图书信息

《备案审查的效力问题研究》

作者：梁洪霞

出版社：北京大学出版社

出版日期：2026年4月

内容简介

备案审查这一学术“富矿”已从框架性搭建转向精细化研究。其中，效力问题是备案审查制度的生命，是备案审查制度成败的关键，是精细化研究阶段亟须解决的重点难点问题。基于备案审查的特殊性，备案审查的效力主要从确定力、拘束力和溯及力三个面向展开，分别解决备案审查的终局效力、对世效力和时间效力问题。这些理论探讨涉及学界诸多热点和争议，如备案审查机构作出的备案审查意见是否具有法律效力，审查提起人和制定机关是否有权对备案审查结果申请复核，备案审查结果如何对存在相同问题的规范性文件发挥普遍约束力，法院在审案件是否受到备案审查结果的影响，终审案件、已确定的行政行为等已经形成的法秩序是否会因备案审查而“翻烧饼”，以及备案审查的溯及力主体、对象、后果、判断标准、决定机关应如何确定等。对备案审查效力问题的回应，一方面有赖于在基础理论层面作宏观建构，以利于全景展开；另一方面也需要作类型化、个案式的分析，以不断总结规律。诸如潘洪斌案、异地调用检察官案及单身女性生育保险案等典型案例，为理解备案审查效力的实际运作提供了经验素材。总体而言，备案审查效力的实现是一项系统工程，需要在备案审查制度内外嵌入效力因素，通过建立健全相关协同机制，以合力推动效力落地。

作者介绍

梁洪霞，女，辽宁铁岭人，1978年12月出生。西南政法大学行政法学院教授、博士生导师。中国法学会宪法学研究会理事，中国法学会立法学研究会理事，重庆市人大常委会立法咨询专家，重庆市法学会宪法学研究会副会长，重庆市规范性文件备案审查制度研究中心行政规范性文件研究所所长，重庆市綦江区人大常委会规范性文件备案审查专家，北京航空航天大学备案审查制度研究中心研究员，甘肃省行政规范性文件研究中心学委会委员，西南政法大学及重庆市课程思政教学名师，国家级线上一流课程和重庆市线上线下混合式一流课程“宪法学”课程负责人。研究方向为备案审查、宪法监督、公民基本权利和义务等，在《法商研究》《法律科学》《当代法学》《法学论坛》《政治与法律》等核心期刊发表论文50余篇，其中多篇被人大复印报刊资料、《中国社会科学文摘》等转载，2022年被中国法学创新网评为高产作者；主持国家社科基金项目、重庆市社科规划项目，教育部、司法部、中国法学会等课题40余项；出版专著《公民基本义务：原理、规范及其应用》《城市流浪乞讨人员行政救助制度研究》，主编教材《世界各国宪法经典案例评析》等。

