专业领域中行政解释的司法审查

――以工伤行政领域的部分案件为例

 

胡敏洁*

 

 

 

摘要：基于行政机关所具有的某些专长，在专业性领域中往往会存在大量的行政解释。工伤领域便是具有一定风险且富有专业性的典型领域之一。以此为例，我们发现，行政解释的展开形式是多种多样的。由于解释主体和内容的不同，法院对待行政解释的态度也并不相同。进而，法院在具体的司法审查中所考量的因素以及司法解释优先抑或行政解释优先等问题也是专业领域中行政解释的司法审查所面临的一些主要问题。这些问题在深层次上则关涉到行政权与司法权之间的关系。

关键词：专长、行政解释、工伤行政、司法权

 

 

一、问题的提出

 

现代行政国家的背景使得行政逐渐朝向专业化发展，行政机关特有的专长和对特殊领域所具有的政策形成功能，使得行政机关发挥着对各种法律规定的解释功能。这种解释各种不同的形式展开，实际上发挥着解释、补充甚至替代法律规范的作用。当相关行政案件被诉至法院时，法院如何对待这些行政解释正是本文所要讨论的话题。

由此，笔者考察了最高人民法院公报、中国审判要览（行政审判卷）以及江苏省高院参阅案例、北京市高级人民法院行政诉讼案例等地方法院的案例，从中选择了发生频率较高，存在问题较多的工伤行政案件作为分析对象。一方面，这一领域由于工伤保险领域的法律规范存在着较为宽泛甚或规范尚属缺位的情形，所以存在着大量需要行政机关解释的情形；另一方面，随着工业化以及风险社会的临近，工伤案件的发生也具有频发性，这些都使得该领域所发生的案例在各级法院的审判工作中占有相当大的比重。此外，大量的工伤行政案件中也涉及到复杂的工伤等级认定等环节，可以说，这是一个专业性较强的领域。由此，选择这一领域作为分析对象既可以对专业领域中行政解释的司法审查问题做出有针对性的分析，同时也将对工伤行政案件的实际审理有所裨益。

需要说明的是，选择的案例大多出自于《最高人民法院公报》（2003―2007年）以及《中国审判要览（行政审判卷）》（2003―2007年）。这便会存在一些问题，因为通过笔者的实际考证，基层法院的工伤行政案例实际上更具有代表性。因此，本文只是考虑到了《公报》案例所具有的示范性并辅之以《审判要览》中收集案例的多样性，其中的先天性缺漏则需要更深入的实证调查方可解决。

 

二、风险规制、工伤行政与行政解释

 

   在转型期的中国，我们看到经历着经济体制改革和政治体制改革的双重振荡，并伴随着工业化、城市化和现代化进程的加快，我国的风险社会与西方国家相比，具有更加复杂的社会背景。频繁爆发的矿难、食品安全问题、药品安全问题、社会保障基金监管漏洞等等，这些风险随时都有可能充斥着我们的眼球。因此，行政机关和政府在作出各种决策和相关决定的过程中，都需要对可能存在或者即将发生的风险加以规范，这也是风险规制开始兴起的原因之一。工伤保险作为社会保障行政体系之下的一个分支，它在预防工厂风险中发挥着重要的保护网功能。

（一）工伤行政与风险规制

从风险规制的一般原理来看，工厂安全中存在的风险具有一定的特殊性。原因在于工伤具体情节的认定相当复杂，特别是对于职业病的判断，很难计算出某种长期潜伏的疾病是否是由于工厂中的不安全因素造成的。职业病的相关补偿计划对于不同的行业而言，也具有重要的财政影响。同时，由于工人们往往处于劣势地位，他们既可能不被充分告知，也可能完全无从知晓其工作环境中可能存在的风险。此外，工厂的风险评价体系也是复杂的，工人们很难充分理解其中的科学问题。这些复杂的风险因素使得单独依靠市场或者某些单一的力量难以应对，这也是工厂安全规制中需要政府介入的缘由之一。

因此，各国都建立了相关的政府监管机构。例如，成立于1970年的美国职业安全与健康管理局（OSHA）实际上承担了职业安全监管的重要职责，即“确保这个国家工作的每个男性和女性都能够在一个安全健康的条件下工作”，因为确保一个社会没有危险是很难做到的，所以最初OSHA接受的是一个很难实施的目标。

