案情概要

1993年，厦门市普达房地产建设发展有限公司（以下简称普达公司）申请于演武路建设“普达广场”商住楼的开发项目取得厦门市计划委员会批准。同年，厦门市城市规划管理局（以下简称规划局）向普达公司发出93116号“选址定点规划意见通知书”，通知书中载明了“普达广场”用地的四至面积以及规划条件，规划条件中确定的建筑面积为80963.73平方米（高层三幢），建筑容积率为10。同年6月25日，规划局向普达公司发出93245号“建设用地规划许可证”，在该份许可证中载明“有关规划要求，按我局发给选址定点规划意见通知书93116号的要求执行”。1994年12月，普达公司与厦门市土地管理局签订了经过公证的（94）厦地合字（协）092 号厦门市国有土地使用权有偿出让合同书，在该合同书的附件中再次确定“普达广场”的建筑容积率为10。1995年10月，厦门市城乡建设委员会作出了厦建总审字（1995）062号文“关于‘普达广场’初步设计的批复”，批复中同意“普达广场”总建筑面积为100755.5平方米，建筑容积率为10.793。

1996年5月，“普达广场”列入厦门市商品房投资项目正式年度计划。同年8月，规划局向普达公司发出95-1025号“建设工程规划临时许可证”，同意普达公司就“普达广场”地下工程部分先行动工。该份临时许可证中记载，“拟发建设工程许可证号码为：95-1157”，并要求“严格按建委厦建总审字（95）062号文执行”。1998年7月，“普达广场”再次列入厦门市商品房投资项目年度正式计划。1998年8月26日，规划局发出98016号“工程建设规划临时许可证”，许可“普达广场”地下工程继续施工，该份临时许可证中载明“拟发建设工程规划建设许可证号码为：98J337”。同年12月，普达广场地下工程全部竣工。1999年4月，普达公司向规划局申请“普达广场”建设项目的正式规划工程许可证。1999年12月21日，规划局向普达公司发出99J-292号通知书，通知书内容为“你单位4月16日，申报普达广场项目。经研究，因如下原因不能办理：经五联会研究，不同意建高层，要求降低层数和建筑容量。请你单位：调整后再报。谨表歉意”。普达公司遂对普达广场的设计方案作出调整，重新申报。2000年11月13日，规划局发出（2000）厦规方案第0212号“建设工程设计方案批复通知书”，该份通知书对“普达广场”工程设计方案的审定意见为“总建筑面积：84007.75平方米，建筑容积率8.56”。2001年1月18日，规划局发出（2001）厦规建设第0019号“建设工程规划许可证”，许可证附件中确定的规划条件同0212号“批复通知书”。2001年12月19日，普达公司向规划局提交申请书，要求规划局就建筑容积率降低和建筑总面积减少给该公司带来的损失给予适当补偿（注：建筑容积率从10降到8.56导致普达公司两幢原设计分别为31层和29层的高层均降到18层，并引起与合作方5000万元的债务纠纷 ），遭到规划局拒绝。2002年5月，普达广场项目完工，普达公司随后向厦门市思明区人民法院提起诉讼，请求法院确认厦门市城市规划管理局（2000）厦规方案第0212号“建设工程设计方案批复通知书”对规划方案的调整行为违法。厦门市城市规划管理局辨称，（2000）0212号“批复通知书”是针对原告的报批的设计方案作出的，原则上同意了原告报批的设计方案，因此不存在被告对规划方案的调整，调整是由原告自行作出的；原告实际要起诉的对象是要求原告作出规划方案调整的 99J-292号通知书，但针对该项通知书的起诉期限已经超过，因此，应驳回原告的起诉。

