〔会议实录〕重大行政决策法治暨山东省行政法学界2012年度学术研讨会
来自中国社会科学院、北京社会科学院、山东大学、南京大学、东南大学、苏州大学、华东政法大学、上海政法学院、山东政法学院、山东农业大学、山东理工大学、青岛大学、烟台大学、聊城大学、济南大学、济宁学院的专家学者，济南市人大常委会、济南市人民检察院、山东正大泰和律师事务所的法律实务工作者，以及法学、政治学和行政管理学专业博士后研究人员、博士研究生及硕士研究生共计70余人，参加了会议。与会学者围绕“重大行政决策法治”的主题，从重大行政决策法治理论与实践、行政程序法治理论与实践两个主要议题切入，就重大行政决策的中的价值目标与选择、决策科学化与民主化的衡平、制度构建、程序进路以及实践中的具体面向等诸多问题进行了广泛而深入的讨论。其间，还评选出了“2012年度十大公法事件”。
开幕式
开幕式由山东大学学术研究部副部长、山东大学法学院肖金明教授主持，由山东大学城市发展与公共政策研究所所长、政治学与公共管理学院曹现强教授和中国宪法学研究会副会长、中国社会科学院莫纪宏教授致辞。
山东大学曹现强教授致辞：重大行政决策的法治化是法学学科和公共管理学科均需研究的一个重要问题，依法行政、建设法治政府也是法学界和公共管理学界均需研究的重要问题。从实践来看，国家在推进法治政府建设方面出台了很多法律法规和政策：如2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》，2008年推出的《关于加强市县政府依法行政的决定》， 2010年出台的《关于加强法治政府建设的意见》，都对行政决策法治化提出了明确要求，这是我们进一步深化依法行政、建设法治政府的明显体现。随着我国行政处罚法、行政许可法、行政强制法等法律规范的出台，我国具体行政行为的法治化程度越来越高，但是从行政决策的角度看，自由裁量权还是特别大。尽管这些年我们在行政程序法治化建设方面有所加强，但从整体来看，受传统思维的影响，这个方面还存在很多问题，我们在城市研究过程中，也经常会遇到决策存在问题的现象，比如重大城市建设项目和重大片区的开发，即使按程序法治的要求，在实际效果上也多有诟病。因为决策的失误是最大的失误，是涉及全局性的问题，对公共利益有着巨大的影响，所以如何推进这方面的法治建设需要大家做出贡献。关于本次学术研讨会，从会议论文的范围来看，涉及的面很广，体现了很强的系统性，既有概念范畴、行政法治不同环节的专题研究，也有对重大行业和部门政策法治化的研究，内容十分充实，为我们的讨论提供了很好的载体。在此感谢来此参会的各位专家学者和法律界实务人员的贡献，并预祝今天研讨顺利，预祝大家新年快乐。
中国社会科学院莫纪宏教授致辞：党的十八大提出进一步推进政治体制改革的要求，其中，政府行政体制改革是一项重要领域，改革开放30余年证明，改革不是简单的机构合并、人员裁减，更重要的是人们的思想观念和行为方式的变革，特别是要有理论上的创新和革命。在过去三十几年，对一个最重要的理念的忽视，是对行政法理论和政治理论变革的忽视，由于没有把这个口号喊响，这就导致了在理论建树上相对滞后。推进政治体制改革特别要以推动行政体制改革先行为突破点，没有行政法上或行政管理学上的理论变革和创新，推进行政体制改革是有很大困难的。所以以行政决策为主题，并将其纳入到依法行政的范畴，从法治意义上来探讨、加以规范，是当下深化行政体制改革的一个新的话题，行政决策法治化或许大家以为这是行政管理学的范畴，在实践中则将其认为是和党委决策密切相关的敏感区域，因此行政法学者对其研究甚少。迄今为止，理论界对行政法上的行政决策是不是一个有效的行政法概念，行政决策的基本法律性质、特征、在法律上的地位等，都没有特别有效的行政法理论的界说。但是对行政决策法治化的研究却非常有意义。第一，行政法领域涉及的范围非常广，涉及政府依法行政的所有方面，但是过去在行政决策方面，却没有对相应的政府管理行为进行全流程的法治控制。而对行政决策法治化的研究可以弥补行政法理论上的缺陷，在实践中可以改变政府决策的理念。第二，在政府管理中间，在最核心最前沿的决策问题上做法治化的解释和探讨，涉及行政体制改革最前沿、最敏感、最有效的问题，如果我们努力研究，一定会打开一片天地。希望我们今天能从基础理论和对实践的帮助、建议的角度来探讨行政决策法治化的具体表现和制度要求，同时也希望在会议之后我们还会有些后续的行动，把这个问题上升为行政学界、法学界的主题，使学术界更多地关注这个问题，把行政决策法治化研究提高到一个更高的高度，进一步丰富行政法理论，推动行政体制改革的实践。最后对会议的邀请表示感谢，并预祝会议成功。
第一单元 重大行政决策法治理论
第一单元由山东大学政治学与公共管理学院副院长王佃利教授主持，由中国社会科学院莫纪宏教授、南京大学法学院肖泽晟教授、山东政法学院刘炳君教授、聊城大学法学院王仰文副教授、青岛大学法学院门中敬副教授、东南大学法学院秦祖伟博士研究生作主题发言，由苏州大学法学院章志远教授和华东政法大学李卫华副教授担任评议。
中国社会科学院莫纪宏教授作题为《行政决策中的价值目标与价值选择》的主题发言：行政决策这个问题既像管理学的，也像法学的，但从法学角度研究的还不够。行政决策往往是从政治学、行政学角度谈决策，还是管理的理念。怎样以法学的理念把行政决策纳入到行政行为的角度，再通过制度化的手段加以控制，这还是新的领域。本文尝试用法学的方法来评价行政决策。第一，行政决策价值的特性。法学上首先要先有“名分”，无“名份”就无法定位，即不能作为法律的概念在法治的框架内品评。那么行政决策是什么行为？它自成特点，从常规的行政行为特征的角度来定性行政决策，是有问题的。以行政学、管理学的方法来定位行政决策，是可以借鉴的。在管理学上有这种流程思路：要有目标，寻求目标的科学性、合理性，在目标和手段之间建立一种可靠的制度联系。因此在目标和手段这样的分析框架中把握行政决策的正当性，这个方法是个实质性的方法，不要外表只要内核。而谈到法治范围内，必须要有法治的框架，也就是我们法学人要用的合宪性、合法性。如果放在里面，能有多大的空间去自如地确定行政决策的目标，并设计相应的制度手段？实际上在现有的行政法理论中，也可以给行政决策一定的空间：行政决策是行政机关依法行使行政自由裁量权的行为，是依法行使行政权的领域，如果没有行政自由裁量权的概念，行政决策就和法律不搭边，所以，前提是法律给其一个框子，在法律范围内自由裁量。从行政机关自主独立行使自由裁量权的行为来定义，在理论上更完整，而行政机关在哪些领域行使自由裁量权，是下一层领域的问题。行政决策行为的一个基本特性是行政决策行为应该和行政机关自由裁量权结合起来。凡是属于行政机关独立自主判断的行为，在形态上看都是行政决策的行为，都是基于法律上赋予的行政自由裁量权，然后独立作出行政判断，这才叫行政决策。性质是决断性的，没有先例可循的。从法理上定义的话，它是行政自由裁量权的行为，这能给行政决策很大的空间。第二，行政决策的价值目标与实现目标的制度手段。在行政自由裁量权的范围内行政决策怎样划分，才能符合行政自由裁量权的要求？首先应该给行政决策设定目标，再设定实现目标的手段。行政机关在行政决策时怎样设定目标，可以借鉴合法性审查的理论，决策目标要跟法律授权的宗旨相吻合。围绕目标，要设立很多措施，在围绕手段和目标之间建立联系，证明手段是实现目标所必要的，还要看是否有效果。通过目标与手段之间的紧密关联性，以及法治控制、合法性审查、合理性审查等常用的几大标准，可以有效地把行政决策纳入到法治的范围。在理论上这不是很难，关键是看怎么细化，建立分解性的目标。第三，行政决策是自由裁量的行为，对合法性，即目标是不是合乎授权的目的，手段是不是符合目标的要求，必然要有价值的引导。为进一步增强行政决策的合法性，使得价值目标符合授权的目的，对目标采取的不同手段能够有效的实现目标，民主、科学、法治等手段都可采用。但前提是如果决策目标实现不了，或结果超越合法性范围了，价值就要进行选择了。有的民主优先、有的科学优先，必须要有价值选择。对行政决策目标的合法性、手段的合法性进行有效的控制，不能简单地理解成行政程序，而应该是全方位的，引入宪法里面的合宪性和合法性审查的经典的合法性控制理论能够比较有效地解决行政决策本身法治化的问题。
南京大学法学院肖泽晟教授作题为《从公众参与到利益衡量和说明理由――重大行政决策程序法》的主题发言：重大行政决策引入到法律概念中来，一定要进行法律解构。重大行政决策，介于规范性文件的制定和具体行政行为之间，如价格制定、三峡工程立项等。它最大的特点是涉及利益冲突的复杂性，不像我们经常提及的拘束性行为和自由裁量性的行为，不能简单地以自由裁量的行为去类比考察。从国外来看，重大行政决策的控制主要是通过程序。重大行政决策法治化的方向到底应该是什么？我觉得程序法治化可能是主攻的方向。而长期以来学者和实务界都比较关注公众参与，但公众参与有很多局限性，重大行政决策涉及的利益分配十分复杂，一盘散沙，因此很难协调。公众参与在国外被称为“利益相关者参与”，它首先要界定几个核心问题：第一，什么是利益相关者（怎么确定）；第二，利益相关者的代表是怎样产生的；第三，给予利益相关者群体代表的名额是否足以避免为其他群体的多数代表所击败；第四，参与的方式；第五，利益相关者代表的意见对决策者的说服力，等等。这些不加以界定，公众参与的效果将大打折扣。我们应深刻认识到公众参与的作用点与情形，比如决策者的独立性，因为重大行政决策的影响力有短期的、有长期的，对不同群体的影响力是不同的，所以决策主体的独立性、中立性是一个关键的问题，相关信息是否充分公开会影响到参与的效果，是否有利益衡量的规则和程序，会影响到相关代理者的意见对决策者的拘束力。除了有利益衡量的规则，还应有强制说明理由制度，强制说明理由在重大行政决策中，如果按照协商民主的理论来讲，更能让人信服，更能降低执行中的难度。从某种意义上，强制说明理由制度更能够弥补前面相关制度的不足。利益衡量的具体规则在文章中有说明，基于时间关系，不再赘述。
