气候变化诉讼中的行政解释与司法审查
关键词：气候变化 行政解释 司法审查 判例 美国联邦最高法院
诚如诺德豪斯所言: “这是一个全球变暖的时代，也是一个研究全球变暖的时代”。〔1 〕在这个研究全球变暖的时代，人们较为关注气候变化国际议程中国家之间的明争暗斗，而忽视了各国国内各种力量围绕气候变化所展开的角逐。事实上，各国国内各种力量围绕气候变化展开了丰富的政治和法律斗争。其中，行政机构和法院之间的争论最为引人注目。在美国，马萨诸塞州诉环保署案这一经典案例集中展示了气候变化诉讼中行政机构和法院之间的法律斗争。〔2 〕作为美国联邦最高法院裁决的第一个气候变化案件，该案注定会成为美国环境法和行政法上具有里程碑性质的案件。环境保护团体第一次成功说服美国联邦最高法院对美国联邦政府拒绝规制气候变化的行为进行司法审查。〔3 〕美国联邦最高法院在该案中对环境保护团体所表现出的同情，在其有关环境议题的案件中极为罕见。〔4 〕马萨诸塞州诉环保署案对美国的气候变化政策施加了积极的影响: 一方面，它使得美国国内逐渐认识到规制温室气体可以改善能源效率和降低石油进口依赖，进而减少恐怖袭击〔5 〕和激励企业技术创新;〔6 〕另一方面，它改变了美国政府的气候变化外交政策，案件宣判后不久美国政府即以积极姿态参加了巴厘岛气候变化谈判会议。
该案争议的法律问题有两个: 一是有关原告是否享有起诉资格的程序问题;〔7 〕二是事关美国环保署是否正确实施了行政裁量权的实体问题。美国环保署认为，根据美国《宪法》第 3 条的规定，原告没有起诉资格，因为原告所主张的损失无法同时满足损害、因果关系和可补救性这三个标准。美国环保署的这一主张得到哥伦比亚巡回法院的支持，〔8 〕却遭到美国联邦最高法院持多数意见法官的反对。〔9 〕有关马萨诸塞州诉环保署案诉讼资格的认定及其意义，国内已有较多评述文献，〔10〕但是马萨诸塞州诉环保署案所涉及的实体问题尚未引起国内学界的注意。本文将对其展开讨论，并由此审视美国气候变化法律政策。
一、空气污染物的行政解释与司法审查
在马萨诸塞州诉环保署案中，原告主张温室气体是环保署应该规制的空气污染物。但是，美国环境署以《清洁空气法》第 202( a) ( 1) 条为依据认为温室气体不是空气污染物。该条规定: “如果环保署长认为，新的机动车或新的机动车机器导致或者增加了空气污染物且可能会危害公共健康或福利，那么环保署署长应该根据本条的规定制定相应的标准，将其适用于各种类型的新的机动车或新的机动车机器所排放的空气污染物。”〔11〕该法第 302( g) 条则对第 202( a) ( 1) 条所规定的“空气污染物”一词做了如下解释: “任何空气污染物质或这些空气污染物质的混合物，包括任何排放到清洁空气中的物理、化学、生物、放射性物质。”第 302( h) 条对第 202( a) ( 1) 条所规定的“福利”一词做了如下解释: “福利一词包括天气变化和气候变化。”〔12〕美国环保署在法庭上始终认为温室气体不在空气污染物的范畴之列，进而宣称自己没有权力对其进行规制。〔13〕美国环保署的这一主张虽然受到人们的广泛批评，但是得到了工业团体的支持。工业团体不但不认为二氧化碳是空气污染物，反而认为二氧化碳对生活至关重要。〔14〕
对于美国环保署拒绝将温室气体视为空气污染物的做法，美国联邦最高法院的法官们存在意见分歧。比如，作为少数意见代表的斯卡利亚法官认为温室气体不是标准的“空气污染物”，其理由主要包括: 第一，温室气体不会导致污染，因为温室气体并不脏; 第二，温室气体所排放的对象是大气而不是传统意义上的空气。但是，持多数意见的法官认为根据《清洁空气法》第 302 条的字面规定，温室气体属于空气污染物。在持多数意见的法官看来，美国国会对空气污染物一词的界定较为宽泛，显然是因为该法的起草者希望该法适用于范围较广的空气污染物。
此外，《清洁空气法》的立法史显示，美国国会颁布该法之时，气候变化问题尚未引起关注，气候变化并非国会当时有意忽略的环境问题。因此，持多数意见的法官认为美国环保署没有根据法律文本进行解释，同时认为美国国会并未禁止环保署将温室气体视为空气污染物。〔15〕事实上，该案在哥伦比亚巡回法院裁决阶段，哥伦比亚巡回法院塔特尔法官便认为美国环保署不能随意解释空气污染物概念，美国国会显然希望美国环保署对所有排入清洁空气中的物质都应该予以考虑。比如，1970 年经国会修订的《清洁空气法》第 302( h) 条所规定的“福利”一词便包括天气和气候变化影响，1990 年国会明确将二氧化碳纳入《清洁空气法》第 103( g) 条所规定的空气污染物清单之中。〔16〕