在双方当事人对事实基本无争议的情况下，本案争执的焦点在于以下三个法律问题：

一、本案中作为原告攻击对象的具体行政行为究竟是什么？

二、本案中，规划局是否有权对规划用地许可证中记载的规划条件进行变更？

三、如假定规划局有权对规划条件进行变更，本案中的变更行为是否合法？

以下，本文对此逐一加以分析：

一、作为本案诉讼标的的具体行政行为究竟为何

本案中，原告的诉讼请求是确认被告的（2000）厦规方案第0212号“建设工程设计方案批复通知书”中对规划设计方案的调整违法。被告则认为该《批复通知书》是以同意原告的申请事项为内容的，并不存在着被告对规划设计方案的调整，其合法性无可争议；而要求原告调整规划设计方案的99J292号通知书则已过起诉期限，不受法院司法审查。

这里涉及到的关键问题是（2000）0212号“批复通知书”与99J292号要求调整规划方案的通知书究竟是两个相互完全独立的具体行政行为，还是一个完整的具体行政行为中互有牵连的阶段。如果将两者视为两个完全相互独立互不相干的具体行政行为，则被告所称的（2000） 0212号“批复通知书”只是应原告的申请而作出，其中并不存在对规划设计方案的调整，调整由原告自行作出的答辩理由就能够成立。但仔细考察本案中被告作出“批复通知书”的行为，问题并非如此简单。

根据2002年10月1日前有效的《厦门市城市规划条例》第三十六条第一款之规定，相对人在申请建设工程规划许可证之前必须先向规划部门申请对规划设计方案的批复，在取得规划部门对规划设计方案的批准之后，才可能依此规划设计方案制作施工图，并正式申请建设工程规划许可证。因此，这一规划部门对规划设计方案的批复是在核发建设工程规划许可证之前必经的一个独立发生法律效果的行为阶段。规划部门的批复行为虽会最终表现为一个书面决定，但完整的批复行为应当是一个过程，这一过程以相对人向规划部门提出申请为起始，以规划部门作出批准与否的书面决定为终结。在本案中，被告于2000年12月作出（2000）0212号《批复通知书》，从表面上看来，《批复通知书》是一个具体行政行为；但实际原告于1999年4月即已提出有关的法律文书，向被告申请对“普达广场”规划设计方案的批复；作为一个完整过程的批复行为应从被告受理原告申请之日时开始至批复决定作出时为止。在此过程中，被告于1999年12月21 日向原告发出了99J292 号通知书，但该通知书并非一个正式的拒绝批准的书面决定，而是一个要求原告对报批的方案作出调整的指导性意见；因此，该通知并不是一个能够终结批复程序的正式的行政决定，而只是在批复程序的完整过程中作出的阶段性行为。根据该通知，原告对规划设计方案作了被告所要求的调整，方案始获得被告（2000）0212号《批复通知书》的批准，完整的批复行为也至此终结。因此，本案中，作为原告起诉对象和法院审理对象的具体行政行为应是从原告1999年4月的申请起始，至2000年12月21日（2000）0212号《批复通知书》作出为止的作为一个整体的完整的批复行为。而在这一批复行为的全过程中，实际包含了被告对于原告规划设计方案的规划条件――建筑容积率的变更，这一变更以指导原告自行对原规划设计方案作出调整，再对原告调整后的规划设计方案予以批准的方式作出。而本案争议的实质问题就是被告这一变更规划设计条件行为的合法性

需要说明的是，被告在答辩书中认为原告应起诉的是99J292号“通知书”。从学理上，并不否定该“通知书”的可诉性。该“通知书”虽是一个在申请过程中被告对原告作出的指导，未对原告发生直接的法律效果，但因原告不服从该指导将直接带来被告拒绝批准的后果，其强制性已达几使原告不能抗拒的程度。因此，为充分保护公民的合法权益计，虽正式的行政行为尚未作出，亦可承认该通知的可诉性，即在被告正式的“批复”（包括批准和拒绝批准）行为作出之前，原告可直接起诉该通知。但该通知的可诉性和原告未起诉该通知的事实，并不否定原告仍具有在批复决定作出后起诉批复行为的权利，也不能排除法院对批复行为的整体审查。在原告起诉批复行为后，法院可对批复行为过程中的阶段性行为一并予以审查。

