一、问题意识

众所周知，我国已经部分地建立了一套确保立法秩序、维护宪法权威的制度——《立法法》中的法规审查制度。该制度将行政法规及其以下规范纳入审查范围，并辅之以被动审查制度，即通过发挥国家机关及社会力量的双重作用以确保法律以下规范与宪法法律相统一。自该制度建立以来，尽管其实践效果与公众期待仍相去甚远，但也通过收容遣送制度、《城市房屋拆迁管理条例》的废止等个案彰显其效用，并为我们留下更多的憧憬和想象空间。然而，学界也早已意识到，该制度仍然存在一个明显的、不应有的盲区——法律是否合宪并未被作为审查对象。尽管宪法和《立法法》均宣称一切法律不得与宪法相抵触、全国人大有权撤销其常委会制定的不适当的法律，但类似于法规审查制度的、可操作的法律审查制度依然付之阙如。然而，对法律的合宪性监督恰恰是宪法监督制度的最核心内容。这一立法缺陷不仅影响法规审查制度发挥其应有的作用，[1]而且也的确难以有效维护宪法的权威。立法缺陷的长期存在也使不少学者对法规审查制度、宪法实施等重大问题持悲观态度。在这种情况下，全国人大及其常委会能否发挥自我监督功能便显得尤为重要。

但是，长期以来，学界以及人大系统研究人员从不同的立场出发，对自我监督普遍持怀疑甚至否定的态度。概括而言，自我监督否定论可以分为以下三种：

第一种，否认自我监督的必要性。这种论者往往对全国人大及其常委会权力运行保持乐观和充分信任的态度，因此否定对其实施加任何形式监督的必要性，包括建立自我监督机制。例如，张友渔先生曾经提出：“全国人大违宪怎么办？这是绝不可能的。这是对我们国家根本制度的怀疑！如果真的出现，那就是说整个国家成问题了。”[2]

第二种，否认自我监督的可行性。例如，有论者指出：“由于全国人大及其常委会身兼立法与监督二职，一般说来，它总是倾向于认为自己通过的法律是合宪的、周全的，否则也就不会颁行了。这必然造成全国人大及其常委会在对自己已经颁布的法律进行监督时，思想上有所忽视。”[3]换言之，因对所立之法的合宪性预设容易诱导自我监督怠惰。因此，也有学者断言：“全国人大常委会无法对自身是否违宪进行监督。”[4]

第三种，否认自我监督的有效性。吴家麟先生曾指出：“基本法律如果违宪了怎么办？那只好由全国人大来个‘自我监督’了，而理论和实践都证明了：自己监督等于没有监督。”[5]蔡定剑先生也曾经断言：“我国的宪法监督是一种最高国家权力机关俯视性的自上而下的监督，而自己不受约束。”[6]有学者进一步指出，这样的自我监督“违反‘任何人不得做自己法官’等自然公正理念”。[7]也有学者针对备案审查中的自我审查指出：“其公正性堪忧。”[8]

与第一种否定论不同的是，后两种否定论尽管切入点存在差异，但分享着共同的认识基础——既对全国人大及其常委会无瑕疵行使权力持怀疑态度，又对其开展自我监督持悲观态度。

对于其他形式的人大自我监督制度，论者甚少给出乐观的评价和期待。例如，有研究指出，执法检查中不宜采用联合检查方式，因为政府从检查对象摇身变成检查主体，难免会出现“自我监督等于没监督”的结果。[9]同时，自我监督也往往被作为一个问题，而非解决方案加以对待。例如，郭道晖先生曾提出，为避免“自己监督自己”，应当减少人大代表中党员官员的构成比例。[10]

与此同时，已有部分学者不仅强调人大自我监督的必要性和可行性，而且提出增强其有效性的建议。20世纪80年代末，针对国外学者提出的全国人大及其常委会身兼立法与监督宪法实施所存在的合宪性审查难题，许崇德与何华辉两位先生从如下四个方面进行回应。首先，他们认为，全国人大由“各方面的优秀人物、代表人物组成”，确保其“制定的法律符合人民利益、符合国家宪法”。[11]换言之，内嵌于代表身份的先进性构成了全国人大的良性组织基因，而这种组织基因将确保合乎宪法的决策。其次，他们主张，宪法确立的代表密切联系选民及选举单位、罢免等问责机制，确保全国人大“行使国家权力的过程中不能违背人民的意志和利益”，“这种民主基础是防止它滥用权力、出现专制主义的根本保证”。[12]申言之，除了依靠内生组织基因之外，立基于选举制度的民主问责机制对合宪性决策具有终极的保障作用。再次，他们认为，全国人大及其常委会立法程序周密、开放、民主，有利于集思广益，“这种民主的立法过程给法律的正确性提供了重要保证”。[13]最后，他们指出，“倘若经过周密的调查研究、广泛地征求意见的基础上制定出来的法律仍然出现个别的违宪条款，就只能由全国人大或它的常委会加以纠正了。但这种情况是极为罕见的”。[14]在此，两位先生既未否认监督的必要性，也没否认自我监督的必要性。同时，这种自我监督既被视为一种例外选择，同时也是一种不可避免、不可替代的方案。

此外，资深人大制度研究专家程湘清先生认为，通过组织再造可以增强自我监督的效用。他指出，“有了宪法监督委员会协助全国人大及其常委会对法律进行合宪性审议，发现问题后建议全国人大或全国人大常委会决定处理，就从一定程度上解决了‘自我监督等于没有监督’的问题”。[15]

本文认为，全国人大常委会自我监督尽管在某种程度上属于无奈的选择，但其仍有足够的内生及外在驱动。这些驱动（并不限于组织再造）的存在，使得自我监督不仅可能，而且并非处于例外状态，可以成为一种日常。

