引言

中央与地方的关系，是大国治理的核心问题。[1]我国《宪法》第三条第四款规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”该条款是规范我国纵向政府间关系的最重要的宪法条文。该条款可以溯源到毛泽东1956年在中共中央政治局扩大会议上发表的题为《论十大关系》的讲话中的内容：“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”[2]这就是著名的“两个积极性”学说，它通常被视为理解《宪法》第三条第四款立法原意的重要理论依据。由于“两个积极性”原则在文字表述上高度抽象，因此对于如何理解其确切含义，特别是其中的“地方积极性”的含义，学界始终存在不同的解读，进而形成了“规范分权论”和“功能分权论”的分野。然而，尽管这些对“两个积极性”原则的解读在方法论上存在显著差别，但它们共同的特点是，在阐释“两个积极性”原则的宪制意涵时，都只关注“地方积极性”的重要性，普遍忽略了“中央积极性”在“两个积极性”中的独特角色，从而未能关注到“地方积极性”始终是在与“中央积极性”的“关系”中发挥作用的。

本文认为，为了全面准确地理解《宪法》第三条第四款的“两个积极性”原则，我们必须重视“中央积极性”的地位和作用。事实上，该条款规定的“中央的统一领导”，正是“中央积极性”的宪制表达，体现了中央在国家治理中的统筹作用。换言之，“中央积极性”并非游离于宪法文本之外，而是已经通过“中央的统一领导”这一规范性表述被明确吸纳到《宪法》之中，成为中国宪法体系中的央地关系基本原则之一。在这一框架下，中央积极性不仅是对地方积极性的约束或监督，更通过国家战略规划、资源调配、制度供给等方式，赋予地方治理活力，并确保其最终服务于中央积极性所承载的国家整体治理目标。在这种互动关系中，中央积极性始终处于关键地位，地方积极性最终也以服务于中央积极性为旨归。换言之，地方积极性的探索成果、治理经验、改革创新，最终都会被中央积极性吸收并加以优化，以促进更高层次的国家治理能力建设。因此，“两个积极性”并不是对等并存的关系，而是在中央积极性的主导下，地方积极性通过不断实践和反馈，为中央积极性提供实践经验，并最终由中央积极性进行整合、吸纳和提升，以实现国家整体治理目标。

本文第一部分梳理现有文献对“两个积极性”原则的探讨，并从中归纳出两种主要的理论进路，即“规范分权论”和“功能分权论”。这两种理论进路虽然在方法论上存在差异，但均未能充分关注“中央积极性”在“两个积极性”原则中的地位与作用，进而忽略了中央积极性与地方积极性之间的动态互动关系。而本文从宪法释义学的角度解读《宪法》第三条第四款，认为该条款虽然没有明确提出“中央积极性”这个概念，但“中央积极性”不仅隐含在立法原意中，而且是“地方积极性”发挥作用的前提条件和目标指向。然而，仅从宪法文本释义并不足以充分揭示中央积极性的宪制地位，还需要借助法律社会学的分析方法，对“两个积极性”原则在中国宪制实践中的历史展开进行溯源。宪法并非仅仅是静态的文本规范，还是在国家治理实践中不断被塑造的制度框架。正是在法律社会学的视角下，我们才能看到“中央的统一领导”如何成为中央积极性的宪制表达，并在历史演进中不断强化其核心地位。为此，本文第二部分将追溯“两个积极性”的历史起源，发现无论是“中央积极性”，还是“地方积极性”，都被统摄于一个更高的政治目标，那就是服务于国家总体政治战略，而国家总体政治战略的制定与推进本身就是“中央的统一领导”，也就是中央积极性的体现。这个更高的政治目标随着时势变化而处于流变之中，在革命时期是“为中国革命服务”，在建设时期则是“为社会主义现代化建设服务”。顺着这个思路，本文第三部分考察改革开放以来“两个积极性”的实际运行情况，发现“两个积极性”之间的交替进行呈现出一种可以被概括为“波浪周期”的现象，即一个时期中央积极性的活动范围被压缩，强调地方积极性，过一个时期则是中央积极性被格外强调，而地方积极性被抑制，然后再过一个时期，地方积极性又再次被强调，由此形成“两个积极性”之间的波浪交替现象。这种波浪交替并非无序，而是遵循着一条稳定的规律，即地方积极性无论是被鼓励还是被抑制，都是为了巩固和加强中央积极性，都是为了实现中央在不同时代所设定的更高政治目标。换句话说，即使鼓励和强调地方积极性，也是为了实现中央既定的战略目标，而中央制定国家发展战略目标本身就是“中央的统一领导”也就是发挥中央积极性的应有之义。

在此意义上，“两个积极性”并非对央地关系的静态描述，而是国家治理体系中围绕国家战略目标展开的动态调整机制。中央积极性始终处于主导地位，而地方积极性的发挥及其调整，则是在中央积极性的框架内进行的。这种周期性的调整不仅体现了国家治理的灵活性，也确保了地方治理实践最终能够被中央积极性吸纳、整合，并转化为国家整体治理能力的一部分。

最后，本文在结语中提出，对“两个积极性”原则的理解需要放在其具体历史运用的进程中，其理论重心并不是地方积极性，而是中央积极性。换句话说，发挥地方积极性最终要服务于中央积极性，鼓励地方积极性甚至是发挥中央积极性的一种独特途径。这就意味着，对中国宪法问题的理解，包括对宪法文本的释义，都需要置于中国宪法动态变迁的历史实践中来探求答案。

一、从宪法文本中找回“中央积极性”

目前，学界对于“两个积极性”原则的阐释，主要存在两种解释路径或理论范式。一种解释路径或理论范式可以称之为“规范分权论”。这种理论或多或少地假定，地方分权在宪法理论上具有天然的规范意义上的正当性。比如，王建学的“新固有权论”从中国宪法文本出发，认为中国宪法文本预设了地方分权。他认为，在严格的宪法规范意义上，地方自主原则和地方事权的基本安排是固有的。地方政权与中央政权一样，皆为“宪法的创造物”。[3]这种解释路径无疑受到域外宪法理论的影响，往往强调自下而上通过社会契约来组织政府，从而强调宪制秩序或法治秩序的自我治理特征。[4]正是从这种崇尚地方自治的宪法理念出发，美国宪法中的联邦主义被看作是处理中央与地方关系的典范，[5]以至于中国在改革开放以来采取的带有鼓励地方积极性意味的改革，时常被解读为这种或那种形式的“联邦主义”。[6]如果不自觉地侧重从经济角度切入去关注央地关系，就很容易倾向于将“两个积极性”原则解读为一个关于地方积极性的理论，认为“两个积极性”原则的核心意旨在于赋予地方更多的自主权。[7]

另一种解释路径或理论范式可以称之为“功能分权论”。这种理论不满足于“规范分权论”的分析，认为“规范分权论”从一种宣称普适的规范宪法理论理解中国宪法，忽略中国宪法是从中国历史文化传统和政治现实生活中生长出来的，从而难以克服“规范”与“事实”、“表达”与“实践”以及“词”与“物”之间的割裂。[8]因此，这种“功能分权论”认为，不能仅把宪法看作是一个抽象的规范性文本，还要将其放在中国本土的真实历史经验和现实生活中，采用一种“语境论”的解释路径来进行阐释。[9]如果从中国的历史经验及现实出发，那么“两个积极性”原则中的地方分权就不是基于一种宪法规范上的正当性，而是来源于国家治理在功能上的现实需要。对于类似中国这样的一个大国而言，要实现有效的治理，就必须在功能意义上赋予地方相应的权力，从而调动地方在治理中的积极性和主动性。这种解释路径的代表人物是苏力。他从“大国宪制”的角度阐释中国的宪制问题。[10]他敏锐地观察到毛泽东在《论十大关系》中使用的“商量办事”的表述，认为“两个积极性”原则本质上是一种政制策略，着眼于解决现实问题，而不是建立制度规范。[11]同样，丁轶也认为，为了实现大国的“有效治理”，地方应当被赋予一定的自主权。而“两个积极性”原则的功能正是使国家在一个表面上森严的等级体制下实现灵活的契约化治理。[12]

然而，无论是“规范分权论”，还是“功能分权论”，对“两个积极性”原则的解读尽管在方法论进路上存在很大差别，但在央地关系中都只关注“地方积极性”的重要性，普遍忽略了“中央积极性”在“两个积极性”中的独特角色，从而未能关注到，“地方积极性”始终是在与“中央积极性”的“关系”中发挥作用的。之所以如此，很可能是因为，《宪法》第三条第四款的文字表述——“遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”——并未直接包含“中央积极性”的字眼。这一文本特征在很大程度上影响了学界的阐释方向，使得主流研究倾向于围绕“中央的统一领导”“地方的主动性”与“地方的积极性”展开讨论，进而塑造了该条款的所谓规范宪法学上的内涵。

除前文提及的苏力、王建学和丁轶的研究外，屠凯将《宪法》第三条第四款理解为一种程序性的“两个积极性”理论。他认为，地方的“主动性、积极性”意味着其有权向中央提出意见和建议，而“中央的统一领导”体现为中央国家机关的最终决策权。在这一程序性解读框架下，“中央积极性”并未得到明确的位置。[13]同样，王建学也探讨了“中央的统一领导”的规范内涵。尽管他承认《宪法》第三条第四款确立了“两个积极性”原则，但由于《宪法》通篇并未使用“中央积极性”这一概念，因此认为：“中央的统一领导与地方的主动性、积极性构成一对矛盾，全面认识我国的央地关系以及准确理解地方的主动性和积极性本身，都不能忽视中央的统一领导。”[14]然而，对于“中央积极性”是否等同于“中央的统一领导”，他并未作出明确判断。郑毅明确使用了“中央积极性”的概念，但他否认《宪法》第三条第四款规定了中央积极性，而是认为，“中央的统一领导”仅是作为“地方积极性”的前提出现的，与“中央积极性”不能等同，因此该条款仅规定了地方积极性，而未规定中央积极性。在他看来，中央积极性的概念只能通过对宪法文本的整体解读，结合序言与正文加以合理推导。[15]只有程金华明确提出，1982年《宪法》中的“中央的统一领导”已经包含了“中央积极性”。但遗憾的是，他并未将这一判断作为独立的问题意识加以理论展开，而是将其作为对宪法文本表述逻辑的解释性意见简要提出，因而也未能就“中央积极性”在“两个积极性”中的作用及其与“地方积极性”的内在关系作进一步分析。[16]