而在我国，工伤行政的主要制度依托为工伤保险制度。这一制度源于计划经济时代，早在1951年便由政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，从此结束了旧中国没有法定工伤赔偿制度的历史。其后，工伤保险制度借助诸多国务院命令、决定或者办法等获得了推动。 2003 年 4 月 27 日 ，国务院以375号令颁布了《工伤保险条例》，标志着我国工伤保险制度建设进入了一个新的发展阶段。

而从工伤行政的监管体制来看，目前我国的工伤保险体制，在宏观上主要由人力资源与社会保障部下属的工伤保险司负责，由它来制定工伤保险法规、制定工伤伤残等级鉴定标准并指导全国工伤保险制度建构。同时，它可能需要协同卫生部等部门拟定工伤和职业病伤残等级鉴定标准并规定工亡职工供养亲属的范围等。在地方层面，则存在着各不相同的规定。但是大体上是由省、地、县各级劳动保障部门在各自的行政区域内负责工伤保险的行政管理工作。由于工伤保险行政和其他社会保障行政领域相同，它需要借助一定的资金才能够实现工伤行政的目的，其中往往会强调工伤保险基金构成，如包涵地方财政补贴内以及单位交纳的工伤保险费等资金来源。由于这种资金组成，也使得在工伤行政案件之中，以不服劳动行政部门的决定而提出诉讼的情形居多。例如，在本文所涉及到相关案例中，共有21起案例涉及到不服工伤认定请求的案由，占案例总数的70%。

（二）专长与行政解释

行政解释之所以存在，其中有很大一部分因素便是行政专长所致。特别是在工伤认定环节中，专业性的因素往往具有决定性影响。例如，各级劳动与社会保障部门一般会下设“劳动能力鉴定委员会”，由其中的专家来对具体的工伤事实加以认定。因此，专家作用的发挥及其其他相关的问题判断，都需要依赖于行政机关的专长。也就是在这一意义上，行政解释才得以存在并可以被尊重。

以美国法上著名的谢弗林案为例，法院推理认为，行政机关的解释值得尊重，原因在于执行法令过程中的日常经验使得行政机关较为熟悉环境。法院发现在自己熟悉的管制领域中，行政解释富有说服力。在这样的推论下，以谢弗林案为代表，美国法院围绕行政解释与专长问题展开了激烈的讨论。尽管这些争论依然在继续而且似乎短时间内并不可能形成某种共识，但是从这些争论中，我们至少可以看出行政解释的存在具有一定的必然性。

无论是美国，还是中国，抑或其它任何国家，如果我们对立法背景加以审视的话，就会发现立法机关制定的各项成文立法始终可能存在模糊、暧昧和含混的字眼。同时，立法机关和行政机关的立法不可能预测所有问题。由此，我们就会看到大量需要行政解释的情境，特别是在现代规制国家的背景之下，越来越复杂和带有浓厚技术性特征的专业领域，必需依赖于行政机关的专长和相关解释，“在解释和适用规制框架时，行政机关不得不做出数以百计的解释性决定……”。行政机关每天要面对大量的行政事件，从福利资格的确定、药品标准的确立到时限、规则等具体问题的解释，它们必须要能够灵活地应对各种事项。

（三）风险规制下的工伤行政解释

工伤行政领域是风险规制波及到的重要领域之一。一般情况下，对于风险的解释带有一定的难度，它既需要考虑对未来的可预测性，又需要针对现实做出切实的考量。具体到工伤行政领域，“由于工伤认定直接关系到劳动者能否享受工伤保险待遇，对劳动者的财产权益、人身健康权的维护都有着直接重大的影响……，我们可以看出，对于这一问题的解释可能直接关乎到现实的利益，如工伤赔偿的金额更与公民的权利直接相关。

在风险规制的大背景之下，工伤行政解释问题也表现出各种复杂的情形。例如，一些特殊的职业风险，如由于一些长期的职业危害可能导致的职业病，这需要行政机关，特别是那些掌握专业技术的行政机关加以解释；一些突然发生的危机事件，例如工厂中的突发事故，也需要对“事故”的具体涵义加以解释。除此之外，亦有很多复杂的情形存在或者可能存在行政解释，如下表所示：