目录

第一章 备案审查效力的全景展开（001）

第一节 备案审查效力的体系性构造（002）

一、备案审查效力的概念界定（002）

二、备案审查效力的三重面向（005）

第二节 备案审查的效力是备案审查制度的题眼（008）

一、备案审查的效力是备案审查制度的内在要求（008）

二、备案审查的效力是备案审查制度成败的关键（010）

第三节 备案审查意见效力的多维论证（014）

第二章 备案审查的确定力（019）

第一节 备案审查事后纠错的逻辑基础与制度展开（019）

一、备案审查出错的可能性及其后果（020）

二、设立备案审查纠错机制的理论与实践逻辑（025）

三、地方立法中备案审查纠错机制的创新性规定及启示（032）

四、备案审查的四重纠错机制图景（039）

五、结语（045）

第二节 备案审查柔性处理阶段的救济程序构建（046）

一、柔性处理阶段救济程序设置的必要性（046）

二、柔性处理阶段救济机制的启动程序设置（051）

三、柔性处理阶段救济程序的展开（059）

四、结语（063）

第三节 多重备案审查结论冲突解决机制（064）

一、多重备案审查的设计缘由（064）

二、多重备案审查的实践类型（066）

三、备案审查结论冲突解决机制的构建（070）

第三章 备案审查的拘束力（074）

第一节 备案审查对相同问题规范性文件的约束力（074）

一、具有普遍约束力的逻辑基础（074）

二、具有普遍约束力的制度设计（079）

第二节 备案审查对在审案件的约束力（082）

一、备案审查结果对在审案件的效力（082）

二、与法不溯及既往原则的区分（084）

三、定期失效类型的约束力问题（086）

第三节 备案审查对行政行为的约束力（088）

第四章 备案审查的溯及力（090）

第一节 备案审查溯及力的几个基础问题（090）

一、到底谁有溯及力（092）

二、到底对谁有溯及力（094）

三、溯及的后果是什么（099）

四、如何判断是否溯及（107）

五、结语（111）

第二节 合宪性审查溯及力的规范模式与裁量方法（112）

一、问题的提出（112）

二、合宪性审查溯及力的争议与回应（114）

三、合宪性审查溯及力的模式选择（117）

四、合宪性审查溯及力的考量因素（122）

五、合宪性审查溯及力的立法衔接（127）

六、结语（130）

第三节 备案审查溯及力制度的实践探索与立法展望（131）

一、备案审查溯及力的立法尝试（132）

二、备案审查溯及力的个案推进（137）

三、备案审查溯及力立法的类型化设计（146）

四、备案审查溯及力的立法建议（153）

五、结语（156）

第五章 备案审查效力的分领域实践（158）

第一节 地方"两院"文件备案审查的逻辑基础与效力解读（158）

一、地方"两院"文件的弱规范性与强实效性（159）

二、地方"两院"文件备案审查的实践逻辑（164）

三、地方"两院"文件备案审查结果的"弱"纠错效力（169）

四、地方"两院"文件备案审查结果的溯及效力（176）

五、结语（182）

第二节 单身女性生育保险案的备案审查效力观察（182）

一、问题的提出（182）

二、制定机关对规范性文件的纠正情况（185）

三、存在相同问题的规范性文件纠正情况（190）

四、单身女性获得生育保险待遇的溯及情况（193）

五、关于备案审查意见效力问题的几点思考（197）

第三节 异地调用检察官案备案审查结果的效力（201）

一、问题的提出（201）

二、异地调用检察官案的效力类型（203）

三、异地调用检察官案对已决案件的溯及力分析（207）

四、异地调用检察官案对未决案件的拘束力分析（214）

五、结语（217）

第四节 从潘洪斌案看备案审查结果的溯及力（219）

一、潘洪斌案的后续法律问题：备案审查如何救济公民权利（219）

二、我国备案审查制度的功能定位之一：人权保障（220）

三、《立法法》和《监督法》规范建构下的备案审查衔接法院诉讼机制（224）

四、备案审查的溯及力与法院诉讼终止后的衔接机制（229）

五、结语：迈向人权保障的中国特色备案审查制度（232）

第六章 备案审查效力的协同机制（235）

第一节 法律规范冲突的法院审查及其协同机制（235）

一、问题的提出（235）

二、最高人民法院确认法院法律规范冲突审查权的有限性（238）

三、形同质异：法院对法律规范冲突的审查权与司法审查权（242）

四、法院审查与有权机关审查的合作空间（249）

五、法院审查与有权机关审查的程序衔接（253）

第二节 备案审查与司法诉讼的四重衔接机制（257）

一、备案审查与司法诉讼的制度衔接：当事人权利救济需要（258）

二、当事人提起备案审查引发的两类原因案件（261）

三、备案审查结果对在审和终结案件的两种普遍约束力（271）

四、余论：备案审查意见的效力判定（277）

第三节 设区的市地方性法规备案审查权的配置与优化（279）

一、现行法确立的备案审查权配置框架（280）

二、规范视角下备案审查的权源质疑与运行障碍（284）

三、设区的市地方性法规备案审查权配置的优化路径（21）

四、结语（297）

第四节 备案审查决定类型的差异性时间效力构建（299）

序言

梁洪霞教授的《备案审查的效力问题研究》是“宪法程序法”领域的一部最新的力作。

“宪法程序法”成为中国宪法学的研究议题，是对实践发展的学术回应。过去十余年间，我国的宪法监督制度以“合宪性审查”“备案审查”为载体，取得了突破性的进展。这些制度突破对宪法学提出了细分学科体系的新要求，也就是既要对如何规范国家权力和保障人权做实体法的研究，也要对如何进行合宪性审查和备案审查等做程序法的研究，在宪法实体法之外，还要研究宪法程序法。

