信赖保护原则作为行政法的重要原则之一，自21世纪初开始受到国内学界关注，渐渐为立法和司法实务认可。信赖保护原则在适用情形、适用条件和保护方式上也有多样性。本文拟以广东省兴宁三建工程有限公司（以下简称三建公司）与广东省兴宁市自然资源局（原广东省兴宁市国土资源局，以下简称兴宁市资源局）土地行政处罚案（本文简称三建公司案）为对象，[1]分析信赖保护原则的适用条件和信赖利益的保护方式问题。

一、案情简介

三建公司案的案情稍显复杂，各级法院查明的情况稍有差别，下面暂且以一审二审所查明的事实为基础介绍案情。

（一）案件事实

2003年4月11日，广东省兴宁市发展计划局向梅州市发展计划局上报《关于我市茶艺休闲娱乐运动中心项目的立项请示》，载明由三建公司筹资在福兴镇五里村征地80亩建设茶艺休闲娱乐运动中心。梅州市发展计划局于2003年4月28日批复同意兴建上述项目。2003年10月30日，兴宁市招商引资办公室作出《关于兴办五里香茶艺、健身中心项目用地申请的批复》，同意该项目选址为福兴镇五里、锦华村地域，并同意土地补偿费（含安置补偿、青苗补偿等）按三建公司与福兴镇政府协商的价格解决，出让土地价格按征地成本减去本级财政收入部分计算。2003年12月28日，兴宁市建设局的《广东省建设项目选址意见书》亦同意五里香度假村（包括五里香茶艺馆）选址在兴宁市福兴镇五里村与锦华村地段，用地规模为110亩。2003年9月18日，三建公司向兴宁市建设局为兴宁市五里香度假村茶艺馆的建筑工程施工许可申请报建，报建材料中附有兴宁市国土资源局福兴国土资源所出具的关于五里香度假村建筑工程的证明（“兹有五里香度假村全部土地已经我所协助征用。其土地使用证正在办理中，请有关部门给予办理报建手续”）和三建公司承诺尽快办理报建材料中所缺的土地使用证、消防许可证等的承诺书。兴宁市建设局于2004年2月12日核发《建设工程规划许可证》准予建设上述建筑工程，并于同年2月24日核发《建筑工程施工许可证》准予五里香度假村施工。其间，兴宁市建设局于2004年2月10日颁发了《建设用地规划许可证》，准予办理五里香度假村的征用划拨土地手续。2004年间兴宁市人民政府（以下简称兴宁市政府）同意对包括五里香度假村在内的项目给予减免建设报建中的有关规费。五里香度假村茶艺馆开始兴建并运营。三建公司于2008年7月将五里香度假村茶艺馆租赁给丽都酒店装修经营。

兴宁市资源局于2014年3月15日开始对三建公司非法占用土地一案进行立案查处，经过听证，5月29日，兴宁市资源局以三建公司在未取得建设用地批准手续情况下占用土地兴建五里香茶艺馆，对三建公司作出行政处罚决定：没收三建公司在非法占用10216.67平方米的土地上建成的建筑物和其他设施。三建公司表示不服，主要理由是，案涉五里香度假村所在的土地位于《关于兴宁市2008年度第一批次城镇建设用地的批复》的范围，是建设用地而不是农用地。三建公司已支付案涉土地的租赁款并交由兴宁市福兴街道办事处五里村民委员会发放给村民，其中5亩已办理土地征用手续且已缴清了土地出让金。本案的主要过程可图示如下：

三建公司不服兴宁市资源局的行政处罚决定，提起行政诉讼，经过一审、二审、再审，最高人民法院提审并于2023年作出终审判决。

（二）主要争点

三建公司认为自己的用地行为合法，诉请撤销行政处罚决定。一审、二审和再审主要集中于被诉行政处罚是否形式合法，而最高人民法院的再审则集中于行政处罚是否实质合法，亦即行政处罚是否符合过罚相当原则，是否需要考虑当事人的信赖利益。

（三）裁判要旨

《中华人民共和国最高人民法院公报》归纳出来的本案“裁判要旨”如下：“行政机关在对历史遗留的未批先建非法占地行为进行处罚时，应当充分考虑全案情况，结合非法占地的原因、过程、时间与各方责任情况，采取既能实现行政管理目的，又能对相对人信赖利益予以保护，对其权益影响和社会资源损害最小的执法方式，相应的行政处罚决定亦应符合过罚相当原则。”