 

工伤主体资格的解释	挂靠关系、劳动关系、事实劳动关系 兼职职工
是否因为工作原因	自残，酗酒抑或蓄意违章
职业病的解释	职业病目录
工作时间	上下班途中；因公外出；
工作场所	洗手间是否为工作场所
法律法规适用是否正确	旧法与新法的冲突；程序法与实体法的冲突等。
时效问题	申请工伤认定的时效

 

表一：工伤行政案件中的行政解释内容

（以上数据主要来源于对《最高人民法院公报》（2004-2007）以及《中国审判案例要览》（2004-2007）中所收集案例的整理。

 

如上图所示，在工伤行政案件中存在诸多需要行政解释的情形，既可能包含实体法上的内容，同样也可能涉及到程序法上的适用问题。

 

三、工伤行政案件中行政解释的展开

 

“近年来，人民法院受理的工伤行政确认案件呈逐年上升的趋势……”，这种情形使得工伤认定类案件成为各级行政审判庭审理案件中的重头案件。正如上文图表中所揭示的，很多情形下的工伤认定都与行政解释息息相关。

考察工伤行政中行政解释的实际情形，我们会发现行政解释被冠之以各种名称，以各种形式出现。其中的原因之一在于，即使在其它领域的行政解释，由于1981年全国人大常委会1981年6月《关于加强法律解释工作的决议》（以下简称《决议》）及相关法律法规都未曾对有关行政解释应该以何种形式做出具体规定，这便直接导致了在实际生活中，行政解释的表现形式相当繁杂，如“通知”、“补充通知”、“暂行规定”、“复函”、“答复”等。这也反映出目前我国的行政解释体系处于一种较为混乱的状态。

具体到工伤行政领域，在本文所涉及到的案例中，主要存在立法性规则、复函、意见、应用解释等形式。如下表所示：

 

 

	2004年行政审判要览	2005年行政审判要览	2006年行政审判要览	2007年行政 审判要览	最高人民法院公报（2003－2007）
工伤行政案件数量	5例	6例	11例	11例	4例
案由	不服工伤认定结论（4例）   不履行法定职责（1例）	不服工伤认定 结论（4例）   不予受理工伤 申请（1例）   不服鉴定结论 （1例）	不服工伤认定结论（5例）   不予受理工伤申请（6例）	不服工伤认定结论（2例）   不予受理工伤申请（9例）	不服工伤认定结论（4例）
行政解释 的形式	立法性规则（1例） 复函（1例）	复函（1例） 意见（1例） 通知（1例） 应用解释（1例）	立法性规则（1例） 复函（3例） 意见（4例）	立法性规则（3例） 通知（1例）	复函（1例）

 

表二：工伤行政案件中案由与行政解释的主要形式

（以上数据主要来源于对《最高人民法院公报》（2004-2007）以及《中国审判案例要览》（2004-2007）中所收集案例的整理。

 

（一）立法性规则

借鉴美国法上对于规则的分类，立法性规则对授权问题进行解释是具有法律效力的。因此，这种规则在我国接近于规章以上的规范性文件，可能具有一定的法律效力。此种情形的出现也是较为频繁的，如本文所涉及案例中存在5次立法性规则的解释形式。

如在“华中轴承厂不服无锡市滨湖区劳动局社会保障行政确认案”中，二审法院认为依据1996年原劳动部颁发的《企业职工工伤保险试行办法》中规定，滨湖区劳动局负有对本行政区域内的工伤事故作出工伤认定的法定职责。同时，根据《江苏省城镇企业职工工伤保险规定》，“职工由于从事本单位日常生产、工作，负伤、致残和死亡的，应当认定为工伤。”其它案例中也有类似情形，法院在判决中援引了地方性法规。如，“翟小马诉金坛市劳动和社会保障不予受理劳动工伤认定案”中，法院援引了《江苏省实施工伤保险条例办法》的规定，由此来认定当事人的工伤情形。