通过梳理相关文献可以发现，绝大多数关于《宪法》第三条第四款的宪法释义学研究，主要围绕“地方的主动性、积极性”展开，仅有少数研究涉及“中央的统一领导”的规范内涵，而对“中央积极性”给予明确关注的则更少。因此，认为学界未能给予“中央积极性”足够的重视，并非毫无依据。那么，我们是否应强化对“中央积极性”的研究？归根结底，这一问题的核心在于追问：《宪法》第三条第四款究竟是否规定了“中央积极性”？

本文认为，《宪法》第三条第四款明确提出“中央的统一领导”就是对“中央积极性”的规范表述。其一，从宪法原则与宪法条文的关系看，既然“两个积极性”原则被公认为我国《宪法》规范央地关系的总原则，那么这一原则在逻辑上就必然同时包含“中央积极性”与“地方积极性”。否则，就不应该叫“两个积极性”原则，而应该叫“一个积极性”原则或“地方积极性”原则。因此，“中央积极性”必然存在于宪法文本之中，需要我们从具体宪法条文中辨识并释读出来。其二，从我国宪法发展的承接关系来看，“两个积极性”原则的宪法规定并非始于1982年《宪法》，在1975年《宪法》与1978年《宪法》中，均已确立“两个积极性”原则。1975年《宪法》第十条将其表述为“充分发挥中央和地方两个积极性”，但未提及“中央的统一领导”。[17]而1978年《宪法》第十一条第二款将其表述为，“在中央统一领导下，充分发挥中央和地方两个积极性”。该条款不仅明确表达了“中央积极性”，还增加了“中央的统一领导”。[18]1982年《宪法》第三条第四款的规定与前述1975年《宪法》和1978年《宪法》条文之间无疑存在直接的承接关系，若否认其对“中央积极性”的规范性规定，显然有违宪法文本的历史演进逻辑。其三，从宪法文本的立法原意看，《宪法》第三条第四款通过规定“中央的统一领导”，已明确规定了“中央积极性”，这一理解亦符合修宪者的立法意图。[19]1982年修宪时，该条款未直接使用“中央积极性”一词，很大程度上是因为，当时正值全国上下对权力高度集中带来的弊端进行深刻反思，普遍认为特别突出地方积极性更有利于拨乱反正。[20]另一层原因则在于，从宪法条款的文字表述看，“中央的统一领导”已精准表达了中央积极性的核心要义，在文本上已足够清晰，若再行列举，反而显得冗余。[21]实际上，在1982年《宪法》通过后，立法机关在制定和修订法律的说明稿中，经常使用“充分发挥中央和地方两个积极性”这一表述来阐释立法或修法目的。

由此可见，“中央积极性”已经隐含在宪法文本中，而且直接表述为“中央的统一领导”，从而将“中央积极性”置于优先于“地方积极性”的地位。这就意味着，我们要以“中央积极性”与“地方积极性”之间的互动“关系”为切入点，重新理解“地方积极性”。毛泽东关于“两个积极性”的论述是放在《论十大关系》中展开的，他强调的重心是“两个积极性”之间的“关系”。同样，《宪法》第三条第四款规定的是“中央和地方的国家机构职权的划分”，实际上也是处理中央与地方的“关系”，其中特别规定，要“遵循在中央的统一领导下”发挥地方积极性。这就意味着，当我们阐释“两个积极性”原则的时候，不能割裂开中央与地方的“关系”来讨论地方积极性，不能脱离中央积极性而孤立地考察地方积极性，而应当从中央与地方的“关系”入手，采用“关系主义”的理论视角，[22]从中央与地方的权力互动中把握“两个积极性”的内在关联。正如福柯所言，权力不是一种单向度的支配，而是始终处于一种互动关系中。[23]

二、为社会主义事业服务：“两个积极性”原则的起源与提出

通常认为，“两个积极性”原则起源于1956年毛泽东在《论十大关系》中提出的“两个积极性”学说。但若不拘泥于其确切文字表述，而是关注其实质内核，那么早在革命战争时期，中国共产党内部就已经孕育出“两个积极性”的萌芽。因此，要追溯“两个积极性”原则的起源，必须从革命战争时期中共在根据地的政制实践开始。

（一）为中国革命服务：“两个积极性”原则的历史起源

在土地革命战争时期，党中央事实上授予了各根据地对处于其军事控制下的地方区域广泛的自治权，包含经济、民政、司法、军事等各个方面。这在很大程度上体现了中国革命的特殊性，即不是像苏联那样首先在大城市取得胜利而后自上而下推广到全国，而是由在各地区的各级党组织点燃“星星之火”，最终使革命的浪潮传播至全国。1927年“四一二反革命政变”之后，国共之间爆发了全面的武装对抗。在残酷的革命环境中，在上海的党中央与各根据地的联系依靠秘密渠道，通常非常脆弱。[24]党中央从上海撤退到中央苏区之后，虽然加强了对根据地的领导，但第五次反“围剿”的失败导致党中央处于长征的流动状态。1937年第二次国共合作开始后，虽然党中央在延安稳定下来，陕甘宁边区也获得了国民党政府正式认可的行政管辖区地位，并与各根据地之间逐渐恢复了联系，但由于革命政权内部尚未形成正式的中央与地方关系的宪制框架，陕甘宁边区与各地方根据地之间的关系仍然完全依赖于党组织体系内部对上下级关系的建构及调整。然而，经过长征之后，党内完成了领导权的重大调整，与各根据地原有的地方党组织之间尚需要确立新的上下级关系。

因此，一方面，党中央始终负责制定革命的总体方略，强调各根据地必须围绕统一的政治目标展开行动，实现方向一致、步调协调；另一方面，党中央实际上认可了各根据地享有广泛的自治权，允许各根据地结合当地实际情况灵活实施党中央的总体方略。例如，在土地改革方面，各根据地并未教条地执行中央的土地决议，而是根据当地实际情况，积极稳妥地推动改革。在1928年6月至7月间在莫斯科召开的中共六大上，关于富农问题，中央确定了“联合革命的富农、打击反革命的富农”的基本立场。然而，鄂豫皖苏区在土地改革初期推行了一种较为温和的“联合富农”政策。这固然是由于前线战事紧迫，但更关键的是，该地区革命的兴起很大程度上是当地小地主及富农家的知识分子回乡传播革命理念、动员革命的结果。因此，为了确保土地改革政策的顺利实施，必须照顾小地主及富农阶级的现实利益。[25]

虽然中央与各根据地的关系在不同年间、不同地区会有所不同，但总体格局大致如此，既要求各根据地服从党中央的领导，又鼓励各根据地在实施党中央的总体方略的过程中因地制宜地发挥积极性。与此同时，这种地方根据地的积极性必须始终服务于一条不变的总原则，那就是“为中国革命服务”。具体而言，地方根据地对党中央战略和政策的灵活实施，应当有利于放手发动群众，有利于壮大人民的力量，有利于打击敌人，并最终有利于夺取革命事业的胜利。因此可以说，中共在土地革命战争时期的实践已经显露出了“两个积极性”原则的雏形。

1937年，全面抗战爆发后，因应当时的革命形势，中国共产党在当年的洛川会议上明确提出把党的工作重心转移到战区和敌后，并在那里实施放手发动群众，发展和扩大人民军队，开展独立自主的游击战，建立抗日根据地的总体方略。这一方略旨在动员广大群众参与革命和武装斗争，充实地方的革命基础，增强地方的武装斗争能力，扩大人民军队的力量。[26]中央领导层特别是毛泽东认为，群众是革命的根本力量，只有依靠广大群众的支持和参与，才能最终取得革命事业的胜利。在民政层面，中央要求各根据地组织群众参与减租减息等各项改革，以改善农民的生活条件，激发他们对革命的热情和支持。[27]与此同时，在军事层面，中央鼓励各根据地开展敌后游击战，通过灵活机动的战术不断骚扰和打击敌人，在积极抗战的同时保存和发展革命力量。在实施这一总体方略的过程中，从调动“地方积极性”的角度看，中央无疑最大可能地认可了各根据地的地方积极性，使它们几乎享有着“独立自主”的地位。“独立”是指，各根据地政府的人事、财政、司法等权力基本上独立于延安；而“自主”是指，各根据地在服从中央整体战略布局的前提下，就各项重大决策拥有自主的决策权。在党中央的大力支持下，这一总体方略得到了顺利实施，并收到了良好的成效。八路军和新四军在敌后广泛地开展了游击战，使根据地的规模得到迅速扩大。与此同时，新扩大的根据地的群众也被发动起来，抗战热情空前高涨。由此形成的活跃的抗日敌后战场，有效地牵制了敌人的兵力，扩大了革命的影响力。[28]

然而，党中央为最大限度地调动地方积极性而采取的广泛放权，也助长了党内的宗派主义和游击风气的出现，特别是随着地方根据地站稳脚跟并逐步扩大，自己有枪、有粮、有人，独立性越来越强，往往可以自行其是。这种风气逐步积累，影响了延安与各根据地之间上下级关系的协调和统一，对中国的革命事业产生了不利的影响。1941年党中央作出的《中央关于项袁错误的决定》，就集中反映了党中央对下级党组织积极性过大而产生的尾大不掉的担忧。《决定》称：“项英、袁国平对于中央的指示，一贯的阳奉阴违……（军队干部）由于中国革命中长期分散的游击战争特点所养成的独立自主能力，决不能发展到不服从中央领导与中央军委指挥，否则是异常危险的。”[29]正是在这种背景下，党中央在抗日战争进入相持阶段后，开展了著名的“延安整风运动”，其政治目标之一，便是打击党内的宗派主义和游击风气，加强党的纪律性和统一性。[30]整风运动期间发布的中央文件以及毛泽东在整风运动中的讲话，均多次强调党的纪律性和统一性的重要意义。[31]通过开展思想整顿、组织整顿、作风整顿，以及对干部进行马克思主义教育，在党内开展批评与自我批评，整风运动不仅强化了党的纪律性，并且重塑了党内上下级之间的关系，使得党的集中统一领导得到了落实。在这种背景下，整风运动期间，虽然党中央依然鼓励各根据地结合实际情况灵活实施中央政策，以提高地方的执行力和创新能力，但那是在坚持党中央的集中统一领导、严格服从党的组织纪律的前提下的地方积极性。

