一

在中共北京市委党校的校园一隅,有一座利玛窦陵墓。人们接触到它,就会想起近４００年前这位欧洲传教士曾在澳门圣保禄学院研习中文和中国文化。该学院是亚洲最早的西洋式学府。利玛窦和其他一些西方人利用澳门这块土地把中国的优秀文化传播到欧洲,又将西方文化以及科技等介绍到中国来。这个事实从一个侧面表明:澳门在客观上起着中西文化交流的桥梁作用。但是从总体来看,澳门毕竟是被葡萄牙殖民主义侵占的中国领土。中华人民共和国澳门特别行政区基本法(本文简称“基本法”或“澳门基本法”)《序言》一开头就写道:“澳门,包括澳门半岛、�∽械汉吐坊返�,自古以来就是中国的领土,１６世纪中叶以后被葡萄牙逐步占领”。这是对历史的真实表述。

葡萄牙占领者长期欺压当地人民,曾利用澳门作为贩运鸦片的基地与贩卖华工去南洋以及拉丁美洲作苦力的基地。葡萄牙殖民主义者对澳门长达４００年的占领和统治,使中国蒙受深重的民族耻辱和创痛。只有在新中国建立后,在党的领导下国力增强了,才有可能以和平的方式解决澳门问题。１９８７年４月１３日,中葡两国政府签署了关于澳门问题的联合声明,确认中国政府于１９９９年１２月２０日恢复对澳门行政主权,从而实现了长期以来中国人民收回澳门的共同愿望。１９９３年３月,全国人民代表大会根据“一国两制”原则,制定、颁布了澳门基本法;并根据宪法,通过了设立中华人民共和国澳门特别行政区(本文简称“澳门特区”)的决定。这是邓小平理论的胜利,是中国的国际地位显著提高的表现。澳门回归是世纪之交的盛事,全中国１２亿人民为之而欢呼!

二

澳门基本法包含序言和九章,共１４５个条文以及３个附件。内容丰富,政策性强,是党与国家有关澳门问题的一系列基本方针、政策的法律化,条文化。基本法的主要精神是:

第一,坚持国家主权和国家统一原则。

基本法序言第２段宣示:设立澳门特别行政区是“为了维护国家的统一和领土完整”。基本法第１条明确规定:“澳门特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分”。第１２条规定:澳门特区“是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域,直辖于中央人民政府”。这表明了澳门特区在统一国家体制内的行政地位。本来我国直辖于中央的地方行政区域为省、自治区、直辖市。港澳回归以后,又增加了直辖中央的单位特别行政区。基本法第１３条、第１４条规定有关澳门的外交事务、国防事务由中央负责管理;基本法第９条、第１０条规定,澳门特区以中文为正式语言,悬挂中华人民共和国国旗、国徽;第１４３条、第１４４条规定,基本法的解释权属于全国人大常委会,修改权属于全国人民代表大会。这些规定都是国家主权的体现。基本法第２３条规定:澳门特区“应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为”。惩治危害国家安全的犯罪行为,在我国刑法中有明确的规定。但是基于“一国两制”原则,中华人民共和国刑法不在特别行政区实施,因此,基本法要求澳门特区自行立法以保证国家安全和统一,这是完全必要的。

第二,坚持澳门特区实行高度自治。

我国实行民主集中制,在中央的统一领导下,充分发挥地方的积极性、创造性。据此,我国各省、直辖市享有一定的自主权;各民族自治地方享有法律规定的自治权。而特别行政区则享有更大的自治权即高度自治权。基本法第２条规定,澳门特区“实行高度自治,享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权”。澳门的民政、财政、经济、金融、贸易、工业、交通、旅游、治安、文化、教育、科技、医疗、卫生等等行政事务,均由特区自己管理。特区政府可以自行制定各项政策。特区的行政机关与立法机关由当地人组成,实行“澳人治澳”。根据基本法第１０４条、第１０６条、第１０８条的规定,澳门特区保持财政独立。特区的财政收入全部由特区政府自行支配,不上缴中央人民政府,中央人民政府不在澳门特区征税;澳门特区实行独立的税收制度;澳门特区流通的法定货币是澳门元,发行权属于特区政府。基本法第２２条还明确规定:中央人民政府所属各部门、各省、自治区、直辖市均不得干预澳门特区依照基本法自行管理的事务。澳门特区享有立法权。澳门特区制定的法律不要求同宪法不相抵触,也不需中央批准,但应不抵触基本法,并须报全国人大常委会备案。后者在法律规定的范围内可将有关法律收回,使之失效。全国性法律除少量列于基本法附件三以外,不在澳门特区实施。澳门特区享有独立的司法权和终审权。法院独立审判,不受干预包括不受内地司法部门的干预。中华人民共和国宪法第１２７条规定的“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作”不适用于特别行政区。最高人民法院亦不受理澳门特区的上诉案件,因为澳门特区有终审权。除了享有高度自治外,澳门特区居民中的中国公民还有权依法参与对全国性的国家事务的管理。

