备案审查衔接联动机制，最早是2012年的《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》第14条提出的。该条规定，建立党内法规和规范性文件备案审查与国家法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制。(1)随后，2015年中央办公厅印发的《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》和2016年《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》都对此作了部署。2018年，习近平总书记在第十九届二中全会第二次全体会议上的讲话中强调，“建立健全党委、人大、政府、军队间备案审查衔接联动机制，加强备案审查制度和能力建设，实行有件必备、有备必审、有错必纠”。[1](P198)此后，2019年的《法规、司法解释备案审查工作办法》第7条、2023年《全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定》第16条、2023年修订的《立法法》第115条、2024年《法规规章备案审查条例》第7条、2024年修订的《监督法》第44条都对这一机制进行了规定。为什么要实行备案审查衔接联动机制？备案审查衔接联动机制如何开展？实践中存在哪些难题？本文拟以党政联合发文为例，探索备案审查衔接联动机制的实现方式。

一、备案审查衔接联动的背景

所谓备案审查衔接联动机制指的是各级党委、人大、政府、军队、监委、法院、检察院等备案审查机关在各自分工负责、依法独立开展规范性文件备案审查工作的过程中，各备案审查机关之间建立的加强工作衔接、相互沟通协作、协调配合的工作机制。(2)该机制最初是为了协调党规和国法的备案审查，但是随着我国备案审查系统的不断扩大，该机制目前已经扩展到了党委、人大、政府、军队、纪委监委等备案审查机关之间。也就是说，备案审查衔接联动机制是为了应对我国多元的备案审查体制而产生的。这种多元备案审查体制的特点就是不同领域的规范性文件由各自系统的备案审查机关来审查。比如人大常委会负责对同级“一府一委两院”的规范性文件以及对下一级人大及其常委会的规范性文件进行备案审查，政府负责对同级政府工作部门和下级政府的行政规范性文件进行备案审查、(3)党委负责对下级党组织的党内法规和规范性文件进行备案审查，纪委监委负责对下一级纪委监委的纪检监察规范性文件进行备案审查，中央军委负责对军事规章和军事规范性文件进行备案审查。这其中，前两种领域的规范性文件属于对外的，即调整国家机关与公民之间关系的，而后三种领域的规范性文件属于对内的，即调整具有特定身份的人员行为的，比如党内法规和规范性文件主要约束党员、军事规章和军事规范性文件主要约束军人、纪检监察规范性文件主要约束公职人员。一般来说，后三种领域的规范性文件的调整对象与前两种不会发生交叉，除非其产生溢出效应或外部效力。[2]同时，前两种领域的规范性文件在审查方式和审查内容上也有所不同，人大常委会对于同级“一府一委两院”以及下一级人大及其常委会是监督关系，因此，审查方式是撤销且审查内容是相抵触;而政府对同级政府工作部门以及下级政府是领导关系，因此，审查方式是改变或撤销且审查内容是不适当。(4)这种制度设计类似于行政复议与行政诉讼的区别，行政复议中，复议机关是复议被申请人的上级行政机关，两者属于领导关系，故行政复议不仅审查合法性也审查合理性，且复议机关除了撤销外，也享有很大的变更权。(5)而行政诉讼中，由于法院与被告(行政机关)之间只是监督关系，故行政诉讼只能审查合法性，且审查方式主要是撤销，变更仅限于行政机关的裁量权收缩为零的时候。[3]由此可见，我国的这种多元备案审查体制保证了不同领域规范性文件审查的独立性和特点，是符合我国规范性文件制定现状以及国家机关之间关系的做法。

这种多元的备案审查体制为何又需要衔接联动？其根本原因在于，多元备案审查体制是以各个系统的独立审查为特点，但是又不可能“老死不相往来”，而会出现以下的交叉:

一是同一个规范性文件多个审查机关导致的交叉。这种现象尤其发生在人大系统的备案审查与政府系统的备案审查之间。诚如前述，行政机关的规范性文件主要由政府系统来备案审查，而人大及其常委会的规范性文件主要由人大系统来备案审查。但根据我国规范性文件的备案体制，由地方各级政府制定的文件，须同时向其上一级政府与同级人民代表大会常务委员会报送备案。而在地方立法层面，包括由省、自治区、直辖市及设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规、经济特区法规、民族自治地方的自治条例和单行条例、浦东新区法规与海南自由贸易港法规在内的各类立法文件，须同时向作为最高国家权力机关常设机关的全国人民代表大会常务委员会和作为最高国家行政机关的国务院进行报备。为了避免不同的审查机关对同一个规范性文件的审查结论发生冲突，从而需要不同审查系统之间的衔接联动。有观点指出，对于人大系统和政府系统的备案审查，即使审查的对象相同，但审查内容不同也不会发生交叉，比如人大系统基于监督关系主要审查相抵触(即合法性审查)，而政府系统基于领导关系主要审查不适当(即合理性审查)。[4]但是这一方面忽视了政府系统也可以进行合法性审查，因为领导机关既然可以从事程度更深的合理性审查(合理性审查往往是在合法的前提下进行的)，就没有理由不能从事程度较浅的合法性审查。这就跟行政复议既可以审查合法性又可以审查合理性的道理一样。另一方面也忽视了在崇尚实质法治的今天，合法性审查中的“法”不仅包括成文的法律规定，也包括不成文的法律原则乃至法理。这就是为什么在合宪性、合法性审查中也会看到作为适当性审查标志的比例原则的身影，(6)也是为什么行政诉讼的合法性审查中也会审查“明显不当”行为的原因。(7)