我曾经这样描述自己所理解的“宪法程序法”：

本文所称的“宪法程序法”，并非宽泛意义上包括选举、立法、监督等程序在内的规范， 而是指合宪性审查的程序规范。笔者是在类似民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法作为与实体法对应的程序法意义上使用“宪法程序法”，其研究对象包括：合宪性审查的程序类型、启动条件、审查方式、审查结论的做出、审查结论的效力以及合宪性审查程序与立法程序的衔接、与诉讼程序的衔接、合宪性审查与合法性审查的分流等问题。从比较法上看，合宪性审查程序受到了各国宪法学界的普遍关注，在美国、德国、法国等国家都是宪法学学科体系的一个专门领域。尤其在德国，已经形成了非常精细化的宪法诉讼法（Verfassungsprozessrecht）学科。在研究内容上，笔者所称的宪法程序法与德国的宪法诉讼法大体对应，笔者在名称使用上的差异，主要是考虑到合宪性审查制度尤其是审查主体设置上的不同。德国联邦宪法法院尽管也被认为是一个政治机关，但它首先是一个法院，宪法法院法官行使的仍然是裁判权。因而德国的合宪性审查是一种诉讼活动，即所谓宪法诉讼。而我国的合宪性审查有着与德国迥异的制度条件，由全国人大宪法和法律委员会协助全国人大及其常委会进行合宪性审查，决定了这种审查不是在“诉讼”的意义上展开的，故而将其程序规定称之为“宪法程序法”。

加强合宪性审查和备案审查程序研究，并进而拓展宪法学的学科体系，在这一点上，中国宪法学界有共识。2019年11月，第三届中国宪法学青年论坛以“宪法程序法”主题在武汉大学召开。在论坛的策划过程中，韩大元教授和秦前红教授对这个主题表达了肯定，并鼓励青年学者创新开拓。此次论坛由四位主报告人做了专题报告，一百余位宪法学者参与了讨论。论坛参与者郑磊、王建学、黄明涛、赵宏和田伟的论文也组稿在《中国法律评论》发表，形成了对宪法程序法的一波集中讨论。

尽管“宪法程序法”是个较晚出现的术语，但宪法学界很早就开始关注程序问题。童之伟教授、莫纪宏教授都曾撰文呼吁加强对宪法程序的研究。林来梵教授在国家社科基金项目支持下主编了《宪法审查的原理与技术》一书，其中第二、三、七章是对合宪性审查程序的集中研究。在林来梵教授主持的“宪法审查系列丛书”中，郑磊的《宪法审查的启动要件》和翟国强的《宪法判断的方法》，分别侧重程序和实体两个不同方向，某种意义上也预告了当下宪法学科体系的细分和拓展。此外，韩大元教授专门组织研究力量进行了《宪法解释程序法》建议稿的起草，并形成了学术专著。这些研究都早于合宪性审查、备案审查制度上的破冰，极具前瞻性和奠基意义。

在进入“合宪性审查时代”之后，程序研究开始成为宪法学研究的热点，而效力问题成为其中的重点议题。在“合宪性审查时代”之前，学者们对于宪法程序的研究，更多集中在如何启动宪法审查上，前述郑磊教授的专著的书名就充分说明了这一点。在当时宪法监督制度无法有效运作的背景下，如何开启审查程序就自然成为关注的焦点。例如，针对案件可能过多导致审查机制不堪重负的顾虑，胡锦光教授探讨了合宪性审查的“过滤”机制，我也曾探讨过宪法案件的 “筛选”机制，都是从启动机制的角度对审查程序的研究。在实现“有件必备、有备必审”之后，审查程序无法启动的问题已不那么突出，而审查结果的效力成为了新的焦点。相比“前端”的法律草案的合宪性审查，“后端”的备案审查的效力问题要更为复杂。特别是，《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》在为备案审查的精细化、规范化展开提供更具操作性的程序的同时，也将备案审查效力问题中的复杂精微进一步呈现了出来。在我看来，效力问题是备案审查制度的“题眼”所在，是制度完善的成败关键，而《备案审查决定》的相关规定存在巨大的学理建构和实践探索的空间。因此，梁洪霞教授的这本专著可谓应运而生、恰逢其时。

正如梁洪霞教授所言，备案审查的效力是备案审查“三必原则” 的重要落脚点。在实现“有件必备、有备必审”之后，要实现“有错必纠”，就必须保证备案审查结果具有真正的法律效力。在实践上，备案审查效力确实或有不彰。例如，关于民航发展基金的备审意见做出后，有关部门尚未有纠正举措；又如，在反复纠正对出租车司机的户籍限制后，仍有地方没有对相关规范做出修改。此外，一些产生有效拘束力的备审意见，也发生了溯及力等方面的争议。对照实践，梁洪霞的这本专著已然分“备案审查的确定力”“备案审查的羁束力”“备案审查的溯及力”对备案审查的效力原理做了体系化的分析建构。这些研究固然是为回应实践需求而来，但很多内容又是在学理逻辑下对未来制度完善和实践拓展的学术预备，同时为宪法程序法中效力问题的研究搭建了初步的学说框架。

