摘要:  以往对人大直接选举的批评，首要是对选举委员会的正当性，特别是其人员组成大都是党政负责人这一事实的质疑。对此，《选举法》规定笼统，主要由省级地方性法规赋予其合法性。选举委员会组成人员民主性问题中存在应然与实然的张力：选举委员会人员组成应当体现民主性，但若要求其完全通过选举产生，就既不符合法理，也无现实可操作性。选举委员会与人大对民主的类型和程度的要求有别，前者需要参与民主，后者基于选举民主。对选举委员会而言，独立性和中立性是其所追求的首要价值。以有序的公众参与作为深化选举委员会人员组成改革的立法建议是，《选举法》应明确规定选举委员会组成人员中保持一定比例的普通选民，地方性法规中应当细化选举委员会组成人员的条件和产生程序，未来可以借鉴《村民委员会组织法》关于村民选举委员会的规定，将农村基层民主运行方式推及到人大代表直接选举中。     关键词:  直接选举;选举委员会;组成人员;选举法;公众参与

    2013年岁末，随着湖南省衡阳市破坏人大选举弊案被披露和查处，我国在选举组织方面存在的触目惊心的问题如冰山一角浮现出来，引起了社会和公众的广泛关注。衡阳弊案虽属个案，但是也促使我们对“党委领导，人大主办，各方配合”式的人大选举组织模式进行反思。

    选举民主是社会主义民主政治的基础。人大依靠民主选举而组成，人大制度的组织基础是选举制度。彭真同志讲过：“人民通过民主选举产生的代表行使权力，组织政府，管理国家，并且监督和有权罢免各级政权的组成人员，这是人民最大的、最根本的权利。”“选举权和被选举权，是人民行使国家权力的重要标志。”总体来讲，我国直接选举在实践中存在的问题较多，离党的十八届三中全会《决定》所提出的，“发展社会主义民主政治，必须以保证人民当家作主为根本，坚持和完善人民代表大会制度……更加注重健全民主制度、丰富民主形式，充分发挥我国社会主义政治制度优越性”的目标尚有较大距离，人大直接选举中作为选举管理机构的选举委员会(下文简称选委会)的人员组成方面确实存在着一些问题。选委会是组织我国县乡两级人大代表直接选举的法定机构，其在相应的行政区域内，依照宪法和法律的规定，主持和开展选举工作。

    本文拟聚焦选委会人员组成这个学界关注较少的问题，从选委会人员组成的相关法律规范切入，发现其中问题，并主要围绕选委会人员组成民主性问题阐述拙见，分析选委会人员组成的正当性与合法性，在此基础上提出深化选举制度改革的立法建议。

一、选举委员会人员组成的相关法律规范分析

（一）《选举法》中关于选委会人员组成的规定

我国《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（以下简称《选举法》，制定于1953年，1979年修订，其后经过1982、1986、1995、2004、2010年5次修正）第8条第2款规定了选委会的地位：“不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇设立选举委员会，主持本级人民代表大会代表的选举。”据此，选委会的职责是主持选举，即安排和处理选举事宜。根据《选举法》第10条的规定，选委会的具体职责内容包括:划分选举本级人大代表的选区，分配各选区应选代表的名额;进行选民登记，审查选民资格，公布选民名单，受理对于选民名单不同意见的申诉并作出决定;确定选举日期;了解核实并组织介绍代表候选人的情况，根据较多数选民的意见，确定和公布正式代表候选人名单; 主持投票选举; 确定选举结果是否有效，公布当选代表名单。

选委会在性质上可视为人大常委会的临时性工作机构。我国 1953 年《选举法》曾规定各级人大常委会主持或领导人大选举工作。1979年《选举法》重新修订后，规定由选委会主持人大选举。作此修订的理由有二：一是，常委会是人大的常设机关，其在宪法地位上处于人大之下，由下位机关主持上位机关的选举不符合公权力授予的法理。二是，新一届人大常委会是在本届人大组建以后才选举产生的，如果由人大常委会主持人大代表的换届选举，实际上是“老（常委会）选新（人大）”。既不符合选举中立性、客观性（老和新之间有利益冲突，应该予以回避），又“没有经过民意重新授权的政治实体掌控新的民意授权系统，这也不符合民意重新授权的法理学”。

为了进一步体现选举的中立性、客观性，我国 2010 年修正后的《选举法》第9条第2款特别对选委会的组成人员回避作了规定:“选举委员会的组成人员为代表候选人的，应当辞去选举委员会的职务。”尽管有以上法律规定，也只是从法理上设置了“防火墙”，实践中还存在人大常委会主持并具体办理选举事务的政治结构。实践中，选委会就是常委会的“马甲”，仍存在人大常委会主持或通过控制选委会而“领导”人大选举事务的现象。