反对自我监督在逻辑上是很有说服力的，因为常识之中往往蕴含着真理。但是，任何论断都需要接受实证和经验的检验。否则，其说服力也只能停留在逻辑和纸面上。在实践中，人大自我监督究竟是否可能以及如何可能，是需要学界直面的问题。这不仅有助于我们在认识宪法实施机制的现状基础探寻进一步完善方案，也对在宪法学框架下从一般意义上理解作为一种监督方式的自我监督大有裨益。

通过具体例证，本文认为，人大自我监督不仅在实践中成为可能，而且也已常态化，能够发挥一定的效用。在此基础上，文章将分析促成人大自我监督的制度原因。这也带来如下启示，即尽管应继续充分肯定基于他律的监督作为一种主流，我们也理应对监督体系坚持多元论，而自我监督则是其中必要的组成部分。忽视，甚至无视自我监督的存在，不仅无法全面洞察权力运行的机理，而且可能产生高代价、低收益的监督制度设计。需要强调的是，本文只是将自我监督作为一个客观的制度现象加以研究，并非致力于倡导自我监督，甚或是试图以自我监督代替外部监督。

二、全国人大常委会自我监督的多种形态

在我国宪制框架下，全国人大常委会更多是作为监督主体存在。宪法规定，全国人大常委会有权“监督国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作”、“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”、“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”。[16]但是，这些并非监督样态的全貌。事实上，在立法及监督制度中，全国人大常委会的行权实践不乏自我审查、自我监督的形式。其中，合宪性审查、法律草案审议、法律修改和执法检查，都是自我监督的典型形态。

（一）合宪性审查

在实践中，全国人大常委会往往需要直面自身立法与宪法之间的关系，通过事前或事后开展合宪性审查确保宪法权威。

事前合宪性审查早已有实践。1983年在有关国家安全机关职权的决定中，全国人大常委会明确指出，由于国家安全机关具有公安机关的性质，因而“可以行使宪法和法律规定的公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权”，包括《宪法》第37条、第40条所规定的对公民人身自由、通信自由、通信秘密的限制。[17]1985年，全国人大常委会则强调，授权国务院在经济体制改革和对外开放方面制定暂行的规定或者条例的依据是《宪法》第89条第18项，即“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权”。[18]

进入新时代后，事前合宪性审查在制度和实践层面都得到进一步加强。在制度层面，全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会，承担起“推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责”。[19]2023年新修正的《立法法》将合宪性审查纳入统一审议环节，要求宪法和法律委员会对涉及的合宪性问题应当在修改情况的汇报或者审议结果报告中予以说明。[20]

在实践层面，宪法和法律委员会在《监察法》《英雄烈士保护法》《刑事诉讼法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》《外商投资法》《民法典》《公职人员政务处分法》《人口与计划生育法》《审计法》《海警法》等制定修改过程中，都“对涉及的合宪性、涉宪性问题进行研究审查，确保宪法得到完整准确全面贯彻”。[21]

在《外商投资法》制定过程中，全国人大常委会法工委宪法室专门对该法与《宪法》第18条之间关系进行了系统阐述与论证，认为：尽管《宪法》第18条的表述并未经历变化，但是其仍然能够容纳外商投资政策导向、外商投资形式、中方投资者范围、外国投资者范围等方面的变化，从而为《外商投资法》提供合宪性保障。[22]同时，该法还加上“根据宪法，制定本法”的表述，并对外商投资征收的规定进行修改完善，以便确保其与宪法关于征收、征用的规定保持一致。[23]

针对因应新的人口政策对《人口与计划生育法》修改而提出的合宪性关切，宪法和法律委员会认为：现行宪法有关计划生育的规定，特别是第25条关于“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”的规定，“具有相当的包容性和适应性，可以涵盖不同时期实行的生育政策、相关工作及配套措施”。因此，修改后的《人口与计划生育法》“符合宪法规定和精神”。[24]

此外，由于2018年对《人民法院组织法》《人民检察院组织法》的修改幅度较大、内容较多，审议时有的意见认为，应将其提交全国人大审议、表决。对此，宪法和法律委员会回应指出：从两部法律修订草案的内容看，其并没有改变我国人民法院和人民检察院的性质、地位、职权、基本组织体系、基本活动准则等，修改的内容都是属于补充、完善、调整、优化性质的，与《人民法院组织法》《人民检察院组织法》的基本原则不存在相抵触的情形。因此，修订草案由全国人大常委会审议通过是可行的，符合宪法的有关规定。[25]

与此同时，事后的合宪性审查也并非罕见。2004年，全国人大常委会法工委在答复湖南省人大常委会询问时完全赞同后者对《民事诉讼法》与《宪法》第40条关系的解释，即人民法院依照《民事诉讼法》第65条规定开展调查取证，应当受到《宪法》第40条的约束，不得侵犯公民的通信自由和通信秘密。[26]

近年来，事后的合宪性审查更是得到加强。2018年，有全国政协委员提出关于收容教育制度的合宪性审查提案。该提案认为：《全国人大常委会关于严禁卖淫嫖娼的决定》第4条及其对国务院的立法授权，违反了《宪法》第5条第1款“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”和第33条第3款“国家尊重和保障人权”的规定。对此，全国人大常委会法工委一方面认为，上述决定“制定程序和内容均符合宪法规定”；另一方面则认为，“随着我国经济社会的快速发展和民主法治建设的深入推进，特别是2013年废止劳动教养制度后，情况发生了很大变化”，废止该决定的“时机已经成熟”。[27]2019年12月，全国人大常委会根据国务院的提案，通过决定明确废止《关于严禁卖淫嫖娼的决定》第4条第2款、第4款，以及收容教育制度。此外，《劳动教养条例》的废止、《人民武装警察法》的修改，都是全国人大常委会开展合宪性审查的结果。

