全民公决，又称公民投票、全民表决或全民投票。通俗地说，它是一种制度安排，指在某个国家或地区内，由享有投票权的社会全体成员对本国或本地区具有重大影响的问题，以投票的方式进行直接表决，简称“公投”或“公决”。全民公决制度体现了西方国家“主权在民”的政治理念和国际社会“民族自决”的政治原则。从历史的维度来看，全民公决制度起源于古希腊雅典的公民大会和古罗马的民众大会；复兴于法国大革命；二战后，随着民族自决原则的确立，全民公决制度蓬勃发展；冷战后至现在，全民公决在世界范围内更是此起彼伏，接连不断。根据学者苏克西(Markku Suksi)的统计，当今世界160个主要国家的宪法中，有85部宪法，即相当于53.1％的宪法明确规定有某种形式的全民公决条款，在次数方面，依照巴特勒(David Butler)和兰尼(Austin Ranney)针对世界各地区全国性全民公决次数的统计，从1900年到1993年间，瑞士共举行公投357次，其余欧洲各国231次，亚洲国家30次，北美与南美洲国家46次，澳洲与新西兰64次，全球共计实施公投728次。从政治制度上看，举行过全民公决的国家既有社会主义制度的原苏联，又有西方民主制度下的加拿大；从经济发展的程度上看，既有经济发达的西欧国家，也有第三世界的广大发展中国家和地区。
    因此，需要对认识对象进行归纳和分类，使几百个简化为几十个甚至几个。按照这个思路，不同国家的学者尝试着对全民公决制度提出了这样或那样的分类，并取得了一定的研究成果。
    一　按议题属性所做的分类
    这种分类法是依据全民公决制度所指向对象的属性，即按照客体的性质进行的分类，包括：
    (一)宪法议题的全民公决
    国家在经过一段时期的革命或领土分裂之后，有必要针对未来新政权在制度安排和政治规则上的运作，通过该类型全民公决赋予新政权正当性的基础。此外，当执政者有意推动一项既定政策的重大改革(比如选举制度的改革)时，基于宪法的规定或政治上的谨慎考量，也需要举行公决。
    (二)领土议题的全民公决
    自1918年美国总统威尔逊提出民族自决原则以后，许多有关领土的争议问题均是通过该类型全民公决来加以解决的。随着20世纪欧洲共同体的成立以及原苏联和东欧国家剧变，引发了一系列边界重新划定的问题，造成该类型全民公决的数量有较大增加。
    (三)道德议题的全民公决
    执政者对一些关乎国计民生的重大道德问题(如禁止酒类贩售、离婚及堕胎等等)往往存在相当大的分歧，这些议题很可能造成支持和反对阵营壁垒分明，从而导致政治危机。因此，针对这些引发广泛争论而难以达成一致的道德问题，许多国家会通过全民公决的方法，寻求解决之道。
    (四)其他议题的全民公决
    在有些国家中，公民有权坚持将某些事务交付全民公决，例如规定道路的靠左行驶或实行夏令时制等。民选官员有时为了避免得罪民众，也会采用全民公决来决定一些棘手问题的解决方案。
    二　按国家体制所做的分类
    这种分类法是依据全民公决实施时有无既存的国家体制和形式进行的分类，包括：
    (一)国民投票
    该类型的全民公决是一种宪政体制下的常态制度，公决对象包括宪法(修宪和新宪法制定)、法律和重大的国家政策等。近年来，随着全球民主化的浪潮，世界各国以国民投票决定国家事务或公共政策的事例日益增加。例如1994年阿尔巴尼亚国民投票通过新宪法，1993年马拉维国民投票废除一党专政建立多党制，1992年爱尔兰国民投票决定堕胎法案，巴西国民投票决定维持总统制，俄罗斯国民投票批准社会经济改革案，意大利国民投票采用新的选举制度，加拿大国民投票否决修宪以及南非国民投票废除种族隔离制度等。
    (二)住民投票
    该类型的全民公决涉及地方自治层次，是宪法保障地方公共团体住民权利和地方自治团体直接民主的体现。其内容大致可分为地方自治特别法的批准投票、地方民选公职的罢免投票和地方议会的解散投票等，而性质则包括地方首长和议员的选举权，以及仅适用单一公共团体的地方自治特别法的住民投票权两大类。最明显的例子就是日本《宪法》第95条的规定，仅适用于某一地方公共团体的特别法，根据法律规定，非经该地方公共团体居民投票半数以上同意，国会不得制定该项法律。因此，对于仅适用于单一地方公共团体的特别法，其住民拥有投票决定其是否通过的权利，这也被称为地方自治团体的自主决定权。
    (三)人民投票