山东政法学院刘炳君教授作题为《重大行政决策的安全可靠性源于决策“三性”的法治化程度》的主题发言：本文基于重大行政决策的特殊性、全局性和既往实践中的重大经验教训，得出了行政决策的安全性和可靠性必须以法治化的科学性、民主性和规范性为基本制度保障的观点，并列举了山东省“宁可病死不能饿死”的一个极端的案例――为了生存而不科学发展。通过 “饿”与“病”衡量的探讨，认为“三性”要平衡、同时建构。重大行政决策要有行政决策的一般性，它的主体性、广泛性、合法性、权威性和责任性应当是共同的。此外，它还有自己的特殊性：重大行政决策的广度和深度具有全局性和战略性；其作出要适用特殊规则；与民众的近期或长远利益有重大相关性；必须经过风险评估机制的规制；必须预设刚性的责任追究程序等。当前对此研究的阶段性进步主要表现为：首先，抽象理念已比较显著，但实践中，“静态”理论与“动态”行为之间存在着不协调、不同步的差序态势。其次，是“协商民主”概念的提出，协商民主在基层有一定的发展，但在高层和草根阶层协商民主制度还不够。最后，决策规范性的意识有所增强。当前对此研究的不足主要表现为：首先，在重大行政决策的核心价值取向和行为方式的选择上，尽管在法治理念、转变行政作风等方面有所改善，但仍未触及关键问题和本质问题，没有涉及价值和制度问题；其次，在重大行政决策实体范围方面，涉及政治体制整改的问题，需要全国的顶层设计，但目前没有统一的规范，各地的操作空间（能动性）非常强；第三，最严重的不足是在程序设计上，国家层面虽有原则性要求，但公众参与、专家论证的具体程序和相应效力问题，至今仍缺乏具体而刚性的规则；最后，没有形成符合法治原理性的内外部监督机制。
聊城大学法学院王仰文副教授作题为《重大行政决策范围界定的难题与化解》的主题发言：论文分为三大部分进行论述。第一部分是重大行政决策的范围和内容界定过程中遇到的困局。在中国应该如何界定重大行政决策，哪些是重大行政决策？关于这个问题曾经引起过广泛的关注，上至省、厅、局，下至乡、镇都会谈到重大行政决策，并且县市级以上政府认为是重大行政决策的对于县以下局和乡镇政府来说也是重大行政决策。但是这个范围的划定是非常模糊的，它没有一个相对比较标准的界定。正是由于标准的不确定性，各个地方的规定又作了进一步的细化，比如采用概括加列举、加上兜底条款、在列举事项最后一条加上其它。由此可见，这个标准将更加模糊，这是我们在界定重大行政决策时遇到的一个困局。第二部分讲的是重大行政决策在语言上也是模糊的。因为语言本身就有模糊性，而且它还涉及到行政机关的裁量权，更赋予决策事项一种弹性，因此行政决策描述的范围也就有可能存在模糊性。第三部分讲的是，在中国这个政治环境下，政府行政决策和党委、人大的决策之间的界限也是模糊的。那么如何改进目前面临的这些问题？首先，我们可以依然采用概括加列举加兜底条款这一模式。其次，强调民主程序，如对重大行政决策进行专家论证、扩大民众参与、进行充分的利益衡量等。再次，分清人大决策与政府决策的界限、党委决策与政府决策的界限。最后，防止重大行政决策在实践中发生变异。
青岛大学法学院门中敬副教授作题为《行政规定的界定》的主题发言：本文第一个问题是关于为什么要用行政规定这个名称的问题。因为我们现在所用的名称是十分混乱的，宪法和一些行政法中有各自不同的称谓。通过对一些规范性文件的名称，包括行政规范、行政规定、规划等做的细致分析最终得出一个结论：之所以采用行政规定这个名称，一是行政复议这个现行的法律依据，二是由于学界目前在行政程序法审议稿中不同教授采用名称也不尽相同。这其中存在几个问题，一是关于行政规范与行政规则的名称的问题。域外，包括台湾地区使用的是行政规则；二是关于行政规定的概念和内涵的问题。对于如何界定行政规定制定主体，在我国分为两种模式：一是目前法律法规规章中出现的行政机关，大部分是宪法组织法意义上的行政机关，不宜做扩大处理；二是根据司法解释，把行政机关扩展到具有履行其它公共职能的组织。本文的第二个问题是关于行政规定制定的目的。包括三个层面：一是执行政策；二是实施法律法规和规章；三是完成行政任务与职能。本文的第三个问题是关于行政规定制定的依据是依职权还是法律法规及规章的授权，这里出现的最大争议点为是不是要合理地依规章的授权制定规定？允不允许这样做？文章对此也作出了考量。文章其它部分还包括行政规定的制定程序问题、本质特征问题、制定范围和涉及个人权利与义务问题、制定形式问题等。
东南大学法学院博士研究生秦祖伟作题为《论重大行政决策法治化的建构―以党的十八大报告为视角》的主题发言：文章首先谈的是关于界定重大行政决策范围的问题。重大行政决策主要是一个基础性、战略性的关于重大事项的政府决策，它主要包括以下几个方面：一、行政立法，包括行政规划、行政计划以及一些重大的公共事务等。立法者在行政立法中界定重大行政决策时应当尽量详细具体，具有可操作性，以避免实践中地方政府对一些重大行政决策程序性规定进行再规定。二、重大行政决策的必要性。包括构建法治政府的需要，发展社会主义市场经济以及促进和谐社会的需要，最重要的是它是实现行政决策民主化和科学化的重要保障。其次，也是文章最重要的部分，主要是论及重大行政决策的构建思路。包括：一、重大行政决策的价值取向，它的价值理念应包括科学、民主、公正以及系统性；二、重大行政决策的基本原则，包括决策权合法原则，正当程序原则和权责统一原则。三、重大行政决策法治化的具体建构路径，包括明确重大行政决策主体的权限范围，规范重大行政决策的程序，重大行政决策的法律监督机制和健全重大行政决策的责任追究制度。四、重大行政决策法治化的政治保障问题。
苏州大学法学院章志远教授评议：站在一个学者的角度，认为前三位教授的报告有两个共同点：一是从标题就可以看出文章要表述的观点。莫纪宏老师谈到的价值目标与价值选择、其他两位老师在报告中讨论的内容，都是重大行政决策的核心问题。二是三位老师的观点非常独到。如莫老师一开始对行政决策定性的界定值得我们研究，认为行政决策的两个核心特征是独立性与自主性，而且认为行政决策行为最终表现形式既可能是行政立法行为也可能是行政执法行为，还可能是行政司法行为。这种判断值得我们深入研究。肖老师文章里也有很多有价值的信息，如他讲的第一句话“决策是介于规范性文件和具体行政行为之间的状态”。后面还提到公众参与的有序性，警惕我们在呼吁公众参与时不要忘记它存在的弊端。刘炳君老师谈到了把公众的力量、专家的力量和行政内部自己的力量如何统筹起来，利用它的科学性、规范性和民主性这一问题。章教授谈到自己的看法时指出，最近几年行政法学界和宪法学界都非常关切行政这一问题，而且也看到如果决策不民主、不科学将会带来一系列后遗症，如近几年群体性事件的不断出现。在谈到弄清行政决策与重大行政决策的关系时指出我国的立法要避免叠床架屋，这里涉及一个立法模式的选择：一是实体和程序的关系，引进程序法之余更应注重实体正义；二是内部关系与外部关系，引入外部力量如公正参与、专家论证等。
华东政法大学李卫华副教授评议：后三篇文章中的两篇有非常相似的研究视角，王教授和秦博士的文章给我们提供了一种新的研究方法。王教授指出在研究重大行政决策时要梳理党委、人大与政府之间在理论层面上的交叉以及在实践中三者之间的交叉与摩擦。由此可以看出，重大行政决策是行政法问题、行政学问题同时也是宪法学问题。秦博士是从十八大报告的视角来研究重大行政决策，我们谈论重大行政决策时一定不能偏离党的政策，所以从秦博士的文章中可以看出其实重大行政决策本身是行政学与行政法学的课题，而且进一步指出它是政治学的一个问题。门教授对行政规定的研究，把行政规定放在整个行政规范体系中来进行论述，而且门教授梳理了当前行政法学界对行政规定的不同认识，并且通过对不同认识的比较得出了自己的结论。
第二单元 重大行政决策法治实践
第二单元由南京大学法学院肖泽晟教授、济南市人大常委会刘民老师主持，由苏州大学章志远教授、华东政法大学李卫华副教授、山东大学法学院张式军教授、烟台大学杨曙光副教授、北京市社会科学院法学所成协中助理研究员作主题发言，由中国社会科学院莫纪宏教授和山东大学曹现强教授担任评议。
苏州大学章志远教授作题为《我国城镇化进程中规划决策的专家参与及公众参与》的主题发言：文章内容从三个方面展开。首先，指出行政决策作为一个新的研究领域如何展开的问题。行政决策作为行政法领域里的一个研究热点，在学术领域内作品推崇缺乏一定的震撼力，我们应该考虑换一种思维方式，结合当地的部门行政法学领域的决策时机，然后提炼出一般的理论，用这种归纳的方法达到更明显的效果。其次指出为什么要关注城镇化。农村城镇化的推进在很大程度上改变了中国的面貌，自然村数量的减少、人口结构的变化、文化传承面临的危机等情况的出现改变了人们的生产生活方式。过去，行政法学强调信息化时代行政法应该怎么发展，全球化时代应该怎么发展等，而这里尝试探求在二十一世纪中国城镇化进程中行政法应该怎么去认定。再次，汇报了文章的主要想法。城镇化进程中有很多种角色，其中核心的问题是规划问题，这是与过去提出的社会主义新农村建设有关，其中也包括很多政治立场，但是民主与科学并没有得到很好地体现，公众的参与度不够，专家参与基本上流于形式。解决这些病症要注意两个维度：首先是专家参与要注意独立与专一，专家不应仅仅是政府的代言人，那样就抹杀了专家的独立参与性和应起到的效果，这个过程中还要注意信息的公开。其次是公众参与不足，应当保证有序的公众参与，让公众有组织、有序地参与政府决策过程。