从1937年党中央鼓励各根据地“放手发动群众”到1942年党中央强调加强党的集中统一，我们可以清晰地看到，中共实际上在此时已经采取了类似于“两个积极性”原则的策略。尽管当时的中央文件中并未提出“两个积极性”的概念，但上下级党组织在内部权威的分配层面已经形成了这样一种互动机制：有时更强调党中央的集中统一领导，有时则侧重于放权给下级的党组织和军事作战单位，而这一切都是因应时势的变化而调整，而调整的出发点或原则准绳就是为中国革命服务。这种上下级关系的互动实践，奠定了中国革命胜利的基础，也为新中国成立后处理中央与地方的关系积累了宝贵的经验。

（二）为社会主义工业化服务：反思苏联模式与“两个积极性”学说的提出

经过延安整风运动，中国共产党的政治统一行动能力大大加强，而在解放战争时期特别是后期，党中央进一步着手推动相对分散的上下级间权威关系向高度集中转变。[32]这在很大程度上是由于，抗战胜利后，各地根据地迅速扩张，掌控了更广泛的地域和更丰富的资源。比如，东北解放之后，中共中央东北局拥有最雄厚的工业制造能力和丰富的物产资源，而比较之下，党中央长期处于经济社会相对落后的延安地区，长期处于从转战陕北到东渡黄河进入华北的流动状态。面对东北、华北、华东等经济文化发达的地区迅速扩张的根据地，急需要加强中央集中统一的领导权威。这种不断加强中央权威的趋势，在新中国成立之后通过国家权力集中于中央的单一制国家体制得到了进一步的强化。这不仅与中国的“大一统”传统有关，也是由于，近代以来，中国长期外受列强蹂躏之苦，内受军阀割据、常年内战之苦，建立一个中央集权的强大国家自然成为各族人民的普遍愿望。

更重要的是，中共于1921年成立之初，就注重对苏联革命和建设经验的学习和效仿。虽然中共走出了不同于苏联的“农村包围城市”的革命道路，但其对于社会主义国家建设的诸多蓝图、构想、理论及实践，都带有浓厚的苏联经验色彩，而采用高度集中的政治经济体制进行社会主义建设，正是苏联建设经验的关键一环。特别是对于如何建设一个现代的社会主义国家，中国没有任何历史经验，而苏联已经取得了显著成功。在这种背景下，党中央必然会取法苏联模式，实施中央高度集权的计划经济，认为这是促使当时以农业为主、财政资源匮乏、工业基础薄弱的中国尽快变成强大的工业国的最佳策略。与此同时，党中央基于社会主义的理想蓝图，决定进一步推动一系列深刻的社会革命，意在铲除旧秩序的社会文化基础，从而从根本上改变中国的面貌，建设一个“新中国”。[33]前者预设了一个有能力统领计划全国经济活动的中央领导层，而这只有通过高度集中的国家结构才能实现；后者对国家机器的要求更为苛刻，若非借力高度集中的国家体制自上而下强力推行，实现这种深刻的社会变革就无从谈起。新中国成立初期实行的高度集中的国家体制帮助中国在很短的时间内完成了整合性的国家建构。然而，随着时间的推移，这种高度集中的计划体制的弊端开始显现。过度的中央集权通过僵化的官僚控制限制了地方的自主权，几乎完全剥夺了其灵活应变和独立决策的能力。这种体制严重挫伤了地方在工业发展中的积极性，进而削弱了计划经济的效率，尤其是阻碍了旨在快速实现工业化的第一个“五年计划”的实施。1955年，毛泽东在多省视察期间，高度集中的国家体制带来的弊端开始进入他的视野。几个省的党的领导人向他抱怨说，中央部委的权力太大，其权力范围已经覆盖到许多相对微小的纯粹地方事务，给地方带来了不便和困扰。[34]一年后，毛泽东在中共中央政治局扩大会议上发表了题为《论十大关系》的讲话，第一次公开谈到了这个问题，并提出将中央向地方分权作为解决方案。“两个积极性”学说也由此正式诞生。

需要注意的是，“两个积极性”学说所处理的中央和地方关系，仅仅是十大关系中的一个关系，它在毛泽东的讲话中，排在第五位。表面上看，“两个积极性”学说仅仅旨在解决一个简单的中央与地方的关系问题，抑或至多旨在反思和检讨苏联的计划经济体制的缺陷；然而，这种看法孤立地解读了《论十大关系》的文本，没有从讲话的整体上把握“两个积极性”学说的深刻内涵。实质上，“两个积极性”学说集中反映了毛泽东对如何摆脱苏联模式、探索中国自己的社会主义现代化道路这一问题的思考。在《论十大关系》中，在论述中央与地方的关系之前，毛泽东探讨了重工业和轻工业、农业的关系，沿海工业和内地工业的关系，经济建设和国防建设的关系，国家、生产单位和生产者个人的关系。这些探讨固然旨在集中反思苏联的重工业优先尤其是国防工业优先的经济发展模式；但是，从第六对关系开始，毛泽东的思考转向了民族问题、党与非党的关系问题、革命和反革命的问题、各国共产党之间的关系问题、是非问题以及中国和外国的关系问题，转向了在这些更为根本的治国理政问题上如何摆脱苏联模式的影响。这个时候，刚好是斯大林逝世之后苏联进入赫鲁晓夫时代，中苏之间开始在一系列重大问题上产生分歧，甚至引发了著名的“中苏论战”。这场论战旨在阐述中国革命道路与苏联道路的不同，从而论证中国革命道路的正当性。[35]在《论十大关系》中，我们清晰地看到，“中苏论战”的这一核心议题已经隐隐浮出水面。从这个意义上，《论十大关系》的发表是中苏论战的先声，标志着中国开始有意识地摆脱苏联模式，独立自主地探索符合自身国情的社会主义道路。而这条道路的关键恰恰在于在十大关系中处于中间位置的第五条——中央与地方的关系。这条的重要性就在于赋予地方政府积极性、主动性和创造性。而其更深层、更深远的影响在于，由于地方政府天然地扎根于中国本土，强调地方积极性就意味着中国的社会主义建设必然要扎根于中国本土、从中国实际出发，这必然意味着走出一条中国特色社会主义道路，甚至可以看作是“中国式现代化”的开端。实际上，中国革命之所以走出一条不同于苏联模式的革命道路，就在于中国革命自下而上点燃了各地的“星星之火”，在实践中摸索出了符合中国实际的“农村包围城市”的道路。同样，中国社会主义建设正是通过在“两个积极性”中释放出地方政府参与建设社会主义事业——无论是大炼钢铁，还是包产到户——的积极性，使得现代意义上的科学技术、生产组织形式和生活方式向广大的农村扩散，从而为改革开放之后乡镇企业异军突起奠定了基础，并由此走出一条中国特色社会主义现代化道路。

由此可见，从土地革命战争时期鼓励各根据地放手发动群众，到全面抗战爆发后鼓励各敌后根据地独立自主开展游击战，再到延安整风运动乃至新中国成立后不断加强中央集中统一领导甚至形成计划经济体制，再到《论十大关系》明确提出“两个积极性”学说并鼓励释放地方的积极性，这种根据时势变化动态调整“两个积极性”的策略，始终是中国共产党人无论是在革命时期还是在社会主义建设时期均采取的具有延续性的工作方法。正如毛泽东在革命岁月中，将党中央和下级党组织关系的灵活调整作为夺取中国革命事业成功的工作方法，当在国家建设中遇到需要处理的难题时，他再一次拿起了这个抓手。只不过这一次需要调整的目标不再是党中央和下级党组织的关系，而是国家正式宪制中的中央和地方间的关系，需要服务的目标不再是中国的新民主主义革命的胜利，而是新中国在社会主义建设初期确立的中心任务，即社会主义工业化。

由此，我们看到，毛泽东对“两个积极性”的理解，从来不是教条主义的或法条主义的，也从来不将地方积极性看作是一种具有天然正当性的原则或规范，反而地方积极性往往与“宗派主义”“游击风气”“地方主义”“地方割据”等概念联系在一起；与之相反，毛泽东对“两个积极性”的理解，始终依据时势的变化而进行动态调整，而这种动态调整最终要服务于一个更高的总体目标，在革命战争时期就是“为中国革命服务”，在建设时期就是“为社会主义现代化服务”，具体到新中国成立初期，就是“为社会主义工业化服务”。由此，我们看到，随着时代的发展和情势的变化，在强调中央积极性与强调地方积极性之间形成了一个动态的波浪周期——从强调“地方独立自主”到加强中央集中统一领导乃至实行计划经济，再到明确提出“调动地方积极性”。

三、为了现代化建设：“两个积极性”的波浪周期

如果说中国共产党从革命战争时期进行根据地建设到新中国成立初期处理央地关系，已经形成了从强调地方积极性到强调中央积极性再到强调地方积极性的波浪周期，那么“两个积极性”的波浪周期是一种偶然的现象，还是一种必然的趋势？为此，我们有必要持续考察改革开放以来“两个积极性”的运作情况。总体而言，改革开放以来，对中央与地方关系的处理依然呈现出在不同历史时期侧重点在“两个积极性”间循环交替的“波浪周期”现象。然而，无论这些变化的起因和结果为何，也无论这些变化固定到何种型态，总是有两条不变的规律：第一，地方积极性的相对范围的扩大和缩小，始终是为巩固和加强中央积极性而服务的。第二，中央积极性和地方积极性的变化和调整，始终服务于改革开放以来不同历史时期社会主义事业的核心任务。

（一）为了加快经济发展：放权让利与地方试验（1978—1993）

虽然1956年毛泽东在《论十大关系》中就提出了“两个积极性”学说，要求打破计划经济体制的束缚，调动地方政府建设社会主义的积极性，然而，在之后的二十年间，这一方针执行得很不理想。进入1960年代，中苏关系的破裂导致了国际局势的高度紧张，国内也因指导思想上的严重偏差，爆发了“文化大革命”。这一特殊历史时期严重冲击了党和国家的正常工作秩序，导致各级组织职能难以有效运转，社会整体陷入非正常状态。进入1970年代，国际局势逐步趋于缓和，“文化大革命”的势头也在减弱，国民经济开始恢复，但体制性问题依然突出。计划经济体制的僵化问题和经济政策的左倾问题尚未根本改善，国防和重工业继续占据主导地位，而满足人民日常生活需要的轻工业则被抑制。在缺乏市场机制有效激励的条件下，经济发展动力不足、成效有限。在这些因素的叠加下，“文化大革命”十年内乱导致我国经济濒临崩溃的边缘，国家建设百业待兴。[36]在这种背景下，解决贫困问题，解决经济发展问题，就成为社会主义建设的根本问题。正如1979年邓小平在中共省、市、自治区委员会第一书记座谈会上发表讲话时开场就指出的：“经济工作是当前最大的政治，经济问题是压倒一切的政治问题。”[37]

