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国家制度

美國眾議院議長在立法程序中所扮演的角色

前言

  我��在一九九○年代短短十年�g先後�M行了六次的��法增修,�的�碚f,六次修��的�Y果,使得��y的�嗔�基�A�^之�^去更�榉�固,立法院不再�碛�π姓�院院�L的任命同意�啵���管��法增修�l文第三�l仍有「行政院�α⒎ㄔ贺��」的�定,��管��y於考量行政院院�L人�x�r,��尊重朝小野大的政治�F��,只不�^,�拿襁M�h政府於二○○○年�陶�迄今的���H�\作情形�砜矗�行政院院�L�K未依��法�定--���Α噶⒎ㄔ贺��」,反而折服於「��y�f了算」��`中。

  修��後,在政治教育及反民主式民粹��力�\作下的�Y果,�缀踝��x民�`以�椤缚��y就是政府」,而「政府怎能�]有至高的�嗔Α沟闹�思中。�F任��y挑�苁降墓��_��,有如「台�除��燥L式」的膨�L政治�Z言,不�H激起�x民「�x和�F式」刀��不入的莫名勇�猓�更豢�B了支持者只�立�霾��是非的心�B。於是一九九七年�@得朝野共�R的「�p首�L制」修��精神,在民�M�h政府��家作主後成了�嗔Φ募榔罚涣钊烁�加扼腕的是,�@部�v�r十年的「�典之作」,在未�足��r�g的�z�,�x民��都��聿患俺浞堇斫庵��H,��y府又以迅雷不及掩耳的方式成立�w制外的��改�k公室,再次��悠渌��^的修��大�I。

反�^立法院�@��同��碛忻褚饣��A的��政�C��,於�v次修��後,�m然�适е坪庑姓��嗟男姓�院院�L任命同意�啵��Q�聿灰装l�拥牡归w�啵��o�如何也算�_�⑽��自行��以�砹⒎�嗟男�庀蟆A⒎ㄔ翰荒茉傧襁^去般地依�行政院所提的各�法案,同�r更���e�O地��化相�P立法�啵��酒疬x民�α⒎�嗟淖鹬兀煌高^�e�O地行使立法�啵���游����政�C制的�\作。但在山�^林立、各自�^�一片天,以民意�獒岫艿����殿堂中,�槭棺h事有效�\作且�\作��常�立法院院�L理���l�]其��喙δ堋R韵峦高^�γ����h院立法程式�^程的�t解,探��h�L在�h事�^程中所扮演的角色,或�S可供�⒖肌�

壹、��h院�h�L�a生方式

  美��自一七八九年��施�邦��法至今,��v了一○九�玫����。根��美����法第一�l�定,由��h院�x出�h�L,但�ψh�L�⑦x人�Y格及�x�e方式�t�K未加以�定。美��第一�帽��h院�h�L以投票方式(ballot vote)推�x,自第二�闷痖_始出�F政�h���局面,而其�x�e方式自第二十六�闷鸶�窨陬^表�Q(viva voice vote)。一八六九年至一八七五年�g��任�h�L的布雷恩(James G. Blaine),首次透�^��h院共和�h�h�F以秘密投票方式�a生�h�L候�x人,自此奠定由政�h提名�h�L候�x人的基�A。事��上,由多�迭h提名的�h�L候�x人在�^大多�档那�r下�缀蹴�利���x�h�L,特�e在政�h提名制度�_立後,�h�L���x人早在新����召�_前即已明朗,而每�����第一次���h的�x�e,不�^是程序上的�_�J而已。值得注意的是,在第108�酶��_�h�r�裼昧艘豁�新的��t,即要求��h院�h�L在�院�h�T中提出�捍�人�x,作�樽h�L於出缺或�o法�事�r的�捍�人�x

�E、美����h院立法程序

  根��美����法第一�l�定,美������由��、��稍航M成,立法�嘁嘤�稍汗灿小C��立法�^程�H�檠}�s,一般而言可大致�化�橐韵虏襟E:提出�h案、委�T�����h、一�h院全院�q�和表�Q及,另一�h院���h和通�^,�稍�f商及��y�署。以下�H就��h院的立法程序�M行介�B:

一、 提出提案/法案/�h案

提案只得由�����h�T�橹�,但提案的��成�热菁坝^�c�碓词欠浅�V的,�e凡�碜阅骋贿x�^的�x民、�W者�<摇⒗�益�F�w、�[�f�F�w、州�h�T、行政部�T、�邦部�T,甚至��y皆可提出草案版本。��然,最後所提出的版本�楹危��t�������、��稍鹤h�T的提案��C而定了,通常�h�T多半希望其所提的法案最�K能成�榉�律,�@不�H是�I�也是功�。