现行《选举法》中的一些规定容易诱发人大常委会非法干预人大选举事务: 第一，常委会任命选委会的组成人员。《选举法》第9条第1款规定:“不设区的市、市辖区、县、自治县的选举委员会的组成人员由本级人民代表大会常务委员会任命。乡、民族乡、镇的选举委员会的组成人员由不设区的市、市辖区、县、自治县的人民代表大会常务委员会任命。”该规定导致人大常委会对选委会组成人员的人事控制。第二，法律依据的控制。全国人大常委会制定和修改选举法及选举办法，并对选举工作中的问题进行答复。省级和设区的市级人大常委会指导本行政区域内的直接选举，颁布本地区关于选举实施的细则（地方性法规）。同时，县乡一体，即县、乡两级选举委员会的关系设定为领导关系(1986年《选举法》修改之前为指导关系)。这些规定为各级人大常委会领导选举具体工作提供了规范依据。

（二）2010 年《选举法》修正后地方性法规中关于选委会人员组成的规定

基于《选举法》中关于选委会人员组成的原则性规定，我国很多地方性法规都对本行政区域内直接选举时选委会人员组成作了更加细化的规定。笔者考察了 2010 年《选举法》修正后我国河北、安徽、海南等 21 个省级行政区域的省级地方性法规（参见表1），其关于选委会人员组成的规定大体包括三个方面。

                           表1 21个省级地方性法规对选举委员会人员组成的具体规定

第一,产生方式。这些地方性法规都规定选委会组成人员由县级人大常委会任命( 决定),海南、河北两省还将选委会组成人员由本级党政机关、团体和其他有关方面协商推选作为任命选委会组成人员的前置程序( 但未规定具体如何协商推选)，江西省规定选委会组成人员由人大常委会主任会议提名。协商推选无疑包含一定的民主因素，人大常委会主任会议提名则强化了人大常委会的控制、支配权。

第二，少数民族保留原则。对于少数民族人口较多的地方或民族自治地方，云南、陕西、湖北、海南、安徽、广东等省规定选委会组成人员中应有少数民族的选民。如《广东省各级人民代表大会选举实施细则》中规定:“民族自治地方的选举委员会中，应当有实行区域自治的民族的选民担任主任或者副主任，居住在本自治区域内的其他民族应当有适当名额。”类似规定从选委会的代表性方面落实了民族区域自治制度。

第三，职务条件。除湖北省明确规定选委会由有关机关和组织的负责人组成外，其他省份对选委会组成人员的职务条件没有具体要求。

总体而言，我国《选举法》和多数地方性法规中关于选委会人员组成的规定都比较原则、笼统，其中一些规定比较合理，一些规定还不尽完善，一些规定的初衷是好的，但实际上为利益主体扰乱、干预选举实践留下了较大的操作空间。

二、选举委员会人员组成的民主化之辩

长期以来，选委会组成人员大都是基层机关和单位的党政负责人。根据陈斯喜等出版的直接选举工作指导手册和蔡定剑组织的选举实证研究，我国县级选委会的主任一般由县委书记、副书记或县人大常委会主任担任；副主任一般由县人大常委会、民主党派等负责人担任；委员一般由县人大及纪委、组织、宣传、统战、法院、检察院、财政、公安、司法、民政、工会、共青团、妇联等部门的负责人担任。乡选委会通常由乡党委、人大主席团和政府有关负责人，以及乡党委组织委员、宣传委员和工会、团委、妇联负责人等组成。

这种现象是否具有正当性、合法性?多数学者对此持否定性评价。有学者对选委会组成人员官员化且遴选程序不透明、工作随意性强、隐性操控以及缺乏监督等弊端予以揭示和批评。有学者认为，选委会组成人员中缺少普通群众的参与，代表性不足，其中立性令人怀疑，而缺乏中立性“必然使其难以公正、有效地组织选举，并处理选举中的有关问题”。有学者对选委会权能整体构造的公正性进行批评。有学者尖锐的指出，我国选举管理机构还不是一个独立、公正、透明的机关，对选举过程的观察和监督存在不少困难，这致使选举的政治公信力大打折扣；我国《选举法》及其实施细则存在一些明显的疏漏，使得选举管理机构获得比较充分地操纵选举的机会，某种程度造成了选举民主发展的倒退。