与此同时，邓小平将经济贫困的主要原因归咎于1978年以前的计划经济体制和高度集权的政治结构，批评它们扼杀了经济活力。由此，他将经济改革的成功与分权直接联系起来。1980年，他在中共中央政治局扩大会议上发表讲话时，强调过分集中权力已不适应社会主义发展的需要，认为必须解决“权力过分集中”的问题，以促进经济发展。[38]在整个1980年代，权力下放取得了显著进展，地方政府在实际治理中逐渐走向前台，这一过程往往被学界视为某种形式的“分权”甚至是“联邦主义”。[39]

由于邓小平将防止权力过分集中和经济发展的有利条件相互联系起来，因此地方积极性的范围得到了迅速扩张。这其中涉及复杂而广泛的改革，但改革的精神往往被概括为“放权让利”，就是让地方获得经济改革和发展的自主权，并让地方在经济改革和发展中获得利益，这构成了地方积极性的来源。其中，最能体现“放权”的地方，就是允许地方政府根据自己的情况进行改革试验，推出各地不同的经济发展模式。[40]可以说，“地方试验”最能体现这一时期的地方积极性的深度和广度。

需要说明的是，这里的地方试验仅指“地方发起的试验”，不包括“中央资助的地方试验”。“地方发起的试验”时常在实施过程中触及既有法律框架的边界，凸显制度创新与规范约束之间的张力，而“中央资助的地方试验”在提议和实施之前都得到了中央的明确授权，比如深圳等改革开放特区的建设就是在中央明确授权的情况下进行的。[41]因此，虽然两者在这个时代都较为常见，但只有前者的盛行才能更好地反映当时地方积极性的深度和广度。其中，由几个市政府开展的小型国有企业产权改革是这一时期地方试验的典型例子。[42]改革开放初期，产权问题一直是意识形态领域较为敏感的议题，任何与之相关的改革方案最终都会引起“姓资姓社”的激烈争论，并使中央搁置相关的讨论。[43]然而，1980年代中期，随着国有企业债务迅速累积，特别是大量国有企业的亏损由地方财政承担，广州、诸城和顺德等地的地方政府出于缓解财政压力的现实需要，探索性地推进了小型国有企业的产权改革。尽管当时中央尚未正式允许此类改革，但由于实践效果良好，中央的态度逐渐由默认转为制度性肯定。1997年，中共十五大报告提出，要采取多种形式“加快放开搞活国有小型企业的步伐”，[44]并以“国有企业改革”的名义正式将此类探索纳入政策体系，此后相关改革逐步在全国范围内推广实施。

上述事例为改革开放初期地方积极性的延拓范围之广提供了最佳诠释。它表明，只要有利于经济发展，地方积极性甚至被容许染指在意识形态上高度敏感的领域。这是改革开放初期独有的现象。自此以后，地方积极性的范围再未延伸得如此宽广。为什么改革开放初期能如此特别呢？有诸多原因。比如，地方政府本身所处的独特的政治和激励结构，使它们对开展地方试验有很高的积极性，甚至愿意承受一定的风险。[45]再如，如何在社会主义制度下实行市场经济，没有成功的经验可以借鉴，只能在实践中摸索，邓小平称之为“摸着石头过河”。这样，地方政府的各种试验就成为“摸着石头过河”的最佳范例，成功了可以向推广全国，失败了也不影响国家大局。因此，彼时相当多的党和国家领导人，特别是邓小平，都对地方试验抱持着肯定和宽容的态度。[46]邓小平在多次讲话中都曾主张，将试验作为推动改革的具体策略。[47]尽管他未指出地方政府在进行试验时有权超越法律的界限，但确曾明确鼓励地方官员在改革方面采取更大胆的步骤，不要惧怕潜在的挫折和失败。[48]

然而，就本文的目的而言，在整个1980年代，发挥地方积极性之所以采取地方试验这种最激进的形式，是因为这有助于巩固和加强中央积极性，并在终极意义上服务于经济发展这一当时的核心要务。从小范围来看，有些地方试验可能是激进的，但就全局来看，通过使一小部分地方成为试验场，中央反而能审慎地推进自己的经济改革议程。最终，在形形色色的地方试验中，中央甄选出成熟的做法和实践，并将它们推向全国。改革开放初期对地方积极性的鼓励，可以被看作是在理论上遵循了“实验主义治理”的思想。[49]到了20世纪90年代初，相较于改革开放初期，中国经济的总体规模得到了迅速扩大，中央政府设定的从计划经济向市场经济转型的目标也得到初步完成。因此，改革开放初期地方积极性的扩张，实质上很好地服务了中央积极性，并促成了这一历史时期经济的快速增长。

（二）为了建立社会主义市场经济体制：“分税制”与强化垂直管理（1993—1999）

1992年初邓小平发表南方谈话后，中国经济改革的步伐明显加快。几个月后召开的中共十四大在大会报告中正式提出，经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，使市场在资源配置中发挥基础性作用。与中共十三大报告提出“有计划的商品经济”相比，十四大报告将市场机制提升到了更为重要的层面。[50]为此，中央领导层还借鉴了一些现代发展经济学的有益经验，包括放松管制、民营化、全球化等，来调整中国的政治和经济体系。[51]这意味着，地方积极性借助市场经济机制得到了进一步强化。但是，与此前不同的是，一方面，以前各种能够潜在实现经济发展的方法，尤其是鼓励地方积极性的探索，现在必须被导向到社会主义市场经济的轨道上；另一方面，现在不仅强调鼓励地方积极性的市场经济，而且强调这个市场经济必须是“社会主义”的，必须是社会主义市场经济，而这个“社会主义”的因素就需要通过发挥中央积极性来体现。这种改革思路的调整不仅缘于中国特色社会主义的意识形态要求，而且缘于通过“放权让利”“地方试验”来鼓励地方积极性的改革思路本身遭遇到了经济发展难题，即“放权”导致地方自成一体的“诸侯经济”，不利于国家经济的整体发展，而“让利”导致地方财政充裕而中央财政困难，形成了地方强势而中央弱势的格局。在这种背景下，中央不得不回到强调中央积极性上来，通过“分税制”改革等一系列措施来加强国家能力建设,由此才能把“两个积极性”结合起来，建立起使市场在资源配置中起基础性作用的中国特色社会主义市场经济。

1993年前后，中国的“诸侯经济”问题已十分严重。这体现在两方面：首先，从纵向上看，持续十年的财政分权导致财政收入主要留存在地方，中央财政的调控能力反而受到明显制约，难以充分支撑基本公共服务及国家重点职能的有效履行。[52]这是改革开放初期实施的“放权让利”政策的直接结果。其次，从横向上看，各级地方政府时常对外地商品设置不合理的限制，导致地方保护主义盛行，其规模和程度日益失控，各省间的贸易壁垒甚至超过欧洲国家之间的贸易壁垒。[53]综合纵向和横向两个方面来看，当时地方政府拥有的事实上的经济权威，堪比封建系统下的诸侯国。因此，这种现象被称为“诸侯经济”，它毫无疑问缘于前一个历史时期地方积极性的过度扩张。[54]由于“诸侯经济”阻碍了统一的全国大市场的形成，从而阻碍了社会主义市场经济体制的建设，因此，“诸侯经济”以及支撑它的地方积极性，已经严重威胁到了中央积极性本身。为了解决这个问题，中央开始发挥积极性，并主要采用了调整条块关系的方法。在这个过程中，地方积极性的范围被压抑，而中央积极性的范围随之大幅扩张。其中最重要的就是1994年的分税制改革。这项改革的重要目标就是“加强国家能力建设”，从而为发挥中央积极性创造条件。[55]

分税制改革无疑是一个具有里程碑意义的改革。[56]它结束了中央与省之间的财政包干，转而要求中央和省之间以税种为基础划分税收。这里，我们关心的是中央政府推动分税制改革时运用的制度装置。改革前，税收首先由地方征收，然后再在中央和地方之间分成。由于税收的征收和上解都由地方政府来完成，内生于其中的信息不对称很容易诱发地方政府的道德风险，损害中央政府的财政利益。[57]改革后，一个以国家税务总局为首的国税系统被建立起来。由于国税系统实施垂直管理，其地方分局仅对系统内的上级机关负责，不受地方政府控制，中央财政利益得以免于受到地方政府的道德风险的影响。从条块关系入手对税收征管体制作出的这一调整无疑是分税制改革取得成功的关键一招。统计显示，分税制改革后的第二年，中央财政收入即实现了大幅度增加，此后一直维持在较高水平。[58]由此，“诸侯经济”问题的财政根源得到了瓦解。通过分税制改革，中央政府的财政权威和宏观调控能力大大增强，中央积极性随之获得了广阔的施展空间，范围显著扩大。[59]

在解决“诸侯经济”问题时，通过中央垂直管理的方式来压制地方积极性，只是特例。更常见的方式是，通过省以下垂直管理来实现上述目标。省以下垂直管理能够让地方政府对各个行政职能部门保持一定的控制。政治经济学的研究文献表明，在中国的行政体制下，使地方政府适当地保有对其行政职能部门的控制，能够增强它们施政的资源和能力，有利于它们因地制宜地执行上级的规则，也有利于组织人事部门根据地方施政的绩效识别出能力强的地方主政官员。[60]这种较温和的条块关系的调整方式曾经被应用于工商行政管理系统。[61]尽管这种较温和的条块关系的调整方式使得省级政府保留了对省级行政职能部门的控制权，它仍然通过矫正省以下的行政职能部门面临的激励方式，扩大了“条”的系统在具体行政领域的权威，[62]从而提升了相关中央部门（在工商行政管理系统改革中，是国家工商行政管理总局）的制度性影响力，拓展了中央积极性得以发挥的空间。