二是同一个规范性文件多个制定主体导致的交叉。也就是俗称的“联合发文”。联合发文的主要原因在于不同系统的机关的管辖权发生了竞合，即同一个事项多个系统的机关都有管辖权。这种联合发文不仅发生在党政之间(比如《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》)，也发生在党军之间(比如《中共中央办公厅、国务院办公厅、中央军委办公厅关于基层人民武装部机构设置、干部配备原则等问题的通知》)、政军之间(比如国务院、中央军委联合颁布《重要军工设施保护条例》)、党纪之间(比如中共中央办公厅关于转发《中共中央纪律检查委员会关于重申和建立党内监督五项制度的实施办法》的通知)。这种不同系统的机关联合发文，会使得该文件具有了多重性质，比如党政联合发文使得该文件既具有党内规范性文件的性质，也具有行政规范性文件的性质，[5]自然就落入了不同系统的备案审查的范围，此时为了保证审查结论的一致性，就需要不同系统的备案审查机关衔接联动。

三是不同文件规定了相同问题导致的交叉。不同机关制定的规范性文件也可能因规定了相同的问题而发生交叉，这种现象在执行性立法之间体现得尤为明显，比如行政法规与地方性法规、地方性法规与地方政府规章，后者在细化前者规定的同时，就可能因前者的规定有问题而“传染”给后者。例如2023年全国人大常委会法工委和司法部在对某省份有关物业管理的地方性法规和政府规章开展联合审查的过程中，就对某省有关法规和规章中存在的共性制度问题进行了专题研究，在此基础上，通过共同召开座谈会等方式进行深入研讨以凝聚共识。达成共识后分别向该地方性法规和政府规章的制定机关提出审查意见，协调和推动解决群众反映的有关问题。[6]

四是申请错误导致的交叉。目前除了纪检监察系统外，其余的备案审查系统都规定了依申请审查的方式，但依申请审查带来的问题是，如果申请人认识错误将应当由某一系统审查的规范性文件提交给了其他系统的备案审查机关，这就会使得两个系统的备案审查机关出现程序上的交叉，即移送处理的必要性。

五是备案机关缺乏审查权导致的交叉。在我国，虽然法律规定了地方性法规、经济特区法规、自治州自治县的自治条例和单行条例、浦东新区法规、海南自贸港法规需要报国务院备案，但由于国务院对于它们并无改变或撤销权，所以国务院只能将这些立法报送全国人大常委会进行审查(全国人大常委会对其有撤销权)。故《法规规章备案审查条例》第16条就规定了移送审查的机制。(8)这种情况在设区的市地方政府规章报送省级人大常委会备案时也会发生，故《河北省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》第19条规定了类似的分送机制。(9)

六是审查机关缺乏解释权导致的交叉。我国采取立法解释、行政解释与司法解释并存的解释体制，其中后两种属于“具体应用”层面的解释，故三种解释中，立法解释的地位最高。所谓立法解释就是由制定机关来解释自己制定的立法。根据《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》《立法法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》《中国共产党党内法规制定条例》《军事立法工作条例》，全国人大常委会对法律进行立法解释，国务院对行政法规进行立法解释，地方人大常委会对其制定的地方性法规进行立法解释，规章的制定机关对规章进行立法解释，中央党内法规由党中央或者授权有关部委解释，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规由制定机关解释，制定单位对军事法规和军事规章进行解释。由于审查时往往需要解释审查依据，故这种解释权分立的局面会导致审查机关审查权的不完整，比如中央办公厅法规局、司法部等在开展备案审查工作时，涉及宪法、法律规定如何理解的，征求全国人大常委会法工委的意见。同理，全国人大常委会法工委开展备案审查工作时，涉及党内法规、行政法规的有关规定如何理解把握的，征求中央办公厅法规局、司法部的意见。[6]这是因为宪法和法律的解释权在全国人大常委会，而党内法规和行政法规的解释权分别在党中央和国务院。

上述交叉，前三种可以称为实体上的交叉，后三种属于程序上的交叉。但无论如何交叉，都使得各个备案审查系统无法“各自为政”，而是必须进行合作协同，才能实现“有件必备、有备必审、有错必纠”的目标，这就是备案审查衔接联动机制的意义和价值。

二、衔接的方式

衔接的目的在于确保整个备案审查体制的“无缝隙”和“无漏洞”，也就是各个备案审查系统在备案范围、审查标准、处理方式上尽可能统一，从而确保审查结论的一致性。如果不同系统的备案审查机关对同一个问题有不同的认识，导致“同件不同判”，就会损害备案审查的公正性和权威性。

