比较视野下中德府际权限纵向划分
关键词：府际权限纵向划分 科学配置 法治建构
纵向府际关系作为国家行政层级中最基本的关系之一，其实质是政府间的权限划分。德国作为欧洲发达国家，其政府架构和行政制度具有代表性，从比较视角探讨中德两国政府权限纵向划分具有启示和借鉴意义。
一、权限纵向划分的意义、原则和方式
（一）权限纵向划分的意义
纵向府际关系，其实质是权限的划分。权限的纵向划分，作为国家体制中对国家权力的纵向配置，是国家结构在立法、行政等层面上的体现。权限的纵向划分，不仅在联邦制国家是特别重要的问题，而且在单一制国家也同样重要。
联邦制分权的意义在于，它将权力分散于全国，这种多元主义的政治模式较之单一制的结构，不仅对外一致，而且能在很大程度上更好地顾及地区的特点和多样性。联邦与联邦成员的分权有利于确保自由，维护联邦成员的利益。同时，联邦制分权也有利于公民更好地参与政治生活，从而强化民主原则。另外，联邦制分权对于防止权力滥用，促进联邦成员之间、联邦成员与联邦之间的竞争和发展有重要作用。联邦成员对地方的授权对于推进地方民主也具有重要的意义。��
单一制下权限的优化配置和合理界定，形成纵向良性互动局面，也会对单一制下的各级政府产生积极影响。法国托克维尔一百五十多年前有言：“一个中央政府，不管它如何精明强干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一个大国生活的一切细节”。纵向权力的科学配置是处理府际关系的基础，也是法治国家政府间关系的显著特点。如果中央或全国性政府的权力过大，它就会滥用，而且破坏地方的积极性；而如果全国性政府权力太弱，则地方坐大并可能产生分离倾向。这会降低国家能力，还可能破坏政治稳定。
（二）权限纵向划分的原则和方式
在联邦制国家，权限纵向划分包括两个方面：一是联邦与各联邦成员（州、省、邦、共和国）的分权；二是各联邦成员与地方的分权或授权。在单一制国家，主要是中央与地方权限的划分。
在联邦制下，联邦与各联邦成员的权力，一般由联邦宪法划分。如根据《美国联邦宪法》，联邦宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，由各州或人民保留。即采取联邦权力列举式授权、各州权力概括式保留的方法划分联邦与各州的权限。
《德意志联邦共和国基本法》第三十条规定了联邦与州权限划分的总原则，明确“如果基本法没有其他规定或特许，国家权力的行使和国家任务的完成，是各州的职责。”即剩余权力归各州行使。联邦基本法有关条款具体规定了联邦与州的权限划分，包括立法权、行政权、司法权和财权等方面。
单一制国家中央政府与地方政府的关系，或联邦制国家中联邦成员与地方政府的关系，不同于联邦制国家联邦中与联邦成员的关系。后者一般是通过宪法划分联邦与各联邦成员的权限，使双方在各自的范围内独立行使职权。因为对于联邦而言，各联邦成员具有固有权力，各联邦成员保留一切未在联邦宪法中放弃的权力和未被联邦宪法禁止行使的权力，各联邦成员是一个具有相对主权的政治实体，而单一制国家中央与地方政府关系与联邦制下联邦与联邦成员的关系不同，地方政府的权力主要来源于中央，因为地方政府本身不是具有相对主权的政治实体，地方政府或由宪法产生，或由地方请求设置中央批准设立，它们的权限也主要来源于宪法授权或立法授权产生。因此，通过宪法或法律授予取得职权，成为单一制国家地方政府职权的主要形式或依据。��
单一制下权限纵向划分，一般分两种形式：一是通过《宪法》划分；二是通过法律授权地方政府。通过在《宪法》上划分中央与地方职权，有两种方式：一是列举性的具体规定；二是原则性的概括规定。��
通过在《宪法》上具体列举中央与地方权限的方式不是很多，突出的例子是1947年《意大利共和国宪法》。它除了在第五条明确规定意大利实行地方自治外，并在第二编第五章“大区、省和市镇”第一百一十七条对关于国家与大区立法权的划分作了规定。
大多数国家的《宪法》或基本法对地方政府的职权只作原则性的规定，如1947年《德意志联邦共和国基本法》第二十八条规定：“必须保证各乡镇在法律范围内拥有独立负责地处理各种地方性事务的权限。乡镇联合体在其法律任务的权限范围内，也拥有法律规定的行政自治权”。还有些联邦国家的州宪法对中央与地方权限作了规定，如德国许多州的宪法中就有关于县或市的内容；美国许多州的议会，也在州宪法中规定了一些市的自治权。��
我国1982年《宪法》不仅规定了中央和地方国家机构职权的划分的原则，而且对全国人大及其常委会、国务院、地方各级人大及其常委会和地方各级政府的职权作了列举或概括，并规定由国务院规定中央和省级国家行政机关的职权的具体划分。此外，对民族自治地方的自治机关的自治权也作了原则确认；《宪法》还规定国家在必要时设立特别行政区。��
单一制下地方政府主要通过宪法或法律授予而取得职权，如1992、1999、2000、2003和2010年的英国《地方政府法》、1947年日本《宪法》、《地方自治法》、中国《宪法》和《地方组织法》、《立法法》、《民族区域自治法》、《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》等。��
对单一制下中央与地方，以及联邦成员与地方权限的划分应遵循的原则，有关的国际公约或宣言有明确的表述，主要采行德国公共行政由来已久的并由国际社会普遍认同的“辅助性原则”（Subsidiarität）。如根据《世界地方自治宣言》第三条：（1）公共责任应由最接近当地居民的地方政府基本单位行使之；根据各国的具体情况，公共责任也得由上一级政府或区域性政府行使之。（2）地方政府对不专属于任何其他政府也不完全排除地方政府权能的任何事项，应有自主管理的一般性权利。欧盟《里斯本条约》也确立了类似的要求。
二、中德纵向权限划分比较
（一）德国纵向府际权限划分
在德国，联邦与州的权限划分，首先是立法权的划分，应符合联邦专属立法和联邦与州竞合立法的规定。根据《德意志联邦共和国基本法》的规定，如果基本法未授权联邦，则各州有立法权；联邦专属立法有外交、国防、国籍等10多种事项，在联邦专属立法范围内，各州只有在某项联邦法律明确授权的情况下才有立法权。��
联邦竞合立法的事项，即联邦与州都可以立法的事项，如民法刑法、结社、难民、土地法与土地制度等30多种事项，在竞合立法范围内，只有在联邦未使用立法权时，各州才拥有立法权；联邦行使竞合立法权的条件是：对竞合立法范围内的事项如外国人居留、公共救济、培训和科研等，如为维护法治或经济的统一，尤其是为了维护超越一州疆域的生活状况的一致而需要时，联邦才有立法权。
联邦原则立法的事项，如狩猎、自然地貌和风景名胜的保护、土地分配、地区规划和水利等，联邦只作原则性规定，具体规定由各州作出，甚至可以有所不同。
资料来源：欧洲委员会编：《地方与地区民主的结构和运行：德国》（法国斯特拉斯堡：欧洲委员会出版社1999年德文版，第11页）；并根据作者2011年9月到联邦德国内政部的资料改编
其次是行政权的划分。在行政管理领域，直接归属联邦管辖的并不多，绝大部分的管理工作是由州独立进行的。因此，在德国，州的真正权力在于行政管理。
根据《德意志联邦共和国基本法》的规定，联邦本身的管理工作基本上仅为外交、国防、联邦财政、联邦邮政、海关等，而各州的行政管理任务比较繁重，各州不仅要对整个州内的行政管理负责，而且州的行政机关还要负责执行联邦绝大部分法律和法令。具体地说，州的行政管理任务包括三部分：其一，执行州的立法范围内的任务，主要包括文化、教育、警察、乡镇管理和地区规划。其二，“受联邦委托执行联邦法律”，如建造联邦公路等。其三，“作为自己的事务执行联邦法律”，即将联邦的法律视为自己的事务并自己负责执行，如联邦制定环境保护法、工商业管理法、建筑规划法等，各州将此作为自己的行政管理任务予以执行。�� 再次是司法权的划分。德国的司法权由联邦宪法法院、联邦最高法院以及各联邦法院和各州法院行使。各州司法权有相对独立性。在联邦司法体制中，司法权事实上首先是由各州法院加以实施的。州和地方法院负责审理本地的、不涉及联邦和他州的案件。州还设有州宪法法院，负责裁决涉及州宪法的争执案件。联邦法院审理涉及联邦法律、同外国关系、各种联邦事务、联邦与州之间以及州与州之间争执的案件。
最后是财权的划分。实行联邦制的关键之一，在于各州在多大程度上享有财权，为此，《德意志联邦共和国基本法》第一百零九条规定：“联邦和州在预算方面是自主的和相互独
立的”。联邦和各州在执行各自任务时，应分别负担各自的费用开支；州执行联邦委托任务时，联邦应负担完成任务的费用；联邦还向州和地方提供重大投资项目的财政支持。��
由于德国是一个联邦制国家，联邦政府和16个州有独立的管辖区域。位于柏林的联邦政府负责外交政策、欧洲政策、国防、司法、就业、社会事务、税收和健康。联邦各州负责国内安全、学校、高等教育、行政管理和地方政府。联邦的职责区域主要限于立法，其中联邦各州通过在上议院的各自代表影响联邦的立法。一方面，各州不仅执行联邦法律也执行州的法律。这主要原因在于，过去，德国民族国家通过独立国家的联合在1871年出现几个独立的州，这使得建立一个更大的联邦行政系统成为多余。
