2009年可谓是英国政府处境最为尴尬、面临最多棘手问题的一年。从英国首相布朗自上而下的政府官员几乎全部深陷“报销门”丑闻，下议院议长被迫辞职更是史无前例。 此外，苏格兰的自治问题更是让忙于应付“报销门”的内阁大臣、国会议员们疲于奔命。这些政治事件成为了2009年英国宪政的核心问题。因为无论是“报销门”还是提议采用全民公投的形式决定苏格兰的未来，无一不彰显着这个拥有最悠久宪政历史的国度如何朝着宪政这个方向进一步迈进。没有成熟的法治环境和深远的宪政文化，英国政府是绝对不会遭遇这次“报销门”丑闻，也不会有苏格兰人民自己投票决定未来的提案 。这两件政府的麻烦事最终都标志着英国公民权利一步一步得以加强，并足以与政府的公权力抗衡。正如一位英国学者在评论“报销门”丑闻所认为的：这是继《2000年信息自由法》制定以后，使“政府透明化”的趋势变得更为势不可挡的一个契机。 2009年英国还值得关注的一件大事就是最高法院的正式运作。本文拟以这些重大的宪政事件为主线，尝试为读者勾勒出英国2009年宪法学发展的概貌。

一、《2000年信息自由法》的发展及“报销门”

《2000年信息自由法》其实是英国政府1997年发表的一部白皮书《知情权》的改良版。这也是英国政府首次将“知情权”这个理念置于一个举足轻重的地位。《2000年信息自由法》的全部条款于2005年1月正式生效。至此，公共机构就承担了一个信息公开的普遍义务，尽管《2000年信息自由法》也规定了一些可以不予公开的例外情况。《2000年信息自由法》规定的这套信息公开机制由专门的信息专员监督检查；然后由专门的信息裁判所受理相关的诉讼；最后案件才递交给法院审理。为了《2000年信息自由法》能更有效地运作，信息专员办公室在2009年1月发布了一个指导大纲向公共机关建议，应该如何应对个人使用假名或者虚构的名字以掩饰真实身份向政府要求获取信息的情况。这个大纲试图鼓励公共机关在《2000年信息自由法》的规定下采取一个符合常理的方式检验个人获取信息申请的有效性，即要求申请人提供有效的姓名和通讯地址。结合《2004年环境信息条例》第9条和《2000年信息自由法》第16章规定的公共机关有向公众提供建议和帮助的义务，信息专员办公室同月还发布了另外一个指导大纲，向公共机关解释什么才被认为是良好的行政行为。

此外，2009年1月议会上下两院起草了一个《2009年（议会）信息公开规则》（以下简称《规则》）。该规则进一步修改了《2000年信息自由法》的附件一，即扩大了议会两院需向公众公开的信息范围。尤其是，公众根据该《规则》有权知悉由议会任何一院的任一议员报销的花费、或任何一院的任一议员代表议会支付的费用，除了该花销是用于安全措施。《2000年信息自由法》最初的立法目的就是要挑战以前广泛盛行于中央、各地方政府和公共机构的那种“隐秘文化”，当然也包括议员报销的不透明性。为了避免在个人申请获悉信息的程序上的拖延，《2000年信息自由法》制定了一个对所有公共机构产生效力的“出版方案”（Publication Schemes），使公众定期地获得某些信息。该方案囊括了信息专员认为公共机构应予公开的所有适当的信息。尽管英国议会长期以来都有自己的内部规则来约束议员，但是由公众来监察政府为政治家们支付的花销已经是不可阻挡的民主政府的发展趋势。因此，下议院将此“出版方案”的信息范围延伸至下议院议员的经费，包括每年支付在住宅上的金额，但是只透露有限的明细账单。