(一)备案范围的衔接

之所以需要备案范围的衔接，就在于不同备案审查系统有可能审查同一个规范性文件，如果某个文件在这个系统予以备案，但在另一个系统被不予备案，那就谈不上审查结论的统一。由于我国备案的对象是规范性文件，所以，备案范围衔接的关键在于对规范性文件的认定要统一。虽然规范性文件的制定机关可以有所不同，但规范性文件的核心判断标准应当是一致的。比如对于会议纪要这种公文，《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》第2条第3款认为不属于党委备案的范围，而《湖北省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作条例》第8条规定，法院、检察院的会议纪要属于向人大常委会备案的范围，那么，如果政法委和法院联合颁布会议纪要，就会出现备案范围上的不一致。通过对各个系统的备案范围的整理，可以发现，目前在认定标准上存在较大的差别。有的是看内容是否涉及公民、法人、其他组织的权利义务(比如人大系统、政府系统)，有的则看是否属于履行职责中形成的(比如党委系统、纪检监察系统)，有的还要看是否依照法定权限、程序制定(比如政府系统)，有的则要求发文字号(比如纪检监察系统)，有的则与立法没有本质区别，只是制定时机的不同(比如军队系统)。对此，笔者主张从“规范性”入手来界定规范性文件的内涵，即从文件是否具备应然性、拘束性、一般性和可公开性四个方面来认定，[7]从而实现各个系统在备案范围上的衔接。

(二)审查标准的衔接

审查标准的衔接是更为根本的衔接，如果审查标准不统一，会导致对同一个问题的判断不同，从而势必影响审查结论。从目前各个系统的审查内容来看，整体上有五种，即合宪性审查、合法(合规)性审查、适当性审查、政治性审查、规范性审查，但对于这五种审查内容如何判断，标准不一。

1. 合宪性审查。

目前除了政府系统和军队系统外，其余系统都规定了合宪性审查，但在表述上并不一致。党委系统的合宪性审查似乎更偏向形式上或表述上的一致性，而人大系统和纪检监察系统的合宪性审查更倾向于实质性的判断，即不仅是与宪法的规定一致，更重要的是与宪法的原则、精神一致。比如针对部分市辖区议事协调机构以通告形式，对特定类型犯罪涉案人员的配偶、子女、父母及其他近亲属在受教育、就业、社会保障等方面的权利进行限制的做法，全国人大常委会法工委明确指出了其存在合法性与合宪性问题:对犯罪嫌疑人亲属的权利进行限制，有悖于“罪责自负”这一现代法治基本原则。法律责任应由行为人本人承担，不应牵连他人。因此，这类通告不符合宪法第二章关于“公民的基本权利和义务”规定的原则和精神，也不符合国家有关教育、就业、社保等法律法规的原则和精神。[8]

2. 合法(合规)性审查。

合法(合规)性审查是备案审查的主要内容之一，由于党规和国法之间并无明确的位阶关系，故而一方面，党规以及纪检监察规范性文件的“合法”是指是否合乎法律，这里的法律是狭义的法律，即全国人大及其常委会制定的法律。这与人大系统、政府系统、军队系统的合法性审查中“法”是指所有的上位法不同。另一方面，合规是指是否符合党章、上级党组织制定的党规和规范性文件。因此，党委系统和纪检监察系统中审查“是否落实精简文件、改进文风要求等”实际上属于合规性审查的内容。从内容来看，合法(合规)性审查包括形式合法(合规)性审查(即权限和程序的审查)和实质合法(合规)性审查(即内容的审查)两种。从审查实践来看，党内备案审查更侧重对程序的审查。[9]反之，人大系统和政府系统的备案审查中，更注重从立法目的的角度对下位法是否抵触上位法进行实质性评价。典型的比如有公民对《某市非机动车安全管理条例》第42条第1款(10)与《中华人民共和国道路交通安全法》第89条(11)之间的不一致提出审查建议，认为《某市非机动车安全管理条例》第42条第1款规定的处罚幅度明显超出了《道路交通安全法》的规定。但全国人大常委会法制工作委员会认为，《道路交通安全法》自2003年施行以来，社会上出现了诸多新型非机动车种类，数量多、速度快、安全性差，带来了新的挑战，其社会危害性超过以往。在此背景下，地方人大立法回应现实所需，是对上位法在具体适用层面上的有益补充和完善，其根本目的与上位法的原则精神并无相悖，还在一定程度上弥补了法律规定的滞后。[10](P20)因此，未来将实质性评价标准而非简单的语词比对引入合法(合规)性审查，是统一合法(合规)性审查标准的关键。

3. 适当性审查。

适当性审查也是备案审查的主要内容之一，但相比合法(合规)性审查有明确的审查依据，适当性审查的标准比较模糊或者不够明确。这也是导致目前各个系统(军队系统除外)对于适当性审查的标准不一的主要原因。也就是说，到底如何判断“不适当”“不宜继续施行”“变通明显无必要或者不可行”“是否适应形势发展需要”以及“是否公正”，必须要有一个相对客观的标准，而不能陷入主观或恣意。2023年的《全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定》第11条第6项引入了比例原则，为适当性审查标准的客观化迈出了重要一步。此外，政府系统和纪检监察系统的适当性审查中虽然没有明确提到比例原则，但是“规章规定的措施是否符合立法目的和实际情况”“对纪检监察机关及其工作人员行使职权、履行职责设定的措施、程序、时限、内容等是否符合立规目的和实际情况等”实际上也蕴含着比例原则注重手段与目的之间关系的内涵。