与学者不同，人大、人大常委会及选举实务工作者对选委会组成人员大都由基层机关和一些单位的党政负责人担任持肯定态度。如某市一位人大常委会干部曾撰文指出，选举过程中会涉及诸如选民登记、资格审查、交通、通讯、场所安排、联络等各种事务，这些事务的完成需要不同的部门协作配合，选委会由党委、人大常委会、政府一些部门的主要领导组成，能够有效地调动相关部门的资源和人力，很好地协调各部门的工作，从而组织好选举工作。

笔者认为，选委会组成人员均为党政负责人这种人事安排，虽然在某种程度上能够保证党组织意志的落实，但却牺牲了选委会的代表性和中立性，使选委会存在腐败和滥用权力的可能性，从而严重损害了选举的严肃性和选举制度的公信力。长此以往还会损害民众对选举的认同感，降低选民对选举的参与度。

民主不仅是一种政体形式，而且是评价体制优劣的社会价值标准之一。按照经典的人民主权和代议制原理，民主机制的运行过程就是民众意志的表达过程，公共权力的行使应以社会共同体的意志为基础。通过选举权的扩大，由各等级或社会团体选派的代表组成立法机构，行使共同体的政治统治权力，每个公民都有可能被要求参加政府，担任公共职务并行使治权。有序的公民政治参与是民主政治的核心要素。从政治合法性和有效性角度来看，公众政治参是民主的实质性组成部分。一项集体决定之所以能被其成员认同，并不仅仅是因为依法律程序和多数决规则产生的，而且因为其是每个成员自由表达意见后形成的。

不过，肯定选委会人员组成应当体现民主性，并不意味着选委会组成人员就应当完全由民选产生、应当全部平民化。选委会完全民选不但不符合法理，在现实也根本行不通。

（一）选委会完全民选不符合法理

选委会人员组成应当体现民主性，这是值得肯定的。民众参与选委会工作很有必要：除了能体现民意及证成选举的合法性，还能培养公民的责任感和主人翁意识，提升其参参与公共生活的能力。“参与的主要功能是教育功能，最广泛的教育功能，包括心理方面和民主技能、程序的获得。”公众参与还能提高选举机构的工作质量，使选举机构接受监督，从而有效保障选举的公正性和公民行使选举权。但是，选委会与人大对民主的类型和程度要求不同。人大要求完全民主、选举民主，要求人大代表完全由民选产生。而选委会要求有限民主、公众参与，不要求完全民选。所谓有限民主，是指民意代表中要有一定数量的民众代表。选委会的职责和性质，决定了其组成人员不能完全由选举产生。选委会的职责是主持选举，本质上是办事机构、工作机构，工作性质属行政事务。不能把选委会等同于人大，不能把把选委会组成人员等同于人大代表。

目前，绝大多数国家或地区的选举机构成员都是委任而非选举产生的。如美国的联邦选举委员会(Federal Election Commission)的委员（一般有6名）均由总统提名并得到参议院批准，其职能是负责选举的管理和改革工作。再如，我国台湾地区各级选举委员会组成人员的产生方式都是委任，其中主任委员的产生方式是指定，它的组成人员中均有无党籍人士，并且对同一党籍的人数有限制性规定。

对选委会而言，独立性和中立性是其应追求的首要价值，是比民主性（民选）更重要的价值。只有保持独立和中立，才能保证选举的公正性。才能在此基础上通过民众参与，提升民众对选举的热情和对选举结果的认同度。现实中，有时民选反倒会成为妨碍独立和中立的障碍。民选遵循多数决规则，但在极少数情况下多数人的决定并不比少数人的决定更倾向于正确。有时真理往往掌握在少数人手里，“要是根据人数的多少来决定思想的价值，那么，我们现在仍然会生活在洞穴时代。”有时候多数人的决定（众意）并不是公意（公共利益和公共意志）的体现，对此卢梭早就提过，“众意与公意之间经常总有很大的差别；公意只着眼于公共的利益，而众意则着眼于私人的利益，众意只是个别意志的总和”当众意并非公意时，“占优势的意见便只不过是一个个别的意见”。因此，不能将民选作为实现独立和中立的唯一前提，如我们主张司法独立，但不能为此要求法院和法官完全由民选产生。

（二）选委会完全民选无现实可能性

批评选委会组成人员由党政负责人充任的观点是有一定道理的。但是，大多数论者只看到了病症，却抓错了药，矫枉过正，走向了另一个极端，即主张选委会组成人员完全通过选举产生。

实际上选委会完全民选不具有可操作性，是不切实际的空想。在选委会人员组成民主性问题中，存在应然和实然的张力：从一般民主理论上来讲，应该保持适度民主性（公众参与），但从中国现实国情和政治实践来看，要落实的确是难题。例如，独立性和中立性有效实现，就涉及深化政治体制改革的问题，难以一步到位。

