国务院行政机构的若干问题
关 键 词： 国务院行政机构； 界定； 种类； 依法行政
一、国务院机构的界定和范围
（一）国务院机构的界定
对国务院机构的界定，有不尽相同的理解。
一种是作狭义的理解，即认为国务院机构仅指国务院行政机构，不包括国务院直属事业单位和其他国务院机构。①
另一种是作广义的理解，即认为国务院机构不仅指国务院行政机构，还包括国务院直属事业单位。②
再一种是作最广义的理解，即认为国务院机构不仅指国务院行政机构，还包括国务院直属事业单位、企业单位和其他机构。③
笔者倾向第一种意见，并认为国务院机构是指为实现对某一行政事务的管理而依法设置的、行使法定职能，并有一定机构和编制的行政组织。理由是：
（1）根据1998年3月国务院提交的《国务院机构改革方案》以及1998年3月10日九届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革方案的决定》，国务院机构都仅指国务院行政机构，没有把国务院行政机构以外的组织列入其中。
（2）国务院直属事业单位，是国家为了社会公益目的，由国务院举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。尽管有的国务院直属事业单位行使一定的行政权，但它们不是法定的职权，而是法律、法规的授权或者国务院委托，与国务院行政机构不同；且国务院直属事业单位人员属于事业编制，不是行政编制。
（3）有些机构（如国务院新闻办公室、国务院台湾事务办公室）虽然使用国务院办事机构的名称，但不属于国务院机构序列，而是属于中共中央直属机构序列；且不使用国家机关编制，而是使用党派机关编制。因此不是严格意义上的国务院机构。
（4）有些全国性国有独资公司，性质上是自主经营、自负盈亏的经济实体，一般不再承担政府职能，国务院与这些公司不是行政隶属关系，而是指导、协调和服务的关系，它们不是国务院的一个管理层次，因此也不是国务院机构。
（二）国务院行政机构的范围
对国务院行政机构的范围，学术界也有不同的意见。
一种是将国务院行政机构分为国务院办公厅、组成部门、直属机构，办事机构、国务院组成部门管理的国家局、议事协调机构六类。其依据是《国务院行政机构设置和编制管理条例》中的有关规定。④
另一种是将国务院行政机构分为上述六类，并将2000年1月设立的中华人民共和国中央人民政府驻香港特别行政区联络办公室和中央人民政府驻澳门特别行政区联络办公室归入第七类，即国务院派出机构。⑤
再一种是将国务院行政机构分为办公厅、组成部门（或各部、委员会）、直属机构和办事机构四类。其依据是宪法和《国务院组织法》的有关规定。⑥
笔者倾向第二种意见。理由是：
（1）1997年8月3日国务院发布的《国务院行政机构设置和编制管理条例》已将国务院行政机构分为国务院办公厅、组成部门、直属机构，办事机构、国务院组成部门管理的国家局、议事协调机构六类⑦。
（2）2000年1月设立的中华人民共和国中央人民政府驻香港特别行政区联络办公室和中央人民政府驻澳门特别行政区联络办公室，是1954年6月19日中央人民政府委员会第32次会议通过的《中央人民政府关于撤销大区一级行政机构和合并若干省、市建制的决定》以来第一次设立的国务院派出机构，其职能、内设机构和人员编制均符合国务院行政机构的特征。
（3）《国务院组织法》是1982年制定的；《国务院行政机构设置和编制管理条例》是1997年发布的，1998年及其后的国务院机构改革实践已突破了有关规定，不能因为它们不符合有关规定的分类，就否定它们的存在。
二、国务院行政机构的类别和设置
（一）国务院行政机构的类别
根据不同标准，国务院行政机构可作不同分类。
1、横向分类
根据国务院行政机构的横向结构的不同，国务院行政机构可以大致分为办公机构、组成部门、直属机构、办事机构、派出机构和议事协调机构。
国务院办公机构：即国务院办公厅，是国务院依《国务院组织法》的规定设立的协助国务院领导处理国务院日常工作的行政机构。
国务院组成部门：是依法分别履行国务院基本的行政管理职能的行政机构。
国务院直属机构：是主管国务院某项专门业务、具有独立的行政管理职能的行政机构。
国务院办事机构：是协助国务院总理办理专门事项、不具有独立的行政管理职能的行政机构。
国务院派出机构：是由国务院派驻某一行政区域代表国务院行使某些方面职权的行政机构。
国务院议事协调机构：是承担跨国务院行政机构的重要业务工作的组织协调任务的行政机构。议事协调机构一般不设实体办事机构，议定事项由有关职能部门分别负责办理。