4. 政治性审查。

政治性审查在党委系统和纪检监察系统的备案审查中占据着重要地位，这与它们的审查依据直接来源于政党意志有关。相应地，在人大系统和政府系统的备案审查中，虽然也存在政治性审查，但由于它们的审查依据，即国家立法通常已经将体现执政党意志的政策吸收，政治性审查实际上已经被融入合宪、合法性审查之中。故政治性审查在人大系统和政府系统的备案审查中往往发生在上位法还没有及时根据党中央的政策进行调整的时候。比如2017年5月，法制工作委员会法规备案审查室收到公民对七个省级地方人口与计划生育法规中增设“超生即辞退”这一用人单位解除劳动合同法定情形的规定提出的审查建议。这一审查案例之所以最终以“对地方人口与计划生育法规中与政策精神或者方向不相符的有关规定及时进行调整”作为结论，主要原因在于，计划生育作为我国宪法规定的一项基本国策，当时并未被取消，只是“计划”的内涵发生了变化，从原来的“只生一孩”放宽到“允许生育三孩”，但无限的生育自由仍然是不存在的。且《中华人民共和国人口与计划生育法》第7条和第44条的规定也符合计划生育的基本国策，并作为法规的上位法支持了“超生即辞退”的规定。因此，对本案如果采用合宪、合法性审查，很难认为地方规定“超生即辞退”就违宪违法。最终，审查机关是将我国人口形势的变化以及党中央人口政策的趋势作为审查依据。

5. 规范性审查。

所谓规范性审查是指规范性文件不存在违宪、违法、不合理、不讲政治等问题，但存在一个表述不规范的问题，即容易引发歧义或者导致执行的困难。比如人大系统的备案审查中，某市人大常委会法工委对市政府办公室《关于某市深化“标准地”改革保障优质项目落地的指导意见(试行)》(以下简称《意见》)进行了主动审查。《意见》第三条规定:“经信部门根据国土资源部门确定的出让方案及时推送符合条件的优质项目业主参与公开竞拍。”市人大常委会法工委审查研究认为，上述表述容易产生“需要经信部门推送的项目业主才能参与公开竞拍”的歧义，造成排除和限制正当竞争。同年11月，市人大常委会法工委与市政府办公室、市司法局沟通，建议修改。制定机关根据审查意见将《意见》第三条修改为:“经信部门根据国土资源部门确定的出让方案及时向社会公告，鼓励符合条件的优质项目业主参与公开竞拍”。[11](P202)党委系统的审查案例中也有类似的情形，比如某文件中提到“对工作不力的牵头单位予以调整”，牵头单位职责是“三定方案”确定的，具有法定性和稳定性，规定直接调整牵头单位可能会影响有关工作推进落实，改为“对工作不力的牵头单位负责人予以调整”更具可操作性。[9]由此可见，在规范性审查的标准上，各个备案审查系统的认识是比较一致的。

(三)处理方式的衔接

在备案审查的衔接机制中，处理方式的衔接也是非常重要的一个问题。亦即，如果审查机关发现规范性文件存在问题，应当如何处理？如果处理方式不同，也会导致“同件不同判”。目前在处理方式上，各大备案审查系统存在较大的差异，具体可以分为两大类型:在人大系统和政府系统的备案审查中，明显将备案和审查分为两个过程(12)，也就是说，审查能否通过并不影响该规范性文件的备案;但是在党委、军队、纪检监察系统则都规定，审查不通过将不予备案，《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》第19条第1款的规定，《纪检监察规范性文件备案审查规定》第18条第1款的规定以及《军事立法工作条例》第45条的规定都属于此类。可见，按照这两大类型目前的做法，一个存在问题的规范性文件有可能在人大、政府那里获得备案，而到了党委、军队、纪委监委那里却不能备案。对此，笔者赞成将备案和审查相互分离的作法，理由在于:第一，我国的备案通常是在规范性文件公布后的30日内进行，这说明备案时文件已经生效，因此不予备案并不会产生否定文件效力的结果，反而会造成“有问题的文件继续有效”的现象，从而不利于对这些文件的监督。因此，无论是党委系统还是纪检监察系统又都规定了制定机关不纠正有问题的文件时的撤销制度，这也从侧面反映了不予备案并不会使文件自动失效。

第二，如果对有问题的文件不予备案，那么会混淆形式审查和实质审查。决定备案能否通过的主要因素是该文件属不属于备案的范围以及报备是否符合要求(比如报备文件的数量、有没有附修改说明或者变通说明等)。这些因素与规范性文件的合宪合法与否有着本质的区别，最主要的区别就是前者不涉及对内容的判断。因此，如果因为内容有问题就不予备案，将导致与因为报备文件数量不够而不予备案相同的后果，但这两者的过错轻重、危害大小显然是不同的，将导致处理方式的失衡。

