与后者相比，参与式行政的特征主要有五个方面：一是参与式行政体现为行政主体和相对人相互协商、相互合作的动态过程，包括对策、做出决定、执行、评估、监督，这与规制型行政的单方性（命令―服从、决定―执行）是不同的；二是参与式行政中行政主体与相对人的地位是平等的（可以平等讨论），但权利义务并不完全对应（对等）的法律关系。因此，参与式行政既区别于规制行政，又区别于民事关系（它会有很多民事的因素，但并不等于民事关系）；三是参与式行政的方式手段不再是命令、强制、制裁，而是协商、讨论、谈判、指导，虽然也会有一定的规制手段，但更多地会应用谈判、和解、调解等方式手段；四是参与式行政追求的价值目标更多的是人的自由和幸福（规制行政更多的是追求秩序），终极的目标是人，不再把人当作客体，例如作出决策要说明理由、允许相对人申辩等；五是参与式行政还是依法行政，但其更多的是追求实质行政，追求立法所要达到的目的，而规制行政则更多是一种形式行政。

此外，在参与式行政的概念问题上，北京大学法学院副院长 沈岿 教授提出了他的关注。 沈 教授认为，首先应当厘定参与式行政的范围。参与式行政最终应当落在行政上，因而不应与公众参与立法、司法和公众的关系混淆。其次应当厘清参与式行政和协商行政、合作行政之间的复杂关系，它们之间不能完全划等号。他认为，协商行政旨在建立合意行政，但参与式行政的落脚点在行政，不是所有的行政都是合意行政。因此应当在概念上对参与式行政进一步斟酌。对此，中国人民大学法学院王旭讲师也作出了回应。 王 老师表示，他同意 沈 教授所讲，参与式行政与协商行政、合意行政等是不同的，参与式行政仍然可能存在于单方行政行为之中，相对人的意志不能直接证成行政行为的成立，它可能只是行政机关需要考虑的一个因素。

最后，国家行政学院法学部 杨伟东 教授也对公众参与和参与式行政进行了区分。 杨 教授认为，前者是一种制度，后者则是一种模式变革。西方最初是因为代议制民主出现了危机，行政的正当性出现了问题，因此开始需要寻找合适的替代方法，但是这种方法可能不是一元的，而参与只是其中之一，还有如信息公开、司法审查、行政本身的专业性和技术性等诸多方法。然而，作为模式的变革则是不同的。虽然制度的建立（如公众参与）可能会带来模式的改变，但其基点是不一样的，模式变革寻找的是模式之下的制度安排。因此，这两个语词代表了两种不同的思维方式和观察视角。

2. 参与式行政的基本原则

在参与式行政的基本原则上， 姜明安 教授认为参与式行政有五个原则：一是参与式行政必须坚持直接民主、协商民主、审（慎）议民主的原则；二是实质法治与形式法治相结合，实质法治优先原则；三是以人为本，服务与规制相结合，服务优先的原则。服务优先，但服务不能代替规制；四是行政公开，保障相对人知情权原则；五是机会平等原则，要提供公正的机会平等的博弈平台。要有一套规则来保障每个参与者有平等博弈的机会。对此，各位学者均表示了认同。

（二）参与式行政的发展缘起

在研讨会中，多位专家对参与式行政的发展缘起进行了简要讨论，其中涉及的一个重要问题就是传统行政的正当性、合法性危机。如北京航空航天大学法学院毕洪海讲师认为，在传统的行政合法性的框架之下我们设想的是政治和行政的二分法，而参与式行政恰恰在行政的过程中。当前我们面临的问题是行政过程的政治化，故而我们必须为其寻找正当性的途径。清华大学法学院的 余凌云 教授认为，参与式行政改变了传统行政正当性和民主性的基础。传统认为，行政的正当性来源于议会的授权，而议会是建立在代议制民主基础上的，因此，行政的正当性实际上是由代议制民主正当性输入的。但现在看来，传统行政正当性和民主性的基础正在面临挑战。 王成栋 教授则带来了一个他在欧洲考察时听到的、更为形象的说法――传统的代议制民主已经生病了（故而导致行政合法性的危机），而治病的良方就是参与式行政。