2、纵向分类
根据与国务院行政机构纵向关系的不同，国务院行政机构可以大致分为有部门管理关系的行政机构、有业务指导关系的行政机构和有领导关系的行政机构。
有部门管理关系的行政机构：这类国务院行政机构是指对主管特定业务的、行使行政管理职能的国务院行政机构（即国家局）有管理关系的国务院组成部门，如国家经济贸易委员会等。
有业务指导关系的行政机构：这类国务院行政机构对省级地方人民政府工作部门是业务指导关系，同时省级地方人民政府工作部门受本级人民政府领导。这类行政机构在国务院行政机构中占较大比例，如教育部、科技部等。
有领导关系的行政机构：又可分为双重领导关系和垂直领导关系两大类。
双重领导关系下的国务院行政机构，对省级地方人民政府工作部门是领导关系；同时，省级地方人民政府工作部门还要受本级人民政府领导。在双重领导关系中一般要明确以一方领导为主。这类行政机构在国务院行政机构中占较小比例，如监察部、审计署、国家安全部等。
垂直领导关系下的国务院行政机构，直接领导这类行政机构设在地方的分支机构或者派出机构；省级地方人民政府对国务院这类行政机构设在地方的分支机构或派出机构没有管理关系，但有工作协助和法律监督关系。这类行政机构在国务院行政机构中也占较小比例，如中国人民银行、海关总署、国家税务总局（限于国家税务系统）等。
（二）国务院行政机构的设置
建国以来，国务院行政机构设置几经调整和改革，变动很大。根据1982年宪法、1982年《国务院组织法》以及1997年《国务院行政机构设置和编制管理条例》的规定，经过1998年机构改革和近几年的变化，国务院共设置以下的行政机构：
1、国务院办公厅：国务院办公厅由秘书长领导，并设副秘书长若干人，协助秘书长工作。国务院秘书长受总理领导。
2、国务院组成部门：包括：
（1）各部：即外交部、国防部、教育部、科学技术部、公安部、国家安全部、监察部、民政部、司法部、财政部、人事部、劳动和社会保障部、国土资源部、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、农业部、对外贸易经济合作部、文化部、卫生部；各部设部长一人、副部长二至四人。
（2）各委员会：即国家发展计划委员会、国家经济贸易委员会、国防科学技术工业委员会、国家民族事务委员会、国家计划生育委员会；各委员会设主任一人、副主任二至四人、委员五至十人。
（3）中国人民银行：是国务院领导下制定和实施货币政策、对金融业实施监督管理的中央银行。中国人民银行设行长一人、副行长若干人。
（4）审计署：是国务院总理领导下主管全国审计工作的行政机构。审计长是审计署的行政首长。
国务院组成部门的设立、撤销或合并由国务院机构编制管理机关提出草案，经国务院常务会议讨论通过后，由国务院总理提请全国人大决定；在全国人大闭会时提请常委会决定。
3、国务院直属机构：包括中华人民共和国海关总署、国家税务总局、国家环境保护总局、中国民用航空总局、国家广播电影电视总局、国家体育总局、国家工商行政管理总局、国家新闻出版总署、国家质量监督检验检疫总局、国家林业局、国家药品监督管理局、国家知识产权局、国家旅游局、国家宗教事务局、国务院参事室、国务院机关事务管理局。每个机构设负责人二至五人。
4、国务院办事机构：包括国务院外事办公室、国务院侨务办公室、国务院港澳事务办公室、国务院法制办公室、国务院经济体制改革办公室、国务院研究室。每个机构设负责人二至五人。
5、国务院组成部门管理的国家局：是由国务院组成部门管理的、主管特定业务的、行使行政管理职能的行政机构，包括国家粮食局、国家安全生产监督管理局、国家烟草专卖局、国家外国专家局、国家海洋局、国家测绘局、国家邮政局、国家文物局、国家中医药管理局、国家外汇管理局。
国务院直属机构、国务院办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构的设立、撤销或合并由国务院机构编制管理机关提出方案，报国务院决定。
