养路费争议与我国行政收费的法治化
养路费争议与我国行政收费的法治化
陆伟明
摘 要：对《公路法》第36条的不同理解是养路费争议的动因，而争议的实质还在于养路费征收造成的诸多问题，这些问题在行政收费中普遍存在。包括养路费在内的行政收费制度存在的法律依据残缺，规范内容不合理等制度性缺陷是导致行政收费行为失控的主要原因。必须从制定统一的《行政收费法》入手，转变行政职能、改革行政机构予以解决。
关键词：养路费 行政收费 收缴支分离原则 统一管理原则
一、养路费争议的动因：对《公路法》第36条的不同理解
养路费的征收已历多年。1950年原政务院制定了“用路者养路”的政策，规定对汽车、拖拉机征收公路养路费，同年交通部颁发了《公路养路费征收暂行办法》。1987年国务院发布《公路管理条例》，其中第18条规定：“拥有车辆的单位和个人，必须按照国家规定，向公路养护部门缴纳养路费”。1991年交通部、财政部、原国家计委、原国家物价局联合发布了《公路养路费征收管理规定》，对养路费的征收问题作了具体规定。1997年全国人大常委会审议通过《公路法》，第36条规定：“公路养路费用采取征收燃油附加费的办法”，“燃油附加费征收办法施行前，仍实行现行的公路养路费征收办法。”1999年全国人大常委会对《公路法》作了修改，其中将第36条修改为：“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。”但是该法实施多年来，国务院及其交通职能部门始终没有按照《公路法》的要求出台相关的法律文件，以燃油附加费或燃油税替代养路费，并坚持和加强了养路费的征收。由此引发了社会舆论对养路费征收的不满和争议。反对者认为既然《公路法》明确规定了以燃油税替代养路费，那么国务院相关部门就应当按照法律的明确规定征收燃油税，并停止征收养路费，《公路法》是授权国务院及其相关部门制定如何征收燃油税的具体办法，而不是自由决定是否征收以及何时征收养路费，他们认为《公路法》实施以来交通主管部门坚持每年征收养路费的行为是违法的。而有关行政执法机关则认为《公路法》授权给了国务院根据具体情况在时机恰当的时候才推出燃油税，近年来国际上石油价格一路攀升，目前还不具备推出燃油税的条件。因此，在燃油税开征以前继续征收养路费的行为完全是有法律依据的。两种如此迥异的立场随着时间的推移使得养路费的争论由纯粹的观点表达，发展到抵制养路费引发的司法个案，[①]直至近来有公民根据《立法法》的规定向全国人大常委会提出对有关养路费征收的规定是否违法进行审查的建议。[②]
养路费争议的结果有两种可能，第一是以燃油税取代养路费，从而关于养路费的一切争议归于无形。第二就是由于一些复杂的原因，在今后的相当长时间里，养路费还将继续征收。笔者认为在我国专门的规范性文件违宪（法）审查机制建立之前，向全国人大常委会提出对养路费征收规定的合法性审查建议不具有预期性和确定性，其最大意义莫过于新闻效应而已。相反发现养路费征收存在的问题并尝试解决这些问题更为可取。
二、养路费争议的实质：一些行政收费都普遍存在的问题
我国目前的养路费征收管理体制存在着诸多问题和缺陷，而这才是人们对养路费不能容忍的实质原因。
第一，现行养路费的征收标准不合理，导致国家不合理的侵蚀公民的合法财产权。根据《公路养路费征收管理规定》第11条，养路费按照费率和费额两种方式征收，其中费率是指对具有健全运输计划、行车记录、统计资料，能准确反映营运收入总额，并实行独立经济核算的专业公路运输企业，按营运收入总额和规定的费率标准计征。费额是指除核定按费率计征的车辆以外，其余车辆均按核定载重吨位（畜力车按套，摩托车按二轮、三轮）和规定的费额标准计征。也就是说目前养路费的征收标准是营运企业的营业额或者车辆的载重吨位，机动车是否上路及其使用公路的频率并不是养路费征收的标准。其结果是对于专门的营运性企业，有关部门利用国家投资修建的道路强行参与企业利润的再分配，而不必承担企业经营不善可能发生的风险。对于其他的公民和组织，国家又通过固定费额的方式保证对这些不从事营运活动的车辆收取固定的养路费，而不论这些机动车是否使用公路。其实质是国家利用掌握的权力，制定有利于自己的规则，强制而不合理的参与社会财富的分配。此时的公权力投资建设公路的行为已经背离了行政活动公益性的初衷，变成了对经济活动的投资，并带有明显的营利性和垄断性特质。
第二，养路费的收入、支出管理不透明、不公开。全国每年养路费应该收取多少，实际征收数额多少，这些费用使用去向如何，不对社会公开，公众无从知晓自然也无法监督。有关数据显示2005年我国私人汽车保有量约3160万辆，2006年私人汽车占全部汽车保有量的58.5%， 以此推算全国汽车保有量应该是5100多万辆。按1500元/年算，那么全国在2006年收取的养路费应该是765亿元，加之其中有2000万辆是大客或货车，所以全国每年的养路费收入大约在1000亿左右。但是交通部副部长冯正霖在全国公路养路费征收管理工作电视电话会议上的讲话中承认“目前全国养路费中真正用于公路维修和养护的资金约为500亿元”。大量的养路费被挤占作他用，实践中养路费的坐支、挪用、外借、截留、贪污屡有发生。利益的驱动致使有关的行政主管部门机构膨胀，人员严重超编，与此相对的是不少城市的公路尤其是城市边缘以及老城区的公路残破，却无钱维修。有媒体报道，吉林省实行“国路民养”改革，在该省1.