美国联邦最高法院，持多数意见的法官最终认定美国环保署对《清洁空气法》第 302 条中的“空气污染物”一词进行了不当解释，他们认为美国环保署完全有权规制温室气体，美国拒绝规制温室气体的行为属于违法行为。
二、行政裁量权的行政解释与司法审查
除了主张温室气体不是空气污染物之外，美国环保署还认为即便有权规制温室气体，它也可以行使必要的行政裁量权。美国环保署的法律顾问法布里肯指出，由于《清洁空气法》第 201 条所规定的规制权属于行政裁量权，所以鉴于气候变化科学的不确定性和其他政策因素，美国环保署拒绝规制温室气体的做法完全合情合理。〔17〕为了证明自己正当地实施了行政裁量权，美国环保署提出了如下理由: 第一，《清洁空气法》第 202( a) ( 1) 条不具有强制性，所以环保署对危害的判断具有裁量权;〔18〕第二，根据国家科学研究委员会的报告，有关气候变化的科学知识存在不确定，环境署需要对此保持警惕; 第三，气候变化应对措施会对美国经济造成巨大的影响，所以环保署无权规制温室气体; 第四，即便根据《清洁空气法》第202( a) ( 1) 条对温室气体进行规制，也会导致应对气候变化的方法出现无效和零散，因为针对机动车制定温室气体排放标准并不是最有效的方法;〔19〕第五，规制温室气体涉及重大的外交政策问题，这是总统才享有的权力，环保署无权处理这种问题。〔20〕美国联邦最高法院对美国环保署所提出的这些证明其行为具有正当性的理由一一予以驳回。
( 一) 行政裁量权可否成为美国环保署拒绝规制的理由
美国环保署认为《清洁空气法》第 202( a) ( 1) 条没有规定其必须在特定时限内作出有关温室气体导致危害的决策，这证明国会赋予了美国环保署在做出相关决策时享有裁量权。〔21〕更重要的是，美国环保署认为《清洁空气法》第 202 条中的“判断”一词说明法律赋予其较大的裁量权。美国环保署认为如果规制温室气体会导致不合理的结果，那么美国环保署完全有权不做“危害发现”的“判断”。
美国联邦最高法院持多数意见的法官并不认同美国环保署的主张，他们认为美国环境署所做的“判断”只限于确定损害的法定标准是否得以满足，所以美国环保署不能基于政策因素来实施“判断”，而应该根据法律规定进行“判断”。〔22〕比如，作为多数意见代表的史蒂文斯法官指出“判断”一词并未赋予美国环保署忽视法律文本的权力，〔23〕因此，只有当环保署能够证明温室气体并未导致全球变暖时，它才可以无须采取措施。在美国联邦最高法院的多数派意见看来，《清洁空气法》第 201 条赋予美国环保署较大的灵活性使其可以适应不断变化的环境和科学进展，而不是希望其逃避责任。
但是，在该案中持反对意见的斯卡利亚法官认为，美国环保署根据《清洁空气法》进行规制时享有较大的裁量权，法院不应干预美国环保署的裁量权。他认为美国联邦最高法院的多数派意见没有法律根据或先例支持，不管气候变化所涉及的问题有多么重要，法院不应该用自己想要的结果来替代行政机构的合理推理。〔24〕
( 二) 科学知识的不确定性可否成为环保署拒绝规制的理由
美国环保署指出自己之所以无权规制温室气体，是因为作为新问题，气候变化科学存在很大的不确定性。为了证明这一点，美国环保署拿出了美国科学院有关温室气体和气候变化之间的关系存在不确定性的研究报告。〔25〕
美国联邦最高法院持多数意见的法官认为科学知识的不确定不应该成为美国环保署拒绝规制温室气体的理由，除非科学知识不确定的程度会导致美国环境署无法得出一个有关温室气体是否会影响公共健康或福利的判断。法院认为，该案涉及的法律问题是环保署是否有足够的证据来进行危害的判断，环保署提出的证据应该基于法定的健康和福利威胁标准之上。〔26〕总之，科学不确定性并不是证明环保署拒绝规制温室气体的恰当理由。
事实上，科学的不确定性是科学的普遍特点。尽管科学在规制领域扮演重要角色，但是( 人们) 最终还是依靠政治而非科学来确定最终的决策。〔27〕如果科学的不确定性成为环保署的合法抗辩理由，那么气候变化立法就难以实现了。〔28〕因为科学具有两面性，不同的人可以用相同的科学知识支持不同的主张。如果对科学不抱太多幻想，那么做出的决策或许更好。〔29〕