�⒈��稍旱奶岚感问桨�括以下四�N:法案/�h案(the bill)、�合�Q�h(the joint resolution)、共同�Q�h(the concurrent resolution)及���Q�h(the simple resolution)。通常�����稍禾岚付嘁苑ò福��h案�橹鳎�而且大部分皆以此�榱⒎ㄌ岚感问剑�亦即��、��稍焊髯�碛蟹ò柑岚�啵�唯一的例外�定在美����法第一�l第七�中:所有的徵�案��由��h院提出,而�⒆h院一如�ζ渌�提案一般,可��徵�案提出同意案或修正案。此外,�鹘y上,一般性的�芸罘ò敢嘤杀��h院提出。法案/�h案��稍和�意通�^後需�以下程序使成�檎�式法律:(一)��y同意�法案/�h案,�K�署;(二)��y否�Q,�t�⒃�法案/�h案�B同其反�σ庖�,於十天�龋ú话�括星期天)退回原提案�h院;(三)被退回的�h案,��稍悍�e以三分之二同意�S持原案�r,�t不需���y�署,�t自�映�榉�律。

��、��稍航钥商岢�稍郝�合�Q�h(the joint resolution)。�稍郝�合�Q�h�c法案/�h案���丈�缀�]什�N不同,形式上�碚f也可互�樘娲�,因此,��y的�署亦�榉�律��成要件。�烧叩闹饕�差�e在於,��法修正案只能以�稍郝�合�Q�h的形式提出。���稍焊饕匀�分之二同意由�合�Q�h形式提出��法修正案�r,�t不需���y同意。

至於有�P影��稍哼\作者,�t常以共同�Q�h(the concurrent resolution)形式提出,且���稍和ㄟ^。根��美��最高法院一九八三年所作的�Q�h指出,共同�Q�h和���Q�h在本�|上不��榉�律,因其不需提���y批准及�署,只不�^是�稍河�肀磉_其��公共政策或某事物的看法,或���袢〉脑�理、原�t等等。至於有�P�稍焊髯缘倪\作情�r、常�O��t乃至��公共政策或某事物的看法,以���Q�h(the simple resolution)形式提出,���Q�h由原提出�C�P自行��、通�^即成,因此,��Q�h�H代表提出�C�P的意�

二、 分案及委�T�����h

��h院�h�T在��期期�g皆可提案,�B署人必�在提案上具名,提案一�提出於��、��稍海��t依委�T��所��I�者M行分案。若提案�热萆婕���以上委�T��的�I�展����r,�t��h院�h�L可指定由某一委�T��主��相�P��查�I�盏倪M行。��h院法案分配方式可分��煞N:

(一) 接�m(Sequential referral):即先�⑻岚阜炙徒o一��委�T����查,待��查完��後,再�⑵浞炙徒o其他委�T����查。若接�m��查之委�T��亦�成提出�法案,�t�M入立法程序的另一�A段,於�院提出其��查�蟾妗�

(二) 分割(Split referral):即�⑻岚敢榔�热�祟},分由相�P委�T���M行同步��查,各委�T����於�提案�M入�院���h程序前,�ζ渌�����查的部分提出�f明。

  ��管相�P法律�K未�定,委�T��多半��以�e�k公���的方式�ο嚓P提案�M行���h。委�T��通常邀�相�P�C人出席公���,包括�ο嚓P事�帐祜�的�W者�<遥ㄒ蕴峁��I看法或建�h)、一般民�(藉由�τH身��v的�述,��』�相�P���})、�����h�T(曾��理�^相�P事�眨�即有相�P��者)以及行政官�T(�ο嚓P政策所�袢≈�作�榕c不作�檫M行�f明,此�H有政策�q�o的意味)。公���後,委�T��若�J�樵�提案可�^�m其立法程序,�t在�μ岚高M行文字修正後,�B同其所撰��的�蟾��(�热��述及委�T���楹钨�成�提案,�f明�提案的目的,�K�⒃�提案�c�F行法�g的差�e加以�U明)提交院��。根����h院��t�定,委�T��若�成�⑻岚柑�笾猎��,�t皆需撰��相�P�蟾��。