（二）法律草案审议

法律草案审议也是一个充分容纳自我监督的过程。在审议过程中，全国人大代表以及全国人大常委会委员得以充分地表达其对法律草案的各种观点。尽管我国法律草案总体上通过率较高，但这并不表明审议过程就是波澜不惊、毫无悬念的。相反，审议过程中不同意见、反对意见的表达颇为常见，立法机关的自我否定也早已不是制度禁忌。有时，针对法律草案部分内容所形成的不同意见甚至导致草案无法顺利通过。1987年，因代表们对村民委员会与乡镇人民政府关系如何界定无法达成共识，全国人大只能原则性通过《村民委员会组织法（草案）》，并授权全国人大常委会继续审议草案。[28]1999年，《公路法》草案因未获得全国人大常委会全体组成人员过半数支持而未获得通过。

更值得一提的是，《立法法》为确保法制统一和立法质量，还特别设置了统一审议程序，允许承担统一审议职责的全国人大法律委员会（现为宪法和法律委员会）对一审后的法律草案进行合宪性、合法性审查。因此，作为立法过程中重要过滤程序的统一审议不可避免地会涉及立法机关的自我监督、自我否定、自我完善。例如，全国人大宪法和法律委员会在对《民法典（草案）》统一审议中，“对草案共作了一百余处修改，其中实质性修改四十余处”。[29]在有关汇票、本票、支票出质的规定中，为了与《票据法》等相衔接，增加“法律另有规定的，依照其规定”[30]的条款。同样，为了与《合同法》《民事诉讼法》相协调，在同意审议后增加了“在中华人民共和国境内履行的中外合资经营企业合同、中外合作经营企业合同、中外合作勘探开发自然资源合同，适用中华人民共和国法律”的规定。[31]宪法和法律委员会还在统一审议中指出，《电子商务法》三次审议稿第37条第2款有关电子商务平台经营者与平台内经营者承担连带责任的规定使平台经营者承担过重的责任，并建议将“承担连带责任”改为“承担相应的补充责任”，以便与《侵权责任法》保持一致。[32]

近些年，宪法和法律委员会在对提交全国人大审议表决的法律草案开展统一审议的过程中，对草案内容的修改并不限于个别之处。2021年，其对《全国人民代表大会组织法（修正草案）》“共作了16处修改，其中实质性修改9处”。[33]2022年，其对《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（修正草案）》“共作了23处修改，其中实质性修改16处”。[34]2023年，其对《立法法（修正草案）》“共作了16处修改，其中实质性修改8处”。[35]

（三）法律修改

修改法律是一种常规的立法程序，也是立法机关完善立法的主要方式。有学者指出，“法的修改的任务在于对现行法的内容加以修缮改动，通过这种活动使法臻于立法主题预期达到的状况”。[36]从另一个角度来说，它也是立法机关对既有立法的自我否定——典型的自我纠错、自我监督手段。法律修改，有助于立法适应变化了的新情况，弥补由于立法不周使法带有不科学之处等缺陷。[37]当全国人大及其常委会发现或认识到已立之法无法实现对相关社会关系的调整或无法实现最初的立法目的，它们会启动修改程序、完善立法。

在某些情况下，当全国人大常委会认为刚实施不久的立法出现问题，它也可以尽快启动修改程序，及时修正错误。有时，全国人大常委会甚至为了一个条文而专门启动修改程序。或者，全国人大常委会对某一部法律进行频繁的修改，以使其与社会现实无缝对接、紧密共振。

不同届次的全国人大常委会结合经济社会发展情况变化及法律实施情况，对其所制定的法律进行修改早已成为我国立法制度的常态。换言之，维护立法机关自身的决策权威并未成为适时修改法律、调整决策方案的一个不可逾越的刚性障碍。不仅如此，实践中甚至存在连续多届全国人大常委会对同一部法律进行修改的情况。例如，1986年由六届全国人大常委会通过的《渔业法》分别在九届、十届、十一届、十二届全国人大常委会都曾经过修改。[38]

如果说跨届修改法律因常委会组成人员变动还不足以作为自我监督的范例，那么届内修改法律则是一种不折不扣的自我监督。在全国人大常委会的立法过程中，这样的实践也并非罕见。

《道路交通安全法》是2003年10月28日由十届全国人大常委会第五次会议通过的。2007年12月29日，十届全国人大常委会第三十一次会议通过《关于修改〈中华人民共和国道路交通安全法〉的决定》，对该法进行第一次修正。此次修改仅涉及原法第76条一个条文，调整了此前确定的“机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故的，由机动车一方承担责任”的责任承担原则，而是区分不同情况设定更为科学合理的责任分配原则。此次修法的重要原因则是“社会上对道路交通安全法第七十六条关于机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故的责任承担问题也有反映，全国人大代表、全国政协委员多次提出议案、提案，要求对相关规定作进一步明确”。[39]

无独有偶，《银行业监督管理法》于2003年12月27日由十届全国人大常委会第六次会议通过。2006年10月31日，十届全国人大常委会第二十四次会议对该法进行了修改。[40]此次修改的主要内容是赋予银行业监管机构对银行业金融机构以外的相关单位和个人进行调查的权力，[41]以有效防范银行业风险，促进银行业的合法、稳健运行。

《旅游法》由十二届全国人大常委会第二次会议通过，第二十四次会议对该法进行了修改。[42]修改的主要内容是取消原法规定的领队证，使得领队管理由资格准入制改为备案管理制度。[43]