对此，王旭讲师进行了更为完善、精细和系统的考察和分析。 王 老师首先对传统行政的合法性途径用三个命题进行了概括：一，19世纪自由法治国时代以来，所强调的刚性的法律保留原则与授权明确性原则的要求。在此之下又可分解为两个命题：（1）斯图尔特教授所讲的美国行政法基础理论的第一个阶段，即所谓的传送带模式，也就是 孙斯坦 教授所称的立法代言人理论。它是可以相对封闭地、由行政机关自主地对什么是立法者的意图作出传送，可以不去考量社会的公众和社会的具体情形。（2）传统的行政合法性尤其是授权明确性要求尽量消解行政中个别化和情境化的考量，追求的是形式理性。二，在具体的从行政决策到实施，包括决定与执行，它更多的是理性官僚制之下的工具理性的运用。所谓“理性官僚制之下的工具理性的运用”也可以分解为两个命题：（1）从系统论角度看，行政系统在规范上高度封闭。行政法律规范在演进的过程中，它可以不假设外部环境对它的刺激，它可以依照一条形式化的法制道路、按照自己的逻辑来演进和推理。（2）在理性官僚制下，它强调依靠职业文官的技术理性单方面供给公共产品。它假定所有的行政管理任务在一定程度上排斥了永业文官制度之外的其他社会主体的参与，排斥其他利益直接的输入，而强调永业文官制度按照韦伯意义上的“一条鞭法”的官僚制自上而下的、命令―服从的关系来输出公共产品。三，19世纪自由法治国背后的英美式自由主义原理所强调的国家价值中立性原则，其核心价值在于政府对于什么是善的生活应该保持中立。对于什么是善，应由公民自己判断，政府应当作出高度价值中立。

然而，随着从20世纪中期，人类普遍进入第二现代性时代，上述传统合法性的模式就在发生动摇，也由此引起了行政系统的合法化危机。 王 老师解释道，第二现代性是为了区别于工业文明的第一现代性而在国际社会学界普遍谈到的一个概念，行政所赖以存在的环境发生了改变。他对第二现代性作了三个概括：（1）我们现在所处的时代是一个高度复杂的社会，其为参与行政提供了非常重要的标准。所谓复杂社会有三个判断：一是社会意志高度分化，二是社会不平等，三是可分解的体系高度复杂化（社会逐渐呈现出由一些基础的单位引申出更多更加复杂的单位，像细胞一样不断分裂。行政主体的多元化是一个体现，国家行政越来越需要向公共行政转型）。（2）除了复杂社会，当前还是个风险社会。风险社会的一个基本判断就是不确定性的产生，程序之外的例外情形可能随时出现。风险社会的来临也为参与行政的来临提供了契机，因为政府的力量已经不能理性解决所有的不确定问题。（3）全球化时代对主权体系的冲击。消解主权神圣性背后就是在一定程度上消解政府绝对的权威。从垂直化走向水平化，参与行政成为可能。复杂社会结构的变迁，必然导致传统行政合法性的危机。这个危机也可概括为三个方面：（1）复杂社会带来的高度的利益复杂化，导致行政理性认识能力的普遍不足。（2）形式合法性追求的困境。形式合法性可以保证行政预期，但对于追求良好行政和良好绩效无能为力。（3）全球化时代由于主权体系的衰落导致的权威意识的消解。

正是由于前述合法性的危机， 王 老师尝试提出“复合合法性”这一概念。这一概念有两个维度：一是兼顾形式合法。形式合法是提供行政公共合法产品的一个基础，不能以改革的名义突破规则；二是良好绩效。不再是简单传递立法者的意志，如孙斯坦所讲的追求的是立足于行政规制国家的更加普遍的背景规范。而参与式行政就是对于这种复合合法性的重要担保力量。他认为，参与式行政可以重塑三个基本关系：一是有利于重塑政府与法律的关系。（1）参与式行政能够导致回应型法（塞尔兹尼克）的产生。不再是由于管制、单方面的压制而制定政策，而是为了回应复杂社会的利益多元；（2）在行政行为实施过程中，可以导致制度弹性空间的产生。由于考虑公众、由于允许利益的博弈故而使得制度变得更有弹性，而非绝对的羁束行政。二是有利于重塑政府与人民的关系。人民参与行政并非仅仅是补强行政的正当性，实则是在认识论（哈贝马斯）上对什么是好的行政作出担保。三是有利于重塑政府与特定社群未来命运的关系。当国家价值中立已经造成一种伦理的亏空和价值的消解时，如何避免因信念分裂导致的行动的分裂，这就需要人民表达（言论自由、行动自由）。国家通过行政程序的制度安排特别是参与制度安排能够重新取得价值上的重建共识，对于弥补社群的分裂具有长远的意义。

对 于王旭 老师的前述分析， 毕洪海 老师提出了他的几点困惑：（1） 王旭 老师前述提出的模式是适用于整个国家的层面还是只是适用于行政的过程？他认为，不同领域参与的理论基础是不同的，因此可能需要将其细分后，再寻找各自的理论基础。这也提醒我们注意在参与的研究中，对各个概念进行细致的梳理，以避免研究的泛化现象。（2）公众参与或者参与式行政在宪法或者行政法上是一种什么性质的权利？在宪法上能否找到权利依据？这种权利是一种个体权利还是集体权利？（3） 王旭 老师总结的三种传统行政合法性途径是以哪个国家或者哪个法系为基础的？（4）担保复合合法性的形式合法和良好绩效二者之间是否冲突？是否有排序？

