从收容遣送到社会救助的法律分析
一
从收容遣送制度到社会救助制度，这一废一立的主要内容是什么？
第一，制度性质改变。收容遣送制度，是一种救济、教育及安置，( 1982年国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》〈以下简称《收容遣送办法》〉第一条)流浪乞讨人员的强制制度，是要将收容遣送对象强制收容并遣送回户籍所在地的行政管制制度。多年来的演变，使它更具社会管制、治安秩序管制制度的性质和特点。这一点，从收容遣送对象的不断演变和警察权的深度介入就可以很明显地看出。新的救助制度则完全不同，它并不是社会管制制度，而是社会救济制度，是对需要救济的弱势群体(在此就是在城市中生活无着落的流浪乞讨人员的生活救助制度。 所以说，废的是社会管制性质的制度，立的是社会救济福利制度，其性质完全不同。
第二，目的改变。 收容遣送制度的目的是为了维护城市社会秩序和安定团结，对于那些影响城市 社会秩序和安定团结的流浪乞讨人员和“三无人员”、“三证”不全人员等，才会实行收容遣送方法。而新的救助制度则不同，其目的是“为了对流浪乞讨人员实行救助，保障其基本生活权益”。《城市生活无着落流浪乞讨人员救助管理办法》〈以下简称《救助管理办法》〉第一条)所以，它并不以什么证件、居所等为条件，而是以生活无着落流浪乞讨为前提，对弱势群体实施临时性救助。其目的当然是为了救助对象的生活、生存，而与社会治安秩序无关。
第三，对象改变。收容遣送对象曾经有灾民、长期流浪乞讨人员，按照《收容遣送办法》的规定是家居农村流入城市乞讨的，城市居民中流浪街头乞讨的，其他露宿街头生活无着的。 以后又扩大变化为“三证”不全的流浪人员和“三无人员”等。而救助制度的对象，则是在城市中生活无着落的流浪乞讨人员。前者的对象实际上就是所谓的影响城市社会秩序和安定团结的人员，是一个社会治安标准下的概念，而后者的对象就是生活无着落的特别困难人员，是一个经济标准上的概念。
第四，手段改变。收容遣送制度的手段是强制，被收容的对象必须“服从收容”、“认真回答工作人员的询问”和“服从工作人员的管理”。《收容遣送办法》第六条、《收容遣送办法实施细则》第十二条：在遣送时也必须“服从遣送”，而且是统一遣送和统一接受，等等。很明显，由这些内容构成的收容遣送制度，无论它是否有。救济、教育及安置。的美好字眼， 其实质仍然是行政强制措施的范畴。所以，被收容是强制的，被遣送也是强制的，收容遣送手段是以限制公民人身自由权为内容的行政强制措施。新的救助制度则不然，它是一种“临时性社会救助措施”，它规定，公安机关和其他有关行政机关的工作人员在执行职务时发现流浪乞讨人员的，应当告知其向救助站求助，对其中的残疾人、未成年人、老年人和行动不便的其他人员，还应当引导、护送到救助站。救助站应当劝导受助人员返回其住所地或者所在单位，不得限制受助人员离开救助站。从这些规定中可以看出，救助制度在发现被救助人员、进入救助机构、离开救助机构等所有环节上，都没有了强制性限制，而是明确了其非强制性内容和形式。也就是说，在救助事项上没有任何行政机关具有强制权和强制手从法律制度层面彻底解决了滥用强制权和强制手段侵犯权利的可能。
第五，经费制度改变。收容遣送制度在经费制度上是“吃杂粮”。一方面，《收容遣送办法实施细则》规定，收容遣送经费由民政事业费内列支。但另一方面也规定，收容遣送机构可以组织被收容遣送人员进行生产劳动，收入用于伙食补贴和遣送路费。这就为强制被收容对象劳动奠定了制度基础。在这种规定下，收容遣送对象被强制进行劳动，为自己被遣送挣足路费等，或者是收容遣送机构向被收容遣送人员及其所在单位或家属收取费用，就成为了实际上的做法和习惯。救助制度实行的经费制度是“吃皇粮”制度。它规定县级以上城市人民政府应当将救助工作所需经费列入财政预算，予以保障，并且规定救助站不得向受助人员其亲属或者所在单位收取费用，不得以任何借口组织受助人员从事生产劳动。从制度层面阻却了执法创收的可能。
