分。地方政府与直属海关之间没有领导与被领导、指导与被指导的关系，地方政府无权对海关设定相关的法定义务。从原则上讲，海关无执行地方性立法的义务，其原因是：
（一）前已引述的《海关法》第三条的规定，该规定包含四层含义：一是海关总署由国务院设立，是直属国务院的并具有海关行政管理职能的机构；二是海关管理体制与区域性的行政管理体制划分并无必然联系；三是确立海关实行垂直领导的体制，各海关依法履行职责，与所在地政府及其各职能管理部门没有从属、支配关系；四是海关按照《海关法》和国家有关法律、法规，在国家赋予的职权范围内自主地、全权地行使海关监督管理权，不受地方政府（包括同级党的机构）和有关部门的干预。[④]在社会经济发展的过程中，中央与地方之间利益诉求有所不同，因此，中央与地方在进出口贸易的政策上，自然有不同的需求，中央对海关实行垂直管理的最直接目标，就是力求破除地方保护，维护中央政令统一。因此，从中央设立海关垂直管理体制的目的分析，地方性立法无权对海关设定义务，海关也无义务执行地方性立法的相关内容。此外，从宪法原理上讲,中央与地方事权的划分是中央与地方立法权限和行政权限的基础。从上述规定以及《立法法》第八条第（八）项等多项规定来看，海关事务属于中央管理的事务，这涉及国家主权、安全、统一的职能，应一律由中央行使立法权，地方不得行使立法权，或地方仅在中央授权的范围内行使立法权。
（二）地方对海关有监督权无法推定海关具有履行地方性立法的义务。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十七条规定：“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府应当协助设立在本行政区域内不属于自己管理的国家机关、企业、事业单位进行工作，并且监督他们遵守和执行法律和政策。”海关属于中央直属机关，实行垂直管理，属于法律规定中的不属于地方管理的国家机关，因此，地方人大和政府与海关之间的权力义务关系非常明确：一是协助海关的义务；二是监督海关的权力。从立法的文本分析，义务在先，权力在后，义务为主，权力为次。而且，这种监督主要是事后监督，主要体现为人大监督和司法监督。从理论上说，中央垂直管理部门作为国务院一个组成机构或职能部门，应受全国人大或国务院监督，但由全国人大或国务院对垂直管理部门进行经常性、日常化的监督是不可能的，让海关总署所在地的北京市中级法院来办理以海关为被告的全国海关行政诉讼案件，以实现司法监督的职能也是不现实的。因此，法律赋予了地方人大、政府、司法机关对所在地海关的监督权。但监督权本身无法推导出前者对后者有立法权，在缺乏法律明确规定的前提下，这种推导并无法律上的依据，逻辑上也难以成立。
（三）海关履行地方性立法设定的义务可能导致执法不统一。根据《立法法》，地方人大及其常委会可以制定地方性法规，地方政府可以制定地方政府规章。地方性法规和地方政府规章在不同上位法冲突的前提下可以对地方性事务作出规定。因此，对同一事项，不同地方性立法主体制定的地方性法规和地方政府规章对当事人设定的权力和义务可能存在差异甚至完全不一致。如由于各地的经济发展水平不同，各地对外商投资的优惠条件有很大差异。如果海关必须执行地方性立法，设在不同行政区域的海关由于执法的标准不统一，对相同或近似的事件的执法结果可能完全不同，这与海关作为中央垂直管理机关的目的完全相背。
三、海关执法并非完全排斥地方性立法
综上，根据现有的法律规定，海关不受地方政府的领导和指挥，也无需向地方人大负责和汇报工作，因此并无执行地方性立法的法定义务。但这并不意味着海关可以完全不考虑地方经济发展的需要，坚持“独立”执法。其理由主要是：
（一）海关的十六字方针包含“服务经济、促进发展”的重要内容，这里的“经济”既包括国家的经济利益和经济安全，也包括地方的经济利益和经济安全。“发展”同样包含中央和地方两个层面的发展。因此，在不违反国家宏观经济管理和宏观发展规划的前提下，海关应当积极服务于地方经济的发展，如对当地的重点项目实行简化通关、便捷通关，对当地的特殊区域提供特殊的监管服务（如珠海横琴岛的开发），因此，虽然海关并无履行地方性立法的法定义务，但在实际工作中海关也可以参与落实地方性立法的相关内容，为地方经济发展服务。