    该类型的全民公决是指所在地的居民以投票的方式来决定领土归属或国家属性的一种制度。此类公投最早出现于欧洲1790年尼斯(Nice)和上伏塔(Upper Volta)反对合并归属到法国。法国大革命后，拿破仑常使用“人民投票”以解决法国的领土归属问题，先后有阿维农(Avignon, 1791)、萨威依(Savoy, 1792)、尼斯(Nice, 1795)等事例。1886年，奥、法两国缔约让威尼斯通过人民投票决定是否归属意大利。1905年，挪威利用人民投票脱离瑞典而独立。第一次世界大战后，列强为解决中欧及东欧的领土纠纷，并基于和平条约的规定而用人民投票决定领土归属或划分疆界。在1919年的巴黎和会上，与会各国共提出17件人民投票的建议案，以解决令人困扰的民族问题，其中有8件得到施行。
    第二次世界大战后，在一些交战国间归属不明的领土和非自治领土、托管领土、保护国领土等均在相关各国和联合国托管理事会的监督下，以人民投票选择独立或国家归属。在《联合国宪章》非殖民化的规定下，12个托管地中有8个举行此类全民公决获得独立。其中比较著名的事例有：1956年英属多哥兰以人民投票选择与加纳合并或独立前维持托管统治；1959年英属北喀麦隆在联合国监督下举行人民投票，以决定其将来的命运；1961年法属西萨摩亚在联合国监督下举行人民投票决定建国。至于东欧和原苏联，这类投票则多发生在20世纪90年代的剧变时期。此外，虽不属于领土归属与独立问题，但对涉及国家主权的问题也常举行人民投票来决定。例如欧洲多国以人民投票决定是否加入欧洲联盟，苏格兰和威尔士通过人民投票决定设立独立议会等。
    三　按权力性质所做的分类
    这种分类法是依据全民公决所指向对象的效力进行的分类，包括：
    (一)决定国家前途的公民投票
    该类型的全民公决通常是在有主权争议或独立问题的国家与地区实施。主要是为了厘清主权争议或决定是否独立，或是对基本政治体制做裁决，如北爱尔兰、加拿大魁北克、法属密克罗尼西亚等地区所举行的公投均属于这一类型。
    (二)宪法复决权的公民投票
    为了强调宪法的制定或修订是按照全民总意志，因此一些国家规定制宪或修宪除了国会多数同意外，还必须获得某比例人数的全民公决认可才能正式通过。此类公投在某种程度上也体现了民主对宪政体制的保障。
    (三)政策复决权的公民投票
    对于国会或各级议会通过的法案，只要有一定数额的公民表示异议，或议会为了审慎起见而要求人民对此法案进行复决，即可举行此类全民公决。目前许多西方国家有该制度，特别是美国西部各州、瑞士各州经常举行。
    (四)谘询式复决权的公民投票
    该类型的全民公决在政治上的作用仅是一种民意的表达，不论实际参与的公民人数多寡、意见表达强度如何，对于议会的决议并不构成任何法律上的效用，仅供参考谘询之用。1994年秋，芬兰国会在投票决定是否加入欧盟之前，就先举行过一次谘询式公投。由于绝大多数民意是支持加入的态度，芬兰国会随后即以压倒性多数决定加入欧盟。但是，由于此种谘询式复决本身不具有法律效力，因此它的实际效用只是一种“大型的民意测验”。我国台湾地区常举行此类型的全民公决。
    (五)创制权的公民投票
    该类型的全民公决是针对议会未制定的法律，由法定若干人数的公民连署后，交付全民公决，决定是否应制定为法律。创制公投就行使范围而言，可分为“法律创制”与“宪法创制”，就其行使方法而言，可分为“原则创制”与“草案创制”，前者只提出原则性规范，待通过后再由议会制定完整法律；后者必须提出完整的法律条文，交由公民来投票。提出者必须符合某一人数上的要件，如5％的比例或10万人的连署等。这类创制公决多在地方层次实施，以全国为实施对象的目前只有瑞士和意大利。
    四　按发动主体所做的分类
    这种分类法是依据制定法律的控制权转移程度的不同，从全民公决发动主体所做的分类，包括：
    (一)由政府主动发动的全民公决
    该类型的全民公决是指当宪法或法律没有相关规定，或虽有法律条文可供援引，但是执政者并不经过法律程序，而是直接将悬而未决或不敢贸然推动的政策或法案诉诸人民投票，以此作为施政的依据。此类公投无论是否有宪法和法律相关规定可以遵循，政府均可自行决定是否举行全民公决，并可以控制议题的主题及内容，最典型的例子即是英国在1975年对于是否继续参加欧洲共同体和1979年权利让渡所举行的全民公决。