个别法律甚至在通过后的两年之内即经历修改。例如，《航道法》由十二届全国人大常委会第十二次会议通过，第二十一次会议对该法进行了修改，[44]间隔不到两年。此次修改仅涉及该法第28条，调整的内容是将航道通航条件影响评价审核不再作为项目核准的前置条件，以便优化企业投资项目审批流程，节省企业办理审批的时间。[45]同样，《境外非政府组织境内活动管理法》由十二届全国人大常委会第二十次会议通过，第三十次会议对该法进行了修改，[46]间隔也不到两年。此次修改也仅涉及一处规定，即删去该法第24条中的“聘请具有中国会计从业资格的会计人员依法进行会计核算”，仅保留“境外非政府组织代表机构应当执行中国统一的会计制度。财务会计报告应当经中国境内会计师事务所审计。”

还有不少法律在一届全国人大常委会任期内经历过两次以上的修改。十一届全国人大常委会分别在其第十次会议、第二十三次会议上对《兵役法》进行修改。十二届全国人大常委会先后三次对1982年制定的《海洋环境保护法》进行修改，分别是2013年12月28日十二届全国人大常委会第六次会议、2016年11月7日十二届全国人大常委会第二十四次会议以及2017年11月4日十二届全国人大常委会第三十次会议。十二届全国人大常委会还曾分别在其第三次会议、第十四次会议、第三十次会议三次对《文物保护法》进行修改。在十二届全国人大常委会任内，《计量法》也经历了三次修改。在十二届全国人大常委会任期内，《海关法》更经历了四次修改。[47]

个别法律曾在短短数月之内经历过两次修改。例如，十二届全国人大常委会分别在其第六次会议、第十四次会议上对《药品管理法》进行修改，中间间隔仅16个月。《海关法》有两次修改仅间隔6个月。2013年6月29日，第三次会议对该法进行修改。同年12月28日，第六次会议再次进行修改。十二届全国人大常委会第二十二次会议、第二十四次会议先后对《中外合作经营企业法》进行修改，前后仅隔两个月！[48]

众所周知，全国人大常委会长期较少行使法律解释权，而法律修改自1979年全国人大恢复工作至今始终是一个常规的完善法律的程序。申言之，即便在能够通过法律解释完善或为既存的立法瑕疵做补正的情况下，立法机关却仍然倾向于通过自我修正解决立法与现实脱节问题。

（四）执法检查

执法检查的最初也是最主要目的是为了监督中央“一府两院”贯彻实施全国人大及其常委会制定的法律。但在运行过程中，全国人大常委会从自发到自觉地开发出一种新的制度功能，即通过执法检查搜集相关信息，反思其自身所立之法的质量。[49]由此，执法检查便从单纯的监督机制衍生出一种独特的自我反思、自我监督立法质量的功能。之所以会出现如此反差巨大的功能转型，其根本原因在于，全国人大常委会并未对其所立之法的质量保有完美预设并回避纠错机制，而是理性面对存在立法瑕疵的客观现实。确保和提高立法质量的职责进而驱使其在既有的立法提案等信息反馈机制基础上创设出更加自主可控的立法信息收集机制——执法检查，并充分利用所收集的信息为完善法律服务。如果它对立法质量保持完美预设，根本不可能作出上述安排。

随着制度实践的进一步发展，全国人大常委会甚至会为了配合法律修改而专门组织执法检查。例如，2021年，全国人大常委会开展了对《企业破产法》的执法检查。之所以如此安排，是为了“统筹做好企业破产法执法检查和修法工作”，因为按照《全国人大常委会2021年度立法工作计划》，《企业破产法》修订草案将提请审议。[50]2022年《科学技术普及法》的执法检查也同样是为修改法律而做出的安排。时任委员长栗战书曾专门做出如下批示：“本次检查还有一个任务，就是调查了解实践对修法提出的新需求，突出法律自身存在的空白点、薄弱点和不适应，提出修改本法的意见建议，为修改好这部法律提供坚实可靠的依据。”[51]

时至今日，反思立法质量已经成为执法检查的一个法定目标。根据《监督法》第36条第2款第2项的规定，“对有关法律、法规提出修改完善的建议”是执法检查报告必须包含的内容。在执法检查报告中，现有立法所存在的缺陷及其所带来的执法等方面的问题常常被直言不讳地加以陈述和剖析。

有一份报告指出，“渔业法第五章对各类渔业违法行为应承担的法律责任作出规定，但落实法律责任……存在责宽罚松、程度界定模糊、行刑衔接仍不紧密、处罚手段单一、违法成本较之高额牟利明显过低，难以形成有效的法律震慑等问题”；“渔业法……制定实施的时间较早，不适应新形势下推动渔业高质量发展的需要，亟需作出修改完善……”[52]

2022年《科学技术普及法》执法检查报告承认：“随着时代发展和新技术的广泛应用，科普本身的理念、内涵、机制、形式等都发生了重大变化，现行法律的一些条款规定比较宽泛和原则，在实施中存在落地难、效果弱的现象……”[53]

2021年《畜牧法》执法检查报告指出：“畜禽养殖污染防治规定存在漏洞，畜牧法第46条仅适用于畜禽养殖场、畜禽养殖小区，对规模以下养殖户环保进行执法和监管法律依据不够具体，且缺少相应罚则。关于牛羊、鸡鸭等畜禽屠宰行业的管理无相应的法律法规作为依据，只能参照生猪屠宰条例执行，进行实际监督执法存在诸多争议。”[54]

在发现问题的同时，执法检查报告通常会进一步提出修改和完善法律的建议。2021年《企业破产法》执法检查报告从两个方面提出建议。一方面，是修改该法的内容，包括回应实践中提出的自然人破产、金融机构破产、上市公司破产等问题；另一方面，是处理好与关联法律之间的衔接。[55]