第三，高额的滞纳金侵犯公民财产权。目前的养路费征收制度设定了高额的滞纳金，《公路养路费征收管理规定》第21、22、23条规定“对拖、欠、漏、逃养路费的，除责令补缴规定费额外，每逾一日，处以应缴费额的１％的滞纳金”，“对无牌照行驶和报停后偷驶的车辆，一律追缴全额养路费和每逾一日收取应缴费额１％的滞纳金”，“对倒换牌照或涂改、顶替、伪造养路费票证和罚款单据的，除责令补缴规定全费额的每逾一日收取应缴费额１％的滞纳金”。有理财专家算了这样一笔账：银行一年期活期存款的利率是0.72%，而养路费滞纳金的年利率是365%，竟是银行利率的507倍！有关媒体曾经报道过，某省一发电厂因未及时交纳养路费省交通厅作出交通行政处罚决定，要求该厂补缴规费90. 8831万元以及数额高达890. 0728万元的滞纳金。
更为让人担心的是，上述问题并非仅存在于养路费征收体制中。作为行政收费的种类之一，其他行政收费同样存在这些问题。在理论上，行政收费一般认为是一定的行政机关凭借国家行政权所确立的地位，为行政相对人提供一定的公益服务，或者授予国家资源和资金的使用权而收取的代价。有学者将我国当前存在的行政收费细致的划分为：以筹措建设资金为目的收取的各类建设费、附加费和基金，比如养路费、公路建设基金；以保护自然资源为目的的收费，如林业保护管理费；以保护环境为目的的收费，如超标排污费；以发展教育为目的收取的各类附加费、基金，如教育费附加；以发展社会保障事业为目的的各类收费，如养老保险基金；以价格干预为目的附加在价格上的各类收费，如原油价格调节基金；以弥补机关经费的不足为目的而收取的各类管理费，如乡镇企业管理费。由此足见，我国的行政收费可谓分门别类，琳琅满目，应有尽有。而养路费争议暴露出来的问题在很多的行政收费活动中普遍存在，不仅如此，我国的行政收费在实践中还存在着越权立项、巧立收费名目乱收费、私设小金库截留收费、随意调价、财务管理混乱等等诸多问题。很显然，要克服包括养路费在内的许多行政收费中的问题必须从行政收费制度入手。
三、问题的背后：行政收费法律规制的阙如
财产权对实现个人自由、发展个人及维持尊严具有重要作用，因为“财产既是个人谋生并改善生存条件的手段，也是他免于压迫和奴役的基本保障。” 正因如此，现代的法治国家都规定了完整的财产权保护制度。我国宪法和法律也历来重视对公民财产权的保护，2004年的《宪法》修正案第22条和第24条明确规定“公民合法的私有财产不受侵犯”，“国家尊重和保障人权”。《立法法》第8条明确列举了立法保留的事项，其中包括了“非国有财产的征收”和“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”。该法第9、10条规定以上事项尚未制定成法律的，只有在全国人大及其常委会作出明确的授权决定的情况下，才可以由国务院通过制定行政法规的方式予以规定。国务院不能将该项权力转授给其他机关。也就是说涉及对公民财产权的行政收费制度只能制定成法律或者行政法规。行政收费是国家向公民征收财产的重要方式之一，由于种种原因我们无法获知政府每年的行政收费总额，但有数据显示全国工商管理机关每年的工商管理费收入大约200亿；养路费收入在1000亿左右，由此推断，我国的各项行政收费的总额之巨大绝不亚于同期的财税收入[③]。换而言之，国家每年除征收各类税外，还要从社会获取数目庞大到足以和每年的税收收入相当的行政收费。
遗憾的是，这种对公民财产权影响重大的行政收费活动绝大多数没有法律和行政法规依据。在行政法领域，由于出台统一的行政法典存在相当大的困难，所以制定法国家往往通过将同一类行政行为制定成专门的法律，以单行的部门行政法律对该类行政行为在本部门的实施进行有针对性的具体规定。而行政机关在执法过程中可以制定相应的实施办法将法律的规定细化以便使其更有可执行性，但这些办法必须遵守专门的行政法律和部门行政法律所规定的基本原则、主体权限、行为程序，监督救济制度等内容。比如行政处罚领域，我国专门制定的统一的《行政处罚法》，同时在有关税收管理中制定了《税收征收管理法》以及《个人所得税法》等部门行政法律，其中对有关税收行政管理过程中的行政处罚行为进行专门的规定。为了有效地贯彻和实施上述法律，行政机关制定了有关税收的一些行政法规和规章以及一些其他规范性文件。