二、本案中被告是否有权对规划设计条件作出变更

如前所述，在本案中，被告在对原告规划设计方案审批的过程中，实际变更了原方案的规划设计条件，将建筑容积率由10 改到8.56，并造成原告原设计中的两幢高层的层数分别降低了13层和11层。原告原规划设计方案所依据的规划设计条件是由被告在1993年的“建设用地规划许可证”中确定的，因此，本案首先涉及到被告是否有权在核发“建设工程规划许可证”之前的对规划设计方案的批复过程中，对“建设用地规划许可证”确定的规划设计条件作出变更。

如果将公民在城市规划区内进行工程建设所要办理的审批手续看作一个整体的事件，则从获得计委立项后，公民所要办理的第一个手续就是确定用地位置、面积和具体规划设计条件的建设用地规划许可证，直至最后办完建设工程规划许可证，工程才能正式进入施工。在此过程中，规划部门核发建设用地规划许可证和建设工程规划许可证虽然是两个独立的具体行政行为，但这两个行为都发生在公民申报同一个工程建设项目的过程中，从总体上来看，两个行为之间具有一定的关联性，后者是前者的后续行为。《城市规划法》第三十一条规定，公民进行工程建设需要首先要向城市规划部门申请用地的规划指标，“由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证”；第三十二条规定，在办理工程的开工手续之前，“必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件”。

《城市规划法》第三十一条的“规划设计条件”和第三十二条作为审批条件的“规划设计要求”两者之间究竟是何关系呢？这一点在《厦门市城市规划条例》（以下简称《条例》）中得到了明确。《条例》第三十六条规定，规划行政部门在核发建设工程许可证之前首先对“按照建设用地规划许可证规划设计条件编制的规划设计方案”作出批复。换言之，在核发规划工程建设许可证时，规划部门对相对人报送的规划设计方案是否符合“规划设计要求”的审查，应当主要是对相对人的规划设计方案是否符合建设用地规划许可证确定的“规划设计条件”的审查，以及在符合规划设计条件的基础上对是否符合其他城市规划要求的审查。从《条例》的有关规定中，规划部门核发建设用地规划许可证和核发建设工程规划许可证两个行为之间的关联得到了较明显的体现。

在本案中，被告在1993年向原告核发了建设用地规划许可证（93245号），并在该许可证中确定了普达广场的建筑容积率为10。虽然在该证上载明，从发证之日起一年之内，未办理建设工程规划许可证又未经批准延期者，该证自然失效，但规划局于1996和1998年先后两次向原告核发了建设工程规划临时许可证。在1996年的建设工程规划临时许可证中，规划局再次确认了93245号规划用地许可证中确定的规划条件，要求原告严格按照建委（95） 062号文执行，正是该项临时许可证使得原告按容积率10设计并施工了普达广场的地下工程（包括工程的全部地基）。在1996年的临时许可证失效后，被告于1998年再次发出了临时许可证，该临时许可证是对1996年临时许可证效力的延展，意在使原告在1996年按原规划条件设计的地下工程得以顺利完工，因此，98016号临时许可证实际对原规划条件作了再次确认。据此，原告完成了普达广场的地下工程，并在98016号临时许可证规定的一年之内向规划局提出了申报正式建设工程规划许可证的手续（即提出了依原规划设计条件制作的规划设计方案，请求批复）。

