胡锦光 刘飞宇

一、2004年行政法学研究概况

本年度开展了多种形式的学术活动，召开的主要学术研讨会有：1、3月20日，中国人民大学宪政与行政法治研究中心在京召开了“修宪后我国行政法学的发展机遇和现实课题”研讨会；2、6月25日－27日，于湘潭大学召开行政诉讼专业委员会首届理论研讨会，会议中心议题是“行政诉讼法的修改”；3、7月27日，国家赔偿法修改问题研讨会在天津召开；4、8月23－24日，“行政法学研究会年会”在重庆召开，主题是“04修宪后的中国行政法”，会议围绕着国家赔偿法的修改、公民财产权的保护与行政补偿以及公共利益的界定展开讨论。

本年度出版的行政法学教材与论著主要有：王学辉主编，《行政诉讼制度比较研究》（中国检察出版社）；胡建淼主编，《中外行政法规分解与比较》（法律出版社）；张越编著，《英国行政法》（中国政法大学出版社）；姜明安主编，《行政执法研究》（北京大学出版社）；罗豪才主编，《行政法论丛（7）》（法律出版社）；中国人民大学宪政与行政法治研究中心主编，《宪政与行政法治评论（创刊号）》（中国人民大学出版社）；陈新民著，《现代行政法的基本理念》（山东人民出版社）；胡锦光、刘飞宇著，《行政处罚听证程序研究》（法律出版社）；王宝明等著，《抽象行政行为的司法审查》（人民法院出版社）；徐继敏著，《行政证据通论》（法律出版社）；宋功德著，《行政法的均衡之约》（北京大学出版社）；刘文静著，《WTO规则国内实施的行政法问题》（北京大学出版社）；应松年、杨解君主编：《行政许可法的理论与制度解读》（北京大学出版社）；刘敬东、姚臻主编：《反倾销案件行政复议、司法审查制度的理论与实践》（中国人民公安大学出版社）；【日】铃木义男等著，陈汝德等译，《行政法学方法论之变迁》（中国政法大学出版社）等。

行政许可法实施以及国务院《关于全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）的颁布，《治安管理处罚法》的起草、《突发事件与紧急状态处置法》的起草、《公务员法》的起草等都是行政法学研究热点；董铭诉上海市徐汇区房地局行政信息公开案则是我国第一例依据现行规章提出行政诉讼的案件，我国加入世贸组织后状告商评委案件呈渐趋增多的态势，同时，反倾销案件有所上升。

二、行政法学研究的主要问题

（一）全面推进依法行政实施纲要

有学者指出，《纲要》在我国法治建设蓝图上添加了一个关键链接，《纲要》以致力于解决现实的行政问题作为制度变革的逻辑起点，旨在全面推进依法行政，意在经过10年左右的努力，基本实现建设法治政府的目标。《纲要》通过全方位链接行政法制度体系创新，以期在有效解决依法行政现实问题的同时全面推进依法行政，通过矫正行政法制度结构失衡的方式全面走向法治政府。有学者认为，《纲要》作为我国第一部全面规划建设法治政府蓝图的纲领性文件，在推进依法行政的历史进程中具有里程碑意义。坚持法治规律与中国国情的创造性结合，是《纲要》的核心精神。监督、规范行政权与保护、扩展公民权相结合是贯穿《纲要》的内在主线；依法行政理念与依法行政制度相结合是《纲要》规定的基本内容；建设法治政府与形成法治社会相结合是《纲要》确立的法治目标；自上而下政府推进与自下而上公民参与相结合是《纲要》选择的法治道路。

（二）行政复议司法化

有学者以增强行政复议机关及其审查的客观性为重点，对日本、韩国的行政复议制度作出介绍；有学者认为，刻意回避司法化，将行政复议制度定位为行政机关的内部监督制度是导致目前行政复议法实施状况不佳的一个重要原因。为了解决实际中存在的诸多争议，组织了“行政复议司法化”的专题讨论，强调行政复议司法化，是在坚持行政复议制度专业性、高效率的前提下，吸收和借鉴司法程序的某些原则和做法，并使而这有机结合在一起。有学者对英国行政复议制度进行介绍，指出，英国传统行政正义体系重视司法审查和上诉，忽视行政复议。随着行政改革的推进和民事正义体制改革中对替代性争端解决机制的强调，行政复议的功能被逐渐强调，试图在维持行政复议官员与组织内决策官员的联系渠道的同时，强化行政复议官员的独立性，充分发挥行政复议机制以及其他内部申诉解决机制的作用，以保证公务服务利用人的不满得到有效化解，并发挥行政复议的规范化效应，推进行政决策体制的改善。有学者对美国的社会保障申诉委员会制度作出了较为完整的介绍与评价，指出申诉委员会作为第四道行政环节，有效的对行政法官决定予以审查，提高了个案裁决中事实认定的准确度，有效的节省了司法资源。并对申诉委员会和法院审查之间的关系提出建议，因为社会保障领域众多的专业知识所带来的案件复杂性，是法院无法全面审理。而申诉委员会对于行政决定的审查，由于是在行政过程内部展开，审查强度可以更高。而且申诉委员会以其高度专业化精英化的人员组成，对行政机关和首长的相对独立性，反而可以给公民带来及时的法律保护，并能减少司法带来的不必要负担。有学者建议通过在县级以上各级人民政府设立统一的行政复议委员会，由其专司行政复议职能，改变行政复议机关林立，机构分散与不独立的现状，以促使行政复议质量的提高与复议功能的发挥。