( 三) 影响重大可否成为环保署拒绝规制的理由
美国环保署认为由于气候变化问题的影响范围较广，气候变化的应对所涉及的开支必然较大，规制温室气体会带来“重大的经济和政治问题”，所以美国环保署无权规制温室气体。〔30〕有人认为美国环保署的这一主张有点气候变化例外主义。〔31〕一般来说，当受规制事物具有特殊性和普遍性时，行政机构一般不能对其进行规制，在 Brown v． Williamson Tobacco Corp． 一案中，法院认为美国环保署规制温室气体时必须获得国会的明确授权。正是基于此，美国环保署认为如果国会愿意让其规制温室气体，那么国会应该对此做出明确的授权，在无国会明确授权的情况下，美国环保署不该解决气候变化问题。〔32〕美国环保署进而指出，根据国会从 1978 年制定《美国气候计划法》到 1990 年修订《清洁空气法》的历史来看，国会并没有展示出允许美国环保署规制温室气体的意愿。〔33〕此外，以《清洁空气法》对臭氧层消耗物质的规制为例，美国环保署认为由于气候变化问题不同于其他环境问题，全球性的气候变化问题显然需要得到国会特别授权。〔34〕
美国环保署所提出的上述理由，并没有获得支持。法院认为，美国环保署将 Brown v．Williamson 一案作为其主张的理由并不恰当。Brown v． Williamson 一案不同于本案，在Brown v． Williamson 一案中，如果将食品、药品与化妆品法案适用于烟草，将会导致完全禁止烟草，如果国会希望这种结果的话，它必然会明确无误地规定这一点。与此同时，国会已针对烟草产品采取了一系列行动，所以美国食品与药品管理局无法规制烟草产品。但是，该案的不同之处在于，将《清洁空气法》适用于机动车尾气排放并不会完全禁止机动车或机动车尾气排放，所以没有理由拒绝将《清洁空气法》适用于机动车尾气排放。法院认为，《清洁空气法》颁布之后，美国环保署公开宣布对机动车尾气排放具有规制权，如果国会不同意美国环境署的看法，那么国会应该早已修订《清洁空气法》来限制美国环保署所宣称的权力。法院认为，《清洁空气法》之后的立法并未侵犯美国环保署规制空气污染物的权力，国会的立法措施与国会在《清洁空气法》授权环保署在规制温室气体并不冲突。〔35〕法院看来，《清洁空气法》并没有授权美国环保署制定规则之时去考虑新规制可能造成的经济影响。
( 四) 规制方法的效果可否成为环保署拒绝规制的理由
根据《清洁空气法》第108( a) 条的规定，美国环保署应当将那些危害公众健康或福利的污染物列入“标准污染物”( criteria pollutant) 清单之中。该法第 109 条规定，某一空气污染物一旦被认定为“标准污染物”，那么美国环保署应该针对标准污染物制定全国环境空气质量标准( 以下简称 NAAQSs) 。美国环保署制定 NAAQSs 之后，各州应该按照 NAAQSs 的要求来制定自己的实施计划。
美国环保署认为温室气体不在 NAAQSs 规制范围之内，因为 NAAQSs 主要规制的对象为地方性或区域性的空气污染问题，而温室气体属于全球性的环境问题。既然温室气体不在 NAAQSs 调整范围之列，那么美国环保署无权规制温室气体。美国环保署认为在其他国家继续排放温室气体的情况下，各州难以确保调整温室气体的 NAAQSs 得到有效实施。〔36〕基于此，美国环保署认为只有制定全球性的标准才能解决温室气体问题，所以美国环境署有权拒绝规制温室气体。
就机动车尾气排放而言，1977 年修正后的《清洁空气法》规定一旦机动车尾气排放物对公众健康和福利造成损害，那么美国环保署就应该对机动车尾气进行规制，可见美国环保署应该规制温室气体。但是，美国环保署认为由于机动车只是导致温室气体的一个污染源，如果它根据《清洁空气法》第 202( a) ( 1) 条规制机动车排放的温室气体，会导致温室气体的规制体系过于分散进而影响它规制温室气体的效果。〔37〕在美国环保署看来，控制机动车尾气排放最可行的办法是改善能效标准。由于美国国会将制定这种标准的权力授予了美国交通运输部而非美国环保署，美国环保署认为如果它针对机动车尾气排放制定标准，可能会与美国交通运输部根据《能源政策与储备法》所制定的标准产生冲突。〔38〕基于上述理由，美国环保署认为其不该规制温室气体。