承认选委会人员组成的民主性并非一定能推导出选委会完全平民化。因为“中国的人大制度是作为一种体现‘国家意志’而吸纳‘民间代表’参与的制度体系。” “中国地方人大的选举过程，实际上是一个党组织的干部选拔（select）和选民的投票选举（elect）相结合的过程，是执政党的干部管理制度与人大选举制度相结合的产物。……是一个执政党试图将党组织的偏好与选民的选择结合起来的尝试……在具体运用的过程中，如果地方党委提名的候选人落选，会被地方党委视作为选人工作的失败。因此，地方党委在选举过程中存在着干预的冲动，应该是一种常态现象。”。所以，如果站在中国宪法政治运作层面看，选委会毋宁是中国共产党实现有效领导（治理），特别是落实组织意图、进行人事布局的重要抓手。我国人大代表直接选举，如果撇开党委和各方，不但政治方向上的正确性无从保障，而且单靠选委会或者人大常委会的资源和力量，实际难以顺利举办好选举工作。一方面，民众缺乏脱产参加选举组织工作的意愿和动力，另一方面，因为选举所需的人财物主要都靠地方党委来动员、基层政府来供给和群众自治组织来配合，选委会实际只是一个选举领导机构（且属非常设的临时机构，组成人员兼职），大量的具体工作依靠其办公室（各组）和各级党政部门、单位来落实。因此，选委会的工作应当在党的领导下高效开展，应增强公众参与度，以打破目前由各级官员完全垄断、操控选举的局面，但其应保持适度的民主性，而不是完全平民化。

三、关于选举委员会人员组成的立法建议

选委会既不同于人大及其常委会，也不同于一般行政机构。人大及其常委会民选产生集体行使权力，一般行政机构受长官意志左右，而选委会是在政党、人大常委会、政府和公民一系列复杂互动的过程中展开工作的。笔者主张选委会人员组成适度民主化，即首先采取措施保证其独立性和中立性，在此基础上循序渐进地增加其民主性因素，以选委会的独立性、中立性和民主性共同保障选举公平、公开、公正进行和实现公民选举权利。基于这一思路，笔者对我国选委会人员组成改革提出如下立法建议。

（一）由法律明确规定选委会组成人员中应保持一定比例的普通选民

选委会的工作对人大代表选举有十分重要的意义。这样一个重要机构的组成和运作如果不透明、不公开，致使普通民众既没有参与协商提名的机会，又没有担任其组成人员的可能，就无法体现现代政治的民主性。彭真同志曾指出：“民主就不能怕麻烦。一言堂不行，几个人说了算不行。”“有些干部甚至领导干部嫌民主麻烦，说什么‘选举选举，多此一举’”“选举决不能只图省事，要力求保证人民群众便于行使民主权利、便于选出能真正代表他们意见的代表。”选委会的组成人员都是党政负责人，会弱化其作为选举机构的独立性和公信力，而要求其完全由民选产生又不合理、不现实。因此，建议《选举法》明确规定选委会组成人员中保持一定数量的官员委员，同时保持一定比例的普通选民。如此，既可以保证选委会的工作高效开展，又可以通过民众对选委会工作的参与而使选委会受到监督，增强选委会的政治合法性、工作的公正性和公信力。

（二）法律和地方性法规中明确规定选委会组成人员的条件和产生程序

我国 2010 年修正的《选举法》中特别规定了选委会委员的回避制度，这说明立法者已经意识到一个独立公正的选举机构对于选举的重要意义。但是，《选举法》并没有解决选委会组成人员的条件和产生程序问题。我国现有的地方性法规中也极少对此作出明确规定。现实中，如果选民对选委会组成人员不认可，则应如何处理? 对此，应当有明确的法律依据。建议《选举法》明确规定选委会组成人员的条件和产生程序，地方性法规予以细化，将选委会的产生过程公开化、程序化、规范化。如此，将有利于选举工作高效、规范地进行。

从长远来看，选委会要从根本上摆脱操控，防止腐败和权力滥用，就应该专职化、中立化。在政治体制改革的适当时候应修改法律，成立专职化的、独立于党政机关的选委会。只有这样，才能真正实现选举民主，落实公民的选举权利，并最终使选举制度的优越性得以发挥。

综上，笔者建议我国《选举法》第9条可增加一款作为第2款:“选举委员会的组成人员中应当有非官员委员，其名额不少于组成人员总数的五分之一。选委会组成人员产生过程应该公开，其对选民负责，受选民监督。选举委员会组成人员的条件、产生程序由地方性法规具体规定。”选委会组成人员非官员委员的产生，可以由各省的地方性法规来细化，具体可借鉴我国《村民委员会组织法》第12条中村民选举委员会由村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议推选产生的规定，将农村基层民主运行方式推及到人大代表直接选举中。