由上所述，被告核发93245号建设用地规划许可证和核发95-1025号、98016号建设工程规划临时许可证的行为实质处于连续状态之中。直至被告颁发（2001）0019号建设工程规划许可证，乃至庭审结束时为止，被告都未对93245号建设用地规划许可证的效力提出任何异议。由此可以认定，被告实际用两份临时许可证对93245号建设用地许可证的延续效力加以了追认。因此，当原告在98016号临时许可证规定的期限内向被告提出规划设计方案，申请被告批复时，被告的批复行为仍是核发规划用地许可证和建设工程临时许可证的后续行为，并仍应受到这些前置行为效力的约束。尤其被告在98016号临时许可证中还载明拟向原告颁发98J337号建设工程规划许可证。98016号建设工程规划临时许可证是一具体行政行为，这一行为应具有行政行为所具有的实质确定力，这一确定力不仅包括对被告不得任意废止该行为的限制，也包括对被告在后续的行为中不得任意改变前置具体行政行为所确定的内容的限制。因此，在本案中，当原告在规定的时间内向被告办理申报手续时，被告的审批行为应受98016号临时许可证的拘束，被告在98016号临时许可证中追认的93245号规划许可证确定的规划设计条件对被告批复行为具有约束力。质言之，依据严格的依法律行政原则的要求，被告要变更建设用地规划许可证确认的规划条件，必须在有法律明确规定的条件下，具备法定的要件，方可变更。而在本案中，《中华人民共和国规划法》和《厦门市城市规划条例》均未规定规划部门在规划用地许可证作出后可以变更它所确定的规划条件。虽然《城市规划法》第三十四条规定“任何单位和个人必须服从城市人民政府根据城市规划作出的调整用地决定”，该条的调整用地可以理解为包括对用地规划设计指标作出调整，但依据该条款，能作出相应调整的只有城市人民政府，而非规划行政部门。本案中，被告虽称自己的调整行为是根据市政府五联会纪要作出，但始终未向法院提供该项纪要。《条例》第三十六条虽然规定了规划行政部门对“按照建设用地规划许可证规划设计条件编制的规划设计方案”作出批复，但此处规划部门对设计方案的审查应是对设计方案是否严格符合设计条件和其他法定要件的审查，而非对规划设计条件的重新审查，该条并未授予被告在审批规划设计方案的过程中对规划用地许可证已确定的规划设计条件进行变更的权力。因此，依据严格的依法律行政原则，被告欠缺变更自身在先前的行为中确定的规划设计条件的权限，被告所作出的要求原告调整规划设计条件的行政指导也因而是无权限的，相对人即使接受了此一违法的行政指导，也不能证成该指导行为的合法性，对于被告通过此无权限的指导行为达致的对规划设计条件的实质变更，法院仍应认定为违法。

三、 在本案中是否有承认行政机关的变更权限以及适用信赖保护原则的空间

如前所述，从严格的依法律行政原则的角度出发，本案中，被告是无权对规划设计条件作出变更的。但也不得不承认，城市规划是一具有强烈公益性的行政领域，在这一领域，为了公益的需要使行政机关具有一定的变更规划设计指标的余地是合理的。这一点从《规划法》的相关规定中可以得到印证。《规划法 》第二十二条规定城市人民政府可以根据城市经济和社会发展需要，对城市总体规划进行局部调整。法律设定此种调整权限的目的即是为适应变动中的公共利益的需要。同时，《条例》对规划用地许可证和规划工程许可证的有效期限都作了严格的限定，并要求过期后重新获得确认，这显然也是因为城市规划可能因为公共利益的需要而不断处于变动中，为了便于规划设计条件随时根据新的规划做出调整，才对规划证件的有效期作出严格的限制。可见，根据立法的意图，在规划这一领域，基于强烈公益性的要求，行政行为的确定力须受到一定的限制。我国宪法五十一条规定“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”，该条规定原则确立了公共利益和个人利益平衡的原则，根据该条原则，结合规划领域的特点和规划立法的意图，原则上仍应予承认被告为了重大公共利益有对已确定的规划条件作出变更的权力，此种权力包含在被告对规划设计条件加以确定的权力之中。

虽然可以原则承认被告有根据重大公共利益变更规划设计条件的权力，但是此种权力并不是不受限制的，这种权力要受到平衡原则本身的限制，即这种变更应在衡量公共利益和相对人的利益并判断变更所带来的公共利益明显大于相对人因此而遭受的损失后作出。同时，相对人在无过错的情况下，因信赖行政行为而遭受的损失应受到适当的补偿。　为了机关领域领域证的件厦