地方行政职能由县和乡镇执行。简单地说，地方政府的职权可分三种：（1）执行联邦法律和州法律；（2）执行联邦法律和州法律要求履行的地方计划和活动；（3）执行地方政府自主决定的地方计划和活动。按照德国地方自治的基本原则，所有的地方事务都由乡镇或县自主地进行管理。地方自治权主要体现在：（1）乡镇的职权建立在对本行政区域公共事务负责的基础上 （普遍性原则）；（2）县具有城市地方之间的、互补的和不属于各州的、平衡的功能。在其区域内，除非法律另有规定，县承担所有超出乡镇职能以外的其他所有职能。县的职能限于与对整个县域地区，或整个县的居民，或至少其大多数的标准化供给和援助有关的任务。州可以制定法律要求乡镇和县承担某种职责（强制性职责），但乡镇和县只能在其权限范围内履行这些职责。必要时，州可以保留发布监督机关指令的权力（通过指令要求履行强制性职责），但发布指令的权力范围必须由法律确定。目前，有许多的州将各自
表2 德国州政府与地方政府职能的分配
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提供服务的机构
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州政府
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地方政府
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| 县政府
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乡镇政府
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| 一般行政管理服务
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| 警 务
消 防
民 防
司 法
民事登记
统计事务
选民登记
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| 教 育
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| 学前教育
小 学
初 中
职业技术
高等教育
成人教育
其他
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| 社会福利
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| 托儿所和幼儿园
家庭福利服务
福利院
社会保障
其他
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| 公众健康
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| 医院
卫生保健
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| 住宅和城镇规划
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| 住宅
城市规划
区域/土地规划
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| 交通运输
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交通
城市道路
城市轻轨
港口
机场
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| 环境和公共卫生
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| 供水和污水
垃圾收集和处理
公墓和火葬场
屠宰场
环境保护
消费者保护
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| 文化、娱乐和体育
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| 剧院和音乐厅