第三，备案的主要功能是给审查机关提供审查的对象或者线索，所以，不予备案等于让审查机关“闭塞视听”，反而让那些有问题的文件游离于备案审查的监督之外。因此，笔者认为，不宜将“不予备案”作为对有问题的文件的处理方式，而是应当坚持备案与审查相分离，备案主要判断是不是规范性文件，审查主要判断该文件应不应当继续有效(即内容好不好)，如此既能符合逻辑，也有利于不同备案审查系统之间的处理方式衔接。

(四)审查结论的衔接

审查结论的衔接是备案审查衔接机制的最终目标。目前各个备案审查系统在审查结论上的问题在于，能够给出的审查结论的种类是不同的。在规范性文件备案审查的结论类型上，各审查系统虽存在共通之处，即均可对报备文件的合宪性、合法性与适当性予以确认，但在具体的处理方式上则呈现出显著差异。

人大系统的审查处理结论类型最为多样。依据《全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定》第14条第1款的规定，其审查结论具体包括四种形态:一是针对与宪法、法律相抵触，或与宪法、法律的原则和精神相违背的法规、司法解释，确认其违法性，并责令制定机关在规定期限内修改或废止;二是要求制定机关对存在瑕疵的法规、司法解释自行修改完善，或就特定问题要求其展开清理工作;三是对存在严重问题的规范性文件，依法直接行使撤销权予以撤销;四是通过作出法律解释的方式，澄清法律适用问题。相较之下，党委系统和纪检监察系统的备案审查结论则较为精简，仅包含两种:一种是不予备案通过并要求制定机关纠正;另一种是予以撤销。值得注意的是，此两种处理方式并非并列适用，而是具有明确的顺位关系与递进性，即仅在“要求纠正”未能达成预期效果时，方可启用“撤销”这一更为严厉的处置措施。政府系统与军队系统的备案审查结论同样表现为两种，但其在约束力层面则弱于党委及纪检监察系统。根据国务院《法规规章备案审查条例》，政府系统的审查结论为:一是建议制定机关及时修改或者废止，或者由国务院备案审查工作机构提出处理意见，报请国务院作出决定并通知相关制定机关。然而，该条例对于制定机关若不采纳建议、不履行纠正义务的情形，并未规定相应的后续处置措施。二是对于无效的规章，则直接作出不予备案的结论。军队系统的备案审查结论依据《军事立法工作条例》设定，具体为:一是通知制定机关处理。在此方式下，若审查机关认定报备文件与上位法或同位阶军事规范性文件相抵触，或超越制定权限，则提出修改或废止的意见，报中央军委批准后通知制定单位执行;若发现其不符合制定程序或体例规范，则提出纠正意见，告知制定单位处理。二是若制定机关对前述处理意见未予落实，则审查机关可采取的后续措施是，不将其报备的文件编入由中央军委法制工作部门统一组织编辑出版的军事规章、军事规范性文件汇编。不过，该不予编入文件汇编的措施究竟会给相关文件的效力带来何种实质性影响，目前尚不明确。

人大系统的四种备案审查结论中，除了第四种“作出法律解释”是专门针对“两高”的“司法解释”外，其他三种审查结论都是针对不同的情形所作的规定。撤销显然是否定文件的效力，而确认违宪违法是不否定其效力，即允许其在一定时间内存在，给立法机关修法或制定新法留下过渡期，主要用于不能留下立法空白的地方，比如涉及平等权的立法。第三种要求制定机关自行修改完善或自行清理，甚至都不去评价该文件的合法与否，只是单纯提醒立法机关应当修法或者调整，主要用于情势变更导致的立法落后于社会现实的情形。这三种审查结论是并列关系，虽然程度不同，但是用于不同的场景，值得其他系统的审查结论借鉴。

三、联动的方式

如果说衔接是为了解决不同备案审查系统之间的无缝对接，那么，联动就是保证各个备案审查系统“同频共振”“同题共答”。衔接是目标，联动是手段;衔接是静态的，联动则是动态的。《全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定》第16条规定了六种联动的方式，包括:双重备案联动、移交处理、征求意见、会商协调、信息共享、能力提升等。在这些方式中，有的是非正式的或者事实上的，也就是说，即使法律不规定，事实上也会存在，比如征求意见、信息共享、能力提升;有的则是正式的、具有法律约束力的，比如双重备案联动、移交处理(实际上就是移送审查)、会商协调(实际上就是联合审查)。下面笔者专门就后面三种联动方式进行论述。

(一)双重备案联动

根据全国人大常委会法工委的介绍，双重备案联动是指法规、规章和规范性文件同时报送两个备案审查机关分别进行备案审查时，相关备案审查机关及其工作机构加强沟通协调，在备案工作中实现统一报备、平台联通、实时联动，在审查工作中做到审查标准有机统一、处理意见相互协调。[6]实际上，双重备案联动这个表述并不准确，因为在我国，同一个规范性文件报送多个机关备案不限于两个，有时是三个，比如1992年《全国人民代表大会常务委员会关于授权深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》规定，深圳经济特区法规报全国人民代表大会常务委员会、国务院和广东省人民代表大会常务委员会备案。最多能达到四个，比如根据《立法法》第109条第4项，设区的市、自治州的人民政府制定的规章应当同时报国务院、本级人民代表大会常务委员会、省自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案。所以称为“多重备案联动”可能更贴切一些。