    (二)宪法规定的全民公决
    这是指由宪法明文规定某些事项，例如法律、宪法的修正案或一些政府的活动范围等，最终需要以全民公决的方式来决定是否施行。其中，奥地利宪法(第42条第2项与第44条第2项)与西班牙宪法(第168条第3项)甚至规定全民公决可以修正全部宪法条文。意大利宪法也规定，除了税法与财政、赦免与减刑以及国际条约之外，修订宪法、法律以及省以下行政区划的变更，需申请全民公决。
    (三)人民针对立法申请的全民公决
    此是指有些国家在宪法中明文规定，人民可以依一定人数的连署，来申请对法律或政策进行全民公决，以挑战国会通过的法律或政策，其主要目的在于杜绝国会及政府的偏失。例如瑞士宪法对于政府颁布的法律或政策规定，除了“紧急的”法令、联邦预算以及财政贷款外，在公告后90天内，若有五万名公民连署(或至少八个邦政府连署)，需交由全民公决再做决定，获得多数票才能产生效力。
    (四)公民创制法律的全民公决
    该类型的全民公决是指在少数国家的宪法中，允许人民可经公民连署，提出依自己意思创制的法律，再交付全民公决。这种由人民创制法律的全民公决是当政府不作为或怠忽职守时，人民可以主动制定自己的法律，以确保人民自身的权利。
    五　按类型组合所做的分类
    这种分类法是学者苏克西依照全民公决是强制的还是任意的、其结果是具有法律拘束力还仅是谘询性的、是否经宪法事先规范还是未事先规范、人民在公投中对提案是主动还是被动等四项判断标准，做系统组合，形成了12种全民公决类型的分类方法。见下表所示：
    
    1.类型1：主动――拘束的/事先规范――强制的
    此类型的全民公决是不可能存在的，因为主动性和强制性两个因素是不可能并存的。当人民在公投中采取主动时，全民公决必为任意性的。
    2.类型2：主动――拘束的/事先规范――任意的
    此类型的全民公决凸显了公民复决与公民创制的紧密关系，以瑞士和意大利宪法最为典型。如瑞士《宪法》第121条规定：经十万选民连署提出一详细提案修改宪法，此创制案必须提交人民做最后决定。
    3.类型3：主动――拘束的/未事先规范――任意的
    一般而言，在一个政治体系中是不可能容忍在未经事先规范的情形下，安排由人民主动提案的全民公决且具有法律拘束力的。但是，在特定的情形下，例如政治环境十分不稳定或政府十分无能，也有运用此类全民公决的可能性。例如1841年瑞士卢森邦曾举行过类似的全民公决：当时雷斯(Grobe Rath)接受一个公民请愿，促使宪法委员会形成一个修正案，然后诉诸全民公决，邦民以绝对多数票接受了新的宪法。
    4.类型4：主动――谘询的/事先规范――强制的
    此类型的全民公决是不可能存在的，其理由如同类型1中所述。
    5.类型5：主动――谘询的/事先规范――任意的
    此类型的全民公决是在事先规范的情况下，经由人民主动的参与而形成。虽然从形式上此类公决仅具有谘询性质，但可能在实质上具有拘束力。此类型全民公决与类型2相似，成为强大利益集团的有效工具，在美国伊利诺伊州及芬兰的地方政府层次是存在的。
    6.类型6：主动――谘询的/非事先规范――任意的
    此类型的全民公决虽然在理论上存在建构的可能，但不容易实现，其理由与类型3所述相似。同时，同类型5一样，此类型公决也存在由谘询性转化为具有拘束性的全民公决的危险。
    7.类型7：被动――拘束的/事先规范――强制的
    此类型的全民公决，一般仅限于人民就基本规范进行具有拘束力的票决，是典型的全民公决形式。在今天，美国除达拉威州外，各州宪法修正均须交付人民复决。西欧国家如瑞士、爱尔兰、丹麦宪法的任何增修，均须经人民复决。法国第五共和国《宪法》第89条规定，宪法增修须国会两院表决通过后，再经全民公决认可，或者须经国会两院联席会议3/5通过。
    8.类型8：被动――拘束的/事先规范――任意的
    此类型的全民公决以法国《宪法》第11条为典范。根据该条规定：共和国总统根据政府在议会例会期间所提出的或议会两院联合提出的并公布在政府公报上的建议，可将一切有关公共权力机构的组织，有关国家社会政策、经济政策、公共服务改革的任何法律草案，或旨在授权批准、虽然不违反宪法但影响到现行体制运行的条约，提交全民公决。当然，这一规定在实践中造成了自由裁量甚或恣意的空间，如法国总统戴高乐就根据此条文举行过多次全民公决，所以此类全民公决都具有强烈信任投票的成分与政策投票的性质。另外，爱尔兰与丹麦的宪法中也有对一般法律进行此类全民公决的规定。