华东政法大学李卫华副教授作题为《重大公共决策征求公众意见制度研究――从上海市旧城区改建“二次征询制度”谈起》的主题发言：基于我们山东大学包括肖金明老师在内的学者一直倡导要服务地方，关注当地制度特色和法律倾向的理念，我关注了上海市在旧城区改建中的做法。上海市自2008年以来，一直在进行国有土地上房屋拆迁改建的试点工作，探索回答如何才能使拆迁改建涉及到的居民能够理解、支持与认同旧城区改建方案，和拆迁方达成拆迁补偿协议的问题。在试点的过程上不断积累经验并转换，最终形成了“二次征询制度”。二次征询制度中的第一次征询程序，是对居民“是否愿意接受旧区改造拆迁”的征询，是在规划的旧城区拆迁改建中，事先通知所涉居民，然后由居民表达意见，只有同意改造的居民户数超过规定比例，才能办理地块改造前期手续；如果同意改造居民户数达不到规定比例，旧区改造暂缓。因此，关于改建意愿征询的结果直接决定着旧区改造能否正式启动。关于要达到的规定的比例，在2011年10月19日上海市政府制定的《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》中规定是90%以上。第二次征询程序是在第一次征询程序中90%以上居民户数同意旧城区拆迁改建的基础上，对拆迁补偿安置方案的意见征询。此次征询直接决定旧区居民是否签订补偿安置协议。在规定期限内，要求签约率达到一定比例，拆迁才能够真正进入实施改造阶段。关于签约率的要求，《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》规定是不得低于80%，这就是二次征询制度的具体要求。从目前的实施情况来看，还是比较良好的。第一次征询达到90%以上的要求和第二次征询达到80%的要求基本都能达到。由此引发的拆迁补偿矛盾就大大减少。这样的良性运转与政府的前期工作是分不开的，但从根本上来说，还是与决策的民主性相关，征询居民的意见，由居民来做决定，这是成功的根源。上海市通过公开征询程序，使居民能够了解信息，从政府的角度讲，这种信息公开是征询群众意见的前提，而对于公众来说，获悉相关信息是参与和表达意见的前提，这是上海市做法对我们的第一点启示。第二点是由于参与的人数众多，因此要强调参与人员的平等权，或者说是参与人员要受到行政机关的平等对待，平等参与是征求公众意见的保障。第三点是“二次征询制度”最重要的启示，就是说所涉居民的意见必须成为决策是否成立以及决策是否生效的必要条件。
山东大学法学院张式军教授作题为《环境政策制定中的公众参与与专家论证》的主题发言：环境政策的体系和内容包括环境经济政策、环境技术政策、环境管理政策、环境产业政策、环境贸易政策、环境社会政策和国际环境政策。我国环境政策制定中的问题主要是环境政策的内容不科学，环境政策的制定缺乏程序控制和监督机制，环境政策的制定公开性差、公众参与不足。环境政策制定中公众参与的法律障碍是，法律虽然规定了公众参与的多种形式，但程序都是任意性规定，不是强制性规定，是否采取可以由有权机关自由裁量。同时环境政策参与覆盖领域不是很全面，在环境标准的制定、许可证制度等方面，公众参与颇显不足。在环境政策制定的专家论证中，专家的独立性问题在实践中凸显。凡是持不同意见的专家都是被一步一步的排除出去，只保留持同意意见的专家，这在三峡工程和一些PX项目的实施过程中可以看出。因此如何进行改进公众参与和专家论证程序，成为摆在我们面前的一个难题。主要应做到，完善环境信息知情制度，健全公众参与制度，明确规范公众参与环境政策制定范围、参与方式，完善公众参与环境政策制定的程序。在环境政策专家论证中要强化专家论证的法律地位，明晰专家论证的程序，依法保障政策制定专家论证的独立性。
烟台大学法学院杨曙光副教授作题为《试论对重大行政决策法案的法制审查》的主题发言:首先我认为行政决策与重大行政决策的区分没有必要。比如国务院的《国务院关于加强食品安全工作的决定》是重大行政决策，那么按照先前的理解，《北京市人民政府贯彻落实国务院关于加强食品安全工作决定的意见》是行政决策，那如果北京市海淀区根据北京市政府这个文件再制定一个文件，这应该算什么，所以我认为这种区分没有必要。其次，关于行政程序草案的法制审查，我认为应该借鉴立法，正如肖老师在他提交的论文的题记中所述，关于行政程序，在重大决策方面应当仿效立法。再次，主要是文章中关于案例的特色部分，第一个为2001年国务院发布的《关于基础教育改革与发展的决定》中提出“撤点并校”，其负面影响就是校车事故。但2012年国务院办公厅印发《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》暂停撤点并校，两者均为重大行政决策，这个从法制上来看有问题存在。第二个为《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》，其为重大行政决策，那么《江西省高速公路重大节假日免收小型客车通行费的实施细则》是重大行政决策吗？所以我还是认为两者的区分意义不大。另外个人认为，重大行政决策肯定是包括法规和规章的。此外，还有文中涉及到的《四川省交通安全违法行为罚款处罚指导意见》也为重大行政决策。这些是我的文章中的实证特色部分，至于文章的其他部分，是书稿的写法，泛泛而谈。
北京市社会科学院法学所成协中助理研究员作题为《行政决策科学性的制度保障》的主题发言：在由秩序行政向给付行政转变的情形下，行政权主要通过行政决策的形式来实现利益的调整与分配。因此，行政决策成为行政立法和行政决定之外行政权运作的重要方式，而行政决策的科学性也成为支撑行政决策正当性的基础性要素。那么如何保障行政决策的科学性问题，就需要认真思考，这是文章第一部分提出的问题。本文的第二部分分析了随着现代国家职能拓展引发的行政权作用方式的改变，行政决策在给付行政下已成为行政权作用的重要方式，应当在行政法学体系中有一席之地。在传统行政法治框架下，行政主体通过行政立法和行政处分行使行政权力，但在给付行政的时代，行政是一个基于目标而展开的“管理”过程，实际上始终需要面对各种竞争性的价值和利益并且做出选择。所以，公共决策、行政立法等新的行政形式，成为政府实现其职能的主要方式。为实现公共行政目标，行政机关可以有方式的选择自由。在行政决策成为行政权的重要作用方式下，建构行政决策程序的路径意义重大。对于行政决策程序，有必要通过统一的行政程序法予以规范，但鉴于行政决策本身的复杂性和其存在形式的多样性，在程序使用上可能存在一定的难题。对此，主要有两种解决路径：第一为统一程序优先，特别程序补充，第二位特别程序优先，统一程序补充。文章的第三部分分析了行政决策正当性的三个关键要素，即通过合法而正当、通过民主而正当和通过理性而正当，并提出科学性作为行政决策的核心要素，亟需建构特别程序予以保障。本文的第四部分分析了行政决策科学性的程序要求，主要包括专家咨询范围的技术性、专家遴选的技术理性优先和兼顾均衡性、专家咨询程序遵循科学方法和竞争性、专家结论的说理理由和公开。文章的第五部分探索了行政决策科学性的保障性机制，主要涉及利益申明与回避制度、信息公开制度、同行评审制度和司法审查制度。尽管行政决策的科学性主要由特定领域的专家完成，但专家和知识本身存在的缺陷表明行政决策的科学性不可能由专家垄断，因此本文在最后一部分引入公众参与，以补强专家理性。公众参与在提升行政决策科学性方面有重大作用。第一、公众参与的协商与民主决策有利于信息的充分交流。第二、在决策形成过程中，“公众判断”始终是“专家判断”的重要参照系。第三、公众参与还可以把不同利益者的价值诉求带进行政决策过程中，使决策者考虑更周全，最后做出有更好理据支撑的决策。第四、在知识不够充分的情形下，公众参与能够克服专家理性的缺陷，通过决策的公共化实现决策正当。当然，本文主要针对的是行政决策的科学性保障问题，对于科学性与民主性的关系问题、科学性与法治保障的关系问题等有待于进一步的思考。
中国社会科学院莫纪宏教授评议：张老师的论文《环境政策制定中的公众参与与专家论证》，文章很有特点，紧紧围绕环境政策展开，并且对环境政策的范围做了一个非常广泛的描说，指出了环境政策制定中公众参与和专家论证存在的问题，应该说问题意识比较强。但在文章和发言中没有指出有效地解决问题的办法，可以再进行深入的探索，公众参与与专家论证可以在进路上再思考。第二篇文章是杨老师的《试论对重大行政决策法案的法制审查》，印象很深，杨老师用的是刀制，主要讨论的是怎样把行政决策纳入到现有的体制框架之内。文章中提出了一些观点，比如说多重大决策进行定义的难题，即如何在行政决策和重大行政决策之间找到一个界限的问题。再就是行政决策的表现也是开放性的，在立法等中都会产生。另外一个很有意思的是117页的文章的第二段说，决策的规定应当合法和正当。想法和我比较靠近，我把它提炼出来是，合法性的核心是通过立法行使行政自由裁量权，但杨老师写的合法性要求是，行政决策不得违反法的原则精神和具体规范，不得违法被基本原理，比较松散，没有定位到具体的区域。第三篇文章是成老师的《行政科学性的制度保障》，思路很清晰，把科学性作为行政决策的核心要素，通过规范专家咨询程序，来保障行政决策程序的科学性，但专家咨询程序也有弊端，成老师通过公众参与来补正专家理性。这样以来，就有公众参与价值低于专家咨询的意义，其实，作为两种价值，既有优势方面，也有不足方面，他们应该是互补的，而不是一个辅助另一个。最后总结一下，这三篇文章都有很好的价值思想。