三、 一�h院全院�q�和表�Q以及另一�h院���h和通�^

委�T��向�院提出�蟾驷幔��S即以政治考量�Q定是否�⒃��h案排入�h事日程。「�Q定」原�t上是由�院�h�L、多�迭h�I袖、多�迭h�h鞭及政�h���h主席作成,此充分展�F�院���H的政治生�B。一般�f�恚�只要�h案�委�T��提出�蟾驷幔�就已代表��h案�⑦M行全院��。�院��t�橐环N���Q�h,���院通�^。��t中��於�q��r�g的分配,以及是否提供相�P修正案等皆加以�定。通常�q��r�g�橐恍�r,平均分配�o正、反�煞疥��I,至於不同版本之修正案,正、反�煞疥��I得各自�M行五分�的�q�。

��所有的�q��@致�Y�且修正案亦�_共�R後,�院即�M入�υ��h案行使�成�c否的投票表�Q�A段。表�Q後的�h案�⒁妻D由�⒆h院�M行�缀跖c上述一致的立法程序。若�⒃�Ρ�院所移送之版本有意�,�t�S即�M行院�H�g�砘氐�f�{,直到�稍�υ�法案均�o��意,�_成全然的一致性�r,於撰��相�P�蟾��後,�B同法案一�憬挥煽��y,由其行使法案�署�啵�完成立法程序。

四、 �稍�f商及��y�署

�����稍合韧瓿煞ò噶⒎ǔ绦蛘撸�提出其法案版本於另一院�r,除非�版本�@少���h性而完全�o���x地被接受,即同一法案版本��稍合柔嵬ㄟ^的情�r下,才能送交��y行使法案�署�啵�使其成�檎�式法律;否�t一旦有���h,通常�由下述�煞N方式解�Q:一是透�^�稍洪g�Ψò傅男薷模欢�是藉由�席委�T��(conference committee)以��f�{。�院相�P法��β�席委�T��成�T的�x任提供以下三���剩�1.必�支持�院�Q�h的法案版本;2.�院於��查�法案�r,�橹饕���者(�υ�法案版本之��查涉入甚深者);3.曾是提至��h院各家版本之支持者。只不�^,在���H�\作上�h�L握有指派�c��代表的�嗔ΑB�席委�T��的目�嗽陟洞偈�稍哼_成共�R,因此在�f商�^程中�m�O富��性和自由,但�f商的�h�}�H限於�稍河挟��h者,特�e是��稍阂�o���h通�^之�,�^不能擅自增加��主�}。由於�席委�T���ψ钺岬牧⒎�热菥呦喈�大的影�力,因此有「����第三院」的�Q�。

一旦�����稍�Ψò高_成共�R而呈交��y�署,��y於收到十天���作成以下四�N之一的�Q定:

(一) �署�法案,表示�同,而�法案即成�榉�律。

(二) 在������期�龋�若��y於收到法案十天�任春�署,�t�法案�m�o��y�署亦成�榉�律。

(三) ��y於收到法案十天�染芙^�署,�K�⒎ò高B同拒�^理由退回原提案�C�P,但若原提案�C�P仍以三分之二多�低ㄟ^,而另一院亦以三分之二多�嫡宫F通�^�法案的�Q定�r,�t�法案成�榉�律;但若原提案�C�P未�@三分之二多�抵С�r,�t不需要�⒎ò柑嶂亮硪辉哼M行表�Q。

(四) 口袋否�Q:����若於休��前十天��⒎ò赋式豢��y,而��y亦�o任何作��r,�t�法案因不符立法程序而自�釉獾椒�Q。

��、�h�L在立法程序中所扮演的角色

  美����h院�h�L的相�P��嗌⒁�於「��h院��t」(the Rules of the House)中,其主要�碓窗�括:1.美����法第1�l第5��定:「�稍旱酶髯�Q定其�h事程序之��t。」而�T如法定人�怠⑿��、�c名等�定��法亦有相�P�定;2.�h事通�t:�院的正式�h事��t包括��法、�院��t(Rules of the House of Representatives)等;3.先例:指�v年��ψh事程序各��Q定的累�e,是正式�c非正式法�的混合�w;4.��定法��t:�V�槿酥�者,如1946�c1970年的「立法重�M法」;5. �芊疬d手�裕�Jefferson’s Manual);6.政�h��t;7.�T例:非�槲淖值男�橐��,例如�h�L於�x派委�T��委�T及主席�r,���Y深制的�裼�

  美����h院�h�L身兼�����h�L、政�h�I袖、��y第二�位�^承人等多重身份,其在立法�^程中的影�力��然也不容小�Y。以下�H就��h院立法程序中�h�L的主要��嗉右蕴接�。