（二）海关作为中央直属机构，主要执行的是国家立法，为国家宏观经济发展服务，但地方经济发展的目标与中央宏观经济发展目标在大多数情况下是一致的，地方性立法仅仅是为确保中央宏观经济目标在本行政区域内的实现，是国家立法的具体化。因此，海关执行地方性立法的相关内容实际上也是在执行国家立法。
（三）海关虽然作为中央直属机构，但地方政府对海关的评价不可避免地成为衡量海关工作成绩的重要指标。海关处在一定的行政区域中，日常工作的开展和生活的保障也离不开政府的支持。因此，海关在实际执法中要完全抛开地方政府追求的目标不仅是不可能的，也是不现实的。
（四）地方性立法中少数属于中央授权立法的内容，这些立法，海关具有履行的义务。《立法法》第六十五条规定：“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。”虽然经济特区法规从形式上属于地方性立法，但其实质是全国人民代表大会授权立法，因此其效力等同于全国人民代表大会制定的法律，海关当然有履行法律的义务。
综上，虽然海关不具有履行地方立法的法定义务，但如果地方性立法与海关现有的执法依据不具有矛盾和冲突，在不违反海关执法的原则的基础上，对地方性立法的内容，海关应尽可能地予以配合。但这种配合不是法律意义上的强制性义务，也不产生不作为的法律责任。
四、矛盾和冲突的解决
既然海关对地方性立法没有法定的执行义务，但对地方性立法也不可能完全排斥，那么要实现海关与地方政府的和谐相处，避免不必要的冲突和矛盾，恰当处理海关执法与地方性立法之间的关系是关键。这需要海关与地方性立法机关、行政机关的共同努力。
（一）在立法环节，消除矛盾和冲突，充分反映地方诉求。
1．地方性立法应恪守权限限制，海关应积极参与地方性立法，表达国家利益诉求。海关作为中央直属机构，其执法的直接依据是国家立法，因此地方性立法机关在地方性立法时应严格遵守立法权限，不应给海关增设无上位法依据的义务。在地方性立法的现实中，不少地方政府部门在拟定涉及海关事务的条款中经常出现“海关应该……”的内容，这实际上就超越了地方性立法的权限。另一方面，海关应积极参与地方性立法，特别是对地方性立法中涉及海关的内容，应根据海关的法律、法规和部门规章的相关规定据理力争。对地方性立法中对海关设定的无上位法依据的义务，海关应明确指出，建议删除或者建议地方政府提请海关总署单独或与相关部委联合制定规章。
2．海关立法应充分考虑地方经济发展的合理诉求。既然地方性立法不应给海关增设无上位法依据的义务。那么，地方性事务中如果确有需要海关执行或协助执行的内容，该如何解决呢？最有效的办法是，地方政府通过省一级政府与海关总署直接沟通和交流，或通过直属海关提出立法建议，争取海关总署的支持，海关总署再以部门立法的形式加以设定。这不仅解决了地方事务中的实际问题，而且总署立法是全国海关执法的直接有效依据，对全国海关具有强制执行力。
（二）在执法中，海关以国家立法为主要的执法依据，恰当处理各种法律冲突。海关执法的法定依据是国家法律、行政法规、海关总署规章及相关规范性文件。对地方性立法，海关并无法定的履行义务。因此，一方面，海关在执法时对地方性立法的相关规定必须谨慎判断，防止成为单纯地方利益的执行者和代言人；另一方面，如果海关在执法时发现地方性立法与海关法律、行政法规和规章相冲突，应严格按照《立法法》的相关规定予以解决：海关总署规章与地方政府规章冲突时适用海关总署规章；地方性法规与海关总署规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，应先请示海关总署，由总署请示国务院，由国务院提出适用意见。国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；应当适用部门规章的，则提请全国人民代表大会常务委员会裁决；此外，即使地方性立法与上位法、海关的部门立法不存在冲突，海关在依照地方性立法执法时，也要考虑行政成本、执法的可能性以及是否与海关的行政管理目标是否一致等因素，慎重执行。
（三）与地方政府建立执法联系配合机制。在现有的行政管理格局中，海关有许多工作的协调落实还需要地方政府去牵头，垂直管理机构本身仍难以完全摆脱地方的影响。在现有地方性立法无权对海关设定新的义务、海关无履行地方性立法的法定义务的情势下，海关与地方政府之间的工作协调与配合，可按照