山东大学曹现强教授评议：我评议的这两篇文章都是谈城市问题的，一个是谈城市规划中的决策问题，一个是谈城市拆迁改建中的决策问题。都是围绕行政决策法治化问题而展开。行政决策法治化与科学化、民主化是紧密相连的，如何从制度上构建保障机制意义重大。章老师在文章中谈到了中国的城镇化也进入到了一个新的时期。去年的城市发展报告说我们的城市化率达到了51.27%，意味着我们初步进入到了城市的时代。我们的城市化道路从改革开放开始，用了三十年的时间走过了发达国家上百年走过的道路。当时在我们的城市发展过程中，体现了两个主导：首先是行政主导，更多的表现是长官意志主导；再一个就是技术主导，主要是发挥规划师的作用。但现在我们的城市发展已经进入到了一个转型期。从数量型的扩张、空间的扩大、城市的蔓延到城市的内涵提升这样一个阶段，也就是说，城市发展进入了要更多地关注老百姓的生活的时期。所以，城市的发展要更多地倾听老百姓的心声。章教授的文章精细地点出了我们目前在城市规划决策中存在的问题，专家参与的装饰与公众参与的缺位，这是实际问题。另外章老师的文章也针对问题提出了对策：从专家参与的角度来说，就是专家参与的独立与专业；从公众参与的角度来说，就是公众参与的有序与有效，公众参与的组织化问题。第二篇文章是李老师的《重大公共决策征求公众意见制度研究》，文中上海的经验给我们带来了一个很好的启示。李老师介绍了上海在旧城区改造中的“二次征询制度”，并在此基础上分析了信息公开、平等参与和决策民主等。对在实践中存在的强拆现象和钉子户的不合理要求现象解决具有一定的借鉴。但有一个问题需要向李老师请教，就是90%的居民户和80%的居民户同意的情况下，如何保障那些持不同意意见的10%和20%的人的合理要求的问题。这就是我对这两篇文章的感悟，其实通过这两篇文章我的收获还是蛮大的。
济南市人大常委会刘民老师：听了专家学者们的发言后，我也想谈一下自己的想法。我要谈的主要是重大行政决策中的六个度：第一个度是专家公众参与度，此为决策的民主性问题；第二个度是决策信息透明度，涉及行政公开的问题。第三个度是法治化问题。从改革开放前的无法可依到现在社会主义法律体系基本形成，作到了有法可依。最起码现在各级行政机关在决策的时候有了法治思维和法治方式，这种意识比多立几部法律更重要。前面这三个度在当前行政决策当中相对要好一些，下面三个度要差一些。第四个度是行政架构设置的科学度。行政部门设置重复，职能交叉，争利益推诿问题现象严重，带来了行政决策中的乱象。第五个度是行政权力行使的控制度。现行行政机关实行首长负责制，行政首长的决策权非常大，如何限制权力的边界很值得研究。特别是其中的隐形权力更需要受到重视。第六个度是决策绩效的评价度。重大行政决策由谁来评估，如何评估？现在仍未解决好。唯有对绩效进行评价、评估后，才谈得上问责和追究责任。现在行政机关实行的问责制都是在发生重大事故后的问责制，并不是重大行政决策失误的问责制，这里也需要进一步的研究和探讨。
上半场总结发言
上海政法学院杨寅教授作总结发言：一个上午听下来，应当说我感觉到外面是寒冷的，里面是火热的，大家释放的都是正能量。对于中国的治理问题，应当说是非常非常重要的一个话题，我就用非常简短的一句话来说明它的重要：不管是官方文本、学术文本还是民间媒体，我们在任何一个阶段都能看到决策和决策失误，我们中国自建国以来的决策失误，我用一个不恰当的词来表达，就是罄竹难书，全国各地都有这样的类似事件。对于今天上午研讨内容我作了一个简单梳理，今天上午共有11位发言人，4位点评人，共10余次的发言。对这些内容进行梳理，大概涉及了三个方面：1、关于决策、决策法治化的基本理论问题。2、关于重大行政决策的程序制度问题，或者叫程序方式问题。3、关于监督与责任追究的问题。
一、在基本理论方面，我想以莫纪宏教授的发言开始，他首先提出了从行政管理的角度，把行政决策的概念怎么引入到公法、引入到宪法和行政法的范畴里面来。名分的问题、法律概念的问题和我们既有的行政行为的理论如何来衔接。这里面有两位学者的发言引起我的思考。第一个是肖泽晟教授讲到了他认为的在规范行政行为与具体行政行为之间的异同。我也注意到成协中博士的发言中讲到在设置具体与抽象两分法的一种尴尬境地。从我们受到多年行政法的训练和从行政法教科书的角度来看，这个名分到底怎么给是值得我们思考的。当然还有门中敬教授所讲的将它和行政规定相借鉴。如果讨论更多的话，这个概念还牵涉到行政法学当中的其与行政规划的区别，与行政规定、行政规范的关系问题等等。第二个是法治化的必要性，这个不用多言。第三个是关于法治化的路径问题。我觉得这个也是非常重要的。法治化的路径我认为有这么些重要的内容。首先，关于法治化路径，莫纪宏教授提出的是一个决策目标的合法性与合宪性的思路。他是从他的学术背景去考虑的。其次就是关于决策程序，从程序的角度，尤其是从重大行政决策程序这一切入点来实现行政决策的法治化，这是一种技术也是一种路径选择。在这个话题中，我认为首先要考虑的是重大行政决策的界定、界分问题。有专门的学者刚刚介绍了这个问题。还有一个问题就是重大行政决策的价值目标和价值取向，科学、民主、合法都在其中。在界分的过程中，我们一位学者发言的很到位，就是在除了对事项的界定外，对于县市以上或以下的主体界分是不是也能够反映是否为重大行政决策事项。事项能决定，那么主体是不是也是一个标准？这也是一个非常有价值性的观点。再次，还有一个问题是重大行政决策事项决定权的分配和关联性问题，这里面涉及到政府和人大、政府与党委的关系问题。最近以来，也就是在党的全国代表大会会前和会后这段时间，尤其是在政治体制改革的背景下，提出来执政党形成和表达意志，政协充分协商和评议，由人大作出决定，政府负责执行，法院有条件的有限度的监督的方式。如果把这个方式引进到行政决策法治化中来看的话，更加能够印证对于重大行政决策确实是决策权的分配问题。还有一位学者的文章提到了重大行政决策的审查问题。这些都是围绕重大行政决策法治化的程序的讨论。还有两位学者的观点很有意思，就是从城镇化、从旧城区改造这两个具体的或者说部门的行政领域的角度讨论了什么叫行政决策，什么叫重大行政决策，但重点强调了公众参与。
二、关于重大行政决策的程序方式和制度构成问题。无非就是从一个重大行政决策在程序上有哪些制度、方式和配置。一些学者谈到了诸如听证、说明理由这些传统的方式和制度，但在重大行政决策里面还有没有其他一些独特的程序需求、程序制度，我想肯定是有的，比如说风险评估的重要性。对不同的领域，不同程序的行政决策有不同的侧重。
三、第三个问题讲到了监督与责任追究问题。即使我们谈得再精彩，如果决策失误，所有这些决策责任得不到监督和追究，前面说的再多也是空谈，所以监督和责任追究当然重要。刑法学者来参加这个会绝对不是多余的。第一涉及到追究的必要性。第二涉及到具体法律的针对性和配置，第三是在监督与责任追究方面我们确实做得还不够，应该大力加强。在这里，我表达一个非常简单的小思路：第一个是我们如果能另起炉灶搞新的更好。新的思路、新的追究、新的立法对追究责任固然好，求之不得。退一步，现有的这些东西能到位吗？从纪检到行政到刑法，对现有的即使残缺不全的如果能够监督到位，也能解决不少问题。恰恰在这个理论上，莫纪宏教授提出了一个“墙角理论”。我这还有一个“鱼缸理论”，就是政府应该像鱼缸里的鱼一样，有限的透明。我把这两个理论放在一起，把鱼缸放到墙角里，不仅要透明且有限，而且还是墙角里的鱼缸里的鱼，那就是政府。还想讲一个额外的话题，人们老是关心，我们立了这么多法，是责任追究的条款不到位还是怎么样？因为这里面有一个基本的命题，我就胡乱决策，我就人治决策，谁能追究我的责任。我们的理想是谁违法决策都要追究责任，普遍性能达到吗？这是一个拷问。另外一个，谁能保证最高领导层决策失误能追究它的责任呢？如果回答不了这两个拷问，前面也是白讨论。最高领导层决策失误了，要承担责任么？ 我想讲什么呢，13世纪就有了《自由大宪章》，要国王不能自由的向臣民征税。可是国王不听，不遵守大宪章，最后国王的脑袋被砍下来了。我们一定要有思路，最后领导层决策失误了该怎么办。我们还要有耐心，用江平教授的话来说，我们润物无声谁说不是一件功德无量的事情。在中国不一定要大刀阔斧，不一定要断头台，但是在耐心的同时我们也要明确法治是如何实现的，对决策责任和监督制度如何能够到位，这一点“墙角理论”不是空谈。
四、表达一下我个人对决策的意见。第一、实践意义；目前的确国内与国际问题扯在一起；各种风险、不确定因素的强化、泛化；利益群体的形成；经济自立行为的公开化、利益化、阶层化；中央和地方利益没有有效分割等等；都会导致各级领导、政府从个人的喜好、偏好、利益去胡乱决策。这对我们在新时期看待决策的科学化、民主化、法治化，具有非常强的现实意义、第二、理论意义；我不讲十八大报告，也不讲法治思维、法治方式，只讲对作为我们的专业―宪法与行政法―有什么样的意义。行政决策的讨论涉及到内部性的法治问题，因为很多政府决策是在政府内部，决策的流程只是到决策形成后公之于外。其次涉及到行政组织法的问题，各种层级决策之间的关系。再次涉及到行政程序法的问题。如果行政程序法通过后不涉及决策，那么这个程序法岂不是很残缺。当然也涉及到行政监督法的问题。最近，如果用韩国或者日本的思维来看的话，从原来研究行政行为的效果、责任到现在研究行政的过程，叫做过程的行政法学。整个政府运作的全过程都应该纳入到行政法学或者说公法学研究的范畴。此外，社会行政法学也罢，社会行政法也罢，参与行政法也罢，从我们对行政决策法治化的讨论来看，涉及到公共政策和行政法治的关系。法和政策的关系问题，这个领域如果我们不去做的话，我认为行政法学的领域将会逐步式微。所以研究行政决策法治化的问题对行政法学来说绝不是可有可无的，具有非常重大的意义。最后一点想法，对宪法、宪政、政治学的意义，有一个基本命题，就是要考虑个人和国家间的关系，个人和公权力的关系 ，这里涉及到个人的政治权利，也涉及到公民的自由，参与的自由、表达的自由、怀疑的自由、对决策不同意的自由、对决策投反对票的自由。当然也体现了广义上的政府，它的立法、行政、司法权力的配置关系，也就是刚说的党、人大、政协、政府、法院在决策领域到底是什么关系。不是政府一家说了算，而人大是摆设，政协是花瓶。所以应当转变思路，政府决策尤其是高层政府决策是一种政治行为、利益行为。决策领域里没有理性、科学和法治实际上反映了社会的实际水平。决策实际上体现了政府的效能，而政府的效能体现了政府的治理水平，政府的治理水平在很大程度上反映了一个国家宪治和宪政的有效性，最终体现了一个国家的法治、宪政对其社会、经济发展起到了多大的作用。所以我认为今天的话题，对于行政法学来说、对于宪政学来说、对于政治学来说，甚至对于刑法学来说都具有非常强的价值和启示意义。最后，衷心感谢会议的组织者和参与者！
