2014年5月23日-24日，由山东大学法学院、山东大学政治文明与宪政研究中心主办的纪念人民代表大会制度60周年暨人民代表大会制度理论与实践创新学术研讨会在山东省法官培训学院召开。来自中国社会科学院、山东大学、武汉大学、华东政法大学、华南理工大学、南京大学、云南大学、中央民族大学、中国政法大学、济南大学、山东建筑大学、山东政法学院、山东省委党校等单位的政治学、法学学者和全国人大、山东省人大、历城区人大等单位的专家40多人参加会议。

5月23日晚，山东大学肖金明教授、林明教授分别主持了会议开幕式、人大制度沙龙和专题研讨。在开幕沙龙上，与会学者与各级人大的参会专家一起回顾了人民代表大会制度60年的历史发展，围绕“人民代表大会制度理论与实践创新”的会议主题，就选举制度、代表制度、一府两院体制、中央与地方关系所涉及的理论和现实问题展开了广泛讨论，并在党政关系理论与人民代表大会制度、地方人大制度和中央与地方关系、人民代表大会职能与组织结构等重大问题上展开了深入交流。随后，与会专家学者围绕选举民主与协商民主、地方人大制度改革等议题，联系传统文化对协商民主的价值、湖南衡阳贿选事件、地方人大重大事项决定权行使现状等角度进行了专题研讨。

5月24日上午，莫纪宏、吴家清、刘松山、江国华、肖泽晟、沈寿文等学者分别以人民代表大会制度的历史与现实、问题与主义、功能与结构、权责与程序等为题发表学术演讲，引发了与会学者对党委书记兼任人大主任之利弊、人大与政府决策权限划分、人大制度与“省以下直管改革”的紧张关系、地方治理对人大制度的实际需求等现实问题的热烈讨论。肖金明教授在闭幕式上作会议总结。

开幕沙龙

5月23日晚，山东大学学术研究部副部长肖金明教授在主持开幕式上介绍了会议举办的学术背景，并对与会学者表示感谢。会议随后进入沙龙阶段。云南大学沈寿文教授、山东政法学院刘炳君教授、全国人大内务司法委员会内务室朱恒顺副处长、山东省人大常委会信访局魏兴荣副局长、济南市历城区人大常委会阴波常务副主任、济南大学法学院院长杨士林教授、南京大学法学院肖泽晟教授、临沂检察院王永博士、华东政法大学法学院刘松山教授分别在沙龙上发言。

云南大学沈寿文教授认为，关于人大制度的讨论应当包含两个层面：其一是关于人大制度本身；其二是人大制度（人大代表）与公民及其他权力机关的关系。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，常常被拿来与欧美国家议会制度做比较研究，而实际上两者之间有很大的差异。我国人大会议公开程度、人大代表专职化程度等不同与西方议会。代表与选民的关系是完善人大制度的重要方面。

山东政法学院刘炳君教授向大家介绍了自己曾任十年人大代表的“十个印象”。主要包括人民代表大会的神圣、庄严；投票机制设置科学合理；所提交的议案半数以上得到了反馈，获得优秀人民代表表彰等。发言最后，他认为，人民代表大会的崇高地位是被社会所认可的，但是其权威并未得到体现，人大制度有特色和优势，但也不能忽视人大制度存在的一些缺陷。纪念人大制度六十年，其价值就在于历史反思与制度重构，在下一个十年里要坚持并进一步完善人民代表大会制度。

全国人大内务司法委员会内务室副处长朱恒顺认为，人大制度作用的发挥确实存在问题，但是这与人大代表本身关系更大。所以，应该增强人民代表的归属感、认同感：职业代表制应该加强，由各职业代表大会推选产生代表；而地域代表制应该进一步细化规定，这样才能在一定程度上保证人民代表确实代表选民的利益和诉求。

山东省人大常委会信访局副局长魏兴荣认为，人民代表大会制度要做到权力向人民的回归。人民代表大会制度一切问题的根源在于人民代表选举的问题。如何保证选举出来的人民代表真正代表人民利益，是亟需回答的问题。