此处需要说明的是，在工伤这一专业性的问题上，常常会有援引地方性法规的情形，这也可以说明这一领域中地方行政机关所发挥的解释功能更为重要。如下表所示：

 

 

	《中国审判要览》（2004－2007）
2004年	如《北京市企业工伤保险待遇给付办法》
2005年	如《福建省企业职工工伤保险试行规定》
2006年	如《江苏省城镇企业职工工伤保险规定》
2007年	如《北京市实施工伤保险条例办法》、《福建省实施工伤保险条例办法》、《江苏省实施工伤保险条例办法》

 

表二：工伤行政领域中的立法性规则

（本表数据来源于对《中国审判要览》2004-2007年的整理结果。）

 

由此可见，一些地方性的立法性规定在实际的法院审判中占有重要的地位，以这种载体出现的行政解释数量也较多。然而实际上，在地方性法规中对某些问题加以解释，这严格来说应当属于“法律适用”的问题。一般而言，以这种载体呈现出的行政解释当然具有法律上的拘束力。

（二）复函或“答复”

这种形式是工伤案件审理中最为常见的一种行政解释形式。“在行政相对人和行政官员之间，最为经常的接触是要求有关行政机关政策、程序或法律解释的咨询意见。”相对于其它行政解释的表现形式而言，此类形式也占有较大比例。如上表所示，在各种较为分散的行政解释表现形式中，复函的出现为六次。

例如，在“华中轴承厂不服无锡市滨湖区劳动局社会保障行政确认案”中，法院在二审过程中审理认为，

 

根据劳动和社会保障部《关于解释〈企业职工工伤保险试行办法〉中“蓄意违章”的复函》规定，“蓄意违章”是专指十分恶劣的，有主观愿望和目的的行为，不能将一般的违章行为，视为“蓄意违章”。蒋勇林主观上不追求伤害的发生，而是有侥幸心理……由此，符合认定工伤的条件。

 

在“杨德全诉江苏省镇江市京口区劳动和社会保障局劳动和社会保障受理案”中，劳动部于 2001 年 12 月 3 日 对大连市劳动局的《关于工伤认定时效问题的答复》中明确规定，该条规定只是对劳动保障行政部门工伤认定的时间要求，而不是劳动保障部门受理工伤的时效，由此，乌鲁木齐市劳动和社会保障局根据劳动部相关法规的精神，在《关于对工伤认定受理时效问题的复函》第二条中明确规定：

 

对 2004 年 1 月 1 日前 发生事故伤害或者被诊断、鉴定为职业病的职工，但是没有在 2004 年 1 月 1 日前 向用人单位所在地劳动保障行政部门提出工伤认定申请的，应当严格按照条例规定的1年期限执行。因此，二审法院认为原审法院的理解并无不当。

 

此外，“沈立顺等不服池州市劳动和社会保障局工伤行政确认案”中，法院也依据省劳动厅《关于上下班途中认定工伤问题的复函》明确界定：

 

“在上下班途中一般应从行程路线、上下班时间和行程所需要时间三个方面来进行理解。省劳动保障厅作为省政府的职能部门，主要负责国家法律法规的实施，是制定地方法规和政策的行政机关，其颁发的222号文件具有行政效力。法院审理中认为上诉人属于非因公合理延长上班时间。

 

我们可以看出，复函或者答复大多数情况下是针对某些具体问题或者下级行政机关的请求而做出的，具有一定的被动性。同时，复函或者答复一般也是针对下级机关的个案请求所做出的回应。

此类表现形式的行政解释主要依据为全国人大常委会1981年6月《关于加强法律解释工作的决议》（以下简称《决议》）以及 2001 年 11 月 16 日 国务院第321号令、322号令分别颁布了《行政法规制定程序条例》第31条规定，“行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作出补充规定的，由国务院解释”，第33条规定，“对属于行政工作中具体应用行政法规的问题，省、自治区、直辖市人民政府法制机构以及国务院有关部门法制机构请求国务院法制机构解释的，国务院法制机构可以研究答复，其中涉及重大问题的，由国务院法制机构提出意见，报国务院同意后‘答复’”，这其实是授权国务院及其法制机构对于行政法规的行政解释权。