（三）行政征收以及征用

有学者采用社会学的实证调查方法，提出在农村的土地征用实际上涉及到农民生存权的保障，并对土地征用与被征地农民生存状况之间的关系进行研究，以Z村不同时期适用的土地征用补偿制度为研究对象，分析我国土地征用制度生存权补偿的性质以及补偿内容的变化；有学者提出以公益收用作为公益征收和公益征用以及公益限制的上位概念。有学者对行政拆迁机制提出修改意见，认为行政机关应该从幕后走出，承担起在被拆迁人和拆迁人之间的纽带、桥梁角色。拆迁人和被拆迁人之间不直接发生关系，行政机关与被拆迁人之间是一种行政征收法律关系；行政机关与拆迁人之间是一种行政许可法律关系。有学者提出，房屋拆迁的本质是国家对公民私有房屋的强制征收，因房屋拆迁引起的争议主要是行政争议。被拆迁人权益的维护仅仅依靠司法审查的力量是不够的，还必须改革房屋拆迁的游戏规则，要从立法的角度特别是应当从公益征收立法的角度重塑房屋拆迁制度。

（四）行政程序法

有学者认为，行政法的精髓在于裁量；为了防止行政裁量的滥用，现代民主国家为行政裁量设置了一系列的统制规则；有学者对台湾行政程序法的立法特点、法律原则、以及基本制度进行检讨，以裨益于大陆行政程序法的制定；有学者提出，应当将信赖保护作为行政法上的一项基本原则，并且需要进一步明确信赖保护原则的基本内涵以及社会基础、宪政基础、法理背景等因素。有学者提出，“诚实信用”原则的帝王条款效力应该及于行政法领域，并对行政诚信原则在我国行政法的适用提出对策；有学者提出，诚信理念在我国行政法中的全面确立，是民主政治、行政关系和法律制度发展的共同诉求。诚信理念的多层面、全方位的展开，有利于塑造中国行政法的品质；有学者认为，行政均衡原则是作为控制行政裁量权的内部实体规则而产生和成立的，行政均衡全面涵盖着均衡各种利益关系的法律观念，可以导出平等对待、禁止过度和信赖保护三项具体原则；有学者提出，整合模式应当成为现代正当行政程序的判断模式，基本内容包括，程序外在价值和内在价值的辨证统一；程序正义和实体正义的辨证统一；个人权利和公共利益的辨证统一；公平与效率的辨证统一。有学者概括分析了行政指导实务中存在的负面问题，考察了国外相关立法经验，并提出完善我国行政指导法律规范的具体建议；有学者对相对集中行政处罚权制度的实际运行效果提出反思，认为该制度并没有达到预期效果；

以行政过程中的公众参与为专题进行讨论，有学者对信息化以及全球化背景下的公众参与发展进行描述；有学者指出，行政立法过程的民主参与和利益表达必须建立在多维视野下，必须从观念上和体制上承认利益的多样性、价值的多元性乃至民主的多维性。从观念上和制度上承认和保护合理的部门利益、地方利益和个人利益，是行政立法过程民主参与和利益表达的重要价值目标。有学者对城市规划听证会过程中，理应居于中立地位但又不得不有利益偏向的行政机关如何吸收以及答复市民基于不同利益提出的意见提出建议；有学者对公务员管理过程中的公众参与问题提出建议。有学者研究了公众参与对人类社会发展的战略价值和可能面临的风险；

有学者对我国政府信息公开法治化的法理基础、现实意义、实现条件以及面临的障碍和信息公开法应该确立的主要制度等问题进行研究；有学者以实证研究的方法，通过对社会调查的数据分析，揭示行政公开制度推行所必须的社会认知度。有学者提出程序正义是政务公开法治化的枢纽；有学者提出，除制定必要的政府信息公开法外，还应该在有关全社会和公民重大利益的法律中增设公开程序；建立健全国家公务员财产申报制度；实行财政公开，健全公共财政，确保政府事权和财权的公开透明等方面完善政务公开的法律体系；有学者运用“理想类型”分析方法，提出行政紧急权力与宪政关系的三种理想模式：自由主义、绝对主义和相对主义，概括、分析其基本主张以及实践情况，各自所面临的理论困境以及对困境的回应。有学者认为行政许可的合理性与正当限度在于个人自由与公共利益的平衡。公共利益概念存在不确定性和“羊皮化”倾向，对于治理的实质理性追究是不可靠的，应当注重程序制度的建设和程序权利的维护；