济南市历城区人大常委会常务副主任阴波回应了人大代表选举实际操作中的惯例问题。人民代表大会制度之所以有些失落，是由我国政治现状决定的。人大制度的改革首先应以法治观念代替维稳体制；其次是应该发挥人大的监督功能，比如对于党组织推荐代表人选发挥监督作用，一方面做到了民主，另一方面也是对党的工作的检验和促进；另外，地方党委书记兼任人大主任属于政治惯例而非正式制度，而且它没有达到预期的效应，地方党委书记兼任人大主任，不仅影响了人大会议的召开，也降低了人大会议的权威，削弱了人大的作用，这是完善人大制度需要特别关注的问题。

济南大学法学院院长杨士林教授认为，人民代表大会是国家权力机关，但其地位在百姓、学者、访民眼中都不是一个拥有实权的机关。原因在于我国的民主政治发展程度还不够，人民分散的意见无法得到充分有效的表达。人民代表非富即贵，却又专业程度不足，无法有效代表民意，而民意的不畅通导致了街头政治的滋生。

南京大学法学院肖泽晟教授认为，解决人大制度改革困境，其实就是要处理好人大和党的关系。而处理好的关键就在于相应制约制度的构建，建议成立宪法法院，以发挥居中制约的作用。

临沂市检察院王永博士认为，人民代表大会制度在实际运作过程中出现的问题，并非无解，制度本身可以说是比较完善的，由此可以将问题引向到底是什么力量在阻碍人大制度的良好运行。

华东政法大学法学院刘松山教授认为，关于人大代表制度的讨论首先要明确的是我党对于人民代表代表大会制度的定位，这是为了更好实现党的领导。要尊重我国的政治现实，在此基础上探讨人大制度建设。现实来看，全国人大总揽立法职权，地方人大则可以在监督职权上做出一些开拓性的工作。

专题研讨（一）

5月23日晚上的专题研讨由山东大学法学院林明教授主持，山东省委党校钟丽娟教授、中国政法大学法与经济学研究中心博士生胡明、《山东大学学报（哲社版）》编辑部副编审李春明、山东大学政治学与公共管理学院马奔博士分别做主题发言。

山东省委党校钟丽娟教授以“地方人大常委会重大事项决定权行使状况研究”为题作了主题发言，主要讲述了地方人大常委会重大事项决定权行使状况、影响地方人大常委会重大事项决定权行使的因素和更好地落实重大事项决定权行使的建议。钟丽娟教授采用了问卷调查的方式，选择S省六个地级市的人大常委会进行调查，共发放问卷240份，收回有效问卷202份。调查显示，在监督权、重大事项决定权和人事任免权三项职权中，落实最好的一项是监督权，落实最差的是重大事项决定权。重大事项决定权行使不理想，是决定的数量不理想，还是质量不理想，还是兼而有之？调查表明，重大事项决定权无论行使的数量还是质量都不尽如人意。影响地方人大常委会重大事项决定权行使的因素是何？文章设置了三个问题来探究。其中在“影响的最大因素是什么”的调查中，50%认为是重大事项决定权的设置，39%认为是党委和人大的关系，还有7%认为是委员的专业化程度，其他因素占4%。由此可见，影响因素是多方面的，甚至是深层次的。总结此次问卷，作者提出了以下完善重大事项决定权行使的建议：一、认真对待重大事项决定权；二、科学界定重大事项决定权；三、合理划分人大决定权与党委决策权的界限。

中国政法大学法和经济学研究中心博士生胡明作了题为“从湖南衡阳贿选案看我国人大选举制度的完善――一个法经济学的视角”的主题发言，主要从法经济学的角度分析了湖南贿选案出现的原因并论证了公开允诺机制对现有选举市场失灵的矫正作用。胡明认为，我国人大代表选举市场失灵是造成贿选的重要原因，主要表现在是选举市场缺乏竞争、信息不对称、存在负外部性等几个方面。他把选举类比为一个市场，从一个相对理想的选举市场模型出发，阐述了健康的选举市场的构成要素。首先，选举市场应有完全的竞争。其次，选举市场应有充分的信息。再次，选举市场应该没有外部性。最后，维持选举市场的秩序、设施等公共产品应该得到充分的保障。参照完美市场的假设，我们也可以构建一个相对理想的选举市场。从法经济学的角度看，衡阳人大代表选举失灵表现在选举市场缺乏竞争、选举市场信息不对称和选举市场存在负外部性。通过引入公开承诺机制，可以矫正选举市场信息不对称问题，进而在最大程度上避免选举失灵问题。首先，候选人公开承诺增强了候选人之间的竞争。其次，公开承诺机制解决了信息不对称的问题。最后，候选人的公开承诺机制能在一定程度上避免选举市场的负外部性。