第三,维护澳门特区的稳定与繁荣。

澳门的繁荣有利于祖国的社会主义现代化建设,而繁荣与发展的前提则是首先要维护澳门社会的稳定。基本法第５条规定:澳门特区不实行社会主义制度和政策,保持原有的资本主义制度和生活方式５０年不变。第６条规定澳门特区以法律保护私有财产权。此类规定都是旨在维护澳门特区的社会稳定以促进繁荣。基本法还规定,澳门原有的法律基本不变。原有法律除少量抵触基本法而不予保留以外,都可以采用为澳门特别行政区的法律。基本法第９８条还规定,在澳门特区成立时,原在澳门任职的公务人员,都可以留用,继续工作,他们的待遇不低于原来的标准。这些都是社会稳定的有效措施。基本法有大量条文直接规范澳门特区的经济生活,以保障和促进澳门的经济发展和繁荣。例如,第１０３条规定:“依法保护私人和法人财产的取得、使用、处置和继承的权利”,基本法还规定:“保障金融市场和各种金融机构的经营自由”,“澳门货币的发行须有百分之百的准备金”,“不实行外汇管制政策,澳门元自由兑换”,“保障资金的流动和进出自由”,“实行自由贸易政策,保障货物,无形财产和资本的流动自由”。基本法第１０６条规定,澳门特区“实行独立的税收制度”,保持“低税政策”,第１１０条规定“保持自由港地位,除法律另有规定外,不征收关税”。由于澳门幅员狭小,资源缺乏,包括食用原料等在内的许多物品全赖外地进口,所以实行低税政策,有利于降低成本。加之本地产品免税出口,更便于以相对低廉的价格在国际市场出售,大大增加竞争力。第１１８条还规定,澳门特区“根据本地整体利益自行制定旅游娱乐业的政策”。娱乐业中的博采业虽属不健康的行业,但历来是澳门财税的一项重要来源(占４０%以上)。而且,博采业的兴隆能带动诸如旅游、酒店、饮食、典当等其它一批行业的兴旺。总体上对澳门经济的发展是有利的。

第四,保障和推进澳门特区民主制度的发展。

民主制度的实质是人民当家作主,澳门在葡萄牙殖民主义占领下长达４００年,作为澳门首脑的总督和政府高级官员都是葡萄牙人。这对居住在澳门的占总人口９７%的中国人来说,根本没有民主可言。１９９９年１２月２０日,我国政府恢复对澳门行使主权,标志着澳门绝大多数人翻身当主人。所以,基本法的实施和特别行政区的建立也就是澳门民主制度的开始。澳门基本法规定,澳门居民依法享有平等权,选举权,言论自由,新闻、出版自由,结社、集会、游行、示威自由,参加工会、罢工的权利,人身自由包括不受非法逮捕、拘留、监禁、搜查等,人格权,名誉权,隐私权,通讯自由,通讯秘密,迁徒自由,出入境自由,信仰自由,选择职业、工作自由,从事教育、学术研究、文学创作、文化活动自由,婚姻自由,自愿生育权,家庭、妇女、未成年人、老年人、残疾人受保护,以及享受社会福利等权利自由。澳门的政治体制不实行西方的“三权分立”,也不搞人民代表大会制度,而是实行适合于澳门具体情况的政治体制,即:行政主导,司法独立,行政与立法既相制约又相配合的民主制度。根据基本法第４７条和第６７条的规定,澳门行政长官和立法会的产生办法将循序渐进地发展民主。澳门特区的第一任行政长官由２００人组成的推选委员会选举产生;第二任行政长官改由３００人组成的选举委员会选举产生;２００９年及以后行政长官的产生办法可依发展民主的原则由特区依照法定程序自行决定,报全国人大常委会批准。澳门特区的第一届立法会由直接选举的议员、间接选举产生的议员和部分委任议员混合组成。第二届以及第三届立法会的组成逐步扩大选举产生的议员,特别是直选产生的议员的比重。２００９年以后立法会的产生办法如需修改,可由澳门特区依照法定程序自行决定,报全国人大常委会备案。基本法的这个规定隐含着到２００９年及以后可以发展为全部由直接普选产生的示意。

第五,原则性与灵活性相结合。

基本法的内容具有坚定的原则性,但在必要的时候也有一定的灵活性,表现了原则性同灵活性相结合的特色。基本法的指导思想是“一国两制”,即在统一的中华人民共和国境内,坚持社会主义为主体,而在个别特定的地区(台、港、澳)在相当长时期内保持原有的资本主义制度和生活方式,不实行社会主义的制度和政策。所以这是最大的原则性与灵活性的结合。在整部基本法内这种结合的例子随处可见。例如第９条规定,澳门特区的国家机关“除使用中文外,还可使用葡文,葡文也是正式语文”,第１０条规定澳门特区“除悬挂和使用中华人民共和国国旗和国徽外,还可悬挂和使用澳门特别行政区区旗和区徽”,又如,第１４３条明确规定,基本法的解释权属于全国人大常委会。这是原则性。但同时该条文又规定:全国人大常委会授权澳门特区法院在审理案件时对基本法关于澳门特区自治范围内的条款自行解释,还规定:特区法院对其他条款也可解释,只是在法律规定的条件下,应由澳门特区终审法院提请全国人大常委会作出解释。这表现了灵活性。再如,基本法第１３条明确规定,外交权属于中央人民政府,这是主权原则的体现。但基本法第７章又以第１３５条至第１４２条共８个条文规定了澳门特区有一定范围的对外事务的管理权。如此等等,均表现了原则性同灵活性的高度结合。