二、本案判决前的判决与法理

在本案判决之前，已有不少相关的司法实践和学理研究，这里先对其基本状况予以确认，以便显现本案判决的价值所在。

（一）先前的相关判决状况

在信赖利益的行政法保护方面，最高人民法院此前已有一定的裁判，地方各级人民法院的相关实践更为丰富。考虑到权威性，也为简便起见，这里仅整理最高人民法院的裁判。

对于信赖基础合法的行政案件，最高人民法院在益民公司诉河南省周口市政府等行政行为违法案中首次确认了行政上的信赖利益。在该案中，最高人民法院认为，被诉授予亿星公司独家经营权等行政行为违反了法律规定，且损害了相对人信赖利益，但如果撤销该行政行为，将会给公共利益造成重大损失的，应确认被诉具体行政行为违法，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施。[2]在该案中，信赖利益是基于合法行政行为（管道燃气专营单位批复）的信赖而形成的，该信赖利益为违法的行政行为所侵害，法院仅认可直接损失，实际上是以依法行政原则为信赖利益提供了保护。这一做法被此后诸多判决继承。在行政协议的案件中，最高人民法院也频繁地将信赖利益作为利益衡量的一种内容判断行政协议是否无效。[3]

对于信赖基础可能违法的信赖保护问题，最高人民法院表达了审慎处理的立场。[4]在易志明等诉溆浦县人民政府土地行政登记案中，最高人民法院指出，从严格依法行政的角度而言，对于所有有瑕疵的行政行为，都可以通过撤销的方式予以纠正。但是从行政效率和效益的角度考虑，基于保护行政相对人的合理信赖利益和减少行政争议产生的考量，行政机关应当采取足够审慎的态度，只有在该行政行为的瑕疵足以影响到实质处理结果时，才采用撤销的方式进行纠错。[5]在池军诉江苏省人力资源和社会保障厅（以下简称人社厅）劳动保障行政审批案中，最高人民法院认为，基于法的安定性原则要求，对于授益行政行为，一经作出，即使事后发现违法，除非行政相对人具有重大过错，抑或该行政行为严重损害国家利益和社会公共利益，否则不得随意撤销或者变更。综合考量在案证据，江苏省人社厅的变更行为并非基于新的事实证据，亦无证据证明池军存在明显、重大过错且严重损及国家或社会公共利益的情形。换言之，江苏省人社厅并无充分证据来推翻响水县委组织部作出的池军参加工作时间的认定，其在退休审批环节作出的核定行为既不利于维护法的安定性，亦有悖于信赖利益保护。[6]这里虽然十分重视法安定性和信赖保护原则的意义，但对于信赖基础是否合法，实际上采取了搁置不论的立场。

在饭垄堆公司诉国土资源部国土资源行政复议决定案中，涉及行政许可的续期问题。最高人民法院认为，是否延续许可的裁量和判断，应受首次许可的约束，兼顾信赖利益保护问题。即使首次许可存在瑕疵或者违法，许可机关仍应审慎行使不予延续职权。在审查许可延续行为的合法性时，只有首次许可具有重大明显违法或者存在显而易见的违法且无法补正情形的，复议机关才可以撤销延续许可。[7]虽然同样是表达审慎处理的立场，但此案的裁定明确仅无效行政许可才不受保护。

对于信赖保护原则与依法行政原则的关系，最高人民法院也十分强调依法行政原则的要求。在株洲市超宇实业有限责任公司案中，最高人民法院认为，对政府没有合理理由违反承诺甚至违约毁约的，要坚决依法支持行政相对人的合理诉求，这就是信赖保护原则的价值所在。但是，行政机关作出的行政允诺、行政协议等行为必须建立在依法行政的前提下。行政机关违反法律法规，超出征收决定的范围或者房屋征收补偿安置方案确定的补偿标准、作出的相关承诺、签订的补偿协议或者作出的补偿决定，人民法院应当作出否定的评价，不予支持。不能将信赖保护原则置于依法行政之前，无原则地以牺牲社会公共利益来强调政府对所作承诺的遵守。[8]

（二）当前的相关学说状况

在我国，田永诉北京科技大学案判决被认为实质采用了信赖保护原则。[9]由此，信赖保护原则的相关研究渐次展开，并在21世纪第一个十年里形成了一股研究热潮，凝聚了较为广泛的共识，此后仍有断断续续的研究。