2022年《环境保护法》执法检查报告则提出“一揽子”修法建议，包括“增加减污降碳协同增效、绿色低碳发展相关内容；健全环保管理体制，将‘党政同责、一岗双责’责任制等生态文明体制改革成果转化为法律制度；结合省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革，赋予县级生态环境分局独立的执法主体资格，明确乡镇（街道）人民政府、产业园区管理机构的环保职责；完善生态保护红线监管制度、生态环境损害赔偿制度，增加光污染防治相关措施等”。[56]

2019年《渔业法》执法检查报告也提出了详尽的完善建议，包括“增加关于监督执法主体、种质资源保护、渔业水域生态环境修复、海洋渔业权益保护、海洋牧场建设、渔港经济区和休闲渔业发展、养殖生产档案、渔业安全生产、涉渔‘三无’船舶管理、违禁渔具制造销售、渔获物监管等相关内容……”[57]

除了具体的修改建议之外，一些执法检查报告则进一步推动加快立法进程。例如，2019年《渔业法》执法检查报告“建议将渔业法修改列入全国人大常委会2020年立法工作计划，加快修改进程……”[58]2022年《科学技术普及法》执法检查组则将相关修法建议转交由科技部牵头的科普法修改工作领导小组，并“建议国务院及相关职能部门加快科普法修改进程，尽早按程序提请全国人大常委会审议”。[59]用全国人大常委会的自我评价，这是“以执法检查带动和促进修法工作”。[60]从一位记者的观察视角，这无异于“开通了从执法检查到法律修改的‘直通车’”。[61]

三、全国人大常委会自我监督的必要性与可能性

之所以在全国人大常委会层面存在多种自我监督形态并实现不同程度的常态化、发挥着一定的监督功能，主要是由两个方面因素促成的。一方面，基于全国人大常委会的组织地位，使得除全国人大之外，其他机关无法对其开展外部监督。但是，其所作出的决策、所制定的立法，并非必然毫无瑕疵、其权威性并非始终能够获得确保。因此，在外部监督缺位情况下，需要诉诸自我监督作为一种替代性机制来维护其决策权威性。同时，已有的外部监督机制也并未发挥应有的监督效能。另一方面，全国人大常委会的组织特性、决策程序等制度安排，也使得自我监督能够实现。前一方面因素决定了自我监督的必要性；而后一方面因素则奠定了自我监督的可能性。

（一）自我监督的必要性

1.维护宪法权威的义务

现行宪法对于包括全国人大常委会在内的国家机关维护其权威有明确的规定。宪法序言规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”《全国人民代表大会组织法》《立法法》《监督法》等宪法性法律也都规定，全国人大常委会应当依据宪法行使其职权。[62]上述规范也就成为衡量评价全国人大常委会履职情况的重要标准。如果全国人大常委会所作出的相关决策违背宪法的原则、抵触宪法的规定，不仅有损于宪法的权威、也将危及其自身的权威。因此，对于全国人大常委会而言，通过建立一定的机制确保其自身的立法、决策与宪法相一致显得尤为必要。例如，针对2023年修改的《立法法》所新增的合宪性问题说明制度，有学者指出，“基于主权者意志的最高性和法治秩序统一性的要求，立法机关有义务阐明其立法的合宪性，从而同时在实质和形式上发挥民意代表机关维护人民主权的功能”。[63]

同时，全国人大常委会还负有监督宪法实施的职责。彭真同志曾经强调，“宪法赋予全国人大和它的常委会以监督宪法实施的职权。全国人大和它的常委会要认真地依法履行这个职责，纠正和追究重大的违宪行为”。[64]因此，为了更好地维护宪法权威，作为监督主体的全国人大常委会，也理当成为遵守宪法、守护宪法的表率。否则，如果其履职行为与宪法要求存在差距，势必影响其对其他国家机关开展宪法监督。

2.外部监督缺位

事实上，现行宪法制定过程中，曾经讨论过通过建立外部监督机制确保全国人大常委会依宪依法行使职权。但这一方案并未被采纳。对此，肖蔚云先生指出，“我国最高国家权力机关是全国人民代表大会和它的常务委员会，如果全国人大常委会旁边有一个与它平行的宪法委员会，则全国人大下面就有两个常设机关。如果这两个常设机关意见分歧，如何解决？这显然与我国的政治体制不一致”。[65]换言之，针对全国人大常委会的外部监督面临组织法上不可克服的障碍，即监督机关的存在和监督活动的开展势必影响作为被监督主体的全国人大常委会的超然地位。

在现行宪法框架下，全国人大常委会并非完全脱离监督。全国人大常委会不仅要向产生它的全国人大“负责并报告工作”，而且后者还有权“改变或者撤销”前者做出的“不适当的决定”。前一种监督机制相对原则，而后一种监督机制则更为具体。但是，后一种监督机制却面临程序上的障碍。提交全国人大预备会议审议的大会议程草案是由全国人大常委会准备的。根据常识，既然全国人大常委会已经意识到其所作出的决定是“不适当的”，选择自我纠错比提请全国人大“改变或者撤销”自然更为合理。由此可见，全国人大针对其常委会决定的改变撤销权处于引而不发的悬置状态实属必然。

（二）自我监督的可能性

1.组织特性之一：多元利益载体

作为权力机关和立法机关，全国人大常委会并非纯粹、单一的个体，而是由众多不同背景的成员所组成的集体。这些成员来自不同的地域、经历差异很大、理念也不尽相同。它是一个复合主体，而非单一主体。同时，它实行少数服从多数的表决机制。因此，这里并不存在一个明确的、一致的、稳定的“自我利益”（self interest），无视错误、“护短”等现象不易出现。对于多元利益群体而言，“自我监督不可能”是很难成立的命题。这与个体决策所面临的事后纠错难题存在显著的差别。