第三单元 行政程序法治理论
第三单元由山东大学张式军教授主持，山东农业大学汪栋副教授、山东大学冯威博士、山东理工大学刘晓源博士、山东交通学院范冠峰副教授、山东大学博士研究生赵延聪作主题发言，聊城大学王仰文副教授和青岛大学法学院门中敬副教授作评议。
山东农业大学汪栋副教授作题为《宪法权利与自然权利》的主题发言：主要从阶级的角度阐述了行政决策、行政程序到宪法程序最终到自然权利之间的关系。一、行政决策的外部范围划分应该受到严格的限制，很多事情和问题不应当由政府决策，即排除在行政决策范围之外。只有将范围界定这个前提和基础性问题弄清楚之后，才好谈决策范围内的问题以及如何来作出决策，通过什么样的法律程序来作出决策的问题。国家、政府不应当是一个行政型的国家、政府，它不是在于全面照应人的生活，尤其不在于促进人的德行的完美。二、宪法程序本身意味着中立性的价值，对多元价值追求持一种中立态度，从根本上立足于自然权利这一古典宪法理论。所以，宪法程序与自然权利之间是一种内在的逻辑关联。现代自然权利作为现代宪法的基础，是现代宪法程序价值上的源头。自然权利即自然欲望，强调个人的艰辛和努力，即不依赖于政府，不能追求全能国家。无论是行政国家、福利行政还是给付行政，有限政府这一根本原则即使在现代社会也未动摇，必须承认每个人是自我利益的最终判断者。三、从程序法的角度看待宪法，它的实体内容就是自然权利。自然权利或者说自然欲望是社会冲突的原因和来源，政府职能只限于维持治安和运用宪法程序对这种权利与价值冲突进行处理，这是宪政的精髓。
山东理工大学刘晓源老师作题为《行政程序控权论的失效与实用主义进路》的主题发言：美国前总统小布什曾说，两千年来，人类历史上最牛的文明不是工业革命、科技革命，不是航天飞机和核武器的发明，而是人民发明了一种机制：将政府关在笼子里。这话表明小布什对“有限政府”理论的一种肯定。而用什么来控制政府，主要是通过程序，特别是行政程序。因此，行政程序非常重要。但行政程序在实用主义看来，是存在着某些失效之处，表现在无法为行政程序提供一种有效的私人之间的监控和惩罚。这种惩罚是零成本的，所以要完成它就需要靠国家投入资源对违反行政程序的行为进行有效惩罚。但是当因为实力博弈所产生的潜规则对法律进行替代，而使得正式的制度和法律对行政程序进行一种非法维持的话，行政程序就彻底失效。从实用主义视角来审视实用行政程序，理由如下：从理论和实践的关系，实用主义希望用自己的理念划定理论与实践之间的最短距离。这里的实用主义是指日常实用主义，而不是实用主义哲学或法律实用主义，它是法律实用主义在一切的生产生活领域的扩展。中国的行政程序和程序法极难和西方的行政程序相等同。建立可行的行政程序来控权，最需要关注的是如何在各既得利益集团的博弈缝隙中设立一种可能设立的政治制度，以及这种政治制度可不可以提供一种有效地惩罚机制。
山东大学冯威老师作题为《论公共政策对行政法治的贡献与制肘》的主题发言：没有以立法形式表现的公共政策及其运行的过程对行政法治会产生什么样的影响，实际上公共政策是行政法治的一个重要的外部环境。既要看到公共政策的贡献，也要看到它与法治精神、规则之间的冲突和不和谐，即掣肘。在贡献方面：1、对于重要的国家总方针、总政策，公共政策对于行政法治具有规定性、指定性，能解释在这一阶段行政法治的总任务、总方向是如何确定的。2、公共政策对行政法治控权机制是一种补给，这种补给就是行政法治倾向于通过对行政行为的局部控制去完成对整个行政权力的控制，表现为强制力有余，引导性不足。3、有些公共政策的内部结构并未设定新的权利或义务，只是对法律的一种强化。如为什么政府的一些内部文件的影响力、执行力会远大于立法本身。4、公共政策在行政诉讼方面也有补充作用。在制肘方面：1、有些公共政策与法治有直接的显性的冲突。2、有些公共政策与法治之间有内部、精神上的诸多不和谐。如先行先试公共政策和应急管理公共政策。在法学中关注公共政策不能一言以蔽之，公共政策要像法律一样，分类别、类阶，需要探讨出划分的标准。不同公共政策对法治影响不同，所以应当有不同的法治要求和针对性建设。
山东大学博士研究生赵延聪作题为《论行政决策法治化的程序进路》的主题发言：第一部分是行政决策法治化程序进路的研究背景。研究行政决策的实质背景是随着行政国家的强化，社会决策逐渐从从政治机关转移到行政机关，而行政决策往往关系重大，所以行政法学需对其加以研究和规范。但传统的行政法学理论对行政行为类型化的研究主要基于横向的划分，从行政过程角度看，它并不能涵盖整个行政过程。行政决策的引进推动行政法学从传统的以司法为中心转向为以行政过程为中心。第二部分是行政决策法治化程序进路的主要影响和体现。第一条路线是研究不同领域的行政决策的程序问题；第二条路线是研究具体的行政决策的程序制度。第三部分是行政决策法治化的秩序进路可能遇到的挑战以及应如何去回应挑战。行政程序有损于行政效率，会增加行政时间和金钱上的成本，而决策的优势是灵活性、效率性。如果行政程序制度设置过于精细、严格，会有损决策方面的优势。我认为：首先，对于行政程序建设存在争论的一个焦点问题是程序建设的度的把握问题。度的判断问题不单是文本分析的问题，很多法律文本规定非常详细，但是在实践中行政决策程序的执行不是过度，而是还很不够，程序严重形式化。所以，现在提出行政决策的程序化可能会过度的问题为时尚早。其次，是否能够实现程序法治的目标的问题。不能否认我们对于程序的法律意识严重不足，往往过于追求实体正义。但提出这个问题，说明我们潜意识中已经有一个理想的程序法治的模型，这来自于我们对域外法律程序法治的认识。但从中国的程序法治实践出发，问题在于是否需要程序法治这样一种社会秩序、社会状态。结论是我们是需要的。我们正处在从一种熟人社会迅速转变为陌生人社会的社会转型期。在陌生人社会，人与人之间的交往非常不稳定，在一个社区中通过短暂性交往获得的经验性知识并不足以支持我们处理日常生活中的法律问题，而是需要非常严格、非常成熟的程序制度，使某一事件的利益相关方都能在此程序中充分表达自己的利益和诉求，使得行政决策在最终作出时照顾到社区中的利益相关方，达到一个相对公正、相对满意的结果。最后，我们要建设什么样的程序法治。这个问题不是坐在书斋内的学者所能解决的，而是需要整个的社会实践决定最后走向，学者所要做的就是为程序法治的实践提供理论参考。目前为止对程序进路的研究还很不充分，对程序法治实践中的许多问题都没有提出有效的应对方案。接下来我们需要做的应该是走基层、转文风、改作风，关注生活和社会的程序法治实践，从中进行理论的提炼，形成一种适合中国程序法治实践的理论参考。毕竟中国的许多问题不是简单的引入西方成熟的程序法治的理念和制度所能解决的。
山东大学博士研究生白玉荣作题为《地方重大行政决策程序制度的比较研究》的主题发言：截至目前，中央尚无关于重大行政决策程序的统一规定，而地方已经出台了很多相关规定。对地方重大行政决策程序进行研究有其必要性和重要性，可为中央将来出台相关规定提供借鉴。据初步统计，截至2012年11月，全国有重大行政决策程序规章19个，地方性文件248个，省级规定21个，市级规定二百多个，县区级规定18个。在此选取比较典型的11个省级综合性规定进行比较分析。其中贵州省规定为规章以下的规范性文件，浙江省则尚为草案，目前还未出台。对重大行政决策程序制度的比较主要涉及以下几个方面的制度：第一，公众参与制度；第二，专家咨询制度，其中涉及的问题有两个，一是关于专家代表性的问题，二是关于专家责任的问题；第三，合法性审查制度；第四，集体审议制度；第五，风险评估制度；第六，事后评估制度；第七，责任追究制度。各省份对以上制度的规定或有或无，各有不同，其中既有可取之处亦有不当和缺憾。以上七个制度是国务院2008年决定和2010年意见当中规定的重大行政决策的相关制度。其他制度像信息公开、成本效益分析、公共利益衡量、区域部门协调等虽然在国务院的决定和意见中没有规定，但有些省份也已经进行了规定。有些制度虽然没有纳入行政决策的程序当中，但其对重大行政决策的目标实现有重要作用，都应纳入行政决策程序制度中来。
聊城大学法学院副教授王仰文评议：首先是冯威老师的文章，谈到公共政策和法律的关系问题。由于理解或者选取的论述角度不一样，对公共政策的界定和认识也不一样。我认为法律也属于公共政策，但冯老师则认为，法律和政策之间是有差异的，与作为长期积累结果的法律不同，公共政策是没有固化的。冯威老师在文章中谈到公共政策和行政立法、规范性文件之间的关系，谈到公共政策对行政法治正反两方面的作用。具体来看，公共政策和法律之间会有一定冲突，问题是该如何化解这种冲突。从合法性审查的角度看，公共政策要服从于法律；但是在法理学中，则是政策指导法，法律服务于政策。二者的冲突问题在法理学上和在公共管理学及政治学上的答案是不一样的。另外，文中也谈到了政策的先行先试问题。先行先试权具有一定的合理性，但是有些地方则有可能突破法律的约定。其次是赵延聪博士的文章，探讨行政决策法治化的程序进路问题。程序法治化所考虑的是如何以行政程序约束行政权的运用。赵延聪博士认为应该对程序进路进行成本和效益的考量，对不同的行政决策考虑适用不同的行政决策程序来进行约束。但对于如何针对不同的决策设计不同的程序、如何把握度的问题，赵延聪博士没有进一步阐述。最后是白玉荣博士的文章，对地方重大行政决策程序进行了比较研究，对省级的相关规定作出了总体的概括。由于国家没有中央一级的行政决策程序条例，因此各地在立法时结合自己的立法权限和本地特色进行了不同的考量。文章对各地重大行政决策程序的基本制度作了比较，这些制度在各地的规定中存在很多差异。白博士的文章是一种初步的比较，如果对相关制度进行深加工，将对我们国家中央一级重大行政决策程序条例的制定提供一个好的参考。