博物馆和图书馆
公园
运动和娱乐
宗教设施
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| 经济性事务
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区域采暖
供水
农业、林业和渔业
供电
经济促进
贸易和工业
旅游
其他经济事务
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资料来源：根据欧洲委员会编：《地方民主与地区民主的结构和运行（德国）》（1999年）改编，法国斯特拉斯堡：欧洲委员会出版社1999年德文版，第26-28页。
的权限转移给市和县。例如，在北莱茵-威斯特法伦州，州政府在地方没有设置普通的派出机关；而城市州则承担了州和市的职责，根据列举原则在州和县之间划分职权。
（二）我国中央与地方权限的划分
我国《宪法》对中央与地方的职责范围没有采取划分具体事项的方法，而是以概括方式规定：“中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方主动性和积极性的原则”。宪法原则列举了全国人大及其常委会、国务院等中央国家机构的职权。
我国《宪法》和有关法律规定，地方各级国家权力机关有权讨论、决定本行政区域内的重大事项；地方各级国家行政机关有权管理本行政区域内的行政工作。
《宪法》和《立法法》确立了我国统一而又分层次的立法体制和中央与地方立法权划分的基本格局。
根据《宪法》，全国人大及其常委会行使国家立法权。宪法规定全国人大有权修改宪法，监督宪法的实施，制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律；全国人大常委会行使下列职权：解释宪法，监督宪法的实施；制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但是不得和该法律的基本原则相抵触；解释法律。国务院根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。
根据上述规定，我国中央一级的立法权是：国家的权力机关也即全国人大及其常委会行使国家立法权，制定法律，其中，只有全国人大有权修改宪法；最高国家行政机关即国务院有权根据宪法和法律制定行政法规的权限。
《立法法》进一步明确中央专属立法权的事项，地方的立法权可以分为一般地方立法权和特殊地方立法权。
（1）一般地方立法权。根据《宪法》和《立法法》，省、自治区、直辖市和设区市的人大及其常委会，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。
（2）特殊地方立法权。除上述一般地方立法权外，还有三种特殊地区，享有比一般地方更大的立法权限：第一，民族自治地方的自治条例和单行条例制定权。第二，经济特区法规制定权。第三，特别行政区的立法权。
我国行政事务十分纷繁复杂，《宪法》没有具体列举哪些行政事务归属中央，哪些归属地方，哪些既可由中央管理也可由地方管理，而是原则规定国务院和地方政府的职权。在中国，主要由国务院规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分，但有少数法律对中央与地方政府及部门、机构负责的某些行政职权作原则的划分。如根据《企业国有资产法》第四条，国务院和地方政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。国务院确定的关系国民经济命脉和国家安全的大型国家出资企业，重要基础设施和重要自然资源等领域的国家出资企业，由国务院代表国
表3 我国中央与地方政府职权的分配
| 事项
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进行管理或服务的机构
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| 中央政府
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地方政府
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| 县级以上地方政府
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乡镇政府