（三）为了经济腾飞：“与国际接轨”与“招商引资”（1999—2012）

无论是放权让利调动地方积极性，还是实施分税制增加中央积极性，这些改革都是在“摸着石头过河”的过程中，见招拆招地来解决改革开放过程中面临的现实问题，以探索符合中国国情的社会主义市场经济体制。然而，随着中国经济融入全球，它必然相应地受到全球经济秩序的影响。全球经济秩序并不仅是一套“经济”秩序，它是由美国主导建立起来的一套复杂的规则体系，不仅涉及金融、投资、贸易、知识产权等经济规则，而且涉及企业内部的劳资关系以及企业外部的企业与政府关系，甚至涉及主权国家内部的政府规制和司法审判等方面的法律制度，等等。这就是在美国主导的世界贸易组织体系中一个国家获得“市场经济地位”所必须遵循的一系列政治经济标准。[63]在这种背景下，中国的经济改革就面临着一个巨大的抉择，即是不是要加入WTO。加入WTO虽然有助于中国更好地融入全球市场，获得资金、技术和贸易机会，但也会对国内经济产生短期冲击。更重要的是，若要加入WTO，中国的经济改革便不能再简单地因循“摸着石头过河”的地方试验模式，而是要按照WTO的要求，对标对表“市场经济国家”的要求，进行全面的改革，尤其是进行政府管理体制改革和司法改革，从而实现“与国际接轨”。[64]

在全球化时代，从长远来看，加入WTO能让中国融入国际主流的经济秩序，并通过“与国际接轨”来倒逼中国的经济治理和政府治理的现代化。因此，中国政府最终决定加入WTO。这一决定意味着，中国政府意图通过市场经济规则来约束和规范政府在经济管理活动中的权力，为企业自主经营和市场经济活动开放更大的空间。在这种背景下，中央积极性转向了由中央来推动制度改革和制度建设的积极性，比如建立中国特色社会主义法治体系的积极性。[65]然而，这种制度改革和制度建设的积极性在某种意义上意味着用“法治政府”约束了中央的权力，即便不是抑制了中央的积极性，也至少是在一定程度上推动了中央权力在法治轨道上的运行，尤其是将过往的“社会主义法制”的主张调整为“社会主义法治”，就是凸显通过“法治”来约束权力，尤其是通过司法改革推动的司法审查来约束政府权力。[66]与此同时，尤其是按照WTO的要求，国有企业甚至金融机构也按照现代企业制度的模式进行了改造和重组，完成了从中国本土的企业到全球化的企业的转型。[67]可以说，这是一次以市场机制重塑国有经济结构的深刻调整过程，国有企业的股份制改革和公司化运作意味着国有企业作为一个独立的市场主体，不再是中央政府的“钱袋子”，这也意味着遏制了传统的通过国有企业直接获取财富的中央积极性。

如果说中央积极性受到了在法治政府建设过程中被制定出的法律规范的“遏制”，那么这同样意味着地方积极性的方向也发生了根本性的扭转，因为地方政府从主动的政策制定者，变成了中央制定的监管性法律法规的具体执行者。然而，考虑到地方政府在改革开放的前二十年间享有广泛的自主权，尤其是在推动经济发展方面发挥积极能动的作用，要求它们突然变成中央制定的市场经济规则的执行者，甚至作为市场经济活动的中立裁判者，对它们的作用作出如此突然而剧烈的收缩并不可行，因为这将使地方政府丧失积极性，不利于巩固和加强中央积极性，也不利于建设社会主义市场经济体制的社会主义事业的实现。于是，在这一历史时期，地方积极性以及作为其表现形式的地方具体权力，逐渐以“招商引资”为核心而构筑起来。[68]虽然“招商引资”是改革开放以来地方政府一直采取的政策，但是只有在中国加入WTO后释放出全球资本和全球市场这个巨大空间的时候，其才为地方积极性的扩张提供了新的动力。

对于中央来说，它关心的既有激励问题，比如将地方政府动员起来发展经济，又有方法论问题，比如防止地方政府在发展经济时采取反市场的方法。而围绕招商引资来构筑地方积极性和地方具体权力，能够同时满足中央政府的这两个关切，也就是既能调动地方积极性，又能将这种积极性从原来的制定各种经济政策探索改革模式，引导向中央确立的社会主义市场经济轨道，引导向加入WTO之后“与国际接轨”带来的规范政府权力的目标。具体而言，一方面，让地方政府去招商引资，实质上是鼓励地方主官做政治企业家，授权他们为了实现区域发展的目的调动辖区内方方面面的资源，因而解决了上述激励问题。另一方面，由于招商引资的成效直接取决于区域的营商环境，地方政府若频繁扭曲价格机制、干预市场，将导致营商环境恶化，最终损害自身招商引资的效果。因此，若地方政府以招商引资为核心开展工作，中央政府无需过分担心其频繁采取反市场措施，方法论上的顾虑也得到解决。

对于地方政府来说，围绕招商引资来构筑地方积极性和地方具体权力也符合其利益。以招商引资为核心，使得地方政府在改革开放的前二十年间所享有的宽广的自主权，得以换一种形式在这一历史时期被继续保留。让我们以地级市政府为例来展现这种新的地方积极性。首先，市政府作为城市土地出让的主要实施主体，通常通过出让土地获取财政收入，从而形成土地财政。这使得通过乱收费、吃拿卡要等非规范手段获取财政资源的行为逐步减少，取而代之的是，以土地出让金为代表的制度化财政收入形式，成为地方政府的重要财源。[69]其次，市政府能够行使广泛的财政、金融和税收权力，如发行债券、提供补贴和税收优惠，并通过控制城市商业银行影响信贷投向。[70]最后，市政府还通过户籍政策影响房地产和劳动力市场，这实质上是对地方生产要素的控制和利用，最终服务于招商引资。

总之，我们看到，在“与国际接轨”的大背景下，中央积极性受到了建立法治政府的规范或制约，而在这一历史时期，地方积极性则以“招商引资”为中心而构筑起来，以土地财政、地方融资等新的形式呈现出来。地方政府在招商引资过程中，形成了“县际竞争”。地方政府就像一个大公司，地方政府主官就像大公司的CEO，关注地方经济增长速度，而中央选拔考核地方干部的GDP指标，则进一步调动了地方政府推动经济发展的积极性，从而促进了全国范围内城市经济的繁荣，推动了中国经济的持续增长，并在一定程度上推动了中国经济迅速崛起，国家的总体经济实力获得前所未有的增强。[71]

（四）以“强起来”为目标的新时代：“顶层设计”与“中国式现代化”（2012年至今）

以招商引资为中心构筑起来的地方积极性，经过持续十几年的实践，在国家治理的诸多领域内积累了新的问题。首先，地方政府在招商引资的过程中，重视工业而轻视服务业，导致工业投资占比过高，工业产品多面向国外市场，形成了以出口为导向的外向型经济模式。[72]然而，这种模式存在很大的地缘政治风险，特别是在中美贸易战后，中国经济已迫切需要转型。其次，受到以市场换技术的经济发展思路的影响，地方政府的招商引资更注重短期的投资实效，而不愿意投资研发技术，导致一些高端产业链被西方掌握，中国在一定程度上陷入“卡脖子”困境。再次，通过招商引资引入的大量外资，通过形形色色的手段，逐步渗透到互联网业、金融业和高端制造业，在部分关键行业中掌握了一定的话语权和影响力，甚至通过互联网娱乐业延伸至意识形态领域。与此同时，招商引资使土地收入成为地方政府主要的收入来源，这不仅导致泛土地经济占比畸高，还使得地方政府积累了大量的隐性债务，埋下了长期隐患。[73]最后，也是最根本的问题是，“与国际接轨”作为中央推动改革开放的重要战略思路，其目的是，在保持制度自主性的前提下，更好地融入国际体系、提升国家竞争力。然而，在21世纪的最初十年间，一些人将“接轨”片面等同于私有化、市场化、自由化，进而在观念上构建起一种“现代化即西方化”的逻辑框架。在这一背景下，认为中国的现代化必将走上一条以私有制、自由市场和分权为核心特征的西方现代化发展路径的观点甚嚣尘上，并在相当程度上影响了政策讨论和社会认知的方向。如若任由这种思潮继续发展，那么中国发展道路的自主性乃至中国人的文化和民族身份认同，都将面临严重的危机。

而此时，正值“实现中华民族伟大复兴”在党中央的政治议程表上的位置越来越靠前。而实现中华民族伟大复兴，“就是要实现国家富强、民族振兴、人民幸福”。[74]更为直白地说，就是要“强起来”。[75]这包含两个同等重要的维度：一是国内的维度，包括建立公平高效的经济、法治和政府体系，以及强大的军事力量。二是国际的维度，这要求中国成为世界领先的科学中心，从规范接受者转变为规范制定者，并成为国际事务的主要参与者。在理想情况下，中国式现代化乃至中华文明应成为全球范围内有吸引力的治理模式和文明形态。[76]

要实现“强起来”，首先必须解决上述在国家治理的诸多领域内积累的新问题，这是一个系统工程。因此，“两个积极性”的波浪周期再次转变到强调中央积极性上来。党的十八大以来，中央从“加强顶层设计”出发，全面加强中央积极性，显著重构了国家治理体系的运行逻辑。从十八届三中全会，到十九届三中全会，再到二十届三中全会，从全面加强党的领导，到建立党规国法相互衔接的中国特色社会主义法治体系，再到推进中国特色社会主义制度的“四梁八柱”建设，每一项改革背后，都是中央通过“加强顶层设计”在发挥积极性，从而最终走出一条不同于西方现代化道路的“中国式现代化”道路。[77]

具体到央地关系领域，中央从“加强顶层设计”出发全面加强中央积极性，亦使中央积极性和地方积极性的相对关系发生了根本性的扭转。比如，中美贸易战和科技战暴露了中国在一些关键技术领域的脆弱性。为应对这些挑战，解决“卡脖子”问题，中央提出了构建“新型举国体制”。[78]这一体制旨在发挥集中力量办大事的优势，全面动员国家资源，增强核心技术研发能力，推动科技创新，减少对外依赖。在这一体制中，中央的角色至关重要，它不仅需要制定科技创新领域的战略布局，还必须全面统筹和协调科技资源的优化配置。

再如，为解决贫富差距和城乡差距问题，中央在脱贫攻坚和乡村振兴中发挥主导作用，将中央积极性贯穿于政策制定、战略部署和考核监督全过程。[79]中央不仅制定政策，还提供财政转移支付和专项资金支持，并建立严格的考核监督机制，定期检查评估地方政府的落实情况。[80]这些强化中央积极性的措施，在实践中也激发了地方政府在解决民生问题方面的积极性，从而成功实现了脱贫攻坚和乡村振兴的目标。

除此之外，中央还通过推动经济“双循环”战略，来应对外向型经济带来的问题；通过优化区域化的产业布局，来重建中国产业链的空间分布，等等。在这一历史时期，一条不变的规律是，中央通过“加强顶层设计”的方式，全面强化中央积极性，以解决前一历史时期的“地方积极性”造成的问题。