多重备案联动带来的首先是多个备案机关接到报备文件的时间可能有先有后，然后给出审查结论的时间也可能有先有后，最后才是审查结论不一致时到底以哪个审查机关的意见为准的问题。对此，一方面通过统一报备、报备平台互联互通来实现报备和审查的同步，另一方面也通过多个备案审查机关之间的协调，一些地方对此作了有益的探索。比如《重庆市实施<中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法>办法》第61条规定，对区县(自治县)人民政府的同一件规范性文件的审查意见不一致时，市人民政府和区县(自治县)人大常委会可以分别或者联合报告市人大常委会决定。

(二)移送审查

全国人大常委会法工委法规备案审查室区分了两种移送审查:一种是通过备案审查工作机制移送审查，主要针对备案机关没有审查权的情形;另一种是通过备案审查衔接联动机制移送审查，针对的是审查机构发现不属于其审查范围的规范性文件可能存在违法违规问题的，向相关备案审查工作机构提出。该备案审查工作机构应当依法依规进行审查，并以适当方式反馈办理结果。[12](P75)比如全国人大常委会法工委、司法部、中央军委办公厅将党内法规和规范性文件向中央办公厅移送;中央办公厅、司法部、中央军委办公厅发现法规、司法解释存在问题的，向全国人大常委会法工委移送。2019年的《法规、司法解释备案审查工作办法》第24、26条本来还区分了移送审查和移送处理，但是到了2023年的《全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定》第9条中，两者合而为一。(13)移送审查一方面并不排斥移送机关提出研究处理的意见和建议或者工作建议，另一方面，被移送的机关应当审查，不能再推脱或者再移送。移送审查主要是解决前述六种交叉中的第四种交叉，即由于“申请错误导致的交叉”。

笔者建议将第五种交叉“备案机关缺乏审查权导致的交叉”也纳入移送审查的范围，虽然目前是将其作为通过备案审查工作机制移送审查，但它与通过备案审查衔接联动机制的移送审查之间到底有何本质的区别？过去认为，前者既可以在同级的备案审查工作机构之间进行，也可以在不同级别的备案审查工作机构之间进行，即既可以横向也可以纵向，后者只能在同级的备案审查工作机构之间，即横向提出。同时，前者移送审查的是权力机关、政府、监委、法院、检察院制定的规范性文件，后者还包括党规和党内规范性文件、军事规章和军事规范性文件，后者的范围比前者更广。[12](P77)对于第一个区别，从法工委列举的移送审查的典型案例来看，即2023年1月，全国人大常委会法工委收到公民对某市高级人民法院、人民检察院、公安局、司法局联合印发的《关于本市适用“两高”寻衅滋事罪刑事案件司法解释若干问题的工作意见》(以下简称《意见》)提出的审查建议。法工委法规备案审查室初步审查认为，《立法法》第119条第3款规定，最高人民法院、最高人民检察院以外的审判机关和检察机关不得作出具体应用法律的解释。《意见》对法律和司法解释规定的定罪情形做出扩大规定，存在超越法定权限的问题。但该《意见》属于地方两院和政府工作部门的联合发文，应由同级地方人大常委会备案审查，故最终移送某市人大常委会处理。[13](P96)可见，即使是通过备案审查衔接联动机制进行的移送审查也可以纵向移送，即上一级机关向下一级机关进行移送，并不存在所谓的第一个区别。至于第二个区别，即哪个审查的范围更广，并非本质的区别，像对于纪检监察规范性文件根本没有规定依申请审查，使得其不会出现“由于申请错误导致的移送审查”，但这能说明“移送审查中不包括纪检监察规范性文件”就属于其特点吗？实际上，2021年《全国人大常委会法制工作委员会关于建立健全备案审查衔接联动机制的若干规定》第7条也是将备案机关缺乏审查权导致的移送审查作为备案审查衔接联动机制的表现来规定的。(14)

(三)联合审查

联合审查与移送审查的区别在于，在联合审查中，多个联合的机关各自都有审查权，而移送审查中，移送机关并无审查权，审查权实际上属于被移送机关。联合审查是2023年《全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定》第10条率先提出的。联合审查可以说涵盖了前述六种交叉中所有的实体交叉的情形，即“同一个规范性文件多个备案机关”“同一个规范性文件多个制定主体”“不同规范性文件规定了相同问题”，此时都可以被联合审查中的“共性问题”所囊括。当然，从目前联合审查的实践来看，有的地方还把同一个审查机关内部的多个审查机构之间的合作视为联合审查，比如《湖北省人大常委会法规工作室关于2018年度规范性文件备案审查工作情况的报告》披露，(法工委)还会同有关专门(工作)委员会联合审查，通过实地察看、听取汇报、座谈，就审查中的焦点问题进行研讨，审慎提出审查意见，加强沟通协调。《湖南省人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2020年备案审查工作情况的报告》也提到，对公民要求对《湖南省普通建筑材料用砂石土矿专项整治方案(2019-2021年)》(湘政办发[2019]54号)进行合法性审查的建议，法工委与环资委联合审查后，认为该文件关于调整审批权限的规定存在与《湖南省矿产资源管理条例》第十八条的规定明显不一致的情形，应予以处理。对此，笔者认为，联合审查应当限定在不同的备案审查机关之间，它旨在协调不同审查机关的审查结论的冲突问题。故《全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定》第10条用的是“其他机关备案审查工作机构”的表述，而同一个备案审查机关内部多个审查机构之间更多是分工的问题，它们之间的意见不一致不会表现为外部，因为同一个审查机关的“声音”只能有一个。故《法规、司法解释备案审查工作办法》第33条第1款将其称为“共同审查”，并且第2款规定，有关专门委员会、法制工作委员会在审查研究中有较大意见分歧的，经报秘书长同意，向委员长会议报告。