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| 外交
国防建设
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| 经济工作
城乡建设
编制和执行本级国民经济和社会发展计划
编制和执行本级预算
财政
资源和环境保护
城乡建设
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规章
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科学
文化
卫生
体育
计划生育
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公安
司法行政
监察
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| 民族事务
决定部分地区进入紧急状态
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资料来源：《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》
家履行出资人职责；其他的国家出资企业，由地方政府代表国家履行出资人职责。
关于中央与地方权限划分，《欧洲地方自治宪章》第四条规定，公共职能一般应优先由最接近居民的机构实施，政府职能对其他政府机构的分配应权衡任务的范围、性质以及效率和经济性的要求。从我国的情况看，国务院具体划分中央与各省、自治区、直辖市的国家行政机关具体职权时，考虑的因素主要有以下几个：
1.管辖事务的性质。具体而言，外交、国防等涉及国家主权的事项，金融、海关、国家税务、外汇管理等关系国民经济命脉的事项，由中央政府直接管理，同时依据需要设立派驻机构或分支机构实行管理或依法授权地方政府部门管理；教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、民族事务、司法行政、计划生育、食品安全等行政工作等，则由中央政府与地方政府共同负责、分级管理；税收等权限，采取中央政府与地方政府划分权限和重叠行使相结合的办法；审计、行政监察、统计、公安等部门则仍实行中央与地方双重领导，业务上以中央有关部门领导或地方政府领导为主的体制。
2.领导或管理事务涉及的地域范围。凡事务的领导或管理、实施涉及全国或数省、自治区、直辖市者，应由国务院或国务院有关部门负责；凡事务的管理或实施仅涉及某一行政区域的，则应归该行政区域内的地方政府负责。这一类事务的职权划分主要以事务占有的空间为依据，如全国性的人口普查、全国性经济区划、大型铁路或公路干线、大电网等的兴建或管理、长江或黄河或其他大江大河的规划和综合整治、有关跨区域环境污染纠纷的协调解决、国家重点流域（区域、海域）污染防治工作的统筹协调等，应归属中央部门负责。
为了便于管理，中央有关部门可以设立派驻地方的机构负责上述事务，如水利部派驻的流域机构长江水利委员会、黄河水利委员会、淮河水利委员会、海河水利委员会、珠江水利委员会、松辽水利委员会、太湖流域管理局，代表水利部行使所在流域的水行政主管职能。
3．行政机关领导或管理事务的效率。一般情况下，事务由地方政府管理更加便利、有效率，由地方政府管辖；如果少数事务对经济和社会发展全局有重大影响，需要由中央管理，则考虑国务院及有关部门管理。如根据《土地管理法》第四十五条，一般的土地征收，由省、自治区、直辖市政府批准，并报国务院备案；但征收基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷的、其他土地超过70公顷的，由国务院批准。
4．行政机关领导或管理事务的能力。许多涉及国计民生的重要经济事业和重要行政事务，特别是投资事务的领导或管理，需要一定人力、财力、物力。因此凡事务的举办或管理需要大量人、财、物，应归属国务院或有关部门负责；凡事务的举办或管理所需人、财、物，地方能够筹措和集中，且有更好经济效益，则宜归属地方。如根据《生产安全事故报告和调查处理条例》，特别重大事故由国务院或者国务院授权有关部门组织事故调查组进行调查。重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。