笔者注：由于原稿和发表版本差别较大，请大家参考阅读。本文发表于《中州学刊》2014年第3期，第53―56页。

致谢：西安交通大学黄杰博士后、华东政法大学张卓明副教授提出修改建议；西北政法大学本科生马骏同学收集整理资料，研究生曹鑫、李晓曦等同学做了一些技术性辅助工作，特此感谢。

说明：原稿12000余字，由作者根据编辑部意见删减至9000余字（删减版），发表时又由编辑删减修改至近7000字（发表版），此版本为作者删减版，部分内容据发表版订正。引用请参考发表版，同时感谢本文责编《中州学刊》邓林老师的润色修改。

                      

注释:
基金项目：本文是司法部国家法治与法学理论研究项目《健全国家权力机关组织制度问题研究》（12SFB4006）的阶段性成果。

在衡阳人大选举弊案中，“因为工作人员掌握代表名单和住址，熟悉选举流程，成为操作贿选不可避免的环节。”“人大工作人员为送钱拉票穿针引线，参与收受、分发钱物。”人大的领导、工作人员明示或暗示候选人给代表们行贿“结果没让他们选上，连钱也不退。”参见张鹭：《衡阳竞选“黑金”》，《财经》2014年第6期。
彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社，1989年，第109、149页。
狭义的选举管理机构是法定的选举委员会（主持选举）和人大常委会（领导），广义的则是以党委为核心的，党政群众自治组织各单位有关选举的机构总称。
邱家军：《人大代表选举中政治把关权的运行维度》，陈明明主编：《中国民主的制度结构》，上海人民出版社，2010年，第122页。
通过对北大法宝数据库和中国人大网的中国法律法规检索系统检索，共获得除天津、湖南、四川、贵州、西藏、甘肃、青海以外21个省级地方性法规。
该表为马骏同学根据收集的资料制作。
陈斯喜、李伯钧：《县乡人大代表选举流程》，中国民主法制出版社，2003年，第2-3页。
蔡定剑：《中国选举状况的报告》，法律出版社，2002年，第38页。
胡小君：《落实新〈选举法〉的关键是完善选举委员会制度》，《团结》2011年第3期。
徐振光：《当代中国社会转型与县级人大制度研究:以L区人大为例》，上海人民出版社,2010年，第178、170页。
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廖剑飞：《规范设立 职责明确工作到位》，《人民代表报》2011年12月27日。
据邱家军的选举观察，同济大学有两个学院的同学大部分没有自己去投票，班长发短信问赞同候选人与否，或者是否提出另选他人。其他的内容就由工作人员捉刀。复旦大学一个学生选区，选举投票日当天，只来了4个辅导员，其他选民都没来，在辅导员的要求下，不少学生才发来了短信进行投票。复旦大学某选区投票还出现戏剧性一幕，第一次投票，两个正式候选人都没有过半数，另选他人栏出现了苍井空、陈冠希等人并且得票率相当高。还有的学生投“郝庄严”（选举宣传帖“投好庄严的一票”）。华东政法大学一位辅导员负责学生选区的选举。他说投票的很多大学生是第一次参加选举，等投完票他们对于制度的信任立即就丧失了，而且他们执行的人对制度的信赖也大大降低。参见邱家军：《2011年上海人大代表直接选举观察报告》，黄卫平主编：《当代中国政治研究报告（第十辑）》，社会科学文献出版社，2013年，第146页、第136页。
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参见Stuart Gorin: 《联邦选举委员会规范总统竞选》，美国国务院国际信息局《美国参考》http://iipdigital.usembassy.gov/st/chinese/article/2007/11/20071106154559ndyblehs0.2795374.html#ixzz2tXb34WfD （2014年2月12日最后访问）
“中央选举委员会”同一党籍者不得超过委员总额五分之二，台湾省、直辖市、各县市选举委员会中同一党籍者不得超过委员总额二分之一。
[法]卢梭：《社会契约论》，商务印书馆，1980年，第39-40页。
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Manion Melanie，Chinese Democratization in Perspective： Electorates and Selectorates at the Township Level，The China Quarterly, 2000，p764-782,p607-630.
彭真：《论新中国的政法工作》，中央文献出版社，1992年，第363、205、206页。 作者简介：褚宸舸，西北政法大学行政法学院副教授。 文章来源：《中州学刊》2014年第3期 发布时间：2014/4/17