四、党政联合发文备案审查的衔接联动

党政联合发文的法律依据应当是《党政机关公文处理工作条例》第17条第1款:同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。但属于党委、政府各自职权范围内的工作，不得联合行文。同时，《中国共产党党内法规制定条例》第13条第2款规定，制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定。实践中，党政联合发文的情形比较常见，据统计，1979-2019年中央层面的党政联合发文有822件，[14]数量是非常可观的。

党政联合发文目前主要有党中央与国务院联合发文，中办和国办联合发文，中央工作部门与国务院工作部门联合发文三种。(15)根据《中国共产党党内法规制定条例》，党政联合发文规定的是党和政府都有管辖权的事项，故应当联合发文。(16)

对于党政联合发文如何进行备案审查，目前主要有两种观点:一种观点认为，按照发文字号看，党政联合发文主要以党委的名义印发，属于党内法规和规范性文件，应当由党委系统进行备案审查，[15]故不应纳入其他系统的备案范围。另一种观点认为，党政联合发文既然具有多重性质，就应当由党委系统和其他系统(比如人大系统、政府系统)共同进行备案审查。[16]笔者赞成第二种观点，理由包括:第一，如果仅以党政联合发文的发文字号作为选择备案审查系统的标准，那么，就会给逃避其他备案审查系统的监督提供了条件。实践中，有些行政机关怕接受人大系统、政府系统的备案审查，即使可以单独发文的，也要找党委联合发文。[14]第二，仅由党委系统对党政联合发文进行备案审查，解决不了所有问题。众所周知，之所以党政联合发文就是因为该文件中涉及到了政府的职权，比如中办、国办印发《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》的通知中，有很多规定涉及政府的职权，例如“县级以上地方政府以及法律事务较多的工作部门应当配备与工作任务相适应的专职人员担任法律顾问”。有些规定甚至涉及党外人员的权利义务，例如“外聘法律顾问在履行法律顾问职责期间承担下列义务”，这些规定单靠党委系统是审查不了的，无论从管辖权上还是从审查能力上都无法胜任。第三，有人可能主张，党政联合发文可以通过鉴别不同条文的属性进行分别审查，也就是说，属于党内事务的条文由党委系统进行备案审查，属于政府事务的条文由人大系统和政府系统进行备案审查。但这一方案缺乏现实可操作性。一方面，目前的备案制度是以文件为单位进行备案，而不是以条文为单位进行备案;另一方面，现实中党内事务和政府事务经常是混合在同一个条文中予以规定的。

笔者建议，对于党政联合发文，应当充分发挥备案审查衔接联动机制，尤其是联合审查的制度优势，通过党委系统和人大系统、政府系统举行联席会议的方式共同审查，在会议中充分协商沟通、交换意见，并达成一致，从而实现公平与效率兼顾的审查效果。但是从《全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定》第10条来看，联合审查不是必须的，而是交给审查机关自由裁量。笔者认为，这可能不利于联合审查的开展，因为审查机关有可能基于“多一事不如少一事”或者“怕麻烦”的心理不去联合其他审查机关，但联合审查并非可有可无的，尤其对于党政联合发文来说，单独一个机关是无法完成审查任务的，同时为了保证审查结论的一致性，避免“同件不同判”，也应当采取联合审查。因此，未来有必要将该条修改为“对于同一个规范性文件存在多个备案审查机关的、多个制定主体共同制发规范性文件的或者多个规范性文件存在共性问题的，应当进行联合审查。”

五、结语

备案审查衔接联动机制是基于我国多元备案审查体制的国情应运而生的，也是现实中维护备案审查结论的权威性和一致性的必由之路。备案审查衔接联动机制自2012年中央首次提出以来，已经在实践中发展出双重备案联动、移交处理、征求意见、会商协调、信息共享、能力提升等多种方式，有效解决了不同备案审查系统之间在实体上和程序上的交叉问题。这些交叉包括“同一个规范性文件多个审查机关导致的交叉”“同一个规范性文件多个制定主体导致的交叉”“不同文件规定了相同问题导致的交叉”“申请错误导致的交叉”“备案机关缺乏审查权导致的交叉”和“审查机关缺乏解释权导致的交叉”六种情形。不同备案审查系统之间应当注重备案范围的衔接、审查标准的衔接、处理方式的衔接和审查结论的衔接，最终实现“同件同判”。在联动方式上，除了事实上已经存在的征求意见、信息共享、能力提升、走访调研外，在法律上应当加强多重备案联动、移送审查、联合审查等制度，从而为解决党政联合发文的备案审查等实践难题创造有利条件。