就本案相关的问题而言，此前的研究存在一定的论争。首先，信赖保护原则的适用条件。理论上通常持三要件说，即信赖基础、信赖表现和信赖值得保护。这一点也得到最高人民法院判决的肯定。在唐家洲诉海南省食品安全委员会办公室、海南省人民政府行政奖励及行政复议案（以下简称为唐家洲案）中，最高人民法院首次明确提出信赖保护原则的适用要件：“新法与旧法、后法与前法变动后，相对人主张适用旧法、前法以保护信赖利益的，必须同时具备以下三个要件：一是存在信赖基础，二是相对人实施了信赖行为，三是相对人所形成的信赖利益值得保护。”[10]虽然是针对行政规范性文件的适用而言的，但实质上并未考虑行政规范性文件的特殊性，而带有一般性。不过，刘飞认为，三要件说未能恰如其分地突出信赖保护原则适用要件中的最重要部分——信赖基础的偏离。他主张四要件说，即信赖基础、信赖表现、信赖基础的偏离、利益权衡。[11]四要件说确实更为周全，不过，三要件说也并非有所忽视。信赖基础的偏离通常是在信赖保护原则的适用情形中来说的，至于如何构成信赖保护，则是在改变法律状态、偏离信赖基础之后所讨论的问题，亦即采取“适用前提-适用要件”的思考结构。其次，信赖基础，亦即信赖保护原则的适用对象。行政决定、行政允诺、行政规划乃至行政规范等均可成为信赖基础。通常认为，只要该行为是有效的授益性行为，就能成为信赖基础，而不论其是否合法。不过，刘飞指出，由信赖保护原则所独立提供的保护，仅体现在相对人的信赖利益值得保护的违法给付决定中；而对合法的授益决定，信赖保护原则只是与依法行政原则一并起到保护作用。[12]但德国学者毛雷尔指出：“信赖保护原则在授益行政行为废止中的地位远远比在撤销中重要。”在废止或撤回合法的授益行政行为时，“信赖保护与法的安定性为一方与合法性为另一方之间的紧张关系产生，而其原因不是行政机关的错误决定，而是事实和法律状态的变化”。[13]对于合法的授益行为，依法行政原则的保护只是填平损失，而信赖保护原则的保护则可能适当保护期待利益，故而也不可轻视信赖保护原则在合法性授益行为的偏离上的意义。再次，正当信赖的要件。理论上通常认为，当事人的信赖应当值得保护，并通过列举不值得保护的情形加以判断。但胡若溟观察司法实践发现，以前的司法实践强调当事人信赖的善意，但渐渐出现了一些案例，只要有信赖基础和信赖表现，形成信赖的客观状态，即可构成需要保护的信赖利益。[14]这是一个值得关注的现象，也在三建公司案中出现，值得审慎辨析。

三、本案判决的基本思路

回到三建公司案来看，本案判决在分析思路上较为明确，与此前的最高人民法院裁判相比也有其特别之处。

（一）本案判决的基本框架

在本案判决的理由部分之前，作为最高人民法院，仍在一审、二审、再审判决之后补充了“再审查明”的内容，从后续判决理由来看，这部分“再审查明”的事实是有其实际意义的。此前判决所查明的事实很大程度上是为服务于证明三建公司违法、自然资源局处罚合法而叙述的。而最高人民法院所补充查明的事实是为服务于适用信赖保护原则而叙述的。为此，最高人民法院“公开开庭”而非书面审理了本案。