三

在１９９３年颁布澳门基本法之前的３年,我国曾制定了香港特别行政区基本法。邓小平对香港基本法作过评价,称它是“一部具有历史意义和国际意义的法律”,“这是一个具有创造性的杰作”。(见《邓小平文选》第３卷,第３５２页)由于澳门基本法是香港基本法的姐妹篇,因此,邓小平对香港基本法所作的评价亦应该同样适用于澳门基本法。这是毋庸置疑的。

香港基本法为后来的澳门基本法作出范例,使后者在起草、判定过程中有例可援,尽量吸收前者的有益经验,并可以避开以前香港基本法起草过程中所遇到的周折。因此,二者相比,澳门基本法更有值得称道的地方。举一个例子来说,香港基本法第２４条规定“在香港通常居住连续７年以上的中国公民”是香港特区的永久性居民,在香港享有居留权。与此同时,该条文又规定:此类居民“在香港以外所生的中国籍子女”也是香港特区永久性居民,也在香港享有居留权。后来在香港基本法开始实施之后,有一名内地人,自称是此类居民的子女,借故来港,逾期不返回内地,并以基本法第２４条的上述规定为由,拒绝香港政府入境处对他的遣返,并向香港法院提起诉讼。政府入境处说,此人虽是港人在内地所生的子女,但他是其父母在香港尚未住满七年(还没有取得港人资格)以前所生的子女,因此,基本法第２４条对此人不适用。而此人则认为不管在以前生还是以后生,只要今天其父母是港人,他就符合基本法规定的条件,也应当是香港的永久性居民,享有居港权。香港的法官也同意此人的主张。其实,法官的理解是违背基本法的原意的。不过,导致不同认识的争论实与基本法第２４条写得不十分严谨不无关系。即使在香港基本法起草完成时,起草者亦已经微有察觉,担心第２４条的写法可能日后会引起争议。所以３年后在起草澳门基本法的时候,相关的条文便写得清楚多了。澳门基本法第２４条的写法是,澳门特区永久性居民为:“在澳门通常居住连续７年以上的中国公民及在其成为永久性居民后在澳门以外所生的中国籍子女”。这里把“在其成为永久性居民后”所生子女非常清楚地明示出来,就可以避免像上述那种发生在香港的争执。

又例如,澳门基本法有两款内容是香港基本法所没有的。其一,规定“澳门居民除其行为依照当时法律明文规定为犯罪和应受惩处外,不受刑罚”,其二,规定“澳门居民在被指控犯罪时,享有尽早接受法院审判的权利,在法院判罪之前均假定无罪”。前者乃刑法学中通常叫做“罪行法定主义”的体现,后者规定的是“无罪推定”原则的表现。这些内容都是对人权的有效保障。以上提到的可以说明,澳门基本法由于在时间上晚于香港基本法的规定,因此,它有可能在某些方面规定的更周全一点。

四

１９９８年５月５日,全国人民代表大会澳门特别行政区筹备委员会宣告成立。这个委员会是为澳门特别行政区的建立作筹备工作,也是为澳门基本法的实施作好准备工作。其具体任务是:制定第一届政府推选委员会和行政长官人选的具体产生办法,并据此产生出由２００名澳门人组成的推选委员会,推选第一任行政长官人选;决定第一届政府机构的设置;制定第一届立法会具体产生办法,并据此组建澳门特区的立法机关;制定澳门特区司法机关的具体产生办法,并据此建立各级法院和检察院;提出与平稳过渡有关的重大法律问题的处理办法,包括与基本法抵触的澳门原有法律的处理办法,提请全国人大常委会审议;制定市政机构的过渡办法;关注并提出为澳门经济、社会、文化等方面平稳过渡及治安稳定应采取的重大措施和有关政策性建议;提出关于《中华人民共和国国籍法》在澳门特区实施的建议,提请全国人大常委会审议;提出澳门特区成立庆典仪式和庆祝活动方案;以及处理与筹备成立澳门特区有关的其他重大事宜。另一方面,在中葡联合声明于１９８７年３月签署后成立起来的中葡联合联络小组,一直代表两国政府就澳门的平稳过渡和政权交接的有关问题进行着磋商。经过努力,筹备委员会和中葡联络小组的工作已取得极大成果,任务接近完成。１９９９年１２月２０日澳门顺利交接的前景已经展现在眼前,全国人民正以无比兴奋的热烈心情迎接澳门回归和澳门基本法的实施。

文章来源：《新视野》1999年06期 发布时间：2007/12/24