    9.类型9：被动――拘束的/非事先规范――任意的
    在宪法无明文的依据下，举行具有法律拘束力的全民公决，将发生违宪疑义。不过，实际上确曾发生过类似的公投，此时的全民公决是强调表达对特定人或政府的信任时的投票，因此被称为“政策票决”。由于这类公决有民粹主义和煽动民意的嫌疑，因此代议民主制的支持者对于信任投票最为怀疑和批评。很多历史经验告诉我们，信任投票是负面的，该类型公决有被操纵的可能性，政府的行为导向其实是反对人民真正的政治参与。
    10.类型10：被动――谘询的/事先规范――强制的
    此类型的全民公决较为罕见，1935年德国萨尔(Saar)举行的全民公决就属于这一类型。此类型的全民公决在宪法增补前常被运用作为调查人民的意见，其历史根源在美国：在某些州，其宪法明文规定，宪法在全面修改之前，须进行全民公决，就宪法应否全面修改，或应否经由普通选举召开宪法会议，征询人民意见。在经事先规范情形下举行该谘询性全民公决，可能在实际上转化为具有拘束力，特别当此投票经常被使用时。因此，在某特定情形下，此种全民公决又具有拘束性的特质而类似类型7。
    11.类型11：被动――谘询的/事先规范――任意的
    此类型的全民公决在各国宪法条文中不常见，至少有两个理由可以解释这种现象。首先，当投票是被动的、谘询性且任意时，以一般法律加以规范是较为便利的。其次，如果此种类型经由宪法条文加以规范，可能存在政策票决的危险。
    12.类型12：被动――谘询的/非事先规范――任意的
    此类型的全民公决是真正的政策票决，它意味着政府给予人民权利，对国家重大议题表达其意见。挪威1919年、1926年以及芬兰1931年分别举行的禁酒公投；比利时1949年就利奥波德三世是否恢复其王位的公投；以及英国1975年就应否续留在欧共体的公投，1980年瑞典举行关于核能的公投均属于此类。此类公投虽然是谘询性质，不过政府仍会尊重其结果并采取相应措施，一旦公投结果与政府政策相违，甚至可能导致政府辞职。因此，该类型公投虽不具拘束力，但对实际政治的影响力却很大。
    六　其他分类
    除了上述几种比较普遍的划分方法外，在全民公决制度的类型划分中，比较著名的还有台湾学者曹金增所做的分类。他综合研究了国内外全民公决制度的类型划分方法，并加上以下三条标准：(1)全民公决是否具有宪法规范；(2)全民公决发起的机关或举办者是谁；(3)全民公决结果的效力如何。最终制定出如下的类型划分表：
    全民公决制度类型分析表
    
    从这个表中不难发现，具有宪法规定的全民公决包含以下几种情况：
    (1)在议题属性上它可能是宪法议题、道德议题或其他议题；(2)在法理层次上它可能是国民或住民投票；(3)在权力性质上它可能是宪法复决、政策复决或创制公投；(4)在发动主体上它可能是行政机关或人民立法创制。这些皆属于学者苏克西系统组合分类中被动的、约束的、事先规范的、强制的或任意的全民公决，即最典型的全民公决。
    而不在宪法规范下的全民公决一般为决定领土议题和国家前途的全民公决，但发动主体是谁并不确定，这就是学者苏克西系统组合分类中非事先规范的、主动的且任意的全民公决，多在政治环境十分不稳定下可能产生的全民公决。因此，曹氏认为，若使全民公决类型化最贴切最普通的分类标准应采用是否具有合宪性来划分，他划分的全民公投类型如下表所示：
    全民公决类型划分图
    
    综上所述，从各种分类方法的介绍中我们可以发现，对全民公决的分类标准实际上经历了一个从单一性标准到多样性标准，从绝对标准到相对标准的转变过程。这其中，许多国家的全民公决制度仍在不断的变化更新之中，其所归属的类型也必然会随之发生变化；同时，社会发展过程中形成了新的社会关系，也使得全民公决的议题、效力等发生变化，如现代西方发达国家公投议题中环境、能源、贸易、动物保护等所占的比重越来越大，大有超过宪法议题、道德议题等趋势。因此，要建立一个一成不变的全民公决制度分类体系是不可能的，只能建立一个相对稳定的划分体系，并需要我们不断地对它加以关注和修正。
 

文章来源：中国宪政网 发布时间：2009/5/4