该案判决理由大致可以分为两个部分。第一部分旨在分析行政处罚的形式合法性。判决引用建设行为时有效的2004年《土地管理法》第43条第1款的规定，分析指出，“三建公司在案涉土地仍为集体农用地的情况下，即先行建设五里香茶艺馆，显然违法”；同时，判决引用《土地管理法》第76条第1款的规定，[15]表明土地行政主管部门对非法占地行为的处罚权限和措施。本案中，兴宁市资源局作出的行政处罚决定是没收。第二部分旨在分析行政处罚的实质合法性。最高人民法院指出：“但是，被诉处罚决定的合法性还取决于是否违反过罚相当原则，处罚决定与非法占地的事实、性质、情节、社会危害程度是否相适应。即兴宁市资源局作出9号处罚决定，是否应考虑法定的从轻或者减轻情节，是否存在其他可以消除违法状态的处理方式，没收案涉土地上已建成建筑物和其他设施是否需要保护三建公司对政府行政行为产生的信赖利益。”虽然被诉处罚决定在处罚对象、事实、主体和措施权限等方面在形式上符合法律规定，“但是”，仅此还不足以证明处罚决定的合法性。行政机关尚需进一步考虑过罚相当原则的要求。“法定的从轻或者减轻情节”应属于过罚相当里的“情节”问题，不过，什么是本案中的“法定”从轻或者减轻情节并不清楚；“其他可以消除违法状态的处理方式”实际上并非如何处罚的问题，而是应否处罚的问题；而没收是否需要保护三建公司的信赖利益，既有可能涉及是否没收的问题，也有可能涉及如何没收的问题，后者在本案中并未涉及，法院将信赖利益亦作为适用过罚相当原则的一种考虑因素。

（二）信赖保护的构成要件

是否要保护信赖利益，要看是否符合信赖保护原则的构成要件。判决接着着重分析了作出行政处罚决定时应予考虑的四个因素。首先，案涉项目虽然未依法办理征收、农用地转用和出让手续，但已办理了其他一系列建设审批、许可手续（包括用地预审意见、立项批复、项目用地批复、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》等），案涉项目违法开工建设系在当地行政机关的支持和配合下进行。兴宁市政府及相关职能部门的违法作为，是案涉土地被违法占用的“主要原因”之一，也是非法占地问题未能及时得以解决并持续十余年的“重要原因”。其次，因案涉项目符合当地土地总体规划，而且，原广东省国土资源厅已经同意补办用地手续，兴宁市政府及相关部门长期未及时补办完善审批手续，是造成违法用地状态未及时消除的“重要原因”。再次，三建公司占用案涉土地建设已经支付部分土地补偿等费用。兴宁市招商引资办公室批复要求支付土地补偿费用及确定土地出让金的方式，虽然不符合《土地管理法》的规定，但也是三建公司非法占地且未按法律规定支付全部费用的“重要原因”。最后，三建公司的信赖利益也应予以保护。这虽然是第四个考虑因素，但也是前三点的一个归结。最高人民法院引用了当时有效的《行政处罚法》第4条规定后指出，行政处罚要坚持过罚相当原则，行政机关对违法行为人适用行政处罚，所科处罚种类和幅度要与违法行为人的违法事实、过错程度、社会危害程度等因素相适应。显然，“过错程度”并非行政处罚法上明确列举的考虑因素，但已经成为法院审查行政处罚公正性方面常见的因素。最高人民法院对于本案中的信赖保护问题是这样回答的：“本案中，三建公司作为房地产开发经营的企业，明知在案涉土地上建设五里香茶艺馆，需要取得相关用地审批手续，但其仍然通过福兴镇政府以建花圃的名义‘征用’或租用案涉耕地进行项目建设，构成非法占地；且三建公司在使用案涉土地十年期间，仍未督促相关政府部门补办完善土地征收、出让手续，应当承担相应的法律责任。但是，兴宁市政府及相关职能部门明知三建公司未取得合法用地手续，仍然以招商引资名义支持、协助案涉项目建设，也未按照777号复函的要求补办项目用地手续，还默许三建公司以租代征方式先行建设，也应承担相应的法律责任。三建公司对兴宁市政府及相关职能部门的违法行政行为已经形成足够的信赖，因此形成的信赖利益，也应依法予以保护（着重号系引用者所加）。”最高人民法院明确指出，三建公司的信赖利益应予保护。那么，首先要问的是，该案是否为信赖保护原则的适用情形，即有无法律状态的变更。本案判决没有明确提及，而只是将行政处罚作为法院审查的对象。行政处罚决定的作出意味着，三建公司被认为需要取得相关用地审批，而此前三建公司并未取得，还在该块土地上建设经营。行政处罚决定的作出，可以被理解为法律状态的变更，三建公司不能继续占用土地建设经营了。如此，本案有适用信赖保护原则的可能。那么，本案三建公司的情形是否符合信赖保护原则的构成要件呢？