（三）意见

在这种形式下，工伤认定的相关内容主要依据直接执行立法的行政部门来加以解释。

例如，在“吴博文诉金坛市劳动和社会保障局劳动工伤认定案”中，法院在判案理由中引用了江苏省劳动和社会保障厅苏社医[2005]6号文件《关于实施〈工伤保险条例〉若干问题的处理意见》第十九条的规定，

 

“《条例》施行前已受到事故伤害或者患职业病的职工，自 2005年 4月 1日起 申请工伤认定的，适用法律时应坚持实体从旧、程序从新的原则。”

 

由此，法院判定被告工伤认定过程中实体、程序均适用了《工伤保险条例》的规定，进而判定被告认定事实清楚、程序合法。

泸州建新标准件工业有限公司不服泸州市劳动和社会保障局工伤认定案中，法院认为：

 

根据《关于非公有制用工若干问题的意见》（劳动与社会保障部发 [2003] 12号）的相关规定，是否存在书面劳动合同、养老保险缴纳的情况不是判定劳动关系成立的标准，由此，上诉人的证据不能证明相关的劳务关系。

 

（四）应用解释

“应用解释”的形式多为行政机关实际上在具体的执法过程中，产生疑问或者对不确定法律概念的具体解释。这种解释往往在内容上具有一定的普遍性，即可能在具体的条文上涉及到诸多法律概念。此外，这种解释有较多的情形下是基于政府的职权所作出的，也就是说它存在于基于本部门的权限范围之内。

从其依据来看，主要可以参考全国人大常委会1981年6月《关于加强法律解释工作的决议》（以下简称《决议》），该决议第四项规定：“……凡属地方性法规如何具体应用的问题，由省、自治区、直辖市人民政府主管部门负责解释……”。由此，在具体的应用解释上，往往会遵循这些相关的规定。

例如，在“福清市胜德塑胶制品有限公司福清市社会劳动巴新公司否定工伤理赔案”中，法院采纳了《福建省人民政府关于<福建省劳动安全卫生条例>有关条文的应用解释》的相关解释，其中的第七条对《福建省安全卫生条例》中的“企业尚未为劳动者投工伤保险”解释为“是指事故发生之日，企业还未为劳动者投工伤保险的，其抚恤或补偿按本款规定执行。

大体而言，上述所归纳整理的几种解释形式，其解释行为发生在诉讼之前，而有些情况下，行政机关在诉讼中的意见也可能是一种行政解释。但是，此时由于已经进入诉讼之中，它更多的被作为一种行政机关的陈词或者答辩意见来对待，法院对于这类解释的态度通常是中立的，即要求法院中立的、独立的提出处理意见。因此，本文的重点在于，在司法审查中，法院对待上述几种行政解释。

 

 

四、专业领域行政解释的司法审查

 

     在美国法上，关于这一问题有著名的谢弗林尊重，即在1984年的“谢弗林诉自然资源保护委员会案”中，最高法院提出了谢弗林两步法，由此来解决行政解释的司法审查问题。那么，不同体制下的我国法院在面对数量众多的行政解释时，又是如何对待的呢？

（一）尊重抑或不尊重

上文的描述中，我们注意到在工伤类的行政案件中，法院会援引地方性法规和其它的立法性规则。扩展到其它领域，基于我国行政规范的整个划分体系，即将行政法律规范截为两段的做法，即规章以上的规范性文件具有法律效力，规章以下的则不然。在这种体系之下，法院对待这两种规范的态度也是截然不同的。对于前一类规范，法院可以将其援引并作为审判案件的基准；而对于后一种情形下的规范，根据《行政诉讼法》的规定则将其排除在外。如果依据这样的标准，复函、意见等则更不会具有实定法上的效力。

但是，实际的情形又是如何呢？

通过上述大量案例的梳理，我们发现法院对待这些文件的性质并不统一。以复函这种形式为例，在一些存在国家部委的复函和答复时，法院采纳了其中的相关解释，甚至在判决书中援引；一些地方行政机关所作出的复函，法院则未采纳。