针对 毕洪海 老师的问题， 王旭 老师作出了以下回应：（1）宏观框架的有效性是否能扩展到司法和立法？他认为，这个不可以简单类比，但这三大权力都有正当性不足的危机。如立法机关的立法俘获，司法机关也存在这个问题。多数不一定是按投票选出来的，司法的理性是最高的。（2）公众参与或者参与式行政的权利性质？他认为，这里的权利不一定是宪法权利，如行政处罚法、行政许可法上都有规定听证的权利。当然，其在宪法上也有根据，可以综合运用宪法解释学的方法。（3）三种传统行政合法性途径以哪个法系或制度为依据？学术研究要有抽象的、一般性概念，他表示，他的这个概念试图在一般性上提供一个框架，因而豁免了具体的背景。但在潜意识中，该概念应该是从20世纪80年代开始英美的政府再造等新公共管理学中提炼出来的。（4）合法行政、良好绩效的优先次序？他认为，中国当前的时代，时空压缩，前现代、现代、后现代的问题并存。因而，复合的合法性不是二者简单的相加，而是交织在一起的。在立法建制的层面，在构建规则的同时应该融入对良好绩效的考量；在适用层面，解释非常重要，法官应该不再只是看是否适合立法目的，还要考量良好绩效的因素。

此外，在对参与式行政正当性的追寻中，中国政法大学法学院院长 薛刚凌 教授指出参与式民主更多地是从西方舶来的，西方的文化更强调博弈，这与中国传统追求的中庸是不一致的。因此，在研究过程中应当注意从中国文化中寻找参与式行政正当性的基础，而非全部移植国外的博弈基础，否则制度设计可能又会造成政府和社会的对抗，从而造成社会断裂的风险。应当说，这一建议是极其中肯和极富洞见的。

（三）参与式行政的宪政基础

关于参与式行政的宪政基础，北京大学法学院的 王磊 教授从四个方面进行了较为全面的思考：一，参与式行政与人民主权原则的关系。当今世界法治国家都没有放弃人民主权原则，参与式行政也是人民当家作主、人民行使权利的一种新的表现形式。二，代议制与参与式行政的关系。现代法治国家的政府基本都采取代议制。代议制主要强调立法，而参与式行政对这一理论提出了挑战，但不可否认，代议制的主导地位，参与式行政的补充地位还是不可改变的。三，宪法中的权力分工原则和参与式行政。如前段时间在药家鑫案件的审理过程中，西安市中级人民法院吸收参与式观念，对现场500名听众中的400名学生进行民意调查，我们不妨把它理解为参与的一种放大，这是否有违人民法院独立行使审判权？参与式行政不能抹杀权力分工和属性，尤其在中国，这样的权力分工本来就很模糊。四，后民主国家和前民主国家的不同状况。参与式行政在民主已经高度发达的国家，即后民主国家，其参与式民主的进路与我们（前民主国家或正在进行民主的国家）肯定是有区别的，必须考虑我们自己的国情。前民主国家（还没实现民主的国家），要推动参与式行政，可能需要宪法的基础和条件。如NGO、中介组织等，这就涉及到宪法中的结社自由，如果结社自由不能保障的话，参与式行政的发展会遭遇这一宪法瓶颈。此外，还有言论自由的保障。因此，参与式行政是一个很好的话题，它的研究有助于宪法的实施。

北京大学法学院 湛中乐 教授也发言中认为，无论东方还是西方，现代国家都强调权力的民主性基础。因此，要为参与式行政找到理论基础，就离不开对行政的民主性的探讨。他表示，参与式行政的民主基础与传统代议制的民主基础是有区别的，在形式、阶段、环节上都会呈现出不同的特色。

沈岿 教授也对参与式行政与民主的关系进行了进一步的思考。 沈 教授认为，在研究中应当思考中国语境下的参与式行政如何生成并如何控制的问题，这与 王磊 教授前面提到的区分前后民主国家的观点实际上是相互承接的。 沈 教授提出，如果说西方代议制民主生病了，那么我国的代议制则一直是婴幼儿，但它们有一个共同的结果，就是都把行政推向了风口浪尖，由行政发挥主导作用。在西方，由于代议制民主生病，所以出现行政国家；由于需要对行政国家进行控制，所以有参与式行政的出现。而在我国，由于代议制一直无“行为能力”，行政就一直处于主导地位，现在由于公众对长期以来主导的行政产生不满，所以出现了参与式行政。基于上述考虑，他提出在我国是否一直存在一个“逆向的传送带”的问题，也即，形式上是人大立法，但实际上是行政部门草拟，人大通过。立法中有很多行政意志。他认为，既然是逆向传送带，那么我们就应该在逆向传送带的起点进行参与，这也是中国较为特殊的一个地方。