第一，存在信赖基础。最高人民法院认为，三建公司对兴宁市政府及相关职能部门的违法行政行为已经形成足够的信赖。最高人民法院以非常明确的措辞肯定了“违法行政行为”可以成为信赖保护的信赖基础。这里成为信赖基础的“违法行政行为”又是指什么呢？行政处罚决定虽然被认为违法，但显然不是信赖基础，因为三建公司不可能因信赖行政处罚决定而产生信赖利益，而且最高人民法院也明确指出，作出行政处罚决定时应考虑是否需要保护信赖利益，故而信赖利益产生于行政处罚之前。在排除了行政处罚决定之后，还存在两种可能成为信赖基础的违法行政行为。一是在未办理用地审批的情况下即作出规划许可和施工许可。二是未及时办理用地审批手续，还默许以租代征先行建设。从后续行政处罚来看，以行政不作为为信赖基础，更加顺理成章。这或许也是本案的特别之处。常见的信赖保护原则案件都是以一个积极的行政行为为信赖基础的。

第二，信赖表现。三建公司在未取得用地审批的情况下，仍成功申请了规划许可和施工许可。之后，三建公司便开始在案涉土地上建设茶艺馆，并在建好四年之后租赁给丽都酒店。这表明三建公司存在信赖，在未取得土地使用权的状态下，可以边申请边建设。

第三，信赖值得保护。如前所述，在唐家洲案中，最高人民法院指出，信赖保护的构成要件之一是相对人所形成的信赖利益值得保护。而在本案中，最高人民法院认为，三建公司已经形成了“足够的信赖”，在这里它并没有强调信赖的正当性。最高人民法院认为，相对人对于建设需取得用地审批是“明知”的，而且，相关行政机关也是“明知”三建公司未取得合法用地手续。双方均为明知，仍可被认定形成了应予保护的信赖利益，难道最高人民法院就不担心双方合谋违法吗？如果双方沆瀣一气，各取所需（一方是投资经营的收入，另一方是招商引资的政绩），违反法秩序，损害公益，自然不应获得认可。最高人民法院声称“应依法予以保护”，其所依之“法”又是什么？这里的“法”并非实定法的规定，而是信赖保护原则的法理，是信赖保护与依法律行政权衡后的合正义性要求。但法律的明文规定也是重要的公益体现，故不能轻易认可明知故犯的违法行为。值得参考的反向规定是，德国《联邦行政程序法》第48条第2款规定，“明知或因重大过失而不知行政行为的违法性的”，“受益人不能主张其信赖利益”。但只要求“明知或因重大过失而不知”，对于因一般过失或轻微过失而不知者，仍可认为值得保护，因为在当事人与行政机关之间存在着知识信息、认知能力、法律地位上的格差，不能对当事人要求过高。但在当事人明知违法时，仍然从事相关行为，即表明其对法秩序的蔑视，其信赖利益就不值得保护。从联系“重大过失”来看，这里的“明知”应是相当于故意。参考《刑法》第14条第1款来看，明知只有在“希望或者放任”危害社会的结果发生，才构成“故意”违法。本案中，法院从三建公司“作为房地产开发经营的企业”身份，即认定为其“明知”，法院对当事人主观状态的调查或论证尚有不足之处。虽然最高人民法院在判决中使用了“历史遗留的未批先建等非法占地”的表述，似以此来说明三建公司的违法情有可原，但明明法律规定清晰且迄今也不过20年时间，为何是“历史遗留”，不得而知，或许与2004年10月21日印发的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）收紧土地利用政策有关。在前述考虑因素中，最高人民法院三次提及政府的违法行为是三建公司违法占地的“重要原因”。通常，“重要原因”一词是用于法律责任的归属和分配场合。通观本案判决，四个考虑因素也是服务于过罚相当的判断的。不过，本案的主审法官之一在行政处罚的有责性要件之下谈及，三建公司的项目用地虽然未依法进行审批流程，但确已办理一系列建设许可手续，违法开工建设系在行政机关支持配合下进行，“不能认定三建公司存在主要过错责任”。[16]“主要过错责任”一词原本也是与“重要原因”一词相近的，而与有责性的认定并无关联。但如果回到本案的信赖正当性问题上，这些事实和判断或许是在说，三建公司虽然“明知”需要办理用地审批手续，但并未不去办理，而是积极地申请，并按照要求支付了征地的部分费用，而且，相关部门也曾积极协助办理并作出协助的证明。三建公司或许以为可以同步办理用地和建设手续，故而其信赖并不属于故意为之，并不属于“明知或因重大过失而不知行政行为的违法性的”情形。