在本案中，原告在1996年和1998年分别获得95-1025号和98016号建设工程规划临时许可证后，对依照两份临时许可证再次确认的、由93245号“建设用地规划许可证”确定的规划设计条件设计的规划设计方案能获得规划局的批准具有合理的预期，并已依照此规划条件进行了地下工程的施工。原告还在98016号临时许可证规定的时间内向被告申办了有关的手续，根据《条例》第三十六条对被告办理审批手续时限的规定，在正常情况下可以推定原告能在剩余的三个月内办完所需的手续。因此，在本案中，原告不仅对于被告颁发建设用地规划许可证和两份建设工程规划临时许可证的行为表现出了持续的信赖，并已履行了具体行政行为所确定的负担，对于规划条件的变更并无可归责的过错。鉴于以上情况，被告在对规划条件作出变更的同时，应对原告因规划条件的变更所遭致的损失进行补偿，后者是使变更行为合法的不可或缺之要件，而被告在作为批复行为最终决定的法律文书中未对所应给予的补偿进行任何形式的说明，并在原告提出补偿要求后加以明确拒绝，这致使被告在批复中作出的变更原规划设计条件行为具有瑕疵，应当被法院确认为违法。

四、从本案看行政行为的阶段性理论和效力理论

在本案中，多处涉及到行政行为的阶段性理论。

首先，在判断批复行为的可诉性时，涉及到行政行为的阶段性理论。《城市规划法》当中并没有对“批复”程序的规定，而只有对规划部门审批建设工程规划许可证的规定。在厦门市的《条例》中，“批复”程序是规定在申报建设工程规划许可证的整体程序中，作为这个整体程序的一个步骤而出现的。但是，“批复”虽然只是申报建设工程规划许可证的整体程序中的一个阶段，但在这一阶段上，行政机关对规划设计方案的确定已独立地影响到相对人的权利、义务，因此，“批复”行为本身已具备了具体行政行为的处理性要素，可以单独对此提起诉讼。

其次，在特定本案的诉讼标的，即确定法院的审理对象时，再次涉及到行政行为的阶段性。在本案中，由于对99J292号通知书已显然超出了起诉期限，而在（2000）0212号“批复通知书”之前，又有着原告的申请行为，因此，如何来确定作为本案诉讼标的和法院审理对象的具体行政行为就至关重要了。如果将99J292号通知书看作对前一次申请的明确拒绝，而将（2000）0212号“批复通知书”看作对第二次申请的批复，即将前后两次申请行为作为两个完全独立的行为，则本案的诉讼标的只能是规划局针对相对人的第二次申请所作出的批复行为，法院的审理对象也只能是局限于此。这对相对人而言是极不利的。但在本案中，由于99J292号通知书不是一个明确的拒绝批准的决定书，而是一份要求相对人调整规划设计条件的指导意见，因此，可以将其理解为一个在批复行为的过程中对相对人作出的行政指导，而不将其作为具有终结程序效力的正式决定文书对待。据此，从相对人1999年4月的申请开始，到规划局作出（2000）0212号“批复通知书”为止的时段可以看作批复行为的全过程，在此过程中，规划局作出了一次行政指导，相对人接受了此一行政指导，对规划方案作出调整后重新申报。将这些阶段组合为一个完整过程，就可以看出行政机关在其中实际作出了一个变更规划条件的行为。这一行为的第一个步骤是下达通知书，“指导”相对人“自行”作出调整；第二个步骤是相对人的“自行”调整；第三个步骤是相对人的再次申报，由行政机关对相对人“自行调整”后的规划设计条件予以确定。