尽管其一直保持着非常高的决策通过率和赞成票比例，但事实上很难在其中找到一成不变的单一利益。合意的普遍性和可及性更多地体现在表决结果的统计数据上，合意形成的过程并没有人们想象的那么顺利。[66]在表决前的各个立法程序中，不同意见的表达不仅常见，而且也比较充分，这在分组审议中表现尤为突出。同时，立法程序设置中也为立法博弈的各种可能性提供了空间，包括撤回提案、搁置审议、暂不付表决、终止审议等程序。[67]这些程序在不同程度上包含着自我反思、自我否定的元素。换言之，如果维持现状是一个压倒性的利益取向和决策定位，根本没必要为上述可能性预留程序空间。

也正因如此，争议较大的立法表决前的草案审议辅导和表决动员才显得格外重要。[68]相对个体而言，由于利益的多元性，作为组织的全国人大常委会在自我纠错时就不会面临难以克服的心理障碍和利益牵绊。

2.组织特性之二：准单一任期制

从流动性来看，全国人大常委会组成人员的连任比例相对较低，大概维持在四分之一至三分之一之间。有相当部分的委员年龄在60岁左右，通常由于退休年龄的限制只能任职一届而无法连任，从而构成一种准单一任期制。例如，十届全国人大常委会中，四分之三的委员是新进常委会的，16位委员长和副委员长中有11位是新任的。[69]这种组织特性一方面造成人大常委会无法通过议事经验的积累提高决策效率和权威，另一方面则是使其无法形成一个利益相对固化的群体。在准单一任期制之下，委员与前几届人大常委会之间并不存在紧密的利益关联，使其能够相对独立地对人大常委会已经做出的决策进行评判和反思，甚至进行更正。

由于不存在换届连任和升迁的压力和期待，委员们也能较少顾虑地表达自己的意见。相对超脱的立场，为委员们重新思考同一议题提供了相对有利的条件。同时，当“新任委员”们在审视前任立法（包括从合宪性角度）时，他们同样没有连任委员那样为自身决策辩护的需求。更为常见的是，在当作为修改者（同时也是监督者）与制定者之间相隔十年，甚至数十年时，“护短”心态对现任委员决策的影响几乎可以忽略不计。

在准单一任期制下，表面上看是自律、自我监督，实际上则包含着明显的他律因素。纠错者与决策者往往并非同一主体（集体）。“自己监督自己”这一表述中的主语和宾语指涉对象并非一致，此常委会也并非彼常委会。

3.不同意见表达的程序保障：三审制

不同意见的表达和交换也得到立法程序的保障。根据《立法法》的规定，全国人大及其常委会的立法程序是以三审制为基准的。尽管不同阶段的审议程序有不同的审议重点，但不可否认的是，三审制所吸纳意见的深度与广度是一审制所不可比拟的。

彭真同志曾指出，实行最少两审的制度，有效地发挥了全国人大及其常委会审议法律草案的作用。“这种审议不是走形式，而是具有实质性意义。许多法律草案经审议后做了重要修改和补充，使通过的法律更加完善。”[70]这一点也得到了全国人大常委会法工委工作人员的肯认。他们认为，“实行三审制，可以使审议工作更为充分，有利于提高立法质量”。[71]吴邦国同志也曾在讲话中指出，要“认真执行审次制度”，“对于法律关系复杂、分歧意见较大的法律草案，采取积极慎重的态度，需要调研的深入调研，需要协商的耐心协商，需要论证的充分论证，在各方面基本取得共识基础上再提请表决”。[72]

如果立法机关拒绝为不同意见发表提供机会，那么它们完全可以通过控制和压缩审议的次数得以实现。然而，事实正好相反。全国人大常委会的审次制度正是从20世纪70年代末的一审制逐步发展到三审制。自《立法法》实施以来，除有少数法律案未经历三审之外，绝大多数法律案都经三审后成为法律，一些法律案甚至经过四次以上的审议，包括《物权法》《监督法》《劳动合同法》《食品安全法》《社会保险法》等。吴邦国同志曾指出，在十届全国人大常委会期间，“不少法律草案在审议过程中都做了大量修改，而且很多都是实质性修改。应当说，法律草案审议……对提高立法质量至关重要”。[73]

4.政治伦理要求：自我批评的传统

在全国人大常委会内部，执政党党员比例约为70%。[74]因此，执政党所倡导的政治伦理对全国人大常委会组成人员决策行为具有影响和塑造作用。其中，自我批评这一政治伦理也是确保全国人大常委会开展常态化自我监督的重要条件。

执政党历来重视自我批评，并将其视为确保党组织生机与活力的一大法宝。毛泽东同志在党的七大上曾指出：“有无认真的自我批评，也是我们和其他政党互相区别的显著的标志之一”；“对于我们，经常地检讨工作，在检讨中推广民主作风，不惧怕批评和自我批评，……正是抵抗各种政治灰尘和政治微生物侵蚀我们同志的思想和我们党的肌体的唯一有效的方法。”[75]

自我批评也是全国人大常委会坚持的议事及履职传统。据王汉斌同志回忆，刘少奇、彭真这两位委员长都非常重视自我批评。前者提出，“在全国人民代表大会的会议上，在地方各级人民代表大会的会议上，在一切国家机关的会议和日常活动中，都要运用批评和自我批评的武器来推动国家机关的工作”；[76]后者则强调“决定问题，要八面树敌，不但要看到好的、有利的方面，还要有意识地从反面考虑，看到不利的方面，自己否定自己，并且从不同角度考虑，充分研究各种不同意见是否有道理，有哪好的、有益的东西，这样作出的决定，才能立于不败之地，避免或少犯错误”。[77]上述理念也为后续历届全国人大常委会所继承。自我审查、自我修正、自我监督等一系列自律机制，实际上也是践行自我批评的重要方式。