此外，河北工业大学文法学院田 文利副 教授还从政府伦理的角度进行了思考。她认为，参与式行政是政府公义德性的彰显。“政府的良心”（政府的道德）体现在参与式行政中有三个反映：（1）行政主体由单方转为双方甚至是多方互动协调的模式――政府平等的德性；（2）事后监督转为事前监督――政府廉洁的德性；（3）通过理念的转变，将公义的德性通过具体的规范“栽种”到行政法律的制度当中――公义的德性。此外，对于行政的合法性来源，她认为应当从体系外、向更高层次来寻求其合法性，法律的合法性到底来源于道德的正当性。在新的法律产生之前，可以考虑政府的道德、民间的道德，让道德也参与到法律制定当中来。

（四）参与式行政的评价理论

在参与式行政可供参考的评价理论方面， 王成栋 教授在研讨会中对美国学者雪莉・阿恩斯坦的阶梯理论和英国对话设计公司总裁安德鲁・亚克兰的层次理论进行了简要介绍。

1. 公众参与的阶梯理论

1969年美国学者雪莉・阿恩斯坦（Sherry Arnstein）在美国规划师协会杂志上发表了论文《市民参与的阶梯》（A Ladder of citizen Participation），提出了著名的公众参与的阶梯理论，其将不同程度和深度的公众参与分为8种类型，并根据各种类型中公民所拥有的最终决策权力的大小将这8种类型的公众参与用一种阶梯的形式表现出来。公众参与的阶梯理论为公众参与成为可操作的技术奠定了理论基础，对于公众参与程序的系统构建和制度评价具有巨大的指导意义，至今仍为世界各地的公众参与研究者和实践者所采用。公众参与的阶梯理论，第一个层次就是假参与，该层次的公众参与并无真正意义上参与的实质，而是在形式上沦为政府操纵公众关系以达到自己目的和意图的工具。其中“教育”和“教育后执行”都属于这一层次。第二个层次是表面参与，我国当前大部分是假参与，当然表面参与的也很多。该层次的公众参与保证了公众一定程度上的知情权和表达权，公民确实可以了解某些信息，公民的一些声音也可以得到倾听。但是，在这种情况下，公众缺少保证他们的意见和观点能被政府注意并真正吸取的手段和途径。如果缺少与其他方式相结合的措施，这种层次的参与仍然是虚假的，因为它并不能保证公众的意见和公众的利益能得到充分的考虑。其中“提供信息”、“征询意见”和“政府让步”都是属于这一层次。第三层次是深度参与。该层次的公众参与是深度参与。当公众参与者中存在有组织的力量，并有公民领袖对这些组织负责，同时有财政资源支付工作人员、律师的费用等，具备这些因素时，公民可以在参与规划的结果上产生真正的影响。其中“合作关系”、“权力代表”和“公众控制”都是属于这一层次。

2. 公众参与的层次理论

英国对话设计公司总裁安德鲁・亚克兰先生在研究雪莉・阿恩斯坦的阶梯理论的基础上，提出了更为简便的易于实践中操作的参与层次理论。层次理论将公众参与分为了五个层次，分别为：信息交流（包括信息的给予和收集）、咨询、参与、协作、决策转移。不同层次的公众参与没有好坏之分，只是他们的使用目标不同、适用对象不同而已。

因此，根据雪莉・阿恩斯坦的阶梯理论和安德鲁・亚克兰的层次理论， 王成栋 教授认为一个有效的公众参与必须包含如下因素：（1）公众参与的参加人要包括所有现存利益相关人和将要被某个决策影响的利益相关人；（2）确保提供给所有的利益相关人所有帮助了解和理解决策内容的信息，并告知他们哪些部分的信息缺失或尚不确定，告知他们通过公众参与能够产生什么样的影响，公众能影响什么不能影响什么以及接下来的步骤将会怎样；（3）给所有的人提供不同的方式进行参与，确保人们不会因语言、文化或机会等原因被排除在参与之外；（4）保证所有参加人都能积极参与提出意见与选择方案，并且充分考虑其所提出的意见；（5）在参与程序结束后尽快向参与者提供一份明确的说明，告知其参与意见是否对结果产生了影响、如何影响以及产生影响的原因。