再次，在确定本案中93245号建设用地规划许可证和95-1025号、98016号建设工程规划临时许可证对“批复”行为的拘束力时，也涉及到行政行为的阶段性。以我国行政法学中的通行理论，颁发建设用地许可证、建设工程规划临时许可证和建设工程规划许可证都是各自独立的行政行为，而这些行为彼此之间是否互有联系呢？这涉及到行政机关在以后的行为中可否改变先前行为中向相对人作出的授益内容。如果将这一系列行为放到一个更大的背景中，则这些行为之间并不是彼此全无勾连的，它们都是相对人申请建设“普达广场”项目这一事件中的环节，或者说都是政府批准相对人建设“普达广场”这一事件中的环节，是一系列有连续性的授益行为。因此，这就导出了同一个行政机关，在一系列有连续性的授益性行政行为中，先前作出的行为对以后行为的效力问题。

为了法的安定性和保护相对人对行政行为的信赖计，行政机关废止合法的授益行政行为是受到禁止的，除非另有法律的明确规定，这就是行政行为的确定力理论所主要解决的问题。行政行为的实质性确定力约束的是行政机关自身对已作出的行政行为的更动。但从本案中可以看出，仅强调行政机关不得废止合法的授益行为，对于保护相对人的信赖仍是不充分的。在有连续性的行政行为中，如果行政机关可以在后续行为中自由地改变前置行为中已授予给相对人的利益，则无异于承认行政机关可以废止前一个授益行为而重作一个行为。因此，行政行为的确定力不仅应当包括禁止行政机关随意废止合法的授益行政行为的效力，还应当包括在同一个行政机关作出的有连续性的行为中，前置行为拘束后续行为的效力，这种效力在我国台湾地区的行政法学中被称为“跨程序拘束力”。大陆学者较少对“跨程序拘束力”的讨论，但从本案中可以看到，确实有“跨程序拘束力”的适用空间，如无“跨程序拘束力”，行政行为的确定力也极容易落空。

由本案对具体行政行为的分析，可以发现，行政机关作出的往往是一系列有延续性的行为，究竟在行为的哪一个阶段上，成就一个独立完整的具体行政行为，要视具体的情况作出分析。总的原则是，当行政行为在某一个阶段上具备独立地影响相对人的权利、义务的能力时，即可以认为行政行为的处理性要素已经具备，一个行政行为已经成熟了。但同时，必须注意的是，以处理性要素的具备与否来判断是否构成一个行政行为往往是从保护相对人的权益计，为提前起诉的时间而作出的考虑；如果相对人在这个阶段上没有提起诉讼，则能否以在此阶段上已具备处理性要素为由而将此阶段前后的行为分作两个独立的行政行为，仍需要结合具体情况加以分析。如在本案中，相对人可以单独对99J292号通知提起诉讼，但在相对人未提起诉讼的情况下，则不能以通知本身具备可诉性为由将通知前后的行为截断为两个独立的行政行为。笔者认为，判断是一个行政行为还是两个行政行为应从行为具备处理性要素的阶段起，在以后的阶段中是否增添了新的独立的处理性要素来加以判断。如在申报建设工程规划许可证的整体过程中，规划局先要对规划设计方案进行审批，在对规划设计方案审批后，还需对根据规划设计方案制作的规划图进行审批，对规划设计方案和规划图的审批就是两个独立的处理性要素，因此，这两次审批应作为两个行为来对待。而在本案中，（2000）0212号“批复通知书”并没有在99J292号通知之外增加新的处理性要素，因此，不应当作为一个新的独立行为来对待。

除了考虑处理性要素的构成之外，有时还要考虑几个行政行为之间的关联性。几个行政行为如互有关联，能被整合进一个整体的行为或事件，则这些行为实质又相当于一个整体行为或事件中的阶段，需要考虑前行为对后行为的拘束力。总而言之，行政行为的阶段性观念使得行政行为的构成不是完全定型化的，而处于一种流变不居的状态之中。