《山东大学学报（哲社版）》编辑部副编审李春明以“义务互负与协商民主”为题发言。他认为，传统文化中的“义务互负思想”在公共利益维护、政府决策机制、政府与公众合作共事的关系准则等方面具有明显的协商民主意蕴；又分别从绩效合法性、意识形态合法性和执政党与民众的契约合法性的角度论证了协商民主的正当性。他着重从建立执政党与民众的契约合法性来阐述，认为执政党应当提供更多的服务以获得支持，在经济政治文化社会生活等方面尽到应尽的义务，时刻保持压力和动力，通过双方互负义务来实现协商民主。执政党要通过顶层设计，以执政为民为理念，实现义务互负。

山东大学政治学与公共管理学院马奔副教授作了题为“协商民主与选举民主：渊源、关系与未来发展”的主题发言。他主要介绍了协商民主与选举民主的渊源、关系与未来发展，表明了协商民主与选举民主都是以不同的形式来落实人民主权目标。虽然协商民主提供了一个对选民进行检验和批判的标准，但它与选举民主的地位是不同的，协商民主不能取代选举民主的地位。马奔博士通过列举三个现象说明了协商民主与选举民主的重要性。现象一，独立候选人的出现，表现了选民对当前选举制度的不满，但是独立候选人最终成功当选的不多。现象二，重大事故的调查权，宪法规定由全国人大及常委会行使，而在现实中，重大事故的调查往往由国务院领导，人大从未行使此项权利。现象三，云南红河州直选县长。人民代表大会和人民政治协商会议分别是选举民主和协商民主落实的最好的地方，两者的优势要相互借鉴。尤其协商民主要受到重视，不能牵涉到权力收授关系。

专题研讨（二）

24日上午的第一段研讨由南京大学肖泽晟教授主持，首先由中国社会科学院法学所莫纪宏教授致辞，华东政法大学法学院刘松山教授、武汉大学法学院江国华教授、云南大学法学院沈寿文教授分别做主题发言。

莫纪宏教授对会议的召开表示祝贺，对山东大学宪政学科持续关注人大制度研究给与肯定，并对我国的人民代表大会制度特点、优势等进行了宏观评述。

华东政法大学法学院刘松山教授以“人民代表大会制度六十周年断想三则”为题作了发言，主要从历史的角度讲述了人民代表大会制度的产生和发展历程。建国初，毛泽东号召建立人民代表会议，之后成立了北京人民代表会议，54年宪法确立了人民代表大会制度，人大代表工作室受重视，总理主动接受人大的批评。可以说，在建国初期人民代表大会制度受到高度重视。文化大革命之后，在1979年开始的转折中，人民代表大会制度逐渐恢复和健全，1979年通过的选举法，将直接选举在全国的范围扩大到县一级，人民代表大会制度在曲折中发展。八十年代进入实践与探索阶段，82年宪法通过后，重新恢复和健全人民代表大会制度成为当务之急，彭真委员长高度重视人民代表大会制度的建设。全国人民代表大会作为最高国家权力机关，一府两院要对人大负责，受人大监督。在80年代，人民代表大会制度很好地发挥了它应有的作用。而现今，人民代表大会制度没有很好的实行，是在走下坡路，急需改变，发挥它应有的功能。