第六，警察权地位的改变。在原来的收容遣送制度中，警察权介入很深，公安机关作用很大。收容遣送是民政、公安部门负责。按照《收容遣送办法》的规定是这样的。但实际执行中是有偏差的，由于公安机关具有强制警察权，所以事实上形成所谓公安收、民政容的以警察权为主和以民政救济为辅的现状。当然，这与收容遣送制度主要是一种治安制度的本质有关。而在救助制度中，由于制度性质已经发生根本改变，强制和治安性质不复存在，所以警察权淡出了救助制度。是县级以上城市人民政府应当采取积极措施及时救助流浪乞讨人员，是县级以上人民政府民政部门负责流浪乞讨人员的救助工作，并对救助站进行指导监督。而公安、卫生、交通、铁道、城管等部门只是在各自的职责范围内做好相关工作。
第七，义务责任的改变。在收容遣送制度规定中，义务主要是对收容遣送对象的，《收容遣送办法》和《实施细则》为收容遣送对象规定了数项必须遵守的义务、纪律。从这些纪律与义务的规定内容来看，俨然是对被强制分子的严厉要求。而新的救助制度在义务与责任上则更多地规定了救助机构的义务与责任，如救助站对属于救助对象的求助人员，应当及时提供救助，不得拒绝，不准使用受助人员为工作人员干私活，不准调戏妇女，等等。也就是说，过去主要是限制规定收容遣送对象，现在则主要是规定限制救助机构。这种视角的变化，体现了行政法的本质――规范行政权和行政权力的行使者。
第八，了解审查功能的改变。收容遣送制度在实践中还有一项功能就是了解审查，即通过了解收容对象的情况来审查发现违法犯罪线索和嫌疑人等。所以《收容遣送办法》及《实施细则》特别强调要收容对象。如实讲明自己的情况和流浪乞讨的时间、原因等或者是认真回答收容机构的提问，并专门规定了在收容对象中发现有犯罪嫌疑人的要送公安部门审查处理。这是由于把收容遣送制度作为维护治安秩序的手段的缘故，也使得收容遣送机构经常把被收容对象作为犯罪嫌疑人或者坏人来对待和处理。而救助制度则不同，由于它是社会福利救助性质的手段，不是治安手段，所以，对被救助对象只进行与救助有关的情况了解，向救助站求助的流浪乞讨人员应当如实提供本人的姓名等基本情况并将随身携带物品在救助站登记，向救助站提出求助需求没有了借此审查是否有犯罪线索和犯罪嫌疑人的任务、功能。
二
从收容遣送到社会救助制度性质、目的、对象、手段等发生了根本的变化。实际上是创设了一个全新的法律制度，这些变化和创新反映出一些新的理念、文明的政治、法律观和原则，值得我们分析。
第一，体现了平等的法律原则。收容遣送的对象中专门规定有农民，把家居农村流入城市乞讨的农民作为了第一类收容对象事实上收容遣送对象，也主要是农民这个规定暴露出一种歧视、不平等的思想。在新的救助制度中，没有了农民与非农民的身份区别，只有是否符合救助经济条件的差异。这与宪法和法律倡导的公民在法律面前一律平等的原则是相符合的，而且对于救助对象采用了提供救助、保障基本生活权益的特殊福利照顾，彻底改变了对弱势群体的不平等态度。这是平等思想和原则在社会救助制度中的凸现。
第二，体现了对人的尊严和权利的尊重保护。我们每一位公民都应该是自由地、幸福地、有尊严地活着。这也是人类之所以能在这个地球上生生不息的本能之所在，人们之所以组织政府制定法律，其初衷就是为了确保所有社会成员的自然权利和法定权利不受非法侵害和剥夺。所以，对人权的充分尊重和保护是国家、政府的天职。在废旧立新的改变中，我们看到了对人权尊重的观念正在得到切实和更全面的贯彻。流浪乞讨者也是中华人民共和国公民，也是权利与自由的主体，不能采用强制粗暴的方法对待而应当给予更多的帮助和关怀。