【注释】

基金项目：司法部法治建设与法学理论研究部级科研项目 “健全保证宪法全面实施制度体系中的合宪性审查问题研究”(项目编号：24SFB1007)。

(1)2019年该规定修订后改为第3条第4款,相应内容也改为“各级党委应当与同级人大常委会、政府等有关方面建立健全备案审查衔接联动机制”。

(2)按照法工委的介绍,我国备案审查系统还包括最高人民法院和最高人民检察院各自建立的法院和检察院系统内备案审查,但由于目前没有在公开渠道看到“两高”的备案审查规定,故不纳入本文研究的范围。可参张勇:《全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定理解与适用》,中国民主法制出版社,2024年版。

(3)例外是国务院还会对地方性法规、经济特区法规、海南自贸港法规、浦东新区法规、自治州自治县的自治条例和单行条例进行备案审查。

(4)但是也存在例外,比如地方的人大常委会对本级政府制定的规章、决定、命令,虽然是监督关系,但可以审查不适当。同时,地方的人大常委会对下一级人大及其常委会的决议,虽然是监督关系,但可以审查不适当。

(5)《行政复议法》第63条:行政行为有下列情形之一的,行政复议机关决定变更该行政行为:(一)事实清楚,证据确凿,适用依据正确,程序合法,但是内容不适当;(二)事实清楚,证据确凿,程序合法,但是未正确适用依据;(三)事实不清、证据不足,经行政复议机关查清事实和证据。行政复议机关不得作出对申请人更为不利的变更决定,但是第三人提出相反请求的除外。

(6)全国人大常委会法工委法规备案审查室就认为,“应当明确将比例原则纳入备案审查制度,作为一项重要的审查标准,引入到合宪性、合法性、适当性审查中”。可参《备案审查中的比例原则适用问题研究》,载中国人大网http://www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202401/t20240109_434181.html(2025年6月21日访问)。

(7)实际上,关于不适当的内涵,参与过1982年修宪的张友渔就认为,“所谓‘不适当的决定和命令’‘不适当的决议’,当然包括违宪的东西。”可参张友渔:《张友渔文选(下卷)》,法律出版社,1997年版。

(8)《法规规章备案审查条例》第16条:“经审查,地方性法规同行政法规相抵触的,由国务院备案审查工作机构移送全国人民代表大会常务委员会工作机构研究处理;必要时由国务院提请全国人民代表大会常务委员会处理。”

(9)《河北省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》第19条:“省人民代表大会常务委员会接到对设区的市人民政府规章的审查要求或者审查建议,可以将审查要求或者审查建议分送省人民政府司法行政机关和设区的市人民代表大会常务委员会进行审查。省人民政府司法行政机关和设区的市人民代表大会常务委员会应当将办理结果书面报送省人民代表大会常务委员会。”

(10)《某市非机动车安全管理条例》第42条第1款:“驾驶无号牌的非机动车上道路行驶,专用号牌电动自行车未按规定进行安全技术检查,驾驶禁止通行的非机动车上道路行驶,或者未按规定使用悬挂专用号牌的电动自行车的,由公安机关处50元以上200元以下罚款。”

(11)《中华人民共和国道路交通安全法》第89条:“行人、乘车人、非机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的,处警告或者5元以上50元以下罚款。”

(12)例外是《法规规章备案审查条例》第20条第1款规定,对《规章制定程序条例》规定的无效规章,国务院备案审查工作机构不予备案,并通知制定机关。

(13)《全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定》第9条:“完善移送审查机制。全国人民代表大会常务委员会工作机构收到应当由其他机关处理的审查建议,或者发现应当由其他机关审查处理的问题,及时移送有关机关处理。移送时,可以提出研究处理的意见和建议。其他机关在备案审查工作中发现法规、司法解释存在合宪性、合法性问题,移送全国人民代表大会常务委员会工作机构审查处理或者提出有关工作建议的,常务委员会工作机构应当进行审查。”

(14)《全国人大常委会法制工作委员会关于建立健全备案审查衔接联动机制的若干规定》第7条第2款:“司法部审查认为地方性法规、自治州和自治县制定的自治条例和单行条例、经济特区法规存在合宪性、合法性、适当性问题,移送法工委研究处理的,应当进行审查研究,审查研究处理结束后向司法部作出反馈。”

(15)这三种的典型例子分别是《中共中央、国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发《<<>脱贫攻坚责任制实施办法>的通知》《中央组织部、财政部、人事部、劳动和社会保障部、国务院国有资产监督管理委员会关于做好国有改制和破产企业离休干部管理服务工作的意见》。

(16)典型例子就是中办、国办印发的《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》的通知中规定,2017年底前,中央和国家机关各部委、县级以上地方各级党政机关普遍设立法律顾问、公职律师,乡镇党委和政府根据需要设立法律顾问、公职律师。

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