第四，利益衡量。现今常见的信赖保护理论一般都不将利益衡量作为信赖保护原则的适用要件之一，而是将利益衡量作为选取信赖保护方式时的考虑因素。但在本案判决中，最高人民法院认为，三建公司已经形成“足够的信赖”，因此形成的信赖利益也应依法予以保护。“足够的信赖”暗含着衡量的步骤。最高人民法院接着认为，“在五里香茶艺馆建成使用近十年后，迳行将其没收，并予以拆除，明显与三建公司的过错和社会危害程度不相当，行政处罚显失公正，既浪费社会资源，又影响法治政府与诚信政府建设，还侵犯了三建公司的信赖利益”，这种行政处罚不应得到支持。其中，一方是行政处罚，它代表着维护土地管理秩序的公共利益，另一方是“既浪费……又影响……还侵犯……”的利益，社会资源应是指已经被占用的土地和已建成的休闲设施，而法治政府与诚信政府建设是信赖保护原则的制度效果，三建公司的信赖利益是信赖保护原则的个体效果，但行政处罚显失公正，与三建公司的信赖利益明显不相当。这在一定程度上也显示出信赖基础是违法行政行为时的信赖保护特殊性问题——利益衡量是其适用要件之一。如果信赖基础是合法的行政行为，法本身就是公益的体现，无需再进行公益与信赖利益的权衡。但在信赖基础是违法行政行为时，就需要开展公益与信赖利益的权衡，在信赖利益大于公共利益时才构成信赖保护。[17]而我国过去的判决多是针对合法行政行为的偏离问题，故而看不到权衡的过程。

（三）信赖利益的保护方式

在信赖保护成立时，信赖利益通常有两种被保护方式，一是存续保护，即保留原有法律状态不再变更；二是财产保护，即变更原有法律状态但给予一定补偿。保护方式的选择也是利益衡量的结果。

在本案中，最高人民法院认为，兴宁市资源局在作出行政处罚决定时，“应当充分考虑全案情况，结合非法占地的原因、过程、时间与各方责任情况，并在案涉符合土地利用总体规划且省级政府已经同意五里香度假村项目完善历史用地手续的情况下，采取既能实现行政管理目的，又能实现对相对人权利和社会资源损害最小的执法方式”。具体而言，最高人民法院认为，有两种可能的措施可以采取。第一，“兴宁市资源局本应对历史遗留的未批先建等非法占地，优先考虑采取补救措施，尽快依法办理案涉土地的征收与农用地转用审批手续，并向三建公司提供通过招拍挂程序依法取得土地使用权的机会，让非法占地能够得以合法化”。第二，“即使无法采取补救措施，也应当综合考量三建公司和相关政府部门的过错情况，公平合理地作出处理”。第一种措施是通过补办手续，消除违法状态，亦即不予行政处罚。这大致可被视为信赖利益的存续保护。退一步的第二种措施是要求作出公平合理的处理，具体如何处理，不甚清晰。但至少应当考虑三建公司的信赖利益，而且其使用的概念是“处理”而非“处罚”。这种措施似与信赖利益的财产保护存在差异。因为兴宁市资源局作出的处罚决定被认为显失公正，故而，依照《行政诉讼法》第70条第6项的规定，法院应撤销该行政处罚决定。但本案中，被没收的新建设施已被拆除，已不可能恢复原状，故撤销行政处罚决定已无意义，所以，最高人民法院依照《行政诉讼法》第74条第2款第1项的规定，确认处罚决定违法。虽然法院认为“本应撤销”违法的行政处罚决定，但这并不意味着法院认为不应予以行政处罚，而只是说不应作出本案这样明显不当的行政处罚。