�������h�T提出�h案/法案後,即�M入「分案」程序,�h案之分配由�院�h�L�Q定,�h�L��根���h��菁英(多�迭h�I袖、少�迭h�I袖)的建�h,以及委�T��主席所涉之政治�h�}以�榭剂孔鞒煞职傅�Q定。一般而言,�h案通常分配�o多��委�T���M行���h,因此�榻�Q歧�,�⒑馁M�^�L的�r�g�M行�f�{�c�贤ā�Q句��f,�h案若�H分由�我晃��T���M行���h,�t�荼剌^容易取得共�R,法案在委�T���蓉舱鄣�C��相�π〉枚唷S纱丝梢�任一提案能否�M入立法程序,�h�L具有相��程度的主�У匚弧�

法案�委�T���Q定提出�蟾骒侗�院後,�t�M入�h事日程安排�A段。由於�h事日程的安排�橐徽�治性�Q定,因此�奈��T���υ��h案提出�蟾娴脚湃胱h程,再�M入���H�h�鲇��必有相���r日的差距,法案能否�利排入�h程,�t�h�L握有相��的�嗔ΑC����h院�h程可分���事�h程(Union Calendar)、院���h程(House Calendar)、私法案�h程(Private Calendar)、�m正�h程(Corrections Calendar)及解除�任�h程(Calendar of Motions to Discharge Committees),有�P�h程�r�g的安排,即使�h�L��在�^程中徵��h��菁英的意�,但其仍�碛�ψh程安排的最�K���着c�嗤�性�Q定。此一安排�o疑的�c「�r�C」息息相�P,�h�L可�⑵湔J�橹匾�或其所支持的法案安排在最有利的�r�g;反之,�t安排在最不利的�r�g,如此一�砜捎行�恐啤父愎帧棺h�T的�[�觥�

法案排入�h程後,�院�_��前,�先清�c法定人�怠8���美����法第1�l第5�第1款的�定:每院�h�T�^半�担�即��成�h事的法定人�担坏�不足法定人��r,不得�_��。�h�L在�院�_��前必先�_定�c��人�狄堰_法定�_��人�担�其後亦由�h�L宣�验_��,之後的相�P表�Q,也必�在表�Q前清�c人�担�以�_定符合�h事最低人�档囊�定。

根����h院��t第9�l2款�定,���h中之指定�l言�啵�由�h�L��人�Q定,�h�T要想�l言,必�先徵得�h�L同意,而�l言�序��然亦取�Q於�h�L的�Q定,如此可有效控制�h�鲋刃颍�避免法案���h�^程中�h�T�槲�引媒�w�P注而�序演出,��然也有利於�q�品�|控管,�ι�迭h�l言�嗟谋U弦嗥鹣喈�程度的作用。��w�碚f,�h�L�有�S持�h�鲋刃蛑��。此外,�h�T若欲提出�幼h,亦�徵得�h�L同意�K由�h�L指定�r始得提出。

由於法案����、��稍和�意才能完成立法程序,因此�稍阂庖��o法�_成共�R的情�r�y免出�F,於是召�_�稍郝�席委�T��,藉以�贤�f�{彼此�Ψò傅钠绠�,也就成�榉ò傅淖钺峁シ离A段。�席委�T��成�T的�Y格�l件�m�定於�院��t中,但�h�L�s握有指派�c��成�T的�嗔Α��管依�^往��,�h�L通常��考�]多�迭h�c少�迭h�υ�法案的�B度,但如此一��⒑茈y找出符合上述三要件的成�T�⑴c�席委�T��,因此���H上的指派乃由�h�L掌握。法案�M入�稍郝�席委�T��後,已是立法程序中的最�K�A段,法案文字的增修或�h除也得掌握此一最後�C��。透�^��⑴c代表的指派,�h�L可依其�Ψò傅暮��砼扇闻c��代表。被指派的代表��若擅於�贤�f�{,�t法案�^容易�^�P(此�r�h�L�υ�法案持�成�B度);反之若被指派的代表素以�猿忠岩�著�Q,�t易�е�f商破裂(此�r�h�L�υ�法案持反��B度),法案通�^�o望。法案於�f商���h中通�^後,需��h�L�署始可。���定,凡��h院通�^之�Q�h案(resolutions)、法案(acts)、法令(writs)、或登�的法案(enrolled bills)等,皆需由�h�L�署始生效,此�樽h�L在立法程序中之所行使的最後��唷�

肆、�Y�

  近年�砻������出�F�晒呻y以逆�D的��荩�改�了�^去立法程序的可�A�y性,分�e是:(一)委�T���嗤�不在;(二)包裹立法。事��上,�@�晒闪α康陌l展�⑹沟貌糠蓦y以�A期的因素出�F,因此,很�y要求�����α⒎ǔ绦蜇�全�,尤其是政�h�U大其在立法程序中之影�力,�⑹沟昧⒎ㄟ^程更形�}�s。伴�S上述情�r的重覆出�F,�院�h�L的地位乃至其�嗤�性�荼赜衅溆绊�,值得�M行後�m�^察。不�^,�鹘y上�院�h�L的�嗔�及地位仍十分崇高,�W者William Riker����H�嗔�角度分析�J�椋��院�h�L的�嗔Γ�在美��政府的重要性�H次於��y。以上述及之�院立法程序及�h�L相�P��啵�散�於各官方文件�K非�定於�我环ㄒ�,然而有�P�h�L��嗖糠郑��s有不少衍生自�h�L的人格�c�I��特�|,例如�W者Mary P. Follett�J�榭死祝�Clay Henry,1811~1825)於��任�h�L�r,由於其�q才�o�K的人格特�|�c���莸念I�эL格��化了�h�L��人�Ρ�院的影�力。�Q句��f,相同的制度,不同的人主�����造出不同的�用病H魏我豁�施行成功的制度,�^非一朝一夕或全�P移植即可成就,凡制度必有其盲�c,美���院立法程序的���H�\作情�r,�v�了�r�g�c制度的磨合,其尊重「法治」�c「人治」的精神,可作�槲��立法院自我鞭策以及期待�M步的�⒖肌�

 

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��y府於94年8月1日成立「��改�k公室」。

朱志宏、�{�}斐,《美�������h�L制度之研究―金瑞契��案分析》,中山大�W��洲世界社,民87。

《Party Leaders in the House: Election, Duties, and Responsibilities》,2005/10/7,http://www.rules.house.gov/archives/RS20881.pdf。

法案/�h案分��煞N:公法案(提案�r或有最低�B署人�档南拗疲┘八椒ò浮G罢吲c一般人民有�P;後者�t�H�μ囟ǖ纳�祷蛩�F�w�a生影�。

但若����於休��十天前提出,致使��y�o法行使其法案否�Q��r,�t�法案/�h案自�邮�效,此即�椤复�中否�Q(pocket veto)。」

《The Legislative Process》, 2005/10/7,http://congress.indiana.edu/backgrounders/the_legislative_process.php 。

�e�k公����γ������委�T��而言是一��O督行政部�T的利器,因此可�f是美��政府�w制中「制衡」的展�F。

在美��,�h案/法案需���、��稍和ㄟ^��y�署使成�檎�式法律。通常,法案同�r送由��、��稍盒惺蛊淞⒎���啵�先走完立法程序者,�⑵渥罱K版本及相�P�蟾嫖募�送交另一院�^�m立法程序。一般�碚f,多由�院先行完成其立法流程。

�席委�T���橐��r性的�M�,由��、��稍汗餐��M成,其功能��殄羝�稍洪g�δ骋环ò傅钠缫�,透�^�f商�^程促使�稍�υ�法案�_成一致的看法。2005/10/7,http://www.3pd.net/glossword/term/1326,1,xhtml。

�⒂�a,「美������委�T��之地位�c角色」,《����改革�c��政�l展》,�291,中�A民��91年,��家政策研究基金��。

http://www.rules.house.gov/archives/109th.pdf,2005/10/7。

亦有�W者��芊疬d手�粤腥搿缸h事通�t」的�M成部分。

�⒁�,�钐╉�,《��政�w制下�����h�L角色�c功能之研究》,�24,民��89年12月,�榱⒎ㄔ何��之研究�蟾妗�

http://www.rules.house.gov/pop/crslph/lph-calendars.htm,2005/10/7。

根����h院��t第1�l第2款�定,�h�L必��S持�h�鲋刃蚺c�h�T�L�o,如遇有任何喧�_的�`�情形,可�和���h�M行;若旁�席有任何干�_�h事�M行的情�r出�F,�h�L亦可下令清�觥�

根��美����法第1�l第7�、�芊疬d手�缘�48�l第3��定:任何法律案必�由��y、�⒆h院主席、及��h院�h�L期共同�署,才能公�焉�效。同�]10。

同�]6。

William H. Riker, “The Art of Political Manipulation (New Haven: Yale University Press, 1986), p. 129.

同�]2。

文章来源:中国・台湾 财团法人国家政策研究基金会网 发布时间:2007/12/24