正是由于《2000年信息自由法》这一系列的发展才使得英国议会“报销门”丑闻一步一步浮出水面。“报销门”发端于2009年2月有人对下议院议员、英国内政大臣雅基・斯密斯（Jacqui Smith）的一项指控，称其假借第二住所之名报销了116000英镑，而实际用于其所在选区的住所。于是，这件事被合理地提交到议会标准委员会（Commissioner for Standards）以查明内政大臣是否存在任何严重的不当行为。2009年5月8日，英国《每日邮报》惊爆出英国历史上空前的议员“报销门”丑闻，牵涉范围覆盖英国所有政党的议员。7月中旬，《每日邮报》进而给出了涉嫌“报销门”的议员详细的名单：645名议员中，有88名工党议员、71名保守党议员、10名自由民主党议员和4名来自其他小的政党的议员被指控。英国民众举国哗然，纳税人情绪之激烈也可想而知。英国议员一年65000英镑的年薪是公认的较低的薪水。但是，议会允许议员每年可以报销100000英镑以内的包括雇佣秘书等的办公经费。此外，伦敦以外选区的议员还可以享受一定额度的花费购置其在伦敦的住所。这就是造成这次“报销门”丑闻的立法上的诱因。由于报销制度并非设计得事无巨细，议员们就在这个法律的灰色地带“理所当然”地谋取个人福利。“报销门”丑闻被爆出后，有三家报社要求进一步了解下议院议员的经费信息，包括要求议会披露报销的表格和诸如发票等能证明支出的文件。但三家报社的要求都被议会拒绝了。

信息专员决定议会应该向公众提供更全面的报销明细。于是，下议院依据《2000年信息自由法》第50章的规定向信息裁判所投诉信息专员。然而，信息裁判所不仅维持了信息专员的原决定，而且进一步找到了议会应当披露这些信息的法律根据。尽管议员有隐私权，但是这个额外的津贴制度在今天宪政发展所要求的“透明政府”和“责任政府”两个方面都存在极大的缺陷。最后，高等法院也肯定了信息裁判所的决定，并且伊戈尔法官阁下以一种很强硬的态度在判决中声明：“为了私人目的，中止或免除一部已经生效的法律使其不能适用于下议院的议员或整个下议院，难以想象，如何期待议员在此基础上去行使他们的职责。正如裁判所已经指出的，一旦这个额外津贴制度所存在的严重的缺陷显现出来，个人报销的细节接受公众的审查就是不可避免的了。”并且，高等法院认为议员的隐私与公共利益之间完全保持了一个合理的平衡：“这一正当的公共利益完全有能力提供一个议会应当披露该信息的正当理由。……我们不能基于什么结果才是恰当的结果而干涉裁判所的决定，如果裁判所没有关注到这个津贴制度的极大的缺陷性。而裁判所恰恰已经有力地证明了完全披露该信息的必要性，包括证明议会应该披露额外津贴的报销表格。”

其实一些议员早在2006年就热切地试图通过一个私人法案，欲使自己能全部或至少部分豁免于《2000年信息自由法》的规定。而这个判决开创了一个不同凡响的先河――政府应当公开的信息包括议员的报销明细。这一决定无疑触及并震撼到英国整个政治结构的基础。为了挽回民众对议会的信心以及各党的选票，如何改革这种报销制度使议员不能再钻报销制度的漏洞自然成为了议会09年后半年的一项重要工作。英国首相布朗声明，议会将不会再像一个绅士俱乐部一样管理其成员。英国所有主要政党的领袖也已经接受，管理报销的规则需要从根本上对其加以改进。但是，围绕议会匆忙起草的《议会标准法》，议员们依然充满了争议。并且，这些争议都充分表明在一个强硬管制体系的细节上彼此达成一致意见是非常困难的。《议会标准法》设置了一个独立的议会标准监督局。这个新的机构将对支付下议院议员的工资和津贴承担责任。该机构还进一步被要求对议员的津贴拟定一个详细计划，并时刻监管这个津贴计划的运作。议会标准监督局将在与议长、公共生活标准委员会、下议院的领袖等进行磋商下，执行该监管职责。故意提供虚假信息或错误信息进行报销构成犯罪的议员将被处以罚金或12个月以下的监禁。此外，《议会标准法》还设置了一个议会调查专员，调查对议员违反津贴制度或未注册经济利益的指控。对于一些严重的案件，不利的调查结果将被递交给标准和特权委员会，并由该委员会对涉案议员进行纪律处分。

尽管首相致力于建立一个强硬的正式规则管制议员行为，但面对来自上下议院的激烈批评，法案最初设想的管理力度还是被大大地削弱。议会标准监督部门被要求制定一部行为规范以规制议员对其所得经济利益的申报行为，但这部行为规范现今并不具有法定的约束力。并且，最终通过的《议会标准法》的正式文本并没有将上议院议员的行为纳入其管制对象范围中。之所以如此，主要就是考虑到议会特权的潜在影响这一向来被认为具有最重大的宪法意义的核心问题。而赋予议会调查专员法定强制力的立法意图可能导致议员接受司法审查，议员所承认的一切言辞都将作为证据。不仅法院可能会宣布此类案件涉及议会的内部事务而不予审理，而且此类诉讼还可能引发出议会特权这个重大敏感的宪法问题。尽管在更广范围的变化上议员们没有达成一致意见，但是为了增强议会的权威而有必要进行其它的宪政改革的情绪却一直在议会高涨。