二、参与式行政的构建

（一）构建参与式行政的重大意义

关于构建参与式行政重大意义， 莫于川 教授在课题启动仪式上首先进行了简明扼要的阐释。 莫 教授认为，参与行政和合作行政已经逐渐成为公共治理和行政法治发展的一个潮流，必将有力地推动中国行政法制模式的变革，而且其本身也是中国行政法制发展的一个成果，具有极大的生命力和科学价值，是提高行政管理生产力的一个重要进路。对此，国务院法制办法制协调司青锋司长在其专题发言中从宏观的层面进行了更为完整的概, 括, 。青司长认为，参与式行政是民主、法治发展的一种必然趋势，是政府未来的行政模式之一。其本质是实现政府和公民在处理公共事务、实现公共利益过程中的社会多元共治。构建参与式行政具有如下重大意义：（1）平衡利益关系、化解社会矛盾、构建和谐社会。他认为，当前发生的各种冲突、矛盾最根本的都可归结为利益冲突，即利益格局的变化。因此，化解社会矛盾、构建和谐社会过程中，利益平衡（处理）机制的建立是及其重要的。（2）维护公共利益、促进社会发展。在由市场经济多元导致利益格局改变、公民需求多元的情况下，公共利益的确认是一个重要的问题，而参与式行政能够较好地对公共利益进行确认和维护。（3）共享改革成果。改革开放30多年来，我国从各方面都取得了较为丰硕的成果，参与式行政能够有效促进全民共享改革成果。（4）健全民主制度。参与式行政体现了从间接民主到直接民主的转变，使人民当家作主理论和实践有了重大发展。（5）改革行政体制、提高政府治理能力。改革开放以来遇到的诸多体制性障碍，与政府本身的架构、制度有很大关系，参与式行政能够从结构、管理、决策、公共利益等方面提高政府的治理能力，优化政府的改革。

（二）构建参与式行政的总体思路

在构建参与式行政的总体思路上， 薛刚凌 教授从公共行政涉及的几个环节进行了宏观的探讨。当前行政法学界比较认可的公共行政主要包括如下三个环节：组织法、行为法、纠纷解决。（1）组织法是政府如何组织公共行政，在这个环节上，参与也是一个很重要的基础。组织法处于行政过程的上游，是基础，没有组织法的参与，是解决不了根本问题的。我们现在仅从行为的角度来考虑参与，从深度上是不够的，应当将参与前移。国外现在很多的公众参与都是委托行政，是包含资本参与、组织参与等全方位的参与，而不仅仅是意见的参与。故而加强组织法方面的参与制度研究是非常必要和重要的。（2）在行为法领域，她认为最有发展空间的应该是决策参与。决策过程中需要集思广益，但决策执行阶段的大量参与可能会影响效率，因为执行和管理的规律还是强调执行过程中人、财、物的到位，强调快捷。因此，参与更多应是在重大（事项）决策，包括规则的制定、标准的创设等普遍性的决定。此外，参与还需要很多制度：参与的能力；参与的代表性；参与博弈结果的妥协（讨论和处理不同意见）机制；参与应当具备知识、责任感和理性等。（3）此外， 薛 教授认为纠纷解决领域（监督法和救济法）中的参与也是非常必要的。随着互联网的发展和公民受教育程度的提高，个人的独立意识在增强，这一方面构成参与式行政的基础，另一方面也表明现在的政府没有能力像过去那样来控制整个社会，因而政府必须转型，让公众自己参与、自己承担责任。因此，参与并不限于对外做出决定时的参与，纠纷解决中的参与也很重要。

在这一问题上， 余凌云 教授则将目光定位于中国的实际，从参与式行政实现的阶段性和技术性上进行了务实的思考。他认为参与式行政与公民的素质、公民的成熟度密切相关，在中国当下，参与式行政的推进势必需要设定阶段性的目标。与此同时，作为一个宏大的目标，参与式行政的推进需要很多的制度和推手，因此，我们需要把它们梳理出来（在此过程中应当重视对西方参与式行政概况的勾勒，注重对西方实际运作的状况、细节的考察，因为东西方在很多问题上具有相似性），以便清楚地认识到不同阶段的不同任务。如果没有这种思考，就很可能出现一种无意义的情况，即一方面行政机关在增加行政成本的同时并没有改变其行事规则和效率，另一方面公众在实践中也没有受益。如果这种状况持续，不仅公众会对参与失去兴趣，更严重的是会带来政府公信力的丧失。因此， 余 教授建议在研究中应当明确这种阶段性，在此宏大命题之下考虑重点突破，从微观上做一些有用的、可影响实践的研究。事实上， 湛中乐 教授在发言中对于这种从微观层面着力的研究思路也给予了认同。

最后， 莫于川 教授在讨论中对参与式行政法制模式的构成要素作出了准确、全面和简明的列举。 莫 教授认为，参与式行政法制模式主要包含以下要素：（1）理念；（2）价值；（3）概念；（4）法关系（权利、义务）；（5）制度（主体、行为、程序、监督、救济），当然，还应考虑参与的条件、环境和效果。这从很大程度上反映了他在参与式行政构建研究上的基本思路。