四、结语

作为一种客观存在的制度实践，全国人大常委会的自我监督，具有独立的研究价值。这与行政复议、审计制度、上诉制度等其他形态的自我监督制度一样，需要关注与探究。但是，在有关监督制度的文献中，自我监督是严重缺乏关注的。这与自我监督制度及其实践相比，也是失衡的。在有关自我监督机制的研究中，对全国人大常委会自我监督机制的研究也是缺乏代表性的。从某种意义上说，它是个价值无涉的命题。研究并不意味着倡导；单纯回避也并不能改变实践，更遑论完善制度。本文作为引玉之砖，期待在这一领域有更多力作产出。

【注释】

感谢第二十届宪法学范畴与方法学术研讨会上与会学者的批评与建议。

[1]现实中存在这样的可能性，即作为审查对象的国务院和省级人大常委会很可能会对法律的质量提出质疑进而使全国人大常委会放松监督的力度，甚至放弃监督。

[2]参见张友渔：《宪政论丛》，法律出版社1986年版，第292页。转引自林来梵：《合宪性审查的宪法政策论思考》，载《法律科学》2018年第2期。

[3]李忠：《浅议我国宪法监督制度的完善》，载《法学杂志》1998年第2期。

[4]周伟：《完善我国宪法监督制度研究》，载《社会研究》2004年第5期。

[5]吴家麟：《论设立宪法监督机构的必要性和可行性——为现行宪法颁布8周年而作》，载《法学评论》1991年第2期。

[6]蔡定剑：《宪法实施的概念与宪法实施之道》，载《中国法学》2004年第1期。

[7]焦洪昌、王放：《分步骤完善我国宪法监督制度》，载《国家行政学院学报》2015年第2期。

[8]梁洪霞：《备案审查事后纠错的逻辑基础与制度展开》，载《政治与法律》2022年第9期。

[9]汪铁民、董珍祥：《加强执法检查的若干对策》，载《人大工作通讯》1994年第19期。

[10]郭道晖：《完善我国人大制度的几个问题》，载《辽宁大学学报（哲学社会科学版）》2014年第3期。

[11]许崇德、何华辉：《三权分立与议行合一的比较研究》，载《法学评论》1987年第5期。

[12]同上注。

[13]同上注。

[14]同上注。

[15]程湘清：《关于宪法监督的几个有争议的问题》，载《法学研究》1992年第4期。

[16]《宪法》第67条第6—8项。

[17]参见《全国人民代表大会常务委员会关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》（1983年9月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过）。

[18]参见王汉斌：《关于“授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定（草案）”的说明——一九八五年四月三日在第六届全国人民代表大会第三次会议上》，载《中华人民共和国国务院公报》1985年第11期。

[19]《全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》（2018年6月22日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过）。

[20]参见《立法法》第23条、第36条。

[21]全国人大常委会法制工作委员会：《加强和创新新时代宪法实施工作更好发挥宪法在治国理政中的重要作用》，载《求是》2023年第5期。

[22]全国人大常委会法工委宪法室：《我国外商投资立法与宪法第十八条规定含义的与时俱进》，载《中国人大》2019年第7期。

[23]李飞：《全国人民代表大会宪法和法律委员会关于〈中华人民共和国外商投资法（草案）〉修改情况的汇报》，载宋锐主编：《全国人民代表大会年鉴（2019年卷）》，中国民主法制出版社2022年版，第15—16页。

[24]《全国人民代表大会宪法和法律委员会关于〈中华人民共和国人口与计划生育法（修正草案）〉审议结果的报告》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2021年第6期。

[25]参见沈春耀：《全国人民代表大会宪法和法律委员会关于〈中华人民共和国人民法院组织法（修订草案）〉审议结果的报告》；沈春耀：《全国人民代表大会宪法和法律委员会关于〈中华人民共和国人民检察院组织法（修订草案）〉审议结果的报告》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2018年第6期。

[26]全国人大常委会法制工作委员会：《如何理解宪法第四十条、民事诉讼法第六十五条、电信条例第六十六条》，载全国人大网，http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/lfgz/xwdf/2004-07/10/content_363186.htm，2025年6月26日访问。

[27]全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室编著：《规范性文件备案审查案例选编》，中国民主法制出版社2020年版，第3页。

[28]《第六届全国人民代表大会第五次会议关于〈中华人民共和国村民委员会组织法（草案）〉的决定》（1987年4月11日第六届全国人民代表大会第五次会议通过），载中国政府网2008年4月9日，https：//www.gov.cn/test/2008-04/09/content_940623.htm。

[29]《第十三届全国人民代表大会宪法和法律委员会关于〈中华人民共和国民法典（草案）〉审议结果的报告》（2020年5月26日第十三届全国人民代表大会第三次会议主席团第二次会议通过），载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2020年特刊。

[30]同上注。

[31]同上注。

[32]徐辉：《全国人民代表大会宪法和法律委员会关于〈中华人民共和国电子商务法（草案）〉审议结果的报告》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2018年第5期。

[33]《第十三届全国人民代表大会宪法和法律委员会关于〈中华人民共和国全国人民代表大会组织法（修正草案）〉审议结果的报告》（2021年3月9日第十三届全国人民代表大会第四次会议主席团第二次会议通过），载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2021年第3期。

[34]《第十三届全国人民代表大会宪法和法律委员会关于〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（修正草案）〉审议结果的报告》（2022年3月8日第十三届全国人民代表大会第五次会议主席团第二次会议通过），载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2022年第2期。

[35]《第十四届全国人民代表大会宪法和法律委员会关于〈中华人民共和国立法法（修正草案）〉审议结果的报告》（2023年3月8日第十四届全国人民代表大会第一次会议主席团第二次会议通过），载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2023年第3期。