青岛大学门中敬副教授评议：汪栋教授的文章《宪法程序与自然权利》貌似与重大行政决策不相干，事实上它是从宪法、从政治哲学的视角，提出了行政决策涉及到宪法程序的问题。文章提到了立宪主义很重要的一个观念，就是从古典政治哲学向自由主义政治哲学转换过程当中，提出了自由权利理论，权利优先于善，将个人置于一个更高的地位。这种权力理论的提出和立宪主义的发展建立在防范民主的暴政这一基础上，而这需要通过一定的宪政程序来实现。文章将自然权利论、法治联合型政府、宪法程序的基础三个方面相结合，并隐含了另外一个命题，即在重大行政决策程序法治化的建构过程中，在追求重大行政决策的科学性和其效益的同时，保障公民合法权益是实体价值的一个终极追求。提出两点意见，一是在谈及现代自然权利论时不应仅对霍布斯的理论进行探讨。罗尔斯的社会共识的达成需要宪政运行机制的理论，对文章命题的探讨可能更加有益。再一个是宪法程序的基础即实在法如何与自然权利进行链接，自然权利的提法和宪法权利的提法能否很好地融合。总体来看，汪教授的文章从政治哲学的角度来对一些问题进行了思考，意义十分重大。刘晓源老师谈到的行政程序控权失效的原因值得商榷。由于没有行政程序方面统一、全面的立法，导致行政程序控权在实践当中的失效这一原因从现实情况来看并不是主要的。问题在于很多行政程序的异化。权力持有者把程序工具化的问题在程序设计中难以避免。美国实用主义、法律经济学分析的范式在中国目前现有的宪政体制之下其应用的限度值得考量。文章第三部分并未完全展开，非常遗憾。两篇文章从不同的视角提供了不同的思路，非常不错。
东南大学博士研究生储陈城自由发言：有些问题想请老师进行解答。肖泽晟老师的文章《从公众参与到利益衡量和理由说明――重大行政决策程序法》中认为，政府如果作出了不合理的重大行政决策，利益受到侵害的相对人可以要求决策机关作出相应的理由说明，也就是建立重大行政决策强制说明理由制度。但是，如果政府机关作出的理由说明仍然是不合理的，相对人该如何进行法律救济？重大行政决策不是行政复议和行政诉讼的受案范围，强制理由说明制度是否会成为一种对于相对人没有任何作用的安抚性措施。另外，在重大行政决策听证程序中，决策者必须事先公告已作出的决定和相应理由，以便接受公众与媒体的评论。此处意在使决策者在作出决策后说明理由并接受公众的批评，如果不合理可能引起行政决策的变更。但是如果作出行政决策的机关不进行变更，又该如何进行救济？山东政法学院刘炳君教授自由发言：对重大行政决策应进行分类探讨。第一，正在研究、其内容正在研讨、尚未作出的行政决策；第二，决策已经做出但尚未实施；第三，决策已经做出且已经实施。如果决策已经实施，其面对的广大对象中一定存在具体的个人。比如对闯红灯的具体个人来讲，已实施的公共决策在实施过程中作出的处罚是具体行政行为，是可诉的。如果决策已经作出尚未实施，在现有的情况下不可诉。如果行政决策尚未作出，则不存在可诉不可诉的问题。所以，在没有设定前提条件的情况下研究可诉不可诉的问题有些唐突。山东理工大学刘晓源博士自由发言：对主题发言稍作补充。第一个就是行政程序的失控原因，从两个方面作出解答。首先主要是私人之间监督和惩罚的失效。私人之间的监督和惩罚实际是通过私人之间的关系把失限行为或违法行为遏制在摇篮之中，这种制度是零成本的。但是中国包括舆论监督、个人监督、社会监督都是无效的。其次正式制度也是失效的，原因是正式规则的潜规则化。这涉及到实用主义的观点，即正式制度给出的惩罚的价位表不够高，惩罚没有实效。第二个是对工具和工具主义的理解。实用主义者都是工具主义者，在其看来所有的法律都是工具，而非信仰。第三个是应采取微创手术的方法，包括权力宁加不减原则和横向平移原则两个方面。微创手术的方法可以在尽量不开大刀的情况下使各个既得利益集团得以平衡。东南大学博士研究生刘启川自由发言：认为肖泽晟老师的文章《从公众参与到利益衡量和理由说明――重大行政决策程序法》的题目是有问题的。公众参与、利益衡量和说明理由这三个关键词之间的关系，是同一位阶、同一层次还是从低位阶、低层次、低目标化向一个更高目标的研究过程。关于副标题“重大行政决策程序法”，程序化的一个必然要求就是公众参与和说明理由，而利益衡量作为行政法基本原则，是一个实体法上的原则，狭义的程序化的基本内涵不涉其中。所以文章中对概念的分析是有问题的。另外，我认为刘炳君老师的文章中，一级标题、二级标题和三级标题之间的切合度和紧密度不够。希望刘老师予以指点。山东政法学院刘炳君教授回应：我的文章中谈到了存和废的问题。在我看来“存”是进一步向前发展的问题，“废”则是基于现有的低水平、低效率的决策法治水平对目前行政决策的质量产生了影响。文章后面的内容是希望它有而且变得更好，而不是希望它没有甚至废弃。这个题目的表达确实有失妥当，有可能产生歧义。
第四单元 行政程序法治实践
第四单元由华东政法大学李卫华副教授和山东大正泰和律师事务所董林律师主持，苏州大学博士研究生陈铭聪、山东大学博士研究生马驰骋、东南大学博士研究生刘启川、东南大学博士研究生储陈城、济南市中级人民法院陈伟博士作主题发言，山东政法学院刘建军老师和山东财经大学刘奇耀老师作评议。
苏州大学博士研究生陈铭聪作题为《行政程序中的行政指导比较研究--以两岸比较为视角》的主题发言：行政指导在行政程序法里算是比较新的领域，早期的行政法或行政程序法主要关注具体行政行为，行政指导并不突出，近一二十年来才慢慢被关注。这从台湾和大陆的行政程序法研究的变化中也可以看出。行政指导在行政程序法规制的几个行政行为中，仅次于具体行政行为和行政合同，为第三个重要的行政行为，甚至比行政规划还要重要。对行政指导作如此强调的原因，首先在于其特征。行政指导不是一种具体行政行为，二者最大的差别在于行政指导不具有法律上的强制力。但是行政指导背后可能隐藏着事实上的强制力。所以行政程序法也将行政指导纳入规制范围，虽然条文并不多，但其重要性并不因此而抹杀。虽然行政指导没有强制力，但是行政相对人可能会因行政指导作出一些行为，如果因此产生损害，那么该如何进行救济。文章从这个观点出发，讨论既然一开始就已经认定行政指导不是一种具体行政行为，那么救济由何而来的问题。对于什么属于行政指导，在大陆比较关注的一种方式叫行政约谈，对于其是否为行政指导是有争议的。在台湾最常被引用的是气象局的报道，这也是有争议的。这也反映了行政指导的地位如何，其拘束力的有无，以及发出行政指导的行政机关是否需要为它作出的行政指导负责。文章中也提到了日本的一些做法，对台湾和大陆行政程序法都有可借鉴之处。
山东大学博士研究生马驰骋作题为《行政规划程序的裁量意义》的主题发言：这篇文章的选题基于以下考虑：一是行政规划在中国行政实践中的问题很多，也是行政程序立法中比较受关注的点。二是行政裁量在近几年也是学界关注的领域。这篇文章的一个主要考量就是，将这二者相结合能够得出怎样的理论意义。首先文章第一部分介绍了行政规划裁量体系的程序背景。简单说来，行政程序具体到行政规划领域产生的行政规划程序是什么，在学理上如何看待其基本特点。首先，规划裁量和行政规划基本是一体两面，将规划裁量单独提出是因为其与其他裁量类型存在不同，是一种规划自主性的体现，没有其他裁量类型的选择区间。其次，规划裁量并非完全的自由行为，它当然是负有义务的，与相关的法律原则以及行政法责任、制度紧密结合。最后，规划裁量既能让规划正义成长于此，也能让其消减于此，规划裁量是规划正义的一个集中体现。具体说来，行政规划程序是规划裁量出现的前提和展开的制度基础。这分成两部分，一是程序本身的裁量意义。对于如何看待行政规划程序的裁量意味，分为三点来展开，其中最主要的一点是第二点，即行政规划程序作为规划裁量过程性的体现，是行政裁量完整的综合过程，行政裁量在行政行为的外观上表现为规划的程序。二是行政规划程序的基础意义，从行政裁量的两个阶段来看：行政行为的作出首先是进行利益的收集与衡量，其次是进行决断。其中对于第一个阶段，穿插于行政规划的一个主线就是公益与私益的博弈。在规划领域，政策的影响对象与规划裁量的作用对象都是公益和私益以及相互之间的关系，由此行政政策与具体的行政行为在利益影响这一个层面上连接起来。而法律本来就是对划分利益、进行利益规制的首要工具，通过这一点来影响行政规划及其结果。对于第二个阶段，行政规划最后成为具有执行力的行政行为需要经过一定的法定程序，只有经过这个过程才能给行政裁量穿上合法的外衣，成为具有执行力的行政规划程序。