（三）参与式行政构建中的重要问题

1. 参与式行政的逻辑起点

在参与式行政的制度建构问题上，中国政法大学诉讼法研究院 王万华 教授对政府决策中的公众参与机制进行了较为细致的探讨。针对参与在实践中存在各种问题， 王 教授在梳理政府决策公众参与的过程中发现，产生这些问题的根本原因在于我国不同于西方的参与式行政的逻辑起点和发展路径，即我国的公众参与机制推进的主导力量是政府，有别于西方逐步确立并制度化的参与权。 王 教授认为，我国的参与在制度层面就受到“有序”（参与）两个字的影响，这是中央提出的公众参与的基本要求，也是我们把握中国行政参与实践和参与中诸多问题时应该注意的关键词汇。实际上，“有序”和“参与”之间是存在一定矛盾的。参与是让各方利益主体进来，从而成为利益竞争的过程，因此各方利益主体强烈表达己方诉求的过程可能是混乱的，也即参与可能伴随着一定的无序。而如果我们一定要将参与控制在有序的范围内，这二者的冲突就可能会带来制度构建上的一系列问题。基于此，她认为应当：第一，要转变“有序参与”带来的有限参与，提升参与的广度和深度。第二，对参与的程序进行构造，使其从政府主导的一元构造走向政府、公众互动、交涉的二元构造，实现程序过程的充分意见交换。第三，改变当前过于重视听证会的现状，构建以非正式听证为主的参与格局，让更多的公众真正参与到行政过程中来。对 于王 教授提出的“有序”和“参与”之间的矛盾这一观点，天津师范大学法学院讲师、中国人民大学博士研究生刘东辉在其后的自由讨论中提出了一定质疑，她认为，从某种意义上讲，正是这种有序的参与才能实现参与主体的话语权，例如哈贝马斯用普通语用学的理论来支撑和构建他的商谈理论，实际上它有一个最基本的要求，即至少每个参与对话的人的意思表示是真实的，这样才能实现商谈的有效性。

2. 参与式行政的研究视角和分析方法

对此， 湛中乐 教授首先提供了行政过程论的研究视角。他认为，从公权力的动态运行过程展开、从对公民集合权利和分散权利的影响考虑，可能会为参与式行政的导入和勃兴找到支撑。 湛 教授提出，基于不同的划分标准，不同理想行政类型追求的价值目标会有所差异，如传统的命令型行政追求的是秩序和效率，参与式行政更多追求的是自由和公平。而实际上，在现代行政中，既有管制的部分，也有服务的部分，这两个部分的理论划分应当是从权力运作的过程进行研究的。在分析方法上， 湛 教授认为，对权力运行的动态展开进行客观分析，还有必要对参与主体的多元化（专家群体、社会公众、个体）、参与的广度和深度进行研究，它们在不同领域和时空都会呈现出一定差异性。

3. 参与式行政的类型化

关于参与式行政的类型化， 沈岿 教授在发言中指出，如果说协商行政（合意行政）是一种类型的话，那么还有非合意的、但又是参与式的行政，而其中还有根据不同参与力量对行政决策的影响度而存在的不同类型。因此，这就涉及到类型划分的标准，分析不同类型之间的关键性区别。此外，还应考虑不同情形下的不同参与类型以及什么情形下根本不需要参与。对此， 湛中乐 教授也认为不同领域的参与形式是不同的，应当对不同的参与式行政的类型范式进行梳理，在此基础上进行概括和提炼，从而找到问题的解决进路。

4. 参与式行政的运作制度

中国人民大学博士研究生化国宇在讨论中提出了参与式行政的运作制度问题。他认为参与式行政的实现必然需要一系列的运作制度，如参与的方式、参与者的选择、参与过程的规制、参与效力的体现、少数人权利的保障、参与结果的获得、参与无果情形的处理、首长负责制与参与式行政的的协调以及决策失败责任的承担等问题。此外，关于参与的方式，田 文利副 教授在她的发言中有进一步的思考。 田副 教授根据不同标准将参与方式划分为6个类别：（1）相对人参与（直接相关利益）和公众参与；（2）专业人士参与和一般人士参与；（3）监督式参与和治理式参与；（4）外部性参与和内部性参与；（5）近距离参与和远程参与（如网络参与）；（6）主动参与和被动参与。应当说，这种参与方式的类别划分对于全面思考参与式行政的运作制度是十分有益的。

5. 参与式行政的实效性

如同 余凌云 教授所讲，制度的推进一定要使公众切实感受到实效，北京大学博士研究生郑磊在讨论中也表达了这种观点。郑磊认为，在当前社会转型期，很多问题不是历时性的，而是共时性的，可能同时存在一些问题（这与 王旭 老师所说的“时空压缩，前现代、现代、后现代的问题并存”有相似的关怀），因此，跨越阶段论判断，谋求实效性的确保显得更有价值。他介绍道，在纠纷解决领域， ADR中的A有了新的含义，即appropriate，合比例的（均衡的）纠纷解决机制。它也带来一种理念，即纠纷解决并非程序越严格越好，而应该选择最适合的，参与式行政领域也是如此。因此，我们应该提供多层次的、最适合的参与机制以确保参与式行政的实效性。这一观点得到了多位学者的认同。