例如，在刘世英诉宜宾市劳动和社会保障局不予受理工伤认定案中，川劳社函（2003）261号《四川省劳动和社会保障厅关于超过法定退休年龄人员工伤认定问题的复函》中认为，超过法定劳动年龄的劳动关系不成立，不属于《劳动法》及相关法规的调整范围，其伤亡性质认定申请劳动保障部门不应受理。但是，最终法院却并未采纳这一解释，法院从法律的角度认定，即从劳动法和工伤保险条例的规定来看，“中华人民共和国境内的各类企业的职工和个体工商户的雇工均有依照本条例的规定享受工伤保险待遇的权利。”而未规定男满60周岁，女满50周岁的人员不适用行政法规。由此，工伤认定申请决定不予受理于法无据。但在本文前述涉及的两个案例中，对于劳动与社会保障部以及省劳动与社会保障厅作出的复函，则也有采纳和尊重行政解释的情形存在。

从中，我们可以发现其中存在的两点问题，第一，法院对待国务院以及国家部委和地方行政机关的行政解释态度并不相同。这或许和中国传统的职权划分体系相关，即根据《国务院组织法》和《地方政府组织法》，国务院是最高行政机关，在这种行政体制之下，国务院的行政解释相对具有较高的效力。第二，对于地方行政机关的行政解释，法院的态度则并不统一，至少通过本文所限定的案例，我们并未发现任何统一性的规则。

这恰恰可以印证这样的规定，即根据《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中的相关规定，根据立法法、行政法规制定程序条例和规章制定程序条例关于法律、行政法规和规章的解释的规定，全国人大常委会的法律解释，国务院或者国务院授权的部门公布的行政法规解释，人民法院作为审理行政案件的法律依据；规章制定机关作出的与规章具有同等效力的规章解释，人民法院审理行政案件时参照适用。《上海纪要》同时明确：国务院部门以及省、市、自治区和较大的市的人民政府或其主管部门对于具体应用法律、法规或规章作出的解释，县级以上人民政府及其主管部门制定发布的具有普遍约束力的决定、命令或其他规范性文件，不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。由此，我们可以看出，我国法院对于不同主体作出的行政解释，态度也并不相同。

（二）司法审查的具体因素

法院如何去具体判断行政解释是否合理呢？在上述的案例中，我们发现主要是包涵这些因素的，如立法原意的考量、基本常识的考虑以及一些法原则的考虑等。

例如，在“何文良诉成都市武侯区劳动局工伤认定行政行为案”中，法院认为：“‘上厕所’虽然是个人的生理现象，与劳动者的工作内容无关，但这是人的必要的、合理的生理需要，与劳动者的正常工作密不可分……”，“被告……作出认定何龙章不是工伤的具体行政行为，与劳动法保护劳动者合法权利的基本原则相悖，也有悖于社会常理……”。由此，法院

法院通过立法本意的考量对是否适用相关的行政解释作出了相应选择。实际上，在各个专业性的部门法中，都会具有不同的立法宗旨，借助这一因素的考量，法院也可以正是运用了司法上的立法原意解释方法。同时，我们还可能看到对于生活常理的判断和考量，这也是判断行政机关的解释是否合理的一个相关因素。例如，“孙立兴诉天津园区劳动局工伤认定行政纠纷案“中，法院便认为。如果将职工主观上的过失作为工伤认定的排除条件，既不符合《工伤保险条例》保障劳动者合法权益的本意，也有悖于日常生活经验。

此外，很多情形下，基于劳动者权益保护这一立法目的，法院也会支持某些支持权益保障的行政解释。如“何文良诉成都市武侯区劳动局工伤认定行政行为案”中，法院同样考虑了这一因素，即劳动者享有获得劳动安全卫生保护的权利，是劳动法规定的基本原则，被告作出的行政认定未体现劳动法中保护劳动者合法权益的基本原则，属适用法律、法规错误。

可见，此时的问题已转化为法院对于工伤认定的法律适用和事实认定。在实际的案件审理中，法院当然会自己作出自己的解释，而它对待行政解释的态度和它是否会采纳行政解释，则关涉到行政解释和司法解释的关联与矛盾。