美国环保署的这一主张并没有获得支持，法院认为上述理由缺乏正当性。以史蒂文斯法官为代表的多数派意见指出，即便美国交通运输部有权规制气候变化，美国环保署也有义务保护公民的健康和福利。即便美国交通运输部和美国环保署所规定的相关义务可能会重叠，也没有理由认为这两个机构无需履行它们的职责以免造成规制的不统一。〔39〕在法院看来，规制方法的效果不能成为美国环保署拒绝履行自己职责的理由。
( 五) 气候变化外交政策可否成为环保署拒绝规制的理由
本案中，美国环保署将外交政策作为其拒绝规制温室气体的理由。美国环保署认为美国采取单边措施来应对气候变化并不明智，因为发展中国家日增的排放会抵销美国的努力。〔40〕在美国环保署看来，使用《清洁空气法》来规制温室气体的意义不大，因为气候变化是全球问题。此外，美国环保署认为为了有效地解决气候变化问题，应该尊重总统的气候变化政策。〔41〕基于此，美国环保署认为自己不应规制温室气体。
对于美国环保署将气候变化外交政策作为其拒绝规制温室气体的做法，〔42〕美国联邦最高法院的斯卡利亚法官认为环保署的做法合情合理，〔43〕因为美国环保署对气候变化进行规制可能会导致总统在气候变化谈判中失去一张谈判王牌。〔44〕但是，以史蒂文斯大法官为代表的美国联邦最高法院多数派意见并不认同美国环保署的主张。史蒂文斯法官认为《清洁空气法》并未授权环保署规制温室气体时去考虑美国的外交政策。〔45〕在美国联邦最高法院持多数派意见的法官看来，气候变化外交政策与美国环保署是否应该规制温室气体无关，因为《清洁空气法》并没有规定外交政策问题。
美国联邦最高法院的多数派意见得到了美国学界的大力支持，他们认为美国环保署将外交政策作为抗辩的做法缺乏合理性: 首先，美国环保署缺乏必要的专家来进行外交政策的判断; 其次，即便外交政策跟美国环保署的行政裁量权相关，其做法也不可取，因为美国环保署在没有同外交部门进行协商的情况下做出了相关的外交政策判断; 最后，美国国内规制温室气体与美国的气候变化外交行为并不存在不可调和的冲突，放松国内规制并不是美国处理国际环境问题的先决条件，如果允许环保署将外交政策作为其合法辩护理由，那将会破坏美国的外交实践和权力分立的精神。〔46〕
三、行政解释的司法审查是否会带来政治法院
当美国联邦最高法院裁决二氧化碳属于《清洁空气法》中的污染物之后，布什总统于2007 年 5 月 14 日公开要求美国环保署制定规章来削减机动车排放的温室气体，改善燃料效率。〔47〕2009 年 12 月 7 日，美国环保署最终把二氧化碳纳入空气污染物之列。受到马萨诸塞州诉环保署案的鼓舞，美国各州和地方政府通过气候变化控制方案来控制温室气体，其中最引人注目的当属加利福尼亚州，该州作为各州气候变化政策的领导者率先通过立法限制机动车的尾气排放。〔48〕美国政府在气候变化政策上的这一重大转变，很大程度上归功于美国联邦最高法院多数派意见积极的司法审查立场。但是，也有很多人对此提出质疑。
一般来说，行政机构在决定是否进行规制时具有较大的裁量权，当法律规定比较模糊时，行政机构的裁量权更大。如果行政机构的裁量过于武断和变化无常，法院可以推翻行政机构的决定。但是，当行政机构所做出的决定属于拒绝规制时，法院对这种行为进行司法审查则比较节制。在 Hechler v． Chaney 一案中，法院认为由于行政机构的资源有限，所以行政机构有较大的裁量权来做出决策。〔49〕在马萨诸塞州诉环保署案中，哥伦比亚巡回法院的多数派意见认为法院对该案进行司法审查时应该节制，因为是否规制温室气体属于立法机构的权责，立法机构基于资源有效配置等因素所做出的决策不宜进行司法审查。哥伦比亚巡回法院森特尔法官指出该案所涉及的问题属于立法机构和总统处理的问题，而不是法院可处理的问题。〔50〕