6. 参与式行政的挑战

对于这一问题，多位学者首先表达了对中国文化传统和公民意识的的关注。如青锋司长在发言时谈到公众对于参与的漠视、变革社会传统观念等问题； 薛刚凌 教授谈到中国社会缺乏西方社会的博弈精神；中国人民大学博士研究生雷振认为中国社会缺乏宽容精神、尚不具备哈贝马斯所谈的商谈氛围等。此外，随着网络的广泛应用，一些新媒体（如微博）在不断兴起，传统的参与方式和制度面临着严峻的挑战。例如 郑宁 老师就提出了在当前网民理性程度不够的情况下，应当如何看待网民参与的问题。北京大学政治学专业的一位硕士研究生在讨论中也表达了同样的关注。

三、具体行政领域的参与

（一）城市规划

在研讨会上， 王成栋 教授对我国城市规划领域的公众参与进行了简要介绍和评论。根据 王 教授的介绍，现有的城市规划方面的法律规范主要有《城乡规划法》、《城市规划编制条例》、《环境影响评价法》、《行政许可法》等，在这些法律规范里，又以《城乡规划法》为中心。我国的《城乡规划法》将城市规划的过程划分为城市规划的制定、城市规划的实施、城市规划的修改以及监督检查四种程序类型，我们也以此为基础进行考察分析。其中城市规划的制定可以细分为编制启动（当前只有一个信息收集层次，有别于西方，西方的编制启动来自于公众，由公众决定）、草案拟定（我国在该阶段没有参与，即使假参与也没有）、草案征求意见、草案审批（草案征求意见和草案审批两个阶段都存在着一定程度的参与，但其中一个重要的特点是当前我国的参与都是政府组织的，参与的主体更多得地强调是单位、部门和专家，普通公众通常是配角）四个阶段；实施阶段（有一定层次的参与）可以细分为规划公布、规划许可两个阶段；修改阶段（有一定层次的参与）可以细分为规划评估、修改启动、修改方案编制三个阶段；监督检查阶段的参与仅仅是信息提供等浅层次的参与。由此， 王 教授认为我国城市规划领域公众参与存在以下问题：一是仍然强调单位、机构和专家，公众容易被架空；二是参与的内容上缺乏质和量的要求，没有保障；三是参与结果没有衡量标准；四是组织者、实施者主要还是行政机关，难免存在选择性参与的问题；五是如何建立中立的、可控的、可衡量的中介机构独立地承担参与的组织工作，客观、全面地反映公众的意见，是我国正在面临的主要问题。

（二）风险评估

一提到风险评估，很多人就认为这是专家的事情，这样的认识很普遍。对此， 沈岿 教授认为，现代科学可能出偏差，完全交给专家和科学不一定合适，因为其在认知的层面上也是有限的。这种有限性体现在四个方面：一是专家作为个体的知识单元，其本身是有局限性的（即Tunnel of vision），其并非在所有方面都是专家。二是专家作为现实世界的人也会有有限性，其可能受到利益的驱动。三是专家在知识共同体中，也会有有限性（如容让）。四是作为一种当下的现代知识体系，科学可能经受不住时间检验，旧的科学范式可能被新的科学范式取代，因而也是有限的。由此，科学和专家的有限性就决定了风险评估看似是科学的事情，但不完全如此。他又将风险评估中的公众参与分为两个重要的方面：一是风险评估工作本身主要是科学、专家的事情，故而不能因为科学、专家的有限性而堕入一种科学虚无主义。然而，虽然将评估工作交于专家，但其中还应有一定公众参与的力度。不过此处的参与不是普通公众的参与，其更多是指同行监督，是通过信息公开、同行评审、异议监督等方式建立起的同行专家监督体系。这种方法在有关科学研究中已经存在，但目前的风险监管法制中还缺少相关设计。二是风险评估的启动，优先次序的排列。 沈 教授认为，由于在这一问题上专家有一定的价值偏好，因此这一环节也应有公众参与。这种参与体现在两个方面，一是要加强风险监测，特别是公私合作的风险监测。二是建立拓宽风险评估的建议渠道。

对于风险评估中的普通公众参与，中国政法大学法治政府研究院林鸿潮副教授表示了他的担心。 林副 教授认为，由于风险是人的主观认知，且公众对于风险的厌恶具有一定的非理性，因此，公众对于风险的认知是不可靠的，在平常的风险评估中引入公众参与，应该持审慎的态度。在风险评估中，公众的意见应该比平时受到更大程度的限制，至多在扩大风险信息来源的问题上，可以吸纳公众提供的信息。对此， 沈岿 教授也予以了回应。 沈 教授表示其与林鸿潮副教授的观点在根本上是一致的，同意公众参与不是风险评估中的可靠基础，并更为明确地对其观点进行了解释：一，区别广义和狭义的公众参与。广义的公众参与包括了专家参与和公众参与。在风险评估的问题上，由于专家的局限性，应该有同行评议。同行意味着与普通民众的不同，他们不会由很强的非理性因素主导。狭义的公众参与在风险评估中是实现不了的，因为他们不具备相应知识。二，明确公众参与是在风险评估的启动程序中。 沈 教授认为，在当下中国，行政机关强力控制评估的优先次序，专家受行政的俘虏很严重。因此，在风险评估的启动程序上加强公众参与是希望公众给行政施加一定压力，当然这里的公众既会有理性的成分，也会有不理性的成分。那些长期研究的个人，其实已经变成了专家，只是没有被纳入政府的专家库，他们提出的评估意见实际上也是可以考虑的。