二、苏格兰全民公投法案

苏格兰的自治问题也是英国宪政的一个重大议题。自2007年在苏格兰进行选举开始，关于苏格兰是否独立这场轰轰烈烈的宪政争议就拉开了帷幕。这场争论已经形成独立的两方：领导政府的“民族对话”的苏格兰国民党；和肯尼斯・卡尔曼（Kenneth Calman）阁下担任主席的苏格兰自治联合主义委员会（以下简称卡尔曼委员会）。由2007年8月一部题为《选择苏格兰的未来》的白皮书的发布发起的这场“民族对话”已经被抨击为导向苏格兰独立。此外，这场“民族对话”还存在两个极大的缺陷：首先，因财政经费的不足阻碍了这场“对话”附带的其他活动的进行；其次，因为联合主义党拒绝参加，其他非苏格兰国民党的成员又只能有限地参与，所以这场“对话”最后成了苏格兰国民党的“独白”。因此，这场“民族对话”更多的是一个形式过程而不是一次真正的民主盛事。卡尔曼委员会可以视为联合主义党对苏格兰国民党的宪政动议的一个回应。卡尔曼委员会从一开始就将苏格兰独立及独立带来的影响排除了考虑范围，而是在联邦应该保持其完整性的基础上去解决这个宪政问题，其方法就是怎么使权力下放的工作变得更完善。尽管卡尔曼委员会是立足于苏格兰仍然是联邦成员和怎样完善整个联邦的出发点上思考问题，但是该委员会决不触及苏格兰以外的联邦事务。  

随着2009年6月卡尔曼委员会发布了最后一份报告和“民族对话”逐渐营造好的民意基础，两方都已经为迎接2009年底可能发布的“苏格兰独立全民公投”法案做好了充分的准备。2009年8月苏格兰政府就宣布了制定一个全民公投法案的计划――《2010年全民公投法案》。依据该法案建议，2010年11月将在苏格兰举行一次全民公投，由苏格兰人民自己决定苏格兰是否完全脱离联合王国。当时没有人认为这个法案能在议会通过最后成为法律，因为该法案缺乏苏格兰议会中多数反对党的支持。然而，该全民公投法案毕竟是执政党苏格兰国民党2009年度立法计划的中心法案。作为这场“民族对话”的高潮，苏格兰政府针对这个全民公投法案的动议，于2009年11月30日“圣・安德鲁日”发布了一部题为《你的苏格兰，你的声音》的长达176页的白皮书，从维持现状到完全独立这个范围内为苏格兰人民提供了四个可能的选择，分别为：不改变、按照卡尔曼评论下放权力给苏格兰、完全的权力下放和完全的独立。

三、最高法院的正式运作

2009年10月位于伦敦议会广场西侧的英国最高法院正式开始运作了。最高法院是英国宪政改革的一个重要环节，其正式运行自然是2009年英国公法学者关注的焦点。首先引起学者注意的问题就是英国最高法院法官的退休年龄。英国政府任命67岁的上诉法院法官劳伦斯・科林斯（Lawrence Collins）取代哈夫曼（Hoffmann）大法官担任英国最高法院的第一届法官组成人员立即将这个争议推向了高潮。依据1992年法令对1959年的《法官退休金法》的修改，法官的强制退休年纪由75岁缩减为70岁。那么科林斯大法官两年后就必须退休。而宾汉大法官（Lord Bingham）是一个令英国法律界更扼腕痛惜的例子。《2005年宪政改革法》规定上议院上诉委员会的首席大法官在2009年10月1日自动成为最高法院的第一任首席大法官。作为结束上议院的司法职能建立一个全新的最高法院的主要倡导者，宾汉大法官不仅是最高法院第一任首席大法官的最理想的人选，而且也是众望所归的人选。然而，宾汉大法官于2008年10月13日就已满75，即已经达到最初的强制退休年纪。于是，有学者撰文质疑英国现在规定的法官的强制退休年龄，并认为应该像美国或像英国1959年前的状况不规定最高法院大法官的退休年龄。

