2013年12月，十二届全国人大常委会第六次会议初次审议了《中华人民共和国行政诉讼法修正案(草案)》(下称《草案》)，并向社会公开征集意见。对这部法律20多年来的首次修改，国内外专家学者予以广泛关注。2014年2月21日，“行政诉讼法修改主题研讨会”在中国人民大学法学院举行，来自立法界、司法实务界以及高校的专家学者就法律修改中的热点难点问题展开讨论。

受案范围

如何穷尽所有行政行为，使受案范围尽可能大并明确?中国行政法学会副会长、北京大学法学院教授姜明安提出了“扩大受案范围，‘负面清单’外皆可受理的思路”。姜明安阐述了以下理由。

第一，采用正面列举方式，无论如何列举都不能包揽所有的应诉行政行为。《草案》将现行行政诉讼法列举的7种可诉具体行政行为扩大为9种，这种扩大只是形式上的扩大，没有超出侵犯人身权、财产权的兜底条款范围。像行政裁决、行政确认、行政命令、行政奖励及涉及受教育权、劳动权和政治权利等各种非人身权、财产权权利的具体行政行为等均没有列入。“这样列举不能给老百姓的合法权益最大程度的保护。”

第二，《草案》将行政诉讼法规定的保障行政相对人权利的范围由之前的“人身权、财产权”扩大至“人身权、财产权等合法权益”，这个“等”字没有必要。“列举的受理，不列举的不受理，否则法院理解得不统一，不利于老百姓起诉。”

第三，从法治规范的角度看，对老百姓而言“法不禁止即可为”。因此《草案》对于受案范围应以排除的方式只列“负面清单”，即法院受理除“负面清单”事项以外的所有行政争议。

第四，《草案》将部分抽象行政行为纳入行政诉讼“附带审”的范围，即行政相对人起诉时，可一并请求法院对规章以外的规范性文件进行审查。这是否意味着对于抽象行政行为当事人不诉诸法院，法院就不主动审查?“应当有条件地、一定限度地允许相对人‘直接诉’和法院‘直接审’抽象行政行为，以避免实际损害的发生。”

此外，行政诉讼法和《草案》把诉讼客体限于“具体行政行为”，那么，类似行政合同、行政协议、行政事实行为、社会公权力组织和内部行政行为等都不能获得司法救济，这是不合理的。

中国行政法学研究会副会长、中国人民大学宪政与行政法治研究中心学术委员会主席杨建顺对受案范围提出了“类型化”向“精细化”发展的理念。

“不主张推倒重来的做法，受案范围目前能列举的尽量列举，这可为日后的诉讼类型化奠定基础。行政诉讼的类型化研究，一旦成熟，那么将来行政诉讼制度的完善大可期待。因为类型化会促使诉讼向精细化发展，会更加科学。”同时，杨建顺提出行政诉讼法第11条第2款“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”，“这里的‘法律、法规规定’，应当充分地利用起来，可以丰富行政诉讼案件种类。”

中国政法大学法学院教授、中国行政法学研究会秘书长薛刚凌分析道，“目前我们的行政诉讼法在目标和构造上不匹配，有硬伤。行政诉讼从目标上强调主观诉讼，偏救济个人，满足个人诉求，而在构造上又偏客观诉讼，强调客观秩序。这就造成构造和目标不成比例，“主观诉讼进，客观裁判出”，结果是主观诉讼目标没有实现，客观诉讼也没有实现。

中央民族大学法学院副教授张步峰则提出，目前受案范围列举的逻辑标准并不统一，很有必要把裁量行为是否合法纳入审查范围。

中国行政法学研究会副会长、北京大学法学院教授湛中乐建议同步修改行政复议法。他说，“1999年颁布实施的行政复议法，在受案范围上已经大大超越了行政诉讼法。两法作为解决行政争议的重要制度设计，应当一并考虑修改完善。”

被告与原告

中国政法大学法学院教授张树义提出，“行政诉讼法上的被告资格，存在一个悖论”，即形式上讲究统一，而运行中不统一，以作出行政行为的机关为被告，意味着各机关可以各自为政。例如，北京各区县政府统一受北京市政府管理，如果有争议，应由北京市政府作为被告，目前的制度实际上把行政系统切碎。”

中国人民大学法学院副教授王贵松认为，经过复议的案件，以复议机关为被告更合适，“因为复议决定仍是行政行为，不是司法行为。”

同时，针对近来环境领域的诉讼问题，湛中乐建议，“扩大原告资格范围，把提起公益诉讼尤其是环境领域内针对政府不作为提起诉讼的团体机构，纳入到行政诉讼原告中来。”

管辖与审判

针对为排除地方干扰撤销基层法院行政审判庭的观点，湛中乐认为，基层法院设立行政审判庭，有特色和可行性。“不建议把基层2000多个行政法庭撤掉，因为大量老百姓在区县一级。排除干扰，不应简单地推倒重来，而应强化司法独立。”

对此，杨建顺也持赞同意见。他说，“目前国内建立行政法院还不成熟，但是可以尝试三审终审制。”

中国政法大学中欧法学院院长刘飞提出，“可以考虑中级法院作为一审法院，基层法院作为服务型机构，例如进行证据交流等工作。”

提到证据，中国人民大学法学院副教授刘品新建议设立证据对接制度。他说，行政执法、行政诉讼与刑事诉讼的证据制度存在客观差异，必须进行对接。司法实务中，行政证据与刑事证据的对接主要通过直接使用、转化后使用、补强后使用、执法人员出庭作证、侦查人员提前介入以及排除无效证据等方式进行。立法应将上述对接机制明确下来，规范和指导司法实践。

判决和执行

《草案》第74条规定:“行政处罚显失公正，或者其他具体行政行为涉及对款额的确定或者认定确有错误的，人民法院可以判决变更。”也即对行政诉讼法变更判决制度进行了完善。

对此，王贵松建议取消本条，或至少应把适用情形严格地限缩至行政拘留等涉及特别重大权益的情形下。他解释道，“变更判决属于行政诉讼的特例，实质上是让司法权行使行政权。即便要作变更，国外也是由法院来责令行政机关作出变更，而非由法院直接变更。从1989年到2012年的国内数据显示，只有极少数案件被变更，也证实实务中也在逐渐废弃这一判决类型。”

当事人对生效判决裁定提出异议是否应该停止执行判决?行政诉讼法和《草案》，都保留了当事人对生效判决裁定提出异议期间不停止执行的内容。对此，湛中乐认为，对生效判决裁定有权不服，是宪法第41条申诉权利的体现，建议以暂缓执行为原则，不停止执行为例外。刘飞对此表示赞同，并提出“对个人权利形成干涉、限制和剥夺的行政行为应以停止执行为原则，对给付行为应以不停止执行为原则。”

中国行政法学研究会副会长、中国人民大学法学院教授莫于川说，“《草案》需要进一步完善，作为学术机构举行研讨会，主要为充分讨论，深化认识，解放思想，形成共识，供立法机关参考。”

作者简介：王心禾，检察日报记者。 文章来源：《检察日报》2014年3月6日，第3版。 发布时间：2014/3/6