哥伦比亚巡回法院的多数派意见得到联邦最高法院首席大法官罗伯茨的认同，罗伯茨大法官认为 Luther v． Borden 一案的裁决说明，有些问题法院无权进行司法审查，诸如气候变化之类的问题应该由国会和总统而非法院进行决策。〔51〕在罗伯茨大法官看来，气候变化问题本质上属于政治问题，法院对此无权进行裁决。但是，联邦最高法院的多数派意见则认为，美国环保署享有的裁量权应该接受司法审查，依据《清洁空气法》的规定，一旦二氧化碳导致健康危险，美国环保署便应该规制温室气体，除非气候变化科学知识的不确定性导致美国环保署无法就气候变化的危害性得出结论。〔52〕然而，美国环保署并非基于前述理由拒绝规制温室气体。因此，其行为应该接受司法审查。
美国联邦最高法院所展示的司法审查姿态可以说是空前绝后。在此案之前，联邦最高法院就行政机构拒绝制定规则的行为能否接受司法审查并未明确表态。〔53〕在此案中，多数派意见明确指出行政机构拒绝制定规则的行为应当接受司法审查。这一意见在获得好评的同时，也受到了严厉批评。以罗伯茨大法官为代表的持反对意见的法官认为多数派意见肆意地限制了行政机构的裁量权。〔54〕
有人认为美国联邦最高法院从 Chevron USA Inc v． Natural Resources Defense Council 一案所确立的司法审查节制向司法审查扩张进行了转变。在该案中，法院认为必须对行政机构的合理解释予以尊重，〔55〕必须对行政机构的决策表现出极大的节制，只有行政机构而非法官才有权对法律术语进行具体的解释。〔56〕
有人认为美国联邦最高法院的多数派意见偏离了美国制宪者对司法的角色定位，马萨诸塞州诉环保署案使得美国联邦最高法院变成一个身兼超级立法者和超级规制者的政治法院，使得那些对联邦政府拒绝制定规则存有不满的人可以通过法院来迫使美国联邦行政机构进行规制，并鼓励利益团体从法院获得它们无法从行政机构或国会获得的东西。〔57〕有人甚至指出美国联邦最高法院的多数派意见通过扭曲行政法原理来遮掩一个不可告人的秘密，即美国联邦最高法院让自己成为政治法院。〔58〕
四、结语
在马萨诸塞州诉环保署一案中，美国联邦最高法院展示了它作为气候变化推动者的力量。作为美国联邦最高法院裁决的第一个气候变化案件，马萨诸塞州诉环保署一案全面地展示了行政机构和法院之间围绕气候变化所进行的较量。尽管美国环境署一方面根据《清洁空气法》认为二氧化碳不是该法所界定的“空气污染物”，另一方面依据科学知识的不确定性、气候变化外交政策、影响重大和规制方法的效果为自己拒绝规制温室气体的自由裁量权辩护。但是，美国联邦最高法院不仅史无前例地对美国环保署进行司法审查，更是以罕见的姿态否决美国环保署的各种主张，对环境保护团体进行声援。
可以说，美国联邦最高法院在马萨诸塞州诉环保署案中的立场对美国的气候变化政策施加了积极影响。该案不仅推动美国联邦和各州政府采取措施控制温室气体，更推动了美国政府气候变化外交政策的改变。美国联邦最高法院的积极立场值得赞赏。
但是，该案的多数派意见也受到很多质疑。毫无疑问，马萨诸塞州诉环保署案将会是一个具有里程碑意义且充满争议的案件。
〔1 〕［美］威廉•诺德豪斯: 《均衡问题: 全球变暖的政策选择》，社会科学文献出版社 2011 年版，第 1 页。
〔2 〕See Massachusetts v． EPA，127 S． Ct． 1438 ( 2007) ．
〔3 〕对于环保主义者而言，这是一个巨大的胜利，因为马萨诸塞州诉环保署案使环保主义者要求行政机构履行法定义务的主张合法化。
〔4 〕Jonathan Z． Cannon，The Significance of Massachusetts v． EPA，93 Va． L． Rev． In Brief 56．
〔5 〕Brett Maland，A New Era of Green Regulation: EPA Must Regulate Climate Altering Gases Emitted from Motor Vehicles，15 Mo． Envtl． L． ＆ Pol’y Rev． 392 － 93．
〔6 〕Elise Korican，Massachusetts v． Environmental Protection Agency，Exploring the Merits of Greenhouse Gas Regulation，28 J． Nat’l Ass’n Admin． L． Judiciary 193，234( 2008) ．
〔7 〕该案的原告包括: 十二个州( 马萨诸