第三，国家福利救助理念的张扬。在社会进步和经济发展的过程中，总是有落伍者、贫困者，对他们救助理应是全社会的责任。 所以，多年来，我们推行了扶贫政策、社会捐助措施等。但在实践中却常有一种误解，认为社会救助、社会负担是解脱政府责任转嫁给老百姓，其实不然。社会救助的主体应当是国家、政府，政府的服务对象是全社会，尤其是对弱势群体的服务帮助。政府的资金是全社会成员提供的，是纳税人交的钱。所以，所谓社会救助应当是或者主要应当是政府救助、国家救助。新办法中所谓社会救助的规定并不准确，严格地说，应当是国家救助，其他社会主体提供帮助是一种道义责任，而国家救助或政府救助则是政治责任和法律责任。在这次废旧立新的制度改变中，明确规定了政府采取措施救助的责任， 规定了救助经费列入财政予以保障的责任，这是对社会救助的正确诠释。
第四，体现了政府服务的理念。新制度摒弃了以管制、控制公民为主要内容的管理的理念，倡导了以亲民、助民和益民为主要内容的服务理念，这是一个非常大的改变和进步。新制度不是为了管住什么人，或者不让什么人流动，而是对流动当中的特殊人群进行基本生活权益保障的救济帮助，当这些人生活无着落的时候，政府为他们提供救济，为他们走向新的生活提供一定的帮助。这表明，政府不仅行使权力，不仅有管制管理的消极功能，还有服务、提供、帮助社会成员“度难关”的积极功能。
第五，体现了由权力政府向责任政府的转变。废旧立新的改变，是对责任政府原则最生动的实践。将生活无着落的流浪乞讨人关起来送回去，是一种权力和强制。将生活无着落的流浪乞讨人实行自愿救助，是对他们的生命、健康和安全负责的表现。两种制度、两种手段、两种观念截然不同。根本的转变在于新制度敢于负责，敢于承担救助弱势群体的责任，把救济帮助弱势群体作为政府的一项工作制度。责任政府，还意味着政府敢于承认和纠正错误，适时废止那些已经落后甚至是违背法律和社会发展规律、侵犯个人权利的制度、做法，充分体现了对社会、对人民高度负责的态度。废旧立新的改变，体现了法治精神。收容遣送制度，不仅已经落后于社会发展的现状，在城乡差别明显和市场经济迅速发展的今天，人口流动，包括盲目流动是不可避免的，在新形势下我们应当研究新的疏导引导办法，而不是硬性的堵、阻，而且也违背了法律的精神和规定，从制度规定上构成了对个人权利的不尊重和侵犯。 新制度则处处体现了对法律原则和精神的遵守，如有针对性地规定了对被救助者不能实行限制其人身自由的措施，不准拘禁或变相拘禁被救助者，不得强制其生产劳动，以及对救助机构、政府、职能部门义务责任的大量规范，等等。这些内容都反映出严格规范行政权力的倾向， 反映出法治首先是治官、治权而不是治民的基本思想。
第六，体现了纯洁公共权力的观念。行政权力是公共权力，公共权力的行使是为了公共利益和服务 公众。但是，如果公共权力的行使与行使者的利益相联系，那么这种权力就不再是纯洁的公共权力。公权力与经济利益的结合， 是导致权力腐败和违法的一个非常重要因素。 在我们现行的一些行政执法制度中，包括收容遣送制度，就不同程度地存在着执法创收的现象。在市场经济形势下，依法行政要更加强调公权力与经济利益的绝对分离，经济利益与执法行为的联系，必然会腐蚀权力和权力的行使者。废止收容遣送制度，也同时废弃了与之相联系的收费制度和劳动生产制度，实行了全新的国家财政保障制度，切断了经济利益与行政执法的联系。我们应当很好地总结和推行这种纯洁公权力的制度观念，进一步完善行政执法体制和公共财政体制。收容遣送制度是废止了，社会救助制度是建立起来了，但我们国家和政府在法治建设道路上依然任重道远。我们需要积极探索和创立新形势下流动人口管理和城市管理的方法，既要体现人文关怀，也要合法有序，需要进一步清理收容遣送的各种规定， 尤其是对信访上访人员的收容遣送规定。对宪法和法律权利的尊重，不仅要体现在废止收容遣送制度上，还应体现在其他所有管理制度上，尤其是那些以各种美好词汇作修辞的限制人身自由的强制措施制度上在违法违宪的审查纠错机制上，我们的权力机关本应首当其冲、责无旁贷，但具体的制度和负责地 履行其职责还需要进一步地完善和加强。
文章来源：《中国党政领导论坛》2003年第7期 发布时间：2007/12/24