最高法院的建立还提供了一个重新审视一些长期盛行在上议院上诉委员会的惯例的重要机会。虽然《2005年宪政改革法》明确的为最高法院的建立提供了一个宪法基础，但《最高法院规则》一直没有正式向公众发布。所以，很多英国学者认为有必要从一个全新的视角去监察最高法院的工作程序。身为英国资深公法出庭律师的理查德・克莱顿（Richard Clayton）认为，首先上议院上诉委员会列席审理案件的法官人数就非常值得商榷。其他国家的最高法院是全体法官均出席审判，而英国上议院一般是由5个法律贵族审理案件，或者偶尔由7个或9个法律贵族出庭。上议院对此惯例所持的正当理由是上议院上诉委员会在法官的选择方式上应该与英国其他法院别无二致，并且这样做可以合理地加快审理案件的速度。改变上议院的这个惯例不得不大量地精减法官的人数和缩短审判的时间。此外，现在的这种灵活的制度还使得每次庭审的法官组成保持一个合理的组成结构。而克莱顿律师指出了该惯例的几个缺陷：首先，挑选出庭法官的方式和标准缺乏透明性，例如哪些时候决定应该由7个或9个法官来审判，其次，审判法官人员的构成对案件的结果会产生很大的影响，由此可能同样类型的案件会因为法官的不固定而得出不同的结果。

四、依然的焦点：《1998年人权法》

《1998年人权法》（以下简称《人权法》）自身独特的宪法特性，加之其对其他每个法律领域都存在潜在的影响，《人权法》勿庸置疑地成为了新的工党政府第一任期内制定的最重要的法律之一。自2000年10月2日正式生效以来，《人权法》一直是法律学者、律师、政界人士和英国公众关注的焦点。在《人权法》颁布后的第一个10周年，英国公法学者自然非常热衷于重新审视这部对英国人意义深远的立法的效果。2009年出版与《人权法》有关具有代表性的著作有：《布莱克斯通对人权法的引领》、《英国人权法下的违宪审查》、《司法审查，社会经济权利和人权法》。评估一部法律的价值最主要还是看这部法律在运行中的效果。《人权法》立法的初衷就是工党政府发表的一部白皮书《将权利带回家》。那么这部立法是否真的发挥了其价值，成为了老百姓捍卫自身权利的有力武器呢？综观2009年的判例，越来越多的英国普通民众开始使用《人权法》向法院提出诉讼请求以捍卫自己的权利。争议主要涉及的权利有：生命权、免于酷刑与不人道或侮辱待遇之自由、人身自由及安全之权利、公平审判之权利、家庭生活受尊重权和隐私权。不仅英国公民受惠于《人权法》，外国公民也依据《人权法》向英国法院主张自己的权利。两名因谋杀英国军人而被关押在巴士拉拘留所的伊拉克人面临被移交到伊拉克高等裁判所接受审判，从而有可能被判处死刑。而英国是《欧洲人权公约》的缔约国。在1989年“Soering”案的判决生效后，英国就已经废除了死刑。于是，两名伊拉克人依据《人权法》主张英国法院对自己享有司法审判权。

2009年3月24日，议会发表了一部题为《权利和义务：深化我们的宪政框架》的绿皮书，并发动了一次全国性规模的大讨论。讨论的主题是：将权利和义务明确表达在一部单一的文件――《权利和义务法案》中是否有可能让英国国民对权利和义务达成一个更加清楚的共识？如果该法案在议会通过成为正式的法律，就将取代《人权法》成为主要的英国人权的宪法性声明。不仅如此，这部法案是英国历史上第一次将涉及“公民和国家之间的关系这个关键的宪法问题” 的一般原则集中在一部法律文件中。英国司法部长杰克・施特劳（Jack Straw）在绿皮书发布当天也做了发言：“在不同的时候，人们需要知道，无论他们周围的世界发生什么他们的基本权利和自由都受到保护，同时他们也将对自己的行为负责。这也是为什么政府一直强调公平的机会、公平的规则、公平的发言权以及每个人都应该按照规则行为的重要性。我们相信人们清楚自己的权利和义务是很重要的事。这个共识有助于将我们所有国民凝聚在一起。