在这种背景下，地方积极性被压缩到适当的范围内，转变为服从中央战略大局的积极性，禁止各行其是。其中，一个明显的例子是中央对地方试验的态度的变化。前文曾述及，在改革开放初期，开展“地方发起的试验”是地方积极性的重要来源，并得到了中央政府的认可。到了改革开放中期，开展“地方发起的试验”的空间虽然被压缩，但仍在一定程度上被容许。然而，进入新时代后，由于中央愈发强调“加强顶层设计”，强调在政治、经济、社会等领域推行改革时更加注重统筹规划和战略协调，关注改革的全貌而非孤立的图景，[81]再允许广泛地开展“地方发起的试验”就显得不合适了，因为它们更多地将对顶层设计的实现带来干扰而非助益。因此，新时代被容许的地方试验是那些事前获得中央授权并在开展过程中受到其监督的地方试验，这类地方试验一般被称作“地方试点”。

地方试验从地方自主发起的试验到中央指导监督下的地方试点的转变，最能说明地方积极性的范围是如何在新时代经历收缩的。这一趋势不仅体现在实践层面，也通过法律表述得到进一步强化。2022年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》修改时，新增规定：“地方各级人民代表大会、县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会和地方各级人民政府遵循在中央的统一领导下、充分发挥地方的主动性积极性的原则，保证宪法、法律和行政法规在本行政区域的实施。”[82]该条款在延续《宪法》第三条第四款对“两个积极性”原则的基本表述的同时，特别增添了“保证宪法、法律和行政法规在本行政区域的实施”这一表述。这就是强调，地方积极性的发挥必须以保证中央统一领导、保证中央政令畅通为前提，显然也就是强调，地方积极性要服务于中央积极性。

结语

综上所述，在长期的宪制实践中，我国在处理“两个积极性”的关系时，形成了较为成熟的制度经验，使中央积极性与地方积极性能够在国家治理体系中保持动态平衡。概括起来，这种经验表现在三方面：

其一，始终坚持将“中央的统一领导”或“中央积极性”作为首要的根本原则。《宪法》第三条第四款明确规定，中央和地方的国家机构职权划分必须“遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。这一规定构建了中央与地方关系的基本框架，使得地方积极性的发挥始终处于中央积极性的主导之下，并服务于国家整体战略目标。无论是政策制定、资源调配，还是国家战略的布局，中央的统一领导不仅是国家治理体系稳定运行的基石，也是确保“两个积极性”协调运作的根本保障。

其二，避免采用简单化的央地关系零和博弈的对立解释框架。“两个积极性”绝非中央与地方的零和博弈，而是国家治理体系中的权力互动关系。在实践中，地方积极性并不意味着削弱中央权威，中央积极性也不意味着对地方进行单向度的控制；相反，二者在不同阶段的调整，是基于国家整体目标的动态调适，而非固定不变的分权安排。因此，在理解和讨论“两个积极性”原则时，不能简单套用西方分权理论，而应结合中国的政治体制和宪制实践，分析中央与地方之间的互动逻辑。

其三，因势利导发挥地方积极性并确保其服务于中央确定的国家战略目标。地方积极性的发挥必须紧密围绕国家发展战略展开，确保其不会因短期经济利益或地方特殊性而偏离国家整体布局。中央在鼓励地方积极性的同时，也必须通过“中央的统一领导”来保证地方治理的方向性，使地方在国家治理体系中发挥合理的作用。前文提及的中央在科技创新、乡村振兴等重大国家战略中加强对地方的引导，确保地方治理实践既符合国家整体发展方向，又能结合地方实际灵活推进，就是确保地方积极性的目标导向性的鲜活例证。

对于中国这样的大国来说，“两个积极性”始终是处理央地关系时的核心主题，也始终是中国宪法学研究的重要议题。而研究这样的议题，固然需要从规范宪法学的文本分析出发，研究“两个积极性”原则的语词含义，亦可以在全球比较宪法的视野中，通过与美国、欧盟、俄罗斯等大型政治实体中的类似制度进行比较，来为理解“两个积极性”原则的政治意义提供助益。除此之外，我们还可以将“两个积极性”放在具体的历史场景中，比如放在中国共产党的革命史、新中国的历史，尤其是改革开放史或中国特色社会主义建设史的历史脉络中，去把握其真实的内涵。事实上，近些年来，中国宪法学研究逐渐更加重视历史视角和本土宪制的实践经验，特别是将毛泽东、邓小平等在宪制发展过程中具有关键作用的领导人的理论思考与制度探索作为重要参照，相关研究成果层出不穷，逐步构成了中国宪法学研究的重要议题。[83]本文正是在这一学术脉络的延续中展开讨论，聚焦中国革命、建政与社会主义建设的历史实践，分析其中具体展开的“两个积极性”的宪制逻辑。正是在这种鲜活的历史中，我们才能看到“两个积极性”的内在互动，看到《宪法》第三条第四款规定的“中央的统一领导”就是中央积极性，从而避免仅仅关注地方积极性而忽略中央积极性，并从服务国家政治战略目标的大视野中重新理解发挥地方积极性的意义所在。

在《我们人民》三卷本的开篇，阿克曼写道：“美国是世界强国，但它有能力理解自己吗？难道说，到了今天，它仍然满足于作为智识的殖民地，借用欧洲范畴来解密其国家身份的意涵吗？……两个世纪以来，源出欧洲经验而非美国经验的范畴主导了美国的宪法研究。结果就是……美国宪法故事中许多真正值得关注的部分完全被忽视了。”[84]那么，是不是可以类似地说，我们对中国宪法的理解不能满足于作为“智识的殖民地”，而忽略了其中许多真正值得关注却长期未被充分理解的部分？“两个积极性”交替推进的“波浪周期”，无疑是中国宪法中最引人注目也最富启发性的篇章之一。而要讲好这个篇章，就必须追溯“两个积极性”的来龙去脉、前世今生。这就意味着要进入中国历史，在中国共产党领导人民革命、建政和建设的历史中，在共和国迂回曲折的社会主义探索中，寻找“两个积极性”原则的宪制密码。这种以具体历史主义为基础的宪法学研究方法意味着，我们不能仅关注静态的或抽象的宪法规范，更要关注动态的或在具体历史进程中发挥作用的宪法问题。[85]由此，我们的宪法学研究也就可以在宪法文本之外，关注党政体制，关注政治领导人，关注社会群众运动，关注革命、改革和制宪等一系列重大政治或社会议题，等等。正如阿克曼倡导美国宪法学者将研究的关注点“从洛克转向林肯”“从卢梭转向罗斯福”一样，[86]中国的宪法学者也需要将研究的重心更多地转向那些在中国宪制发展过程中发挥关键作用的领导人，尤其是毛泽东、邓小平等，从他们的理论思考与制度探索中汲取本土宪法理论所需的智识资源。而在“两个积极性”的波浪周期背后，无疑凝结着一代又一代党和国家领导人的宪法智慧。 

【注释】

[1]参见张文显：《中国式国家治理新形态》，《治理研究》2023年第1期，第16页。

[2]毛泽东：《论十大关系》（一九五六年四月二十五日），载中共中央文献研究室编：《毛泽东文集》（第7卷），人民出版社1999年版，第31页。

[3]参见王建学：《论地方政府事权的法理基础与宪法结构》，《中国法学》2017年第4期，第128页。

[4]将地方自我治理视为宪制秩序不可或缺的一环，最早可以追溯到美国宪法的联邦制度。在联邦宪法的宪制设计上，美国的建国之父们预设了各个州在联邦宪法实施后继续享有广泛的自治权威。参见[美]亚历山大·汉密尔顿、[美]詹姆斯·麦迪逊、[美]约翰·杰伊：《联邦论：美国宪法述评》，尹宣译，译林出版社2016年版，第17、45、46篇。在欧盟的宪制秩序中，这种自我治理特质的一个现代表达就是辅助性原则（the principle of subsidiarity）。该原则要求，公共权力应当被分配给能够实现其行使目的的最低层级的政府，这被看作是欧盟的基石。see Paul Craig, EU Administrative Law, Third Edition, Oxford University Press,2018, pp.401-435.

[5]对联邦主义的褒奖，通常从以下几个方面展开：第一，通过防止联邦政府的过度集权和地方政府的多数暴政，联邦主义能够保护公民自由。参见[美]亚历山大·汉密尔顿、[美]詹姆斯·麦迪逊、[美]约翰·杰伊：《联邦论：美国宪法述评》，尹宣译，译林出版社2016年版，第10篇，第45、46、51篇；[法]托克维尔：《论美国的民主》（上卷），董果良译，商务印书馆2011年版，第331-332页。第二，联邦主义能够有效回应多元化的公民需求。参见[法]托克维尔：《论美国的民主》（上卷），董果良译，商务印书馆2011年版，第200页。See Charles M. Tiebout,“A Pure Theory of Local Expenditures”, Journal of Political Economy, Vol.64, No.5(Oct.,1956), pp.416-424.第三，通过将公共权力分散到地方层次，联邦主义使得公民更容易接触到公共权力机关，从而促进了公民对公共事务的参与。第四，联邦主义能够鼓励政策创新。See New State Ice Co. v. Liebmann,285 U. S.262(1932)(Brandeis, J., dissenting)。第五，联邦主义能够促进各个地方政府在促进公共福利方面展开积极的竞争。See Michael W. McConnell,“Federalism: Evaluating the Founders’ Design”, The University of Chicago Law Review, Vol.54, No.4(Oct.,1987), pp.1498-1500.