5．法律的限制性规定。根据《立法法》，有些事项只能制定法律，而不能由国务院制定行政法规；有些事项一般由中央政府行使而不能由地方政府行使。此类事项，如《立法法》规定的法律保留事项，国务院一般自身不能规定，更不能由地方政府行使。又如根据《税收征收管理法》，税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。任何地方行政机关、单位不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。
6．不同地方的特点。如同一类经济、行政事务在中央与一般地方政府、民族自治地方政府、特别行政区政府之间的职权划分可能不同。普通地方的国家行政机关有一般地方事务管理权，民族自治地方政府则有除一般地方事务管理权以外的自治权，而特别行政区则享有对特别行政区事务管理的高度自治权。如在对财政事务的管理上，普通地方各级政府行使管理本行政区域内的财政事务的职权；民族自治地方政府有管理地方财政的自治权，凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入，都应当由民族自治地方政府自主地安排使用；而特别行政区保持财政独立，财政收入全部用于自身需要或由特别行政区自行支配，不上缴中央政府，中央政府不在特别行政区征税。另外，同一类经济、行政事务在中央与一般地方的不同经济、社会发展水平地区之间的职权划分不同，如国务院批准深圳、厦门、大连、宁波、青岛市实行计划单列，使之享有相当于省级政府的经济管理权限。
地方与地方之间的权限划分，主要是在县级以上人大、政府与乡镇人大、政府之间进行。1949年《大行政区人民政府组织通则》、1950年《省人民政府组织通则》、《市人民政府组织通则》和《县人民政府组织通则》，曾对地方各级人民政府的职权分别进行列举性规定。1954年《地方组织法》以后不再分别规定。根据现行《地方组织法》对县级以上的地方各级人大和县级以上的地方各级人民政府的职权以及乡、民族乡、镇政府的职权作了规定。
三、我国纵向府际职能、权限科学配置和法治建构
（一）切实转变各级政府职能
根据《欧洲地方民主和地区民主的结构和运行国别报告》（德国），中央（或联邦成员）政府与地方政府的职能，大致分为一般行政管理服务，教育，社会福利，公众健康，住宅和城镇规划，交通运输，环境和公共卫生，文化、娱乐和体育以及经济事务。但在德国地方政府的职能改革和区域改革中，有些职能发生变化。
我国长期以来，中央与地方权限不清，其中深层次原因在于政府职能模糊。实践证明，政府职能不转变、职能交叉、权责脱节和多头执法等问题，也难以避免中央与地方关系“一统就死、一放就乱”的格局。纵向府际权限的科学配置和合理划分，要以政府职能转变为核心，加快推进简政放权，把不该由政府管理的事项取消、转移或下放，把该由政府管理的事项切实管住管好，从制度上更好地发挥市场配置资源的决定性，同时更好发挥政府作用。
（二）科学配置纵向政府职能权限
合理配置中央与地方政府的职能，是理顺政府间关系的前提和基础。按照《欧洲地方自治宪章》的“辅助性原则”，在法律规定的范围内，公共职能一般应优先由最接近居民的机构实施，地方政府对不完全排除地方政府权能的、也不专属于任何其他政府的任何事项，有充分自主的决定权。我国《宪法》、《立法法》只是在立法层面上划分了中央与地方的权限，中央与地方政府的事务都是按照“统一领导、分级管理”的体制，从上到下进行分解和细化；上级政府有的，下级政府一般也有，“职责同构”现象比较严重，且存在上下职能错位、责任不清、权责脱节的情况。因此，中央与地方政府的职能亟需理顺。
按照深化行政体制改革的要求，各级政府要加快职能转变，结合实际，突出管理和服务重点。可以根据事务的性质、范围、管理的效率和经济性、公正性等因素，划分中央与地方事权。属于中央政府的职能，管理权应集中于中央；主要面向地方政府的职能，管理权应归地方；对中央和地方共有职能，中央政府主要行使决策权和监督执行权，地方政府主要行使管理权和执行权，做到责权一致。
（三）逐步实现中央与地方事权关系法治化
德国实行法治原则，联邦、州和地方政府的职权和相互关系有明确的划分和法律规范。我国《宪法》和《立法法》，只是在立法层面划分中央与地方的权限，中央与地方政府事权由国务院具体划分。我国与德国政治与行政体制不同，但德国建设法治国家的经验可以借鉴。