（三）司法解释优先抑或行政解释优先

从行政解释权的来源来看，其法律依据是全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》（1981年）的授权，即“不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释。”但依据这种一般性的授权做出的解释属于行政解释。进一步考虑行政诉讼法的规定：人民法院审理案件，以法律、法规为依据，参照规章。如果根据《会议纪要》的规定，则基本上排除了行政机关的解释权限。也就是说，在目前的情况下，司法机关的裁量权和解释权暂时占据了主导地位。但是，通过上述我们对工伤行政案例的梳理，我们可以发现大量的行政解释依然存在。那么，这些大量存在的行政解释又如何得以规制呢？又由于行政解释的适用与否有时直接关涉到相对人的利益，例如，上文所讨论的工伤保险是否可以给予问题。那么，目前的这种做法可能会存在何种问题呢？在此，我们简要的比照一下美国法的态度。

 

例如，在美国法院所审理的“格雷诉鲍威尔案”中，法院认为，“当案件的问题是一个意义广泛的法律名词的特定适用时，必须由执行这个法律的机关首先决定。审查法院的作用是有限的……”。“只要它（行政机关）对法律的解释合理，不能由于法院可能喜欢另一种法律意见而推翻它”。谢弗林案中则强调法院只能审查行政机关的法律解释是否合理，不能用法院认为是正确的解释代替行政机关合理的解释。从这两个案例中，我们可以看出，一般情况下，对于行政机关“合理的解释”，法院应当尊重和采纳。

借鉴这种做法，我们认为，或许对于行政解释的全盘否定或者全盘接受都是不正确的。这其中涉及到如何处理司法权和行政权的关系问题，适度的介入并对行政解释加以审查可以使漫无边际的行政解释权得以一定程度上的限定。在我国目前的司法审查中，至少可能做到在判断行政机关提出的相关理由是否合理、合法时，可以去参考它先前所作出的一些“合理解释”，这些解释要符合法的目的，考量了必要的因素并且较为公正。对于这种解释，法院可以采纳，其它的解释则不予采纳。特别是一些专业性的问题上，例如工伤保险、药品标准、社会保障金的认定等，法院并不具有足够的专长可以去对这些问题加以判断。

 

五、司法权抑或行政权？――代结语

 

通过上文的描述，我们看到了行政解释与司法解释在我国的勾连。对于行政机关和司法机关而言，两者的地位和行使权力内容也决定了它们对待工伤问题的态度也并不相同。一般而言，由于工伤保险基金按“以支定收、收支基本平衡”的原则统一筹集、统一调剂，以地级市为统筹单位，所以控制财政资源的地方政府更倾向于制定更为严格的规则来控制工伤保险资格的认定，因此在很多解释中行政机关都对于工伤认定的若干程序问题及其条件问题加以了解释；相对独立的法院似乎并不存在这种考量，它们需要判断的是行政机关的行为是否违法。

那么，问题再次转为：在这种涉及到法律解释的情形下，特别是在专业性的领域中，当面临具体的法律适用等问题时，应当是行政权优先还是司法权优先呢？可以肯定，我们无法否认行政机关的专长，特别是在这些专业性的领域中，行政机关所拥有智识是其它机关无法替代的；很多情形下，大量具体事件中的公正性直接掌控于行政机关之手。因此，尊重行政机关的专长是肯定的选择，只是这种尊重的边界要去考量，而这种边界的处理则正在于处理行政权和司法权之间的关系。

笔者认为，在当下中国的法院体系之下，当行政机关做出某种相对合理的解释时法院可以去尊重和考量，但是也要注意法院的独立判断能力，特别是对于司法独立尚存在问题的我国而言，这点尤为重要。也就是说，我们需要的是一种“适可而止”的尊重，而这种尊重的具体情形应当依据行政机关是否具有该领域的专长或者所面对的具体案件是否更适合由行政机关来作出判断来加以决定。由此，最终司法机关与行政机关之间的关系并非是权力的默许，也并非权力的敌对，而更应当是一种互相的协调。

同时，行政机关在作出相关的解释时就应充分考虑各种复杂的社会变迁和利益因素，考虑解释所具有的复杂背景，例如本文的风险规制背景，充分考量并预测可能的风险。特别是在工伤行政这种行政机关具有很大裁量空间的行政领域之中，行政机关的判断可以直接影响到公民的权益实现。

 

 

 

文章来源：中国宪政网 发布时间：2010/6/11