武汉大学法学院江国华教授在以“人大制度的问题与主义”为题的发言中列举了三个关系来揭示人民代表大会制度在现实中存在的突出问题，第一，人大代表与人民的关系，人大代表代不代表人民？因为在现实生活中，人大代表与人民联系不够密切，人民究竟应如何去信赖代表呢？人民代表的权力最终是来源于人民的，理应加强人大代表与人民的联系。第二，人大代表与党的关系，党委书记兼任人大主任是否合理？这种做法在有些地方实际上矮化了人大的地位，没能体现人大应有的功能。第三，人大代表与人民代表大会常务委员会的关系，在有些地方，人大常委会起实际作用，导致人大与常委会完全独立，职权分工不明确，联系不密切，地方人大被悬空，然而地方人大常委会又被地方党委所支配，进一步削弱了人大职能的发挥。完善人民代表大会制度必须面对这些现实问题。

云南大学法学院沈寿文教授作了题为“论人民代表大会制度国家权力配置功能”的发言，主要阐述了人民代表大会制度在横向和纵向两方面配置国家权力的功能和作用，并提出完善人民大表大会制度的新思路。人民代表大会制度即是水平配置国家权力的政权组织形式，也具备垂直配置国家权力的国家结构形式功能。在横向权力配置方面，地方人大与“一府两院”的关系比较模糊，法院、检察院往往充当第二政府，成为国家的权力执行机关。在纵向方面，地方人大面临着决策与执行的困境，地方人民政府面临双重执行难题，地方人民法院和检察院也存在双重的监督负担和负责难题。完善人民代表大会制度，需要对人大制度不容或缺的核心部分和非关键性的、可容许变更的枝节内容重新进行界定。

自由讨论发言阶段

山东大学朱延秋老师在自由发言中认为，法治宪政与政党政治中的人大制度是在当今的客观环境和经济社会发展下催生的政治诉求，人大制度要顺应历史潮流，其中必然会有角逐。但是，公民的政治意识在觉醒，法治观念在提升，人大制度在改革的大环境性下必然会逐步完善。

中央民族大学杨凡博士后主要针对人民代表大会制度的民主集中制原则作自由发言认为，民主集中制包括以下几点内容：第一，民主与集中的关系。第二，中央与地方的关系，法律当中的“中央”，是一种中枢权力，地方是地缘活力。第三，理想政体是中枢权力高度稳固，地缘活力保持充足。第四，关注权力分配，关注权力的产生机制，尤其是人大代表的产生。

刘松山教授在杨凡博士后发言后特别指出政党体制反对地方权力扩大，地方有制定规则的权力，要激励地方积极性。

山东大学陈一远老师围绕着主题发言人的话题作自由发言，他认为，第一，现实政治生活对基层权力的需求高涨，基层人大究竟应承担什么职能？第二，有改革就有风险，候选人是如何产生的，人大代表一定要是精英吗？人大代表不一定非要是精英，人大代表的衡量标准是看他能不能代表人民去履职。第三，基层直接选举有其合理性。第四，强烈的政治需求和飞速的信息化发展倒逼着政治改革。改革先行，要完善候选人的自我表达权，重视候选人的产生和人大代表专职化。

江国华教授认为，人民代表大会制度需要回到常识中来，应当保障人大切实行使宪法规定的职权。

专题研讨（三）

5月24日上午的第二段研讨由济南大学法学院院长杨士林教授主持，中国社会科学院法学所莫纪宏教授、华南理工大学法学院吴家清教授、中央民族大学法学院熊文钊教授分别做主题发言。

中国社会科学院莫纪宏教授以“通过程序制度建设完善人民代表大会制度体系――基于湖南‘衡阳贿选事件’的制度风险分析”为题作了主题发言。人民代表大会制度在共和国历史中发挥了重要的历史性作用，比如解决了领导干部终身制的问题，且表现出了很强的适应性。另外，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，但是并不是政治制度的全部，需要意识到这一点，协调好人民代表大会制度与其他政治制度的关系，才有可能探索出更好的实现路径。衡阳贿选事件的启发是要以宪法、法律为抓手将人大工作置于法治框架之内开展，遵守职权法定的原则，使人民代表大会制度与宪法法治完美结合。