上述两个方面的分析处于判决理由的同一段落中，尚有不清晰、不明确的地方。最高人民法院似倾向于认为不应作出行政处罚，但并未明确指出，这在一定程度上也表明最高人民法院自身的迟疑状态。但是，确认违法判决给当事人的救济是十分有限的。被诉行政处罚违法且已执行，三建公司由此遭受损害，两者之间有因果关系，故而可成立国家赔偿责任。但鉴于三建公司在起诉时未提出赔偿请求，最高人民法院亦未处理赔偿问题。不过，最高人民法院在判决理由的最后对兴宁市资源局提出要求：“本判决生效后，兴宁市资源局应当主动与三建公司就违法行为给三建公司造成的损失，协商具体补救措施或者赔偿方式；协商不成的，兴宁市资源局应当依法确定损失金额并结合双方违法过错程度及时作出赔偿决定。”[18]那么，双方的协商是否就可以随意展开呢？其实不然，兴宁市资源局亦须遵守依法行政原则，协商也只能依法确定损失金额，在法定空间内双方达成合意，它与按照法院指示“结合双方违法过错程度”所作出的赔偿决定大致相当，只是比赔偿决定更为灵活而已。虽然赔偿与信赖利益的补偿看上去存在性质差异，但这很大程度上只是由叙述方式造成的。行政处罚在形式上是合法的，由它造成的损失应得到补偿；行政处罚在实质上是违法的，由它造成的损害应得到赔偿。两者可能的差异在于，按照怎样的法作出怎样的财产上的救济。

纵观判决书可以看到，法院是将信赖保护原则嵌入过罚相当原则来分析的，换言之，信赖保护原则可以与过罚相当原则相协调。过罚相当原则在两个层面上发挥了作用：其一是应否处罚，虽然过罚相当原则并没有包含应受行政处罚之私人行为的所有要素，但还是可以对违反行政法义务行为的事实、性质、情节以及社会危害程度等作出评价。最高人民法院认为，补办手续就可以消除违法状态，如果处罚，就是在处罚本不应处罚的行为，将导致明显不当。其二是应予以何种处罚，这可能是过罚相当原则适用的通常情形。按照《土地管理法》第77条第1款规定，在存在非法占地时，行政机关的处理措施只有责令退还土地、没收新建设施、可以并处罚款三种，前两者并无裁量空间，即应当责令退还土地并予以没收。最高人民法院指出，三建公司“应当承担相应的法律责任”。本案中，兴宁市资源局作出了行政处罚，但也只是决定没收，而未予以罚款。根据该款的规定，兴宁市资源局在“没收”决定上没有选择余地。但是，在构成非法占地时，“可以并处罚款”，也就可以在罚款措施的选择、罚款额度的确定上，考虑信赖利益，也就是说，适用过罚相当原则，将信赖利益作为考虑因素之一，从轻或减轻处罚，这也可能是信赖保护在存续保护和财产保护（损失补偿）之外的一种新方式，[19]只是在本案判决中并未使用而已。

四、本案判决的意义与问题

与此前的最高人民法院判决相比，本案判决有其重要意义，大致可以归纳为以下两点：

第一，判决确认了对于违法行政行为的信赖保护原则适用，或者说违法行政行为可以成为信赖基础。此前的最高人民法院判决虽然肯定了信赖保护原则，但并没有对信赖利益作出充分的保护，使得信赖保护原则与依法行政原则所发挥的功能相似。此前的最高人民法院判决也曾涉及信赖违法行政行为的情形，但并未明确言明。而在本案中，最高人民法院明确指出对于“违法行政行为”可以产生足够的信赖，应依法予以保护。

第二，信赖保护原则可以与依法行政原则相抗衡，可以与过罚相当原则相协调。虽然如何抗衡、如何协调在本判决中还存在不清晰的地方，但其基本立场却是明确的。之所以信赖保护原则能与依法行政原则相抗衡，本案判决并未述及其依据，但在先前的最高人民法院判决中曾经提及，那就是“法的安定性原则”。信赖保护原则可以为私人违法行为提供阻却违法事由，进而阻止行政处罚的作出；即使不能阻却违法，也可能在如何处罚上成为行政机关的重要考虑因素之一。

不过，本案判决还遗留下一些问题，需要今后予以澄清，这也会关涉本案判决要旨的适用及射程。第一，在信赖保护的构成要件上，信赖的值得保护没有得到法院的明确分析。法院在认定三建公司存在“明知”之外，只是分析了造成三建公司违法用地的三种重要原因。“明知”而故犯，就是对现有法秩序的严重侵犯，不能轻易得到认可。法院尚需在明知的认识因素之外再对希望或放任的意志因素作出分析。第二，在信赖利益的保护方式上，法院在指出存续保护的同时，又指出损害赔偿的必要，还留下一种在如何处罚的问题上考虑信赖保护的可能。因应利益衡量的多样性，保护方式的多样化也提高了信赖保护的灵活性。