备案审查是“富矿”，备案审查研究当下也是“显学”。备案审查的研究者必须对中国的国家权力架构、央地法律关系、立法体制等有深刻的理解，在具体问题处理上又需要具备国家机构和基本权利领域的深厚教义学积累，同时还要有能力把握必然会涉及的纷繁复杂的部门法问题。备案审查研究很热，备案审查研究很难。难点还在于制度不断发展完善中各种因素的变动不居和实践导向下问题的层出不穷。这又要求研究者必须是敏锐而勤奋的。这本专著无疑展现出梁洪霞教授在这些方面的优秀的学者品质。而且，她不仅是备案审查的观察者、研究者，也是躬身入局的实践者。她提出的《关于单身女性应享受生育保险待遇的备案审查建议》，直接推动了全国人大法工委有关意见的做出，这是我国生育法制和女性权益保障的进步史中值得铭记的事件。通过阅读这本书的第五章、第六章，读者也可以体会到这种实践的“在场感”。

作为“宪法程序法”研究的同道，作为有着多年交谊的学友，我很荣幸能够得到梁洪霞教授的信任，遵嘱做序。祝贺《备案审查的效力问题研究》的出版，祝愿中国宪法借由宪法全面实施制度体系的建设获得蓬勃的永续生命力。

张翔

2025年11月13日于北大陈明楼

后记

我迈进备案审查研究的大门，着实要感谢北京航空航天大学备案审查制度研究中心。2019年9月21日，我参加了中心成立大会暨“我国备案审查的重点问题”学术研讨会，这点燃了我的研究热情。备案审查制度承载了合宪性审查的显性运作，促推宪法典型案例公开，这圆了几代宪法学人的梦想。备案审查实践为宪法学界提供了研究“富矿”，极大地促进了中国宪法原创性概念和特色理论的提炼。备案审查和我之前所作的宪法监督研究在理论上一脉相承，在实践上又提出了诸多新问题和新理念。因此我持续深耕备案审查领域，并参与了全国人大常委会、国务院、重庆市人大常委会等备案审查实务部门的立法及相关工作，积极参加备案审查会议，与备案审查结下了不解之缘。本书基本涵盖了我自2019年起发表的相关备案审查研究成果以及最近的一些思考，记录了我6年多的学术历程。这些成果都围绕着备案审查效力而展开，某种程度上透露出我迫切希望自己的研究能够和这个伟大的时代相融并发挥作用的心理。

备案审查的效力是备案审查制度的“最后一公里”，是备案审查发挥作用且稳定发展的基础与保障。可以说，效力就是备案审查的生命。本书对备案审查的效力问题作了体系性思考。针对备案审查领域呈现出的显著特征，备案审查的效力主要划分为备案审查的确定力、拘束力和溯及力，分别对应备案审查结果的终局效力、对世效力和时间效力。由于备案审查结论有柔性处理意见和刚性处理决定之分，在效力制度的建构上还要兼顾二者的不同。同时，备案审查的效力问题要注意从个案中甄别影响因素并作类型化分析，以此推动制度建构，并需要诸多部门法的协同。基于此，本书共分为六章，第一章“备案审查效力的全景展开”、第二章“备案审查的确定力”、第三章“备案审查的拘束力”、第四章“备案审查的溯及力”、第五章“备案审查效力的分领域实践”、第六章“备案审查效力的协同机制”。六章内容环环相扣，较为全面地勾勒了备案审查效力研究的整体框架。

本书的大部分内容曾在刊物上发表，此次结集成书，对重复内容进行了删减，对疏漏、错误和陈旧的阐述做了重新编排，为了结构的完整性又增加了部分理论阐释，对于已发表论文皆在文稿中统一加了注释。非常感谢6年多的时光中宪法学界各位资深前辈的支持和厚爱，各位优秀同行的鼓励和帮助，以及各法学期刊外审、编辑的真知灼见和辛苦付出，同时在本书编撰过程中，我的研究生王濬、谭楚雄、胡博闻、段子煜、刘莙瑶、陈嘉琪、吴敏、魏炜、张睿瑶、冉淼、罗顺涛、王德川、任耀、王誉桦、张鑫雨、焦娜、朱博协助我查阅整理资料、校稿，本书还收录了我和学生刘方洲合写发表的论文，北京大学出版社的陈晓杰编辑为书稿的完善进行了极其细致的工作，特此说明并表示感谢。由于时间仓促，本书未能对备案审查效力相关问题作详尽展示，恐有遗漏错误之处，敬请学界同仁批评指正。

梁洪霞

2025年10月8日于西政敬业楼