我国的行政收费行为数量众多，涉及的领域相当宽泛，理应通过上述立法模式进行调整，而现实是我们目前行政收费的合法性程度相当低。至今尚未出台专门的《行政收费法》对行政收费的基本问题所出规定，在部门行政法中只有少数几部法律如《水法》、《矿产资源法》、《环境保护法》对行政收费只作了原则性规定，如《矿产资源法》第5条规定“国家对矿产资源进行有偿开采，开采矿产资源按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费”。少数法规对行政收费作了较为具体的规定，如国务院发布的《长江干线航道养护费征收办法》、《征收教育费附加的暂行规定》，也有一些行政收费由部门规章和地方政府规章进行了规定。如养路费征收的依据是国务院四部委制定的《公路养路费征收管理规定》和各地政府出台的有关养路费征收的地方政府规章。个体工商户管理费的依据是1983年国家工商总局、财政部发布的《关于个体工商业户管理费收支的暂行规定》。机场建设费征收依据的是1995年国务院办公厅转发的财政部、国家计委、民航总局《关于整顿民航机场代收各种机场建设基金的意见》等。而大部分的行政收费是由没有法规和规章制定权的地方权力机关和行政机关的其他规范性文件规定的，这些规范性文件究竟有多少难以统计。而仅有的几种有行政法规依据的行政收费，其依据的行政法规也是在多年前的计划经济体制下出台的，根本没有全国人大及其常委会的授权。
由于行政收费法律依据的缺失，行政权力的行使缺乏应有的法律制约，权力的滥用和专断自然在所难免。许多的行政收费依据不公开、不透名，而且很多是内部的文件和规定，甚至是已经作废的内部规定。行政收费的设定权混乱，征收主体各自为政“一事多征”等乱收费现象严重。行政机关收费权的运用缺乏有效的程序约束具有极不稳定性和主观随意性。缺乏规范性文件的评估机制，也没有行政公开，收费听证等制约机制。尽管目前存在着收费许可、票据统一管理等制度，但是效果并不明显，形成了有人所说的“三难”，即管理难、抵制难、清理难。种种有关行政收费的制度性缺陷急切需要通过健全和完善我国的行政收费法治加以解决。
四、结论与思考：通向我国行政收费法治的基本路径
行政收费法律制度的不健全已经是一个不争的事实，尽快制定统一的《行政收费法》是实现我国行政收费法治化的基本前提，也是关心我国法治进程的人们的共同心声。2005年3月召开的全国人大三次会议上，已经有代表提出了制定《行政收费法》的议案，鉴于该法对于规范行政收费制度具有的重要意义，十届全国人大常委会已经将该法列入了立法规划，国务院法制部门正在开征相应的调研工作。我们认为该法应该就行政收费的以下几个共同性、关键性问题作出规定。
第一，基本法律原则。这些原则主要应当包括法律保留原则；公开、公正原则；收、缴、支分离原则；统一管理原则。法律保留原则要求按照《宪法》和《立法法》的规定，尊重和保障公民的财产权，对非国有财产的征收应当由全国人大及其常委会制定的法律进行规定，在法律尚未出台之间，国务院可以根据全国人大及其常委会的授权对行政收费问题先行作出规定。其他法规、规章和规范性文件不能设定行政收费事项。公开公正原则要求行政收费的依据、程序、结果等应当向社会公布或为公民和其他组织了解行政收费的具体事项提供切实有效的途径和渠道，以便接受社会公众的监督，预防和制止行政收费违法行为。收、缴、支分离原则要求作出行政收费的决定权、收款权和支配权三者相互分离，有关行政执法机关有权依法作出行政收费的决定，但是负有缴纳义务的行政相对人应当将需要交纳的行政收费按照法律规定的程序到指定的金融机构缴纳，除因法定的特殊原因必须由行政执法机关代为缴纳的以外，执法机关不得自行收缴行政收费。金融机构应当在法定的时间内行政收费的缴纳义务人缴纳的费用解交国库，行政执法机关没有对所缴行政收费的支配权。统一管理原则要求，金融机构不得将行政收费的款项返还或者变相返还行政执法机关，缴纳的所有行政收费应当全部解入国库，归入中央和地方政府的预算内统一管理，行政执法机关的所需的行政活动经费应当通过独立的财政预算予以划拨。