【注释】

[1]《广东省兴宁三建工程有限公司与广东省兴宁市自然资源局土地行政处罚案》，载《中华人民共和国最高人民法院公报》2024年第4期，第40-48页。以下引用的该案裁判文书均出于此，不再注明。

[2]《益民公司诉河南省周口市政府等行政行为违法案》，载《中华人民共和国最高人民法院公报》2005年第8期，第23-33页。相关分析，参见王贵松：《依法行政原则对信赖利益的保护——益民公司诉河南省周口市政府等行政行为违法案分析》，载《交大法学》2015年第1期，第167-175页。

[3]例如，最高人民法院认为，“对行政协议的效力进行审查，要对依法行政、保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则进行利益衡量，从维护契约自由、维持行政行为的安定性、保护行政相对人信赖利益的角度，慎重认定行政协议的效力”。参见曹建中诉河南省长葛市人民政府、河南省长葛市长兴路街道办事处土地补偿行政协议案，最高人民法院（2019）最高法行申13737号行政裁定书，2019年12月20日。

[4]最高人民法院曾在附论中谈及，行政行为一经作出，即应被推定为合法有效，在其被依法变更、撤销或者撤回之前，公民对其信赖所形成的利益应该获得法律的保护。即便信赖基础违法，政府有权予以纠错，但因信赖利益而遭受的财产损失也可以得到补偿。参见张爱玲诉河南省社旗县人民政府林权登记行政争议案，最高人民法院（2016）最高法行申2251号行政裁定书，2018年5月21日。

[5]最高人民法院（2018）最高法行再65号行政判决书，2018年7月26日。

[6]最高人民法院（2017）最高法行申5895号行政裁定书，2019年3月21日。

[7]最高人民法院（2018）最高法行再6号行政判决书，2018年3月7日。

[8]最高人民法院（2019）最高法行再4号行政判决书，2019年2月28日。

[9]《田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案》，载《中华人民共和国最高人民法院公报》1999年第4期，第142页。相关评析，参见何海波：《通过判决发展法律——评田永案件中行政法原则的运用》，载罗豪才主编：《行政法论丛》（第3卷），法律出版社2000年版，第437-471页。

[10]最高人民法院（2021）最高法行申8524号行政裁定书，2022年3月22日。相关分析，参见章剑生等主编：《行政法判例百选》（第二版），法律出版社2024年版，第443-445页（王明喆执笔）。

[11]参见刘飞：《行政法中信赖保护原则的适用要件——以授益行为的撤销与废止为基点的考察》，载《比较法研究》2022年第4期，第132页。

[12]参见刘飞：《信赖保护原则的行政法意义——以授益行为的撤销与废止为基点的考察》，载《法学研究》2010年第6期，第9页。

[13][德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第290-291页。

[14]参见胡若溟：《信赖利益保护原则的中国化》，载姜明安主编：《行政法论丛》（第22卷），法律出版社2018年版，第84-87页。

[15]该款规定，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地……对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”。

[16]参见耿宝建、殷勤：《行政处罚谦抑性理念及其在行政审判中的运用》，载《法律适用》2023年第11期，第85-86页。

[17]参见王贵松：《行政信赖保护论》，山东人民出版社2007年版，第185-187页。

[18]与此类似，此前有法院认为，行政机关违法实施行政许可，造成当事人实际损失的，诉讼中应当充分保护相对人的信赖利益。相对人自身行为也存在过错的，应综合分析各方行为对损害结果发生的因果关系，合理确定行政机关的赔偿责任。参见李景春：《混合过错情形下行政许可信赖利益的保护程度——范元运、范作动诉山东省邹平县建设局规划许可暨行政赔偿案》，载最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判指导案例》（第1卷），中国法制出版社2010年版，第151-155页。

[19]在三建公司诉国家税务总局梅州市税务局第二稽查局税务行政处罚决定案中，最高人民法院指出：“三建公司对当地税务机关对其税务合规，已经形成一定程度的信赖，税务机关在作出案涉处罚决定时对此种信赖应予适度尊重。”最高人民法院（2024）最高法行再27号行政判决书，2024年12月31日。虽然“适度尊重”的方式并不清楚，但似有容纳上述方式的可能。