制定《人权法》是政府一直引以为傲的事，并且政府将不会回到这个原点或简单地重复立法。但是我们相信我们需要做更多的工作，以明确与权利相伴的义务。我们也相信，将诸如免费医疗、受害者的权利和平等这些权利集中在一起是有价值的，而这些权利现在都是分散在英国法律和政治领域中的。今天发动的这个广泛、全面的讨论旨在提供一个机会，使大家能全面考虑所有赞成和反对《权利和义务法案》的基本论点，以及这样一部法案个别组成部分的优势。这个讨论可能会引领一个意义重大的宪法发展，因为这是英国历史上第一次将这些义务集合在一起。绿皮书列举了我们已有的一些义务，同时也就是否应该将一些义务明确地规定在这个单一的法律文件中征询公众的意见，包括：遵守法律、举报犯罪行为以及与检察机关的合作；纳税；通过选举和提供陪审服务参与进市民社会；尊重国民健康保险及其他公共机构的公职人员；保护和促进儿童的福利；在环境限制范围内生活。”

英国公法学者安德鲁・勒苏尔（Andrew Le Sueur）将政府的这次立法动议称之为一颗“宪法的巨型炸弹”。然而这个称呼并不表示英国学者非常赞成政府的这个提案。反之，学者们对此法案多持否定意见。有学者将政府这个把“义务”提升到与“权利”同等重要的宪法地位的提议讽刺为一个“卓越的革新”。政府在绿皮书中指名该提案的目的是因为觉察到英国社会世风日下，并且这部绿皮书很多想法都源自两个美国思想家埃兹昂尼（Amitai Etzioni）和格棱登（May Ann Glendon）合著的一部宣言。但是英国政府却完全误解了两个美国思想家撰写的这部宣言的主导思想。在宣言中，两位美国思想家讨论了公共服务、儿童、学校和对这个政治共同体的义务（例如选举、纳税），绝没有提倡应该制定一部全新的美国宪法或一部新的法律，更没有提议权利的法律确认是以“公民道德”为条件的。因此，这部认为英国公民的权利以他人甚至政府对“英国人的道德”的看法为条件的绿皮书，其实是威胁到或削弱了英国人所崇尚的自由的最为核心的保障措施。

五、结语

透明政府、民主政府、司法改革、人权保障，这就是笔者眼中的2009年英国宪政发展的几个主题。随着英国宪政改革的不断深化，这些主题所涉及方方面面也将不断地完善和进步。无论上述的哪个方面，并不是英国独有的宪政改革的中心议题，而是所有立宪主义国家评估自身宪政体制的几个重要参数。尽管2009年英国政府因为“报销门”丑闻受到民众的质疑，面临苏格兰人民独立出联合王国的愿望，学者对最高法院的运作和政府新的立法提案提出了一些批评意见，但不可否认的是英国向着宪政之路在不断地前行。

注释:
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The Complete Expenses Files, Daily Telegraph, June 20, 2009.这篇文章是作为前面披露的“报销门”丑闻的一个补充，以表格的形式提供每个议员的一些报销细节的记录。
See “Member’s pay, pensions and allowances”, House of Commons Information Office, Fact sheet M5, Members series, Revised October 2008. 议会专设有一个机构审查高级人员的工资，每隔三年对议会的工资、津贴和养老金进行一次审查。
Speaker ‘Leaned on’ over Expenses, BBC News, May 28, 2009.
Corporate Officer [2008] EWHC 1084; [2009] 3 All E.R. 403 at - .
Corporate Officer [2008] EWHC 1084; [2009] 3 All E.R. 403 at - .
2006年《2000年信息公开法》修正案被提出，但是该修正案未能在议会通过。
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Parliamentray Standards Act.
Parliamentary Standards Authority
See s.5. Under s.5(4).
See s.10.起草该法时，有人进一步提议将违反利益注册和偿付主张规定的行为也视为犯罪行为，但最终没有通过。
See Sch.2.
Committee on Standards and Privileges
See s. 9(8).
See s.8.
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法案第一章就声明：“英国任何一个法院都不得对此部法律包含的任何条款做出影响《1689年权利法案》第9条效力的解释。”
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该法案的文本计划于2010年1月25日正式出版。
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Pavlos Eleftheriadis, ibid. 作者简介：作者为中国人民大学、英国牛津大学联合培养法学博士，现任教于南开大学法学院。 文章来源：许崇德、韩大元主编：《中国宪法年刊（2009）》，法律出版社2010年版。引用请以原书为准。 发布时间：2013/8/21