以改革开放以来中央与地方关系的调整为例。1987年党的十三大提出“凡是适宜于下面办的事情，都应由下面决定和执行，这是一个总的原则。在中央和地方的关系上，要在保证全国政令统一的前提下，逐步划清中央和地方的职责，做到地方的事情地方管，中央的责任是提出大政方针和进行监督”。这一要求与1985年《欧洲地方自治宪章》相比，在时空上接近，在理念上相似。“辅助性原则”要求公共职能一般应优先由最接近居民的机构实施，政府职能的分配应权衡任务的范围、性质以及效率和经济的要求。但“凡是适宜于下面办的事情，都应由下面决定和执行”的总原则，在实践中贯彻得不够理想。
中央与地方关系法治建构，是建立科学、合理、稳定的中央与地方关系的法治保障。中央与地方关系只有在制度化、法治化的基础上，才能建成现代化的法治国家，才能使中央与地方关系保持一种均衡和稳定的状态。目前，我国中央政策和法律、法规，很大程度依靠地方政府贯彻执行，中央的权威也需要靠地方维护。但现实生活中，中央与地方职能配置和权力运行中有些方面存在的非规范化、非法治化问题，在客观上导致了地方政府的短期行为，也助长了地方政府随意扩张权力和利益范围的可能性。因此，《全面推进依法行政实施纲要》将“中央政府和地方政府之间的职能和权限比较明确”作为法治政府建设的目标之一，其中，中央与地方关系的依法规范，是衡量法治政府的基本标准之一，也是深化行政体制改革的目标之一。
（四）适应变化情势调整纵向府际关系
中德地方制度的比较研究表明，在单一制或联邦制国家，府际关系是宪法和法治的重要内容之一，同时也需要适应客观变化的情势进行调整。近年来德国行政改革主要是将权限重新划分下放给各联邦州，以期在联邦和各州之间实现权限分散。某些联邦州进行区域和职能改革：随着《团结公约Ⅱ》的到期，原东德各州自2019年起不再获得巨额特殊收入，财政状况将面临压力，因此各州将州职权下放（职能改革）到地方，组成的更大的区域面积（区域改革）。某些县级市已经属于县，很多州事务已经下放到更大的县。在经历了全球金融危机后，德国国内已经形成共识：在经过近20年的公共事务私有化及外包之后，德国必须重新强调国家在社会福利市场经济中承担的责任。德国希望实现强有力的、稳定的、有抗压力的公共行政管理，而不再是继续公共事务私有化；甚至有些多年前已被私有化的领域，如能源供给领域，已经出现回归地方政府管理的情况。
同样，我国随着行政体制改革的深化，需要适时调整中央与地方政府职能。另外，由于各级地方政府的层次不同，不同层次地方政府的情况、特点和问题不同，因此，不同层级地方政府之间的管理职能的内容和范围，应当允许有一定的差异。省级政府应履行统筹推进基本公共服务均等化、政策指导和协调职能，省级以下政府应切实把职能转向公共服务、市场监管、社会管理、环境保护和行政执法。
注释:[法]托克维尔：《论美国的民主》（上卷），商务印书馆1997版，第100页。
1947年《意大利共和国宪法》第五条规定：“统一而不可分的共和国，承认并鼓励地方自治；在国家事务中充分实行行政上的地方分权，并使自己的立法原则和立法方法满足自治权和地方分权的要求”。
《欧洲地方自治宪章》第四条关于地方自治的范围的规定，也可以成为中央与地方政府权限划分的原则，如：（1）地方政府的基本权力和责任应由宪法或法律规定；但这一规定不得影响地方政府为法律规定的特定目的取得的权力和责任的性质。（2）在法律规定的范围内，地方政府对不完全排除地方政府权能的、也不专属于任何其他政府的任何事项，有充分自主的决定权。（3）公共职能一般应优先由最接近居民的机构实施。政府职能的分配应权衡任务的范围、性质以及效率和经济的要求。
]欧洲委员会编：《地方民主与地区民主的结构和运行――德国》，法国斯特拉斯堡：欧洲委员会出版社1999年德文版，第22页。
又如《教育法》规定国务院和地方各级政府根据分级管理、分工负责的原则，领导和管理教育工作，中等及中等以下教育在国务院领导下，由地方政府管理；高等教育由国务院和省级政府管理。多数情况下，是由国务院对中央与各省、自治区、直辖市的国家行政机关有关经济、教育、科学、文化、卫生、体育、财政、民政、公安、计划生育等职权，作具体的划分。
如国务院办公厅发布的《政府核准的投资项目目录》通知中，列举的有关项目的核准，在中央、省级和地方政府主管部门间的具体划分。
[德] 古塞拉・菲尔伯尔：《德国近十年政府行政改革》，载《行政改革内参》，2011年第1期。 作者简介：任进，国家行政学院法学部教授。 文章来源：[德] 古塞拉・菲尔伯尔、汪玉凯主编：《中德行政体制改革比较研究》（中德公共政策对话国际合作项目成果）人民出版社（中文版）。 发布时间：2016/8/6