华南理工大学法学院吴家清教授以“人大代表个体履职刍议”为题作了主题发言，主张促成当前人大代表集体履职尽快向个体履职的转化。首先，当今人民代表大会制度下的代表履职是一种集体履职的模式，宪法法律只规定了人大代表的职权内容，但是并未规定履职的方式，集体履职表现在人民代表法中的方方面面；其次，探寻集体履职模式的形成可以追溯到为了更好实现党的领导这一层面上来，集体履职可以有效实现党对国家权力机关的有效领导。同时，民主集中制本是党内原则，却上升为国家的政治制度原则，而其中集中又明显比民主更有优势；第三，要促成向代表个体履职的模式的转变，恢复人民代表的个性，使其真正代表其选民的利益，更好地表达其利益诉求。建立人大代表个体履职制度就是保证“人大代表以个人名义，以人大代表身份，履行人民代表职权”，具体实现路径包括容许独立候选人，代表减员、专职化，强化自下而上监督制约，落实权利保障制度等。

自由发言环节

山东省委党校钟丽娟教授主要对莫纪宏教授的会议论文及主题发言进行了评议。钟教授对于莫教授提出的问题深表赞同。一方面，衡阳贿选反映出候选人缺乏平台去推销自己；另外，还有代表退出机制不健全、代表世袭、代表缺乏归属感等问题。

华南理工大学博士生涂缦缦博士简要探讨了地方立法权的问题，指出了地方立法权配置存在的问题，建议尽快落实十八届三中全会《决定》关于逐步增加较大地方立法权的城市的决定，以此推进地方经济社会发展，尤其是发挥地方立法在地方治理中的作用。

全国人大内务司法委员会内务室朱恒顺处长对吴家清教授的会议论文及主题发言和涂缦缦的发言做了回应。他认为，中央在不断地侵蚀地方立法权，因此厘清中央与地方立法权界限是十分有必要的。对于集体履职向个体履职之转变总体上应持支持的态度。事实上，全国人大每年的议案数量确实很少，但是代表建议数量庞大，而代表建议、大会发言对于一府两院的工作影响更大，这些工作都是个体履职的表现。

中国政法大学法和经济学研究中心胡明博士生从经济学视角对会议发言做了对比分析。认为人大制度设计上的问题属于制度经济学的进路，人大制度只是执行上出现了问题。而这属于传统经济学的进路。

总结闭幕

肖金明教授在闭幕式上作会议总结说，2004年9月26日，由中国法学会宪法学研究会、山东大学法学院宪法学与行政法学研究所主办的纪念人民代表大会制度50周年暨人民代表大会制度理论与实践学术研讨会在山东大学召开。本次学术研讨会是十年前学术研讨会的延续，关注人民代表大会制度的完善和发展已经成为山东大学宪法学与行政法学学科的一个重要学术传统。他认为人民代表大会制度是一个不错的制度已经是会议共识，在人大制度框架内还有很多可以充实和能够完善的空间，包括一些中观、微观的制度和具体、多元的机制，应当对人民代表大会制度的未来发展充满信心，希望能够在党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的逻辑走向上推进人民代表大会制度理论创新，在党和国家治理体系与治理能力现代化的现实需要中推进人民代表大会制度实践创新，应当完善代表制度和选举制度以加强人大与人民的关系，通过人大执政以改善人大与执政党的关系，以及强化人大权能完善人大与人大常委会的关系，健全国是制度以密切人大与国家主席的关系，健全一府两院由人大产生、对人大负责、受人大监督制度，通过完善行政诉讼制度、确立行政检察制度改进政府与两院的关系，以及在中央与地方关系上界定全国人大与地方人大立法上“不干预”与“不抵触”并重原则，从多重关系改善和改进的角度构建完善的人民代表大会制度体系。肖金明教授在感谢与会各位专家的支持后说，人民代表大会制度即将迎来它的再一个十年，在未来的十年里，人民代表大会制度完善和发展的状况直接关系着中国政治改革和法治国家建设进程，我们应当为此奋力并期待着2024年再次举办学术聚会，纪念人民代表大会制度70周年。 

（会议纪要整理：王强）

文章来源：明德公法网 发布时间：2014/6/18