东南大学博士研究生刘启川作了题为《<行政强制法>第43条之阐释、评析与修改建议》的主题发言：文章主要从四个层面展开：第一，设置行政强制法第43条的基本意志。第43条具体的立法背景主要是大家所了解的暴力执法、不文明执法等几个方面。文章从理论层面剖析了该条上下两款规定所投射的基本关系，具体有两点：一是公民权的保障和行政权的限制。二是个人利益的凸显和公共利益的隐退。《行政强制法》第43条第一款规定：“行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。但是，情况紧急的除外。”第二款规定：“行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。”文章从所列法条中逐一剖析了其中所涉及的公民权的保障和行政权的限制。第一款规定了行政强制执行的时间，主要基于一般民众正常作息时间安排和基本的休假考量，尊重和保障了宪法所规定的公民的休息优越权。第二款主要涉及到具体方面的禁止性规定，贯彻了该法的目的，保障了公民权，也足以彰显立法者对公权力保障的态度和对行政权限制的决心。第二组关系是个人利益的凸显和公共利益的隐退。文章从基本的法理方面进行分析，该法的规定、中心考量主要是行政相对人最大限度的争取所期待的利益。第二款的规定也是在衡量个人利益和公共利益的基础上凸显优先保障公民利益的价值取向。第二、从宏观和微观层面对该条的正当性进行了解读。宏观层面，第43条的设置与该法的立法精神和现代行政法的发展理念是不符的，并存在有与该法其他发条相冲突之嫌。像《行政强制法》中规定的催告制度与协议执行制度主要是目前柔性执法和柔性行政的具体体现，这与第43条所体现的刚性特征是不相符的。从学理上分析，与法学教育的要求也是相违背的。微观层面，第43条基本上排除了相对人和行政主体通过协商沟通解决这种可能性的存在。该款对时间的限定是很笼统的，只是粗线条的一个扩定，并没有考量现实的具体情节，缺乏对《行政强制法》第12条所规定的六种行政强制执行方式的一个正面分析。对第二款有两个诘问：一、行政理念能否成为强制执行的手段？二、对居民生活以外的领域能否适用停水、停电？第三层面的内容是比例原则的适用和行政程序法基本程序的适用问题。第四层面是对《行政强制法》第43条如何修改的建议。
东南大学博士研究生储陈城作了题为《我国应设置细致的酒驾行政检测程序》的主题发言：这篇论文针对的问题是我国现在相关行政法规关于检测驾驶人员酒精浓度是否达到了酒驾的标准在程序上存在粗糙和不足。根据我国《道路交通事故处理程序规定》和《道路交通安全违法行为程序规定》的相关条文，我国目前针对酒驾在立法层面上只有两个步骤：第一，强制性的路边呼气测试。路边呼气测试有三种结果，分别为：一、如果你对这个结果无异议，则以此标准作为行政处罚的依据；二、如果有异议，就进行尿液或血液的化学检测；三、如果不接受强制性测试，则采取措施强制进行呼吸测试。第二，血液或药液的化学检测程序。这两个程序是目前我国酒驾检测的主要程序，但这两个程序解决不了以下几个问题：一、交警在没有合理怀疑的情况下任意截停汽车，并对驾驶人员进行酒精检测是否合理；二，如果驾驶人员不接受测试，是否有必要对其采取强制性手段；三，路边呼气测试存在不准确性；第四，如果驾驶人员无法提供尿液或血液，是否让其再提供呼气样本；第五、如果驾驶人员因为酒驾受伤处于治疗状态，交警该如何取样本。英美法系国家对此程序有比较详细的规定，主要有四个程序：一，基于合理的怀疑而强制截停汽车；二，标准化现场清醒测试，分为三部分即直行和转弯、单脚站立和眼球分散测试。三，路边呼吸测试；四，医院对酒驾病人的特殊程序。英美法系国家的酒驾程序是层层推理，不仅注重保障公路安全，也尽最大可能保障公民的基本权利。为此，我们国家应当设置以下几个程序：第一，截停程序；第二，初步呼吸测试和标准的现场吸引化测试程序；第三、呼气血液尿液三种证据样本的化学测试程序；第四，赋予驾驶人员证据样本、化学测试的拒绝程序；第五、对处于治疗状态下的行政相对人规定一个特殊程序。
济南市中级人民法院陈伟博士作题为《从房屋征收决定的形成力看被征收房屋产权变更的时间》的主题报告：房屋征收决定通过之后，实践中征收人和被征收人讨价还价的权利被剥夺了，使《国有土地上房屋征收与补偿条例》第25条规定的房屋征收部门和被征收人补偿方式和征收期限等就缺少法律依据，最高院认为，被征收人的房屋产权变更从得到合法补偿之日起开始。但是，又出现一个问题，既然是从获得合法补偿之日起开始，产权才发生转移，条例第16条规定“被征收人房屋在房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建，改变房屋用途，不当增加房屋补偿费的行为。”这个条款好像没有了理论依据。行政行为是指当事人之间发生新的权利义务关系或者将原有的权利义务关系变更的一种效力，这是行政机关作出行政行为的主要意图所在，但行政行为的效力主要体现在公定力、确定力、拘束力、执行力。这四种效力与形成力关注的焦点不一样，这四种效力主要强调如何对待行政行为，核心是要求社会尊重行政行为，而形成力主要是变更当事人之间的权利义务关系。这四种效力也有一种溯及力，从这些点来看，取得合法补偿产权变更是正确的，但是忽视了行政行为的溯及力问题。物权法第28条前半部分规定了征收决定的形成力问题，后半部分则是赋予了行政决定的一种溯及力。以上是个人的一些看法，希望大家批评指正。
山东政法学院刘建军老师评议：陈铭聪博士的论文主要介绍了大陆和台湾地区行政程序中对行政指导的比较，但论文内容对大陆部分介绍的不是很多。在大陆地区，行政指导也上升为一种法律概念，在湖南和山东等省都有相关的地方立法规定，但是在陈博士的论文中却没有看到对大陆地区行政指导立法实践的反馈。同时，我们比较关注的一个问题是行政指导的实用性是怎样的，在实践中发挥什么样的作用。09年国家工商总局出台的《关于推进全国工商管理机关行政指导的意见》是我们在政策层面看到的关于行政指导的规范性文件。行政指导在农业领域、食品药品监督等行政管理中也发挥着一定的作用。马驰骋博士的论文将行政规划、行政程序、行政裁量三者放到了一起，是一篇很有思辩性的文章。在行政规划裁量与其他国家性权力裁量的区别中提到了两者在法的适用中的概念和含射的不同，对这一点个人非常感兴趣。在立法、行政、司法领域都存在行政裁量权运作的情形，论文中提到了含射的适用，行政裁量、司法裁量和普通裁量会不会涉及含射的情形，在行政裁量中涉及规范性裁量和立法裁量，对这样一种模式会不会产生反思？论文中对这一部分有更完整的体系的话会更好。刘启川博士用非常冷静的学术头脑从批判的视角、反向的思维剖析了《行政强制法》第43条的规定，个人认为这是对实践中行政权肆意行使的状况通过立法的形式给扭转过来，基于这个实践和对行政权肆意行使的考量，我们可以看到：第一，第43条是对宪法中规定的保护人权的重申。第二、此条规定试图把偏离正轨的行政行为拉到正确的道路上来，既有实在法的考量也有行政法基本价值的考量。第三，行政法中的皇冠原则-比例原则关涉公权和私权、公利和私利的平衡问题，这是一个非常难权衡的问题。结合行政执法的实践，很多行政权力的运作是通过所谓的公共利益的方式加速推进的。第四、第43条的时效性问题。储陈诚博士关于酒驾检测程序的这篇论文列举了英美等西方国家关于这种程序的相关规定，并以此对我国酒驾检测程序提出了借鉴意见，论文中提到的合理怀疑问题是非常好的，这是对个案个体的检查，但是像例行检测中是不需要合理怀疑的，对于类似这样的情形还是需要考虑的。
山东财经大学刘奇耀老师评议：对重大行政决策这一主题，我是从三个方面思考的：第一、行政决策跟法治之间到底应当建立一个怎样的关系，行政决策的法治更侧重于程序主义的法治还是实质主义的法治是我们一直在思考的问题。第二、行政决策法治中的程序是非常重要的，但它与一般行政法治的程序有没有区别呢? 第三、个人认为重大与一般行政决策之间还是有区别的，从今天我们所倡导的法治总体特征来讲，它是通过程序和技术构建起来的一套法治系统，实质上剥离了政治原理和政治内容。在这个法治里面，程序起着至关重要的作用。重大行政决策中必然有一个综合的考量，无论基于政权的需要，还是基于一般社会和民声的需要，这里面是包含有政治的内容的。一般与重大行政决策在政治内容的程度上或着眼的层面应该有所区分，重大行政决策法治这一命题当中的程序究竟要发挥什么样的功能仍然是需要我们进一步思考的问题。在这样一个前提下，储陈诚博士和陈伟博士的这两篇文章是有共同点的：一、问题都来自于现实。二、都从微观方面对问题进行分析，都着眼于对人权保障和公共利益保护的平衡，有着非常明确的法治目标价值取向。储博士的论文题目非常清晰，陈博士通过提炼形成力这一概念对相关内容进行了分析，从中都得到了很大的启发。
山东政法学院刘和海教授自由发言：简单说一下自己的体会：第一、大家发言的深度和广度让我非常的佩服。第二、界定重大行政决策的概念非常难。第三、关于重大行政决策的认定想提一个建议，对于应急情形下的重大行政决策应当做重大行政决策来看待。第四、大家作为年老的老师们，希望大家好好的复习一下习近平上任以来的几个讲话，习书记的讲话对我们从事行政法学研究和教学都是很有意义的。我们既要研究理论问题也要研究实践问题，对于实践问题既要研究长远也要研究眼前，既要研究大事也要研究小事，一个国家既要行使国家权力还要保护好公民的权利。
青岛大学门中敬副教授自由发言：对刘启川博士的论文我想提一个问题，就是文中提到的对《行政强制法》第43条的修改建议，是不是可以通过一些法律解释方法诠释出来呢？为什么要修改呢？另外就是非常感谢肖老师组织的此次会议，同时也有一个问题，想向各位请教，我们从传统上讲的行政规划、行政规定、行政立法跟重大行政决策之间是一种什么样的关系？这是我一直困惑的一个问题，如果解决不好这个问题，就会遇到很大的困难，希望肖老师等在座的几位能给与相应的指导。
聊城大学王仰文副教授自由发言：刘启川博士的论文内容是很有价值意义的，主要体现了对当事人权利的一种尊重。在此我想提两个小问题：一、对夜间时间段和法定节假日时间有没有一个具体的规定？二、如果为了工程的需要，不得不停水、停电的话，算不算得上一种变相的强拆？
华东政法大学李卫华教授自由发言：大家对刘启川博士的论文提出了很多建议，说明这篇文章引起了大家强烈的共鸣。我非常欣赏这篇文章的写作思路和方法。在此提一个问题，论文中立法建议例外条款中提到了“义务人同意的除外”这一内容，那义务人同意的除外如果作为一个立法条款，会不会更加放任了行政机关的裁量权？在实践中会不会变成一种强制？
东南大学刘启川博士回应：关于门老师提出的为什么要修改的问题，我文章中的第二个部分从微、宏观层面进行了分析。《行政强制法》第35条规定的催告履行制度和第42条规定的协议执行制度之间透出了一种关于柔性行政的理念。这种理念相当于一个约束规则，但下面的第43条没有遵循这种理念。文章里有详细的分析，如此分析我主要得出一个结论：尊重当事人，也是行政主体同行政相对人之间的合议。