[6]例如，钱颖一和温加斯特认为，中国在1980年代的“放权让利”改革，特别是财政包干制，使央地关系向着“市场维持型的联邦制”（market-preserving federalism）演化。See Qian Yingyi and Bary Weingast,“Federalism as a Commitment to Preserving Market Incentives”, Journal of Economic Perspectives, Vol.11, No.4(Autumn,1997), pp.83-92.再如，郑永年认为，中国在改革开放后的一系列向地方放权的举措，使得中国形成了事实上的联邦制。参见郑永年：《中国的“行为联邦制”：中央—地方关系的变革与动力》，邱道隆译，东方出版社2013年版。

[7]比如，杨光斌、乔哲青就认为，“下放权力”和“地方治理的民主性”已经成为“中央—地方关系中的新型民主集中制”（“两个积极性”原则的宪制表述即为民主集中制）的内涵。参见杨光斌、乔哲青：《论作为“中国模式”的民主集中制政体》，《政治学研究》2015年第6期，第15页。

[8]参见苏力：《纠缠于事实与法律之中》，《法律科学》2000年第3期，第10-12页；强世功：《中国宪法中的不成文宪法——理解中国宪法的新视角》，《开放时代》2009年第12期，第10-14页。关于“规范”与“事实”分离带来的问题，参见[德]哈贝马斯：《在事实与规范之间：关于法律与民主法治国的商谈理论》，童世骏译，生活·读书·新知三联书店2014年版。关于“词”与“物”的分离，参见[法]米歇尔·福柯：《词与物：人文知识的考古学》（修订本），莫伟民译，上海三联书店2016年版。关于法律制度的“表达”与“实践”的分离，参见黄宗智：《清代的法律、社会与文化：民法的表达与实践》，广西师范大学出版社2024年版。

[9]参见苏力：《语境论：一种法律制度研究的进路和方法》，《中外法学》2000年第1期。

[10]参见苏力：《大国宪制》，北京大学出版社2018年版。

[11]参见苏力：《当代中国的中央与地方分权——重读毛泽东〈论十大关系〉第五节》，《中国社会科学》2004年第2期，第46-48页。

[12]参见丁轶：《等级体制下的契约化治理：重新认识中国宪法中的“两个积极性”》，《中外法学》2017年第4期，第864页。

[13]参见屠凯：《我国〈宪法〉第三条第四款的程序意蕴》，《政治与法律》2023年第2期，第36-43页。

[14]王建学：《中央的统一领导：现状与问题》，《中国法律评论》2018年第1期，第46页。

[15]参见郑毅：《论中央与地方关系中的“积极性”与“主动性”原则》，《政治与法律》2019年第3期，第61-63页。

[16]参见程金华：《地方法制/法治的自主性》，《中国法律评论》2019年第3期，第45-46页。

[17]1975年《宪法》第十条规定：“国家实行抓革命，促生产，促工作，促战备的方针，以农业为基础，以工业为主导，充分发挥中央和地方两个积极性，促进社会主义经济有计划、按比例地发展，在社会生产不断提高的基础上，逐步改进人民的物质生活和文化生活，巩固国家的独立和安全。”

[18]1978年《宪法》第十一条第二款规定：“国家在发展国民经济中，坚持独立自主、自力更生、艰苦奋斗、勤俭建国的方针，以农业为基础、工业为主导的方针，在中央统一领导下充分发挥中央和地方两个积极性的方针。”

[19]1982年4月22日，宪法修改委员会副主任委员彭真在第五届全国人大常委会第二十三次会议上作《关于中华人民共和国宪法修改草案的说明》时指出：“草案根据发挥中央和地方两个积极性的原则，规定中央和地方适当分权，在中央的统一领导下，加强了地方的职权”。许崇德：《中华人民共和国宪法史》（下卷），福建人民出版社2005年版，第438页。

[20]参见郑毅：《论中央与地方关系中的“积极性”与“主动性”原则——基于我国〈宪法〉第3条第4款的考察》，《政治与法律》2019年第3期，第61页。

[21]参见程金华：《地方法制/法治的自主性》，《中国法律评论》2019年第3期，第45页。

[22]关于“关系主义”的方法论，参见赵汀阳：《深化启蒙——从方法论的个体主义到方法论的关系主义》，《哲学研究》2011年第1期。

[23] See Michel Foucault,“The Subject and Power”, Critical Inquiry, Vol.8, No.4(Summer,1982), pp.777-795.

[24]参见应星：《军事发包制》，《社会》2020年第5期，第5-6页。

[25]参见黄文治：《民众动员视野下的中共与富农——以鄂豫皖苏区为中心的考察（1927～1932年）》，《开放时代》2010年第10期，第38-39页。

[26]参见《中央关于目前形势与党的任务的决定》（一九三七年八月二十五日），载中央档案馆编：《中共中央文件选集》（第十一册），中共中央党校出版社1991年版，第324页；《中国共产党抗日救国十大纲领》（一九三七年八月二十五日），载中央档案馆编：《中共中央文件选集》（第十一册），中共中央党校出版社1991年版，第327页。

[27]参见《中共中央关于抗日根据地土地政策的决定》（一九四二年一月二十八日中央政治局通过），载中央档案馆编：《中共中央文件选集》（第十三册），中共中央党校出版社1991年版，第280页；《中央关于如何执行土地政策决定的指示》（一九四二年二月四日），载中央档案馆编：《中共中央文件选集》（第十三册），中共中央党校出版社1991年版，第295页。

[28]关于中国共产党在敌后战场取得的成就，参见叶剑英：《中共抗战一般情况的介绍：一九四四年六月二十二日第十八集团军参谋长叶剑英与中外记者参观团的谈话》，延边出版社1946年版。

[29]《中央关于项袁错误的决定》（一九四一年一月），载中央档案馆编：《中共中央文件选集》（第十三册），中共中央党校出版社1991年版，第31、33页。

[30]参见毛泽东：《反对主观主义和宗派主义》（一九四一年九月十日），载《毛泽东文集》（第二卷），人民出版社1996年版。

[31]参见毛泽东：《整顿党的作风》（一九四二年二月一日），载《毛泽东选集》（第三卷），人民出版社1991年版；《中央关于增强党性的决定》（中共二十周年纪念日一九四一年七月一日中央政治局通过），载中央档案馆编：《中共中央文件选集》（第十三册），中共中央党校出版社1991年版，第144页；《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》（一九四二年九月一日中共中央政治局通过），载中央档案馆编：《中共中央文件选集》（第十三册），中共中央党校出版社1991年版，第426页。

[32]参见毛泽东：《关于建立报告制度》（一九四八年一月七日），载《毛泽东选集》（第四卷），人民出版社2003年版，第1264页；《中共中央关于各中央局、分局、军区、军委分会及前委会向中央请示报告制度的决议》（中共中央政治局一九四八年九月会议通过），载中央档案馆编：《中共中央文件选集》（第十七册），中共中央党校出版社1991年版，第356页。

[33]例如，城市被改造成稳定的、以生产为导向的、平等主义的、高度组织化的、各行各业紧密结合的、经济上可靠的地方，犯罪、腐败、失业、色情等城市顽疾须尽皆被铲除。See Denis Twitchett, John K. Fairbank, The Cambridge History of China, Vol.15, Cambridge University Press,1987, p.684.

[34]参见薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》，中共党史出版社2008年版，第549页。

[35]关于中苏论战的过程，参见逄先知、金冲及主编：《毛泽东传1949—1976》，中央文献出版社2011年版，第2227-2274页。关于中苏交恶的一般性研究，see Donald S. Zagoria, Sino-Soviet Conflict,1956-1961, Princeton University Press,1962.

[36]参见习近平：《在庆祝改革开放40周年大会上的讲话》（2018年12月18日），人民出版社2018年版，第2页。

[37]邓小平：《关于经济工作的几点意见》（一九七九年十月四日），载《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1994年版，第194页。

[38]参见邓小平：《党和国家领导制度的改革》（一九八〇年八月十八日），载《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1994年版。

[39]例如，钱颖一和温加斯特认为，中国在1980年代的分权已经接近于财政联邦制。See Qian Yingyi and Bary Weingast,“Federalism as a Commitment to Preserving Market Incentives”, Journal of Economic Perspectives, Vol.11, No.4(Autumn,1997), pp.83-92.兰德里认为，中国共产党在保留了权威体制的核心要素的同时，又实现了经济和行政分权。See Pierre F. Landry, Decentralized Authoritarianism in China: The Communist Party’s Control of Local Elites in the Post-Mao Era, Cambridge University Press,2008.郑永年认为，改革开放后，中国的政治体制逐步走向了“事实联邦制”。参见郑永年：《中国的“行为联邦制”：中央—地方关系的变革与动力》，邱道隆译，东方出版社2013年版。周黎安在使用“行政发包制”的理论框架来解读中国的纵向政府间关系时，突出强调了地方政府的巨大裁量权和自主权。参见周黎安：《行政发包制》，《社会》2014年第6期，第6-14页。

[40]著名的如苏南模式、温州模式等。关于苏南模式，参见温铁军：《解读苏南》，苏州大学出版社2010年版。关于温州模式，参见史晋川、金祥荣、赵伟、罗卫东等：《制度变迁与经济发展：温州模式研究》，浙江大学出版社2004年版。

[41]See Xu Chenggang,“The Fundamental Institutions of China’s Reforms and Development”, Journal of Economic Literature, Vol.49, No.4(Dec.,2011), pp.1098,1116.

[42]此处所举的关于国有企业改革的例子中的事实信息，亦主要总结自许成钢的文章。See Xu Chenggang,“The Fundamental Institutions of China’s Reforms and Development”, Journal of Economic Literature, Vol.49, No.4,(Dec.,2011), pp.1124-1126.

[43]关于改革开放进程中“姓资姓社”的争论，参见马立诚：《当代中国八种社会思潮》，社会科学文献出版社2012年版，第35-44页。

[44]江泽民：《高举邓小平理论伟大旗帜把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪——在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告》（1997年9月12日），人民出版社1997年版，第25页。

[45]第一个原因与地方官员的经济收入激励有关。由于地方官员的收入与地方政府的财政收入直接挂钩，因此他们会欢迎能够促进地区经济增长的地方试验。第二个原因与地方主官的政治晋升激励有关。地方试验若能成功，将为地方主官创造出获得提拔的机会。关于地方主官的政治晋升激励，参见周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》（第二版），格致出版社2017年版，第162-174页。关于地方主官在是否开展地方试验之间的得失权衡，see Xu Chenggang,“The Fundamental Institutions of China’s Reforms and Development”, Journal of Economic Literature, Vol.49, No.4(Dec.,2011), pp.1098-1099.

[46]姚洋：《作为制度创新过程的经济改革》，格致出版社2016年版，第39页。

[47]例如：“在全国的统一方案拿出来以前，可以先从局部做起，从一个地区、一个行业做起，逐步推开。中央各部门要允许和鼓励它们进行这种试验。”邓小平：《解放思想，实事求是，团结一致向前看》（一九七八年十二月十三日），载《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1994年版，第150页。

[48]例如：“改革开放放弃不得。如果固守成规，照过去的老框框一模一样地搞，没有一些试验、一些尝试，包括受一些挫折、有一些失败的尝试，肯定达不到我们的战略目标。”邓小平：《改革开放政策稳定，中国大有希望》（一九八九年九月四日），载《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1994年版，第318页。

[49]关于“实验主义治理”，see Charles F. Sabel & Jonathan Zeitlin,“Experimentalist Governance”, in David Levi-Faur(ed.), The Oxford Handbook of Governance, Oxford University Press,2012.