[36]周旺生：《立法质量与质量立法——国外境外立法质量立法比较研究》，载周旺生主编：《立法研究》（第1卷），法律出版社2000年版，第576页。

[37]参见周旺生：《立法学》，法律出版社1998年版，第611—612页。

[38]参见全国人大常委会法工委立法规划室编：《中华人民共和国立法统计（2018年版）》，中国民主法制出版社2019年版，第30—31页。

[39]白景富：《关于〈中华人民共和国道路交通安全法修正案（草案）〉的说明》（2007年10月24日在第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上），载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2008年第1期。

[40]参见全国人大常委会法工委立法规划室编：《中华人民共和国立法统计（2018年版）》，中国民主法制出版社2019年版，第116页。

[41]刘明康：《关于〈中华人民共和国银行业监督管理法修正案（草案）〉的说明》（2006年10月27日在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议上），载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2006年第8期。

[42]参见全国人大常委会法工委立法规划室编：《中华人民共和国立法统计（2018年版）》，中国民主法制出版社2019年版，第132页。

[43]该法原第39条规定，“取得导游证，具有相应的学历、语言能力和旅游从业经历，并与旅行社订立劳动合同的人员，可以申请取得领队证。”修改之后，该条则规定：“从事领队业务，应当取得导游证，具有相应的学历、语言能力和旅游从业经历，并与委派其从事领队业务的取得出境旅游业务经营许可的旅行社订立劳动合同。”

[44]参见全国人大常委会法工委立法规划室编：《中华人民共和国立法统计（2018年版）》，中国民主法制出版社2019年版，第133页。

[45]参见张勇：《关于〈《中华人民共和国节约能源法》等6部法律的修正案（草案）〉的说明》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2016年第4期。

[46]全国人大常委会法工委立法规划室编：《中华人民共和国立法统计（2018年版）》，中国民主法制出版社2019年版，第135页。

[47]本段各法修改参见上注，第16—17、19、25、29—30、36—37页。

[48]本段各法修改参见上注，第26、36—37、41页。

[49]详见林彦：《执法检查：立法程序外完善法律的制度途径》，载《北大法律评论》（第11卷第2辑），北京大学出版社2010年版，第168—192页。

[50]王东明：《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国企业破产法〉实施情况的报告——2021年8月18日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2021年第6期。

[51]蔡达峰：《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国科学技术普及法〉实施情况的报告——2022年8月30日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十六次会议上》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2022年第5期。

[52]武维华：《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国渔业法〉实施情况的报告——2019年12月24日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议上》，载《中国人大》2020年第8期。

[53]前引注[51]。

[54]武维华：《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国畜牧法〉实施情况的报告》（2021年8月18日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上），载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2021年第6期。

[55]前引注[50]。

[56]栗战书：《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国环境保护法〉实施情况的报告》（2022年8月30日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十六次会议上），载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2022年第5期。

[57]前引注[52]。

[58]前引注[52]。

[59]前引注[51]。

[60]前引注[50]。

[61]吴坤：《开通从执法检查到法律修改的“直通车”》，载凤凰网2011年10月27日，https：//news.ifeng.com/c/7faewXGBKtz。

[62]参见《全国人民代表大会组织法》第3条、《立法法》第5条、《监督法》第2条第1款。

[63]任喜荣：《立法主体宪法说理义务的法律化》，载《中国法学》2024年第3期。

[64]彭真：《在第六届全国人民代表大会第一次会议上的讲话》，载《彭真文选》（一九四一——一九九〇年），人民出版社1991年版，第474页。

[65]肖蔚云：《我国现行宪法的诞生》，北京大学出版社2024年版，第78—79页。

[66]全国人大常委会法工委原副主任阚珂先生在回忆1988年全国人大外事委员会顾问人选表决未获通过时指出，“这颠覆了我以前形成的思维定式：所有的表决都不言而喻地会顺利通过”。参见阚珂：《记忆中全国人大常委会的几次表决》，载《人民之声》2019年第Z1期。

[67]十四届全国人大常委会委员长会议在一年之内先后决定终止审议《行政诉讼法》修正案和《民事强制执行法（草案）》。参见刘嫚：《“民告官”案管辖权下放引争议行政诉讼法修改罕见终止》，载《南方都市报》2023年8月31日，第GA15版；《全国人民代表大会宪法和法律委员会关于终止审议〈中华人民共和国民事强制执行法（草案）〉的报告》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2024年第4期。

[68]例如，2007年年初，在京全国人大代表提前讨论《物权法》及《企业所得税法》草案。盛华仁副委员长指出，“从常委会审议情况和社会各方面反映看，现在对这两部法律草案已取得共识，出台时机已经成熟，要确保在十届全国人大五次会议上顺利通过”。参见毛磊：《全国人大副委员长盛华仁：确保物权法草案通过》，载《人民日报》2007年1月20日，第4版。

[69]参见吴邦国：《努力开创人大工作新局面》，载《吴邦国论人大工作》（上），人民出版社2017年版，第16页。

[70]王汉斌：《社会主义民主法制文集》（上），中国民主法制出版社2012年版，第51页。

[71]全国人大常委会法制工作委员会国家法室编著：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2015年版，第113页。

[72]吴邦国：《坚持中国特色社会主义政治发展道路，努力把人大工作提高到一个新水平》，载《吴邦国论人大工作》（下），人民出版社2017年版，第439页。

[73]同上注。

[74]吴邦国：《建立和健全全国人大常委会党的组织》，载《吴邦国论人大工作》（上），人民出版社2017年版，第33页。

[75]毛泽东：《论联合政府》，载《毛泽东选集》（第3卷），人民出版社1990年版，第1048页。

[76]王汉斌：《社会主义民主法制文集》（上），中国民主法制出版社2012年版，第11页。

[77]同上注，第2—3页。