五、公益原则和信赖保护原则在本案之中的适用

在本案中，严格依据依法律行政原则，行政机关是无权对在前置程序中确定的规划设计条件作出变更的。但由于规划领域强烈的公益性，又有承认行政机关变更权之必要。因此，在无行政程序法对此作出原则性规定的情况下，从宪法第五十一条导出行政机关为寻求公共利益和个体利益的平衡而具有对规划设计条件的变更权限。而对宪法第五十一条的“平衡”也可以作反向的理解，不仅在维护个体利益时，要考虑公共利益与之之间的平衡；在维护公共利益时，也要考虑个体利益与之之间的平衡。因此，从宪法第五十一条的平衡原则之下，可以同时推导出作为其下位原则的公益原则和信赖保护原则在本案之中的适用。行政机关为公益计而具有对授益行政行为的变更权，但让相对人个体为公益承受损失又是不公平的，因此，对相对人为信赖行政行为而受到的损失由国库作出补偿，使负担由全体公民共同承受。据此，行政机关在变更规划设计条件的同时，应当对相对人为此而蒙受的损失作出补偿，后者是使前者的变更行为合法的必然要件。在本案中，当行政机关仅仅变更规划设计条件而未作补偿时，法院则可以确认该变更行为违法，责令行政机关对此采取补救的措施。

　

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本案由厦门市思明区人民法院一审，厦门市中级人民法院二审。一审法院以被告在审批规划设计方案阶段无权对规划设计条件进行变更为由，确认被告的批复行为违法。二审法院则认为批复行为本身是对原告申报行为的确认，并无违法情形，即使批复行为给原告造成了损失，也属于行政合理性范畴，并以此为理由撤销了一审判决。

《厦门市城市规划条例》第三十六条

建设单位或个人申请建设工程规划许可证按下列程序办理：

（一）持书面申请报告、有关部门批准建设的文件、建设用地规划许可证有效复印件、土地使用的批准文件及用地红线图有效复印件、按照建设用地规划许可证规划设计条件编制的规划设计方案，向规划部门提出申请。规划部门在收齐上述资料之日起20日内给予批复，重要建设和大、中型建设项目在30日内给予批复；

（二）根据批准的规划设计方案进行初步设计，报有关部门批准；

（三）根据有关部门批准的初步设计进行施工图设计后向规划部门提交施工图件；规划部门于收齐上述资料之日起20日内作出答复，符合规划要求的，应同时核发建设工程规划许可证。

《中华人民共和国城市规划法》第三十一条“在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地”。　

第三十二条“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续”。　

此种效力在行政法学上被称为“跨程序拘束力”。参见许宗力：“行政处分”，载于翁岳生编：《行政法》，中国法制出版社2002年版，第684页―685页。

这种变更相当于废止一个授益的行政行为，再作出一个较先前为不利的行政行为，如果合法授益行为的废止要受到法律保留原则的拘束，则此种变更也应当受法律保留原则的约束。对合法授益行为的废止适用法律保留原则的探讨，参见许宗力，同上注3所引文，第698页―第704页。

行政指导不需要根据规范，是鉴于行政指导是不具有法律强制力而期待相对人自愿服从的，但在行政指导实质上具有强制力并具有侵害性质的情况下，行政指导需要法根据则是法律保留原则的自然要求。对此的讨论可参见盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第145页―第147页。笔者认为，最低限度的要求是，行政机关必须具备作出相应的权力行为的根据规范，才能对相对人施以侵益性的行政指导。否则，行政机关在自身无权限的情况下，可以通过所谓的“行政指导”来迫使相对人从事一定的行为，并以相对人自愿接受的名义来逃避司法审查，则依法律行政原则和行政指导弱化高权色彩的初衷均会遭到挫败。

《条例》第三十一条规定“建设用地规划许可证自核发之日起一年内未办理建设工程规划许可证又未经规划部门同意延期，即自行失效”；第三十七条规定“建设工程规划许可证自核发之日起6个月内不动工又未事先经规划部门同意延期的即自行失效”。

台湾地区行政法院在1994年的一个判决中即以行政机关在变更授益处分时未给予相应补偿而违反信赖保护原则为由撤销了高雄市政府的一个行政行为（见许宗力，同上注3所引文，第702页注2）。

文章来源：罗豪才主编：《行政法论丛》第7卷，法律出版社2004年版。 发布时间：2007/12/24