（五）行政诉讼

有学者提出，我国行政审判体制不仅缺乏独立性，也未顾忌行政诉讼的专业性要求；建立行政法院，改革行政审判体制既可以弥补行政诉讼专业性的不足，也有利于提升行政审判机关的独立地位；有学者提出，不履行以及拖延履行法定职责，实际上就是根据行政主体违背谱系性职责的主观态度与客观表现，并结合行政诉讼目的和整体结构等因素的考量而确定的两种法定行为违法类型。有学者提出，诉权是一项制度性基本人权，是一项宪法性的公法权利，具有普遍性、平等性、自主性的特点，只有基于对另一项基本人权的保护，才能对诉权作出限制。从诉权角度，所有起诉到法院的案件，法院都应该受理，只有在司法不能和司法解决无效率由法律明确予以排除的少数案件，法院才可以不受理。有学者提出，行政诉讼法应该确立“裁量明显不当”标准，主要审查行政裁量是否明显与立法目的和精神、基本法治原则、习惯法、一般公平正义观念或者常人理性相悖，而不是追究主观过错。有学者对德国行政诉讼的各种具体类型及其分类标准进行分析的基础上，根据我国的实际情况以及中德两国行政诉讼制度的差异性，提出建立我国行政诉讼类型制度的初步构想；有学者从制度的功能与效率的视角对行政维持判决制度的合理性提出质疑，主张以“控权”价值观置换“维护”目的，并在此基础上以驳回诉讼请求判决全面替代维持判决，重构行政诉讼否定性判决制度；有学者构建了原告资格分析结构，并且通过在此结构中进行的规则解释和适度的比较研究，揭示在行政诉讼原告资格上司法裁量的可能空间及其限度。有学者提出，我国行政诉讼法应该明确赋予人民法院维护行政法制统一的司法审查权；有学者对政治文明和依法行政的关系进行论证，提出建设高度的政治文明必须以法治特别是行政法治的实现为条件。政治文明与依法行政必须在制度层面、观念层面、运作层面以及保障层面寻找契合点，使二者有机统一，实现良性互动。有学者提出，公平竞争权行政诉讼的原告应当限于商品之间具有替代关系的经营者，在合法性审查中，应当对公平竞争权受到侵害的积极行政和消极行政进行区分。有学者对国家级开发区管理机构的行政主体资格进行探讨；有学者提出，行政诉讼确认判决是法官在多种利益冲突之下，运用利益衡量的解释方法所获得的一种解决行政争议的判决。在社会转型时期利益多元化的格局下，通过利益衡量可以获得解决行政行为在被认定违法之后作出的司法判决的妥当性，解决行政行为违法引起的利益冲突；有学者对信访救济的居高不下与行政复议救济和行政诉讼救济的缓慢推进现象进行比较分析，提出行政相对人并非不愿意或者不敢去寻求救济，而是更愿意或者更习惯通过信访渠道去实现救济。信访救济的运行机制中展现出行政相对人的权利斗争与行政主体的秩序追究之间的张力。有学者通过行政审判权的产生、行政权力的特性以及公民与国家的关系，分析了行政审判权政治性的成因，并通过“政治问题”和“公共政策”问题的分析，探讨了行政审判权政治性的实际表征；

（六）其他

（１）合法性。有学者提出，中国公法正在经历整体性的变迁，不同形式的合法性追问的实质在于检验政府行为的可接受性，而不仅仅是政府行为的合法律性。同时合法性的可接受性因为价值判断的存在呈现出诸神之争的面相。（２）公法。有学者提出，我国未来公法之转型与建构，应以契约理念为核心，从文化、观念、制度和理性等多个层面加以展开。有学者提出，应当在尊重私权的前提下，在更新观念的基础上，积极寻求公私合作，树理公私法关系。（３）行政法律关系。有学者从行政法律责任概念的语义分析入手，在法规范的语境中从逻辑形式、社会事实和价值评价机制三个方面阐释了行政法律关系概念完整的构造，进而展开对行政法研究方法的思考；有学者对中国行政法范式二十五年的演进以及重构进行分析；有学者在对公务员与政府之间的法律关系类型进行分析的基础上，提出雇佣关系下的公务员与政府之间的权利义务定位较为明确。（４）公务员。有学者对现行公务员任职回避制度进行全面剖析，提出从“进、管、出”三个环节对任职回避制度加以分类并进行了相应的制度设计。有学者认为我国公务员的多重身份导致责任对象交叉。职责不明确导致责任相互推诿，权利义务不平衡导致负责的法律依据不足，应该从完善职位分类、平衡公务员的权利义务，明确责任种类等方面完善公务员法律责任追究机制。

（责任编辑　黄山）

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中国人民大学法学院教授、博士生导师、法学博士。

中国人民大学法学院讲师、法学博士。

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文章来源：《法学家》2005年第1期，发表时有修改 发布时间：2007/12/22