青岛大学门中敬副教授补充发言：我的意思是说，当出现这个问题时，如果法条能够通过一般法律解释方法解释确立的，不一定要去修改，因为法律本身是要解释的，没有必要一定要去修改。
东南大学刘启川博士回应：按照目前现有的法律、行政规章和地方法规以及法律解释来看的话，是解决不了这个问题的，所以我才提出了修改的建议。另外，关于王仰文老师从夜间和节假日这一微观层面提出的问题，它非常有针对性，谢谢！我是这么分析的，夜间不能执行是立法者出于行政相对人权益的考量。我为什么同意夜间可以执行呢？主要是从行政效率和资源方面进行考量，当然这是在当事人不反对的前提下执行的。关于节假日的规定在文章后面谈到了具体的法律依据，也就是近十年的法律规定。那么在节假日之外能否进行强制执行呢，停水断电能否适用呢？我认为可以有条件的适用。根据具体适用对象和条件的不同，分为完全适用、限制适用和完全不能适用这几种情形。比如：根据一般工作时间是早上8点半至上午11点半，这期间是可以断水断电的，而从6点到8点半，我们作为一般民众早上的基本生存权是需要得到维护的，这个时间段是不能断水断电的。关于李老师的的问题，双方当事人在有禁止性规定的情形下进行合议，可以通过签订一个书面协议，也就是同意执行书，作为一个事前证据来抗辩行政主体事后反悔的行为。这样的回答希望能让各位老师满意。
闭幕式
闭幕式由山东政法学院刘炳君教授主持，由山东大学学术研究部副部长、山东大学法学院肖金明教授致闭幕辞。
山东大学肖金明教授致辞：每次学术会议的召开都会产生非常好的效果，大家都能够从中受益，希望这次办会也能够达到这样的效果。在会议即将结束之际，我首先感谢各位专家，包括我们的发言人、主持人、评议人、自由发言人；由于我们会期较短，只有一天，很多学者包括同学们没有机会发言，对你们表示我的歉意，也对你们的理解表示感谢。再要感谢的就是我们非常辛苦的山东大学法学院公法学科的学生们，他们每次做的都很好，这次也不错，到现在我还没有发现纰漏，若有纰漏，请各位专家谅解。
这次会议的主题是这么考虑的，最近大家都在学习十八大的政治报告，在政治报告中大家都有一个非常明显的感觉就是法治政府的建设问题越来越突出了。因为十八大报告把建立建成法治政府纳入到了小康目标的体系之中，这是第一次。以前我们讲到法治政府建设的时候会想到2004年的纲要，纲要提出要用十年的时间建成法治政府。学界现在对这个提法是不赞同的，认为难度太大，实现不了。现在推迟了六年时间，给了我们很多的余地。而且，政府的规划跟将它上升为党的意志是不一样的。在中国，无论是改革也好，稳定也好，发展也好，不可小视执政党的力量，要解决这个问题，将其上升到党的意志就好做了。所以大家都觉得法治政府的建设还会继续加大力度，无论是从法律体系形成从而加快保障法律实施的角度，还是从政府体制改革的角度。因为政府体制改革总会谈到法治政府建设，谈到依法行政，每一届报告谈到政治体制改革的时候都会包含着行政管理体制的改革，行政管理体制改革都会谈到政府和经济的关系，和社会的关系，谈到政府职能的转变，行政方式的变化，其中包括行政决策体制也要变化，行政决策要体现民主化、科学化，要依法决策、实现法治化。这样看，政治改革、法治政府和我们现在研究的主题完全是一个问题的不同侧面。
我愿意将法治政府建设、行政决策同程序法治关联起来，形成今天的会议主题。我认为行政决策是下一步法治政府建设的一个新领域，对公共管理以及行政学领域的学者来说，它不是新问题，但用法学法律的视角来分析政府权力现象，它确实是一个新的领域。我认为这也是我们建设法治政府的重点、难点和疑点，有很多问题我们没有搞清楚。而且如果行政法学不与其他学科进行互动的话，很多疑难问题就解决不了。政府的决策水平和政府的制度质量是连结在一起的，这就涉及到行政决策的民主化、科学化、规范化的问题。我认为行政决策程序问题是应对并解决上述这些问题的切入点、突破点或者说侧重点。所以把这三者联系起来，就显现出了会议的主题非常重要，它还需要我们进一步的深化。这一次会议我们有很多的成果，但又应该说这些成果还很不足够，没有满足我们在座各位的期待。这个会议是2012年的年会，所以2013年度我们还会围绕着行政决策程序问题再展开几次研讨。
在会议的主题之下，我想谈几个问题，也是我平时作过思考的，今天的会议对我的启发很大。
第一个问题是决策、规定和立法之间是什么关系？我们如何来认识决策？我在研究生期间学习行政学的时候，决策是每个行政人员手中非常重要的一项权力，有些直接影响到社会的方方面面，有些就是政府内部的决策。你的每一个举动都是在进行决策,法官要作出一个判决，也是在进行决策。决策的含义是非常广泛的，整个管理过程当中充满了决策，但我们现在研究的决策还不是这个意义上的决策，那么这个决策跟我们通常讲的行政规定是什么关系，或者我们再延伸一下，行政决策跟立法是什么关系？公共政策跟法律之间有高度的关联性，在西方观点里面，法律就是公共政策的一种类型。所以这三者之间是不是可以作为我们下一步探讨的话题，就是行政决策、行政规定和行政立法之间到底是一个什么样的关系？假如是不同层面的，它们之间有界限吗？界限如何划分？
第二个问题是公共决策、行政决策、重大行政决策之间是什么关系？这涉及到两个方面的问题。第一个是它肯定涉及到决策的体制或者决策的模式，今天王仰文教授提供的论文跟我想的类似，我一直在想为什么要行政来决策，为什么要重大行政决策？人大也要做决策，这两者之间应该是一个什么样的关系？如果是要增强决策的权威性，要加大决策可执行力度的话，政府决策和人大决策是不同的。党政应该是分开的，但现在党政决策的固定体制还是存在的。有的时候党和政都遇到了同样的问题，比方说我们的中央办公厅、国务院办公厅，它遇到的不仅是政府机关有这样的问题，党的机关也有这样的问题，这就需要共同来作一个决定。第二个是由政府来建法治政府和由执政党来建法治政府肯定是不一样的。党政为什么要在一起进行决策？这个问题很突出很关键，需要下大气力去解决。我们要多探讨这种决策体制是不是合理的，它的合理性在什么地方。
第三个问题就是重大行政决策到底如何来界定，它的特征是什么？上午听了杨曙光老师的一个看法，我觉得还是有些问题的，并不是层级高就是重大决策，并不是说国务院作的所有决策都是重大决策，到了我们山东省就成了一部分是重大决策，再到下面就没重大决策了。我认为这不是认识问题的一个最佳角度。那是跟决策的事项、性质有关吗？怎么来界定这个问题，这恐怕是下一步需要探讨的。重大行政决策这个概念已经被使用，但我觉得它还是有异议的，不是所有的决策都要遵循这个程序，否则，政府还能运转起来吗？不是的，一定是重大的行政决策才要走这个程序。
第四个问题是决策环节、程序和机制之间是什么关系？现在大家一说行政决策、重大行政决策都明白，要进行公众参与、专家论证、风险评估、法制审查、集体讨论决定等等。可这是程序吗？程序是一种机制，公众参与要不要有一定的程序性？公众参与的程序是什么？专家论证有没有一个程序？这一组概念让我联想到两个问题。第一个是刚才讲到的五个方面，它是一种机制，还是一种程序？需要我们探讨，或者我们将它既当作一种机制，又当作一种程序？那么这种程序是否可以再程序化？我觉得这是一个问题。第二个是如果单为决策环节，包括决策程序概念的话，我特别关注的倒不是决策中间当中怎么实现程序化，我更关心政策议题是怎么形成的，这个特别重要。然后决策实施之后，在一定的期限之内，我们要做评估。前后这两段的重要性，对我们中国而言，绝不亚于目前决策中狭义的决策过程。所以，这两个方面需要我们特别的关注。
最后一个问题是决策的民主、科学和法治的关系。我们希望的是这三者之间能够相互促进，相辅相成，促进决策水平的不断提升。但实际上，在讨论过程当中，大家都议论到了它是有局限性的。我在考虑，公众参与的局限性在什么地方，决策民主一定要有公众参与，但公众参与是决策民主的唯一标准、唯一表达形式吗？现在的公众参与会不会形成一种多数人的专断？会不会对专家论证产生一定的冲击？我一直认为公众参与还是应该程序化，高度制度化。我提出能不能从公众当中选取代表参与到决策过程当中，不是在权力之外行使权利，而是在权力之内行使权利。另外，专家论证的问题的局限性也很多，很多文章也谈到了。什么是专家？我们通过任何一项重大行政决策，不仅仅需要法律方面的专家，还需要经济学方面的专家、社会学方面的专家、公共政策方面的专家，还需要各个领域当中的自然科学的专家，这些专家应该组成一个咨询、论证的共同体。这种情况可以避免由于专业的偏向性和本位主义造成对公共决策的一种束缚。大家也意识到公众的参与和专家的论证经常出现矛盾，这会形成行政决策的一种决策困境，可能这边获得了专家的支持，那边民众会反对，或者获得了民众的支持，遭到了专家的反对。也有可能两家都反对或都支持，但这个好办。如果是民众反对，专家支持，这里面的决策困境可能就导致决策的流产；如果是民众支持，专家反对，政府作为决策者可能就面对另外一种情境，它仍然是一种决策的困境。这里面的冲突我们怎么来解决？这也是一个问题。我一直认为法治不是万能的，不能用法治去控制政府所有的权力。政府管理和法官判案完全是两种情景，当行政面对社会情节的时候，它行使权力一定要给自己留出空间和余地，要有裁量。当它决策的时候，也应该留一定的余地。这就是一般决策和重大行政决策之间进行分界的正当性和意义。决策，毫无疑问，它和法治之间的关系应该有所变通。我们在强调决策的民主化、科学化、法治化的时候，还应该从不同的侧面进行理解，这样才是完整的。
这些问题我提出来只是给大家一些参考，如果大家有兴趣，下一步我们就朝这些方面开展研究，然后集中起来，我们再做一个专题讨论。
最后，再次感谢大家！
文章来源：明德公法网 发布时间：2013/1/28