（三）突发事件

在长期的突发事件、灾害应对法制的研究中，林鸿潮副教授发现了其不同于通常法律稳定性和普遍性的特点，其要求较高的灵活性和个案性，这二者的矛盾就使得应对的正当性很难获得法律的支持，故而，这种正当性的增强可能就要依赖公众的参与来证明。例如，在灾害发生之后的救助中，每次提供的救助标准都不一样。尤其是在一些非常规的突发事件中，其标准通常高于常规事件。那么，这里的正当性是什么以及如何获得证明呢？ 林副 教授在此考察了美国政府在9・11事件后的做法。9・11事件后，美国国会通过紧急法律，授权司法部建立补偿基金，但没有确定标准（给的救助标准比历次标准都高，而且不同的人也不一样）。他们是如何使其正当化的呢？美国主要通过个人谈判的方式，首先设计出一个冗长的、极其复杂的计算公式，继而与每个申请者谈判、听证，直至大家最后都接受这样的方案。因此，我们可以从每个当事人的普遍接受来证成救助标准是正当的。但在我国，这样的情况是无法实现的。原因有：（1）受害群体庞大，个案谈判时间不允许；（2）受害群体生活的受剥夺性高，个案谈判时间也是不允许的。经过考察， 林副 教授发现我国灾民在实践中是通过自治的方式来确定获得救助的标准的，他找到1998年洪水时的一个案例。由于灾民的各自情况不同，国家将灾民分了几个等次，因此，当时有的村子对这种分配标准不服，于是就将救助款物集中起来重新分配。此外，还有其他的一些例子，如汶川地震后的房子、土地、粮食的分配问题，当事人通过运用集体理性，以自治、讨论的方式最后形成了满意的结果。因此， 林副 教授认为，在中国，灾后非平均化的资源分配只有通过自治和参与才能获得正当性，这是有别于美国的个案谈判的。

总结和思考

综观此次研讨会，我们发现，与会专家和学者在如下问题上达成共识：

第一，参与式行政研究的重要性。无论是作为一种价值理念，还是一种制度安排，抑或是一种政府行政模式，参与式行政都是民主和法治发展的必然趋势。参与式行政通过多元主体参与行政过程，谋求公共事务的解决和公共利益的实现，具有多元共治的特点。它使行政权力运作产生了一个新的向度，体现了政府和公民关系的一种变革。

第二，参与式行政构建的“中国性”。作为西方的舶来品，在构建参与式行政时必然需要考虑其中国背景。一方面，如同 王万华 教授所说，中西方参与式行政的发展具有不同的逻辑起点，因此，在目标推进和制度建构的过程中可能存在一定差异。另一方面，还应考虑制度与中国传统政治文化、法文化和社会文化的结合，使参与式行政能够健康生长在中国的土壤。

第三，参与式行政推进的阶段性。参与式行政的构建与国家的民主发展程度和公民的成熟度密切相关，当前中国的民主发展程度和公民成熟度虽然都有了卓越的进步，但与民主传统深厚、公民意识强烈的西方国家相比还有不少的距离，因此，必须理性和务实地面对这一问题，树立阶段性目标，逐步在中国推进参与式行政。

第四，参与式行政研究的科学性。首先，作为一种理念和价值，参与式行政是超越某种单一行政类型的，其他的行政类型也可以有参与式行政的因素，它们之间没有绝对的分野。其次，参与式行政有很多类型，且不同领域的参与形式也是不同的，因此，分析不同类型之间的关键性区别是十分必要的。最后，参与式行政的研究应当注重微观视角，在微观层面上做一些有用的、可影响实践的研究。

第五，参与式行政构建的实效性。在构建参与式行政的过程中，必须让公众切实感受到制度推进中的实效。否则，只会带来行政资源的浪费和公众的不信任，破坏民主的根基。此外，在当前时空压缩的社会转型期，通过构建多层次的、最适合的参与机制以确保参与式行政的实效性是一个非常有价值的研究视角。

除此之外，与会的专家和学者们在研讨会上还提出了许多其他有益的命题和建议，如培育社会中介组织、政府伦理、民族精神、民主失败、参与式行政的固有缺陷和负面效应、警惕用参与式民主代替政治民主等，它们对于深刻理解参与式行政内涵、深入探索参与式行政的实践规律和成功构建参与式行政具有重大的指导意义。