第二、行政收费的设定权。有人主张行政收费的设定权主体可以比照《行政处罚法》确定为省级以上政府和人大，笔者认为不妥，根据《立法法》的规定，只有法律和经过授权的行政法规才能够规定对非国有财产的征收。因此，我们认为应当在《行政收费法》中明确规定只有全国人大及其常委会制定的法律才可以设定行政收费事项，在法律还没有出台之前，全国人大及其常委会可以通过授权法案的方式，授予国务院通过行政法规的方式规定某一方面的行政收费事项。除此之外的法规、规章可以在法律和行政法规规定的行政收费的行为、种类、幅度的范围内作具体的规定。其他规范性文件不能设定行政收费。当然，为此《行政收费法》出台后我们还将面临繁重的法律文件清理工作。
第三、行政收费的实施主体。《行政收费法》规范的行政收费实施主体主要应当是行政机关，但是那些经法律、法规授权，具有行政主体资格的事业单位、行业协会以及其他社会组织，在行使行政职权的过程中依法也可以实施行政收费行为。现实生活中还存在着立法机关、司法机关等主体的收费行为，认为可以参照《行政收费法》的规定实施。
第四，行政收费程序。具体可以包括以下几个步骤：（1）申请。行政主体实施行政收费应当向财政部门或者物价部门提出申请。（2）审查和批准。具有行政收费审批权的财政部门或者物价部门应当审查行政主体提交的收费申请是否符合法律的规定，并决定是否批准收费。（3）听证。对于数额较大或者影响较广的行政收费决定，审批机关应当依照法律的规定或者当事人的申请依法举行听证。（4）公示。审批机关应当将行政收费的批准情况通过媒体予以公示。（5）告知。行政收费机关根据行政收费的具体情况采取个别告知和在办公场所公告的方式告知收费的情况。（6）缴纳。行政收费缴纳义务人应当按照规定的时间的程序到指定的金融机构缴纳费用。
第五，行政收费的监督。通过建立健全收费登记制度、财政专户存储制度、统一收据制度、联合检查制度和责任追究制度等系统地对行政收费行为实施监督。在时机成熟的时候可以允许公民对不合法的行政收费文件提起复议或者诉讼，通过个案的方式进行审查，排除行政收费违法行为。
转变政府职能，加快行政机构改革是保证行政收费法治化的最终保障。通过制定和执行专门的《行政收费法》可以暂时的遏制行政乱收费行为，但是如果我们不能从根本上消除行政乱收费的诱因，那么，行政收费的改革及其法治化将变得非常困难甚至功亏一篑。我们认为行政权力与行政收益直接关联以及业已形成的行政机构肿胀是行政收费违法的主要诱导因素。如果行政公务人员的执法积极性主要不在于维护社会秩序和公共利益而是其部门利益，行政权力的性质就会发生异化，必然导致级组织机构发生恶性的膨胀，从而能够使自己在权力的行使和利益的获得上达到最大化。即便通过暂时的改革取消行政收费，其内在的利益驱动在特定的时候依然会淋漓尽致的表现出来。所以必须将行政权力的行使与利益的获得相分离，使权力的行使变得更为单纯，并对目前的行政执法机关的组织机构进行坚决的改革和瘦身，防止行政乱收费的死灰复燃。
（原文发表于《云南行政学院学报》2007年第4期）
①
②
③根据国家公布的确切数字，2005年我国税收收入为30886亿人民币（不包括关税和农业税）。《人民日报》
作者简介：陆伟明（1975―），男，上海市人，中国人民大学法学院宪法学与行政法学博士生、西南政法大学行政法学院讲师，主要从事行政法学和非政府组织法治问题研究。
参考文献：
检察日报,