[50]参见吴敬琏：《中国经济改革进程》，中国大百科全书出版社2018年版，第131-132页。

[51]但这并不意味着，中国采纳的是新自由主义的经济发展策略。从新自由主义的视角出发去审视中国的市场化改革的做法并不罕见。一个典型的例子，see David Harvey, A Brief History of Neoliberalism, Oxford University Press,2005, pp.1-4,120-151.这种视角具有高度的争议性，引发了诸多学者的批评。一个典型的批评，see Leong Liew,“China’s Engagement with Neo-liberalism: Path Dependency, Geography and Party Self-Reinvention”, The Journal of Development Studies, Vol.41, No.2(Feb.,2005), pp.331-352.

[52]中央财政的困境，体现在财政收入占GDP的比重和中央财政收入占财政总收入的比重双双下降。中央财政不仅要靠地方财政的收入上解才能维持平衡，而且还在1980年代两次通过设立“基金”向地方政府“借钱”。参见周飞舟：《分税制十年：制度及其影响》，《中国社会科学》2006年第6期，第101页。到1990年代初，分权改革导致了国家能力被严重削弱的总体效应。如果分权存在一个底线的话，那么彼时的分权改革已经超过了这个底线。参见王绍光：《分权的底线》，《战略与管理》1995年第2期，第42-53页。

[53]这一论断的实证证据，see Sandra Poncet,“Measuring Chinese Domestic and International Integration”, China Economic Review, Vol.14, No.1(2003), pp.1-21.

[54]关于“诸侯经济”，参见沈立人、戴园晨：《我国“诸侯经济”的形成及其弊端和根源》，《经济研究》1990年第3期。

[55]关于国家能力建设的具体内容，参见王绍光：《安邦之道：国家转型的目标与途径》，生活·读书·新知三联书店2017年版，第60-67页。

[56]关于分税制改革的决定性影响，参见周飞舟：《分税制十年：制度及其影响》，《中国社会科学》2006年第6期；吕冰洋：《央地关系：寓活力于秩序》，商务印书馆2022年版，第130-138页。

[57]参见兰小欢：《置身事内：中国政府与经济发展》，上海人民出版社2021年版，第51-52页。

[58]中央财政收入占全国财政总收入的比重从1993年的20%迅速上升到1994年的55%，并在此后十年一直保持在这一水平。参见周飞舟：《分税制十年：制度及其影响》，《中国社会科学》2006年第6期，第104页。

[59]关于分税制改革对中央积极性的影响，参见吕冰洋：《从财政包干到分税制：发挥两个积极性》，《财贸经济》2018年第10期，第24-27页。

[60]周黎安认为，在中国官僚体制内部存在“政治锦标赛”，上级官员主要依据经济增长的绩效提拔下级官员。参见周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》，上海人民出版社2017年版，第161-207页。关于“政治锦标赛”的实证证据，参见乔坤元：《我国官员晋升锦标赛机制：理论与证据》，《经济科学》2013年第1期。

[61]参见《国务院批转国家工商行政管理局工商行政管理体制改革方案的通知》，国发〔1998〕41号，1998年11月24日发布。尽管这一改革在2011年被撤销，但不影响正文部分的分析。

[62]See Andrew C. Mertha,“China’s ‘Soft’ Centralization: Shifting Tiao/Kuai Authority Relations”, The China Quarterly, No.184(Dec.,2005), pp.791-792.

[63]世界贸易组织并没有制定一个统一、明确的标准来判定一个国家是否具备“市场经济地位”，而是由各成员国基于国内法自行决定在反倾销调查中如何对待其他国家的市场经济地位。这导致了各国对“市场经济地位”的认定标准存在差异。在美国，主要由商务部（U. S. Department of Commerce）负责在反倾销调查中判断某个国家是否为市场经济国家，其法律依据主要来源于《1930年关税法》第771（18）条。该法律规定，认定一个国家是否为“非市场经济国家”（Non-Market Economy, NME），应综合考量该国货币兑换的自由度、工资由市场机制决定的程度、外国投资自由度、政府对生产资料的控制程度、政府对企业的产量和定价决策的干预程度等。See Tariff Act of 1930§ 771(18),19 U. S. C.§ 1677(18)(2006).

[64]关于加入世界贸易组织给中国带来的收益和挑战的一个简要分析，参见姚洋：《作为制度创新过程的经济改革》，格致出版社2016年版，第208-212页。

[65]1997年，党的十五大报告提出了依法治国的基本方略。1999年通过的宪法修正案在《宪法》第五条增加一款，规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”从此，法治成为我国治国的基本方略。

[66]法学界不少观点认为，把“法制”概念调整为“法治”概念，就是从传统的权力不受约束的“刀制”迈向权力受到制约的“水治”，或从强调国家暴力的“刀把子”的“刀制”转向强调市场经济平等地位的“水治”。代表性的有郭道晖、李步云、郝铁川主编：《中国当代法学争鸣实录》，湖南人民出版社1998年版，第565-575页；何勤华、齐凯悦：《法制成为法治：宪法修改推进社会主义法治建设》，《山东社会科学》2018年第7期。

[67]关于世纪之交掀起的国有企业公司化改制浪潮，参见吴敬琏：《中国经济改革进程》，中国大百科全书出版社2018年版，第233-241页。

[68]参见兰小欢：《置身事内：中国政府与经济发展》，上海人民出版社2021年版，第41-43页。

[69]关于地方政府的“土地财政”现象，参见周飞舟：《以利为利：财政关系与地方政府行为》，上海三联书店2012年版，第十二章“土地征用和政府的土地收入”，第十三章“土地财政”，第十四章“土地金融和城市化：‘三位一体’的发展模式”；刘守英：《土地制度与中国发展》，中国人民大学出版社2018年版，第十六章“土地资本化与土地财政”。

[70]在这方面，地方政府的不少做法都处在法律的灰色地带，但其亦会通过精巧复杂的架构设计来规避法律的禁止性要求。例如，在2015年之前，地方政府被禁止发行债券。但是，地方政府通过设立融资平台，并让融资平台发行债券，由地方政府为这些债券提供隐性担保，其实质上规避了法律的禁止性要求。参见兰小欢：《置身事内：中国政府与经济发展》，上海人民出版社2021年版，第85-93页。

[71]关于“县际竞争”推动中国经济崛起，参见张五常：《中国的经济制度》，中信出版社2009年版。而关于中国的地方政府表现出公司化特征的观点则有着更早的起源。See Jean C. Oi,“Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism in China”, World Politics, Vol.45, No.1(Oct.,1992), pp.99-126.

[72]在地方政府制定的重点产业目录中，资本和技术密集型企业往往是优先的招商引资对象。参见陆铭：《大国大城：当代中国的统一、发展与平衡》，上海人民出版社2016年版，第129-133页。

[73]关于地方政府的隐性债务问题的一个简要介绍，参见兰小欢：《置身事内：中国政府与经济发展》，上海人民出版社2021年版，第93-102页。

[74]习近平：《在第十二届全国人民代表大会第一次会议上的讲话》（2013年3月17日），人民出版社2013年版，第3页。

[75]对从毛泽东时代的“站起来”到邓小平时代的“富起来”，再到2012年以来中国特色社会主义新时代的“强起来”的概括，参见习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为决胜全面小康社会实现中国梦而奋斗》（2017年7月26日），载习近平：《习近平谈治国理政》（第二卷），外文出版社2017年版。

[76]参见赵超、安蓓、侯雪静：《历史性变革历史性飞跃——贯彻落实习近平总书记在省部级专题研讨班重要讲话精神系列述评之三》，https://gfiiz6be3085e87254f3bhqfowq9n6uvk56vowfcya.libproxy.ruc.edu.cn//politics/2017-08/19/c_1121510128.htm，2024年9月1日访问。

[77]习近平总书记指出：“中国式现代化……展现了不同于西方现代化模式的新图景……打破了‘现代化=西方化’的迷思”。《正确理解与大力推进中国式现代化》，《人民日报》2023年2月8日，第1版。

[78]参见闫瑞峰：《科技创新新型举国体制：理论、经验与实践》，《经济学家》2022年第6期，第68页。

[79]社会学界对2012年以来中国的扶贫实践的研究各有侧重，但学者们不约而同地强调，中央政府在这一时期的扶贫实践中扮演了重要角色。参见李小云、徐进：《消除贫困：中国扶贫新实践的社会学研究》，《社会学研究》2020年第6期；汪三贵：《中国40年大规模减贫：推动力量与制度基础》，《中国人民大学学报》2018年第6期；符平、卢飞：《制度优势与组织效能：脱贫攻坚的组织动员》，《社会学研究》2021年第3期。而2020年12月中共中央、国务院发布的《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》表明，乡村振兴工作是精准扶贫工作的延续，因而在乡村振兴中，中央政府继续发挥着中流砥柱的作用。

[80]例如，在脱贫攻坚中，中央采取了与地方层层签订“责任状”的办法。参见《中办国办印发〈脱贫攻坚责任制实施办法〉》，《人民日报》2016年10月18日，第1版。

[81]See Heike Holbig,“China After Reform: The Ideological, Constitutional, and Organizational Makings of a New Era”, Journal of Current Chinese Affairs, Vol.47, No.3(Dec.,2018), pp.187-207.

[82]《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》，2022年3月11日第十三届全国人民代表大会第五次会议通过。

[83]近期典型的作品，如韩大元：《1954年宪法制定过程》，法律出版社2022年版；张翔：《我国国家权力配置原则的功能主义解释》，《中外法学》2018年第2期，第281-303页；翟志勇：《人民代表大会制的创生：从共同纲领到五四宪法》，《中国政法大学学报》2024年第6期，第84-100页。

[84][美]布鲁斯·阿克曼：《我们人民：奠基》，汪庆华译，中国政法大学出版社2013年版，第2页。本文作者对翻译进行了少许修改。

[85]关于历史主义与中国宪法研究的关联，参见高全喜：《政治宪法学的兴起与嬗变》，《交大法学》2012年第1期，第39-43页；翟志勇：《从〈共同纲领〉到八二宪法》，九州出版社2021年版，自序“宪法何以中国”。

[86][美]布鲁斯·阿克曼：《我们人民：奠基》，汪庆华译，中国政法大学出版社2013年版，第4页。