6、国务院议事协调机构：1998年3月29日成立了国家国防动员委员会、国务院中央军委专门委员会、国家边防委员会、国务院中央军委空中交通管制委员会、全国爱国卫生运动委员会、全国绿化委员会、国务院中央军委空中交通管制委员会、全国爱国卫生运动委员会、全国绿化委员会、国务院学位委员会、国家防汛抗旱总指挥部、国务院妇女儿童工作协调委员会、全国拥军优属拥政爱民工作领导小组、国务院三峡工程建设委员会、国务院残疾人工作协调委员会、国务院扶贫开发领导小组、国务院关税税则委员会、中国国际减灾委员会（2001年改现名）、国务院科技教育领导小组、国家履行禁止《化学武器公约》工作领导小组、国务院军队转业干部安置工作小组、国家经济体制改革委员会。以后又成立了若干议事协调机构，如国家禁毒委员会等。
国务院议事协调机构的设立、撤销或合并，由国务院机构编制管理机关提出方案，报国务院决定。
国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构，在职能分解基础上设立司、处两级内设机构；国务院组成部门管理的国家局根据工作需要可以设立司、处两级内设机构，也可以只设处级内设机构。
7、国务院派出机构：即中央人民政府于2000年1月设立的中央人民政府驻香港特别行政区联络办公室和中央人民政府驻澳门特别行政区联络办公室。
三、进一步规范国务院行政机构，促进依法行政
新中国成立以来，国家十分重视国务院机构立法，先后制定并实施了一系列有关国务院机构的产生、组织和职权方面的法律、法令，但随着形势的发展，这些法律和法令都已废止或者修改。1982年宪法和1982年《国务院组织法》的颁布实施，为国务院机构的组织和活动提供了基本的法律规范。特别是1997年《国务院行政机构设置和编制管理条例》的发布实施，第一次以行政法规形式比较全面地对国务院行政机构的设置原则、条件和程序以及国务院行政机构的分类和各类国务院行政机构的性质，作出法律规范。
但是随着国务院机构改革的深入和依法行政原则的实行，原有的国务院机构的法律规范有的已经不能适应或者不能完全适应行政法治对国务院机构的要求。因此，应当进一步加强有关国务院行政组织机构体系的法制建设。
笔者认为，为了巩固国务院机构改革成果，促进国家行政管理法治化目标的实现，有必要进一步规范国务院行政机构的产生、组织和职权。为此，应当适时修改宪法、《国务院组织法》和《国务院行政机构设置和编制管理条例》，并在各部门《职能配置、内设机构和人员编制规定》基础上，进行部门组织立法，明确工作职能，完善工作程序。具体而言，主要应当明确或者规范以下内容：
（一）明确国务院行政机构的设置原则
国务院行政机构的设置原则，是国务院机构法定化和规范化中首先要解决的问题。1982年《国务院组织法》和1997年《国务院行政机构设置和编制管理条例》规定的国务院行政机构的设置原则，主要有：适应国家政治、经济、社会发展需要原则；精简、统一、高效原则。随着国务院机构改革的逐步深入和依法行政原则的实行，应当重视国务院行政机构的法治建设，把行政法治也作为国务院行政机构设置的一项基本原则。
（二）明确国务院行政机构的法律地位
国务院行政机构的法律地位，是国务院机构法定化和规范化中的重要问题。从目前情况看，国务院办公厅、组成部门、直属机构、办事机构的设置有宪法或者《国务院组织法》的依据，而国务院派出机构、国务院组成部门管理的国家局、国务院议事协调机构，则没有法律依据。另外，1998年国务院机构改革方案中的“国务院议事协调机构和临时机构”与《国务院行政机构设置和编制管理条例》中的“国务院议事协调机构”的提法不一致，且从严格意义上讲，“国务院临时机构”也无法律地位。因此建议在修改《国务院组织法》和《国务院行政机构设置和编制管理条例》时，确立国务院派出机构、国务院组成部门管理的国家局、国务院议事协调机构的法律地位，并不再使用“国务院临时机构”的提法。
（三）完善国务院行政机构的设置条件和程序
宪法第62条关于全国人大职权的条款中规定了全国人大在国务院组成人员产生方面的职权，但未规定全国人大在国务院机构设置方面的职权，而是在第86条中规定：“国务院的组织由法律规定。”根据《国务院组织法》第8条和第11条的规定，国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并，由全国人大或其常委会决定；国务院办公厅、直属机构和办事机构由国务院决定。《国务院行政机构设置和编制管理条例》重申了上述有关规定，并增加规定国务院组成部门管理的国家局、国务院议事协调机构的设立、撤销或者合并，也由国务院决定。对此，笔者认为：（1）宪法规定了国务院组成人员的产生方式，未规定全国人大在国务院机构设置方面的职权。这一点值得商榷。因为在中国，中央国家行政机关即国务院，它由各部、各委员会（含审计署和中国人民银行）组成，但国务院组成人员不等于国务院组成部门。上述规定不符合宪法第 3条关于“国家行政机关由人民代表大会产生”的规定。（2）国务院组成部门的设置是国家的重大事项，应由宪法在全国人大的职权中加以规定，不应只由法律规定，而且由全国人大常委会决定国务院组成部门的设置也不妥当。（3）由国务院以行政法规形式规定国务院行政机构的设置条件和程序，只是一种过渡办法。随着国务院机构改革的逐步完成和依法行政原则的实行，应在《国务院组织法》中规定国务院行政机构的设置条件和程序；而且应把国务院派出机构的设置条件和程序也列入其中。
（四）明确国务院行政机构的职责和权限
目前这方面存在的问题，主要是国务院各类行政机构的职责和权限，多在国务院各类行政机构的《职能配置、内设机构和人员编制规定》（“三定”规定）中规定，这尽管比原先“三定”方案有进步，但由于“三定”规定毕竟不是法律，甚至不是行政法规，加上没有对违反“三定”规定者追究法律责任的条款，其效力和权威不够；而且有的“三定”规定本身不很完善，没有很好地解决有些国务院行政机构之间职责和权限的划分问题。由于职责、权限不清，在实际工作中，已经出现有的国务院行政机构之间职能重复、交叉或者“打规章仗”等权限方面的争议。因此，有必要明确国务院行政机构职责和权限的设定主体，并在“三定”规定基础上进行相关部门组织立法，对国务院各行政机构职责和权限作出界定，完成1998年国务院机构改革方案中提出的任务。
（五）建立对国务院直属事业单位的管理制度
国务院直属事业单位尽管不是国务院机构，但两者关系密切。截至2002年5月，国务院设立的直属事业单位有：新华通讯社、中国科学院、中国社会科学院、中国工程院、国务院发展研究中心、国家行政学院、中国地震局、中国气象局、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、国家自然科学基金委员会、全国社会保障基金理事会。但在国务院直属事业单位中有的经法律、法规的授权（如中国证券监督管理委员会）⑧或者受国务院委托（如全国社会保障基金理事会）⑨，具有行政权，实际上是行使国务院行政机构的职权，而不是事业单位。⑩为了加强对国务院直属事业单位的规范和管理，应当制定《国务院直属事业单位管理办法》，明确其设置的原则、条件和程序。
此外，按照世界贸易组织规则，世界贸易组织各成员涉及与贸易有关的法律、规章、政策和其他行政措施或者司法措施，均应遵循透明度原则。但从过去情况看，有的国务院行政机构的“三定”规定没有公布；有的“三定”规定没有在《国务院公报》上刊登；而且一直没有公布国务院各行政机构“三定”规定的英文文本。笔者认为，中国加入世界贸易组织后，应尽量按照透明度原则，实行政务公开，对可以而且应当公开的“三定”规定内容，尽量在指定的《国务院公报》或者其他官方刊物上公开刊登，并附上英文文本。
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① 许崇德主编,胡锦光副主编:《宪法》（21世纪法学系列教材）.北京:中国人民大学出版社,1999.237-238.
② 《国务院机构改革概览》.北京:新华出版社,1998.23-25.
③ 浦兴祖主编:《中华人民共和国政治制度》.上海:上海人民出版社,1999.369-375.
④许崇德主编,胡锦光副主编:《宪法》（21世纪法学系列教材）.北京:中国人民大学出版社,1999.237-238.
⑤许崇德主编:《宪法学》.北京:当代世界出版社,2000.135-138.
⑥俞子清主编:《宪法学》（高等政法院校法学主干课程教材）.北京:中国政法大学出版社,1999.292-293.
⑦许多学者不将国务院组成部门管理的国家局、议事协调机构列为国务院行政机构，这是值得商榷的. 实际上这两类机构也行使行政管理职能.
⑧ 参见《中华人民共和国证券法》第7条,第166条,第167条.
⑨ 参见《全国社会保障基金理事会职能配置,内设机构和人员编制规定》,《中华人民共和国国务院公报》,2001.2.
⑩ 根据1998年《事业单位登记管理暂行条例》第2条的规定，事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者由其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。
文章来源：《行政法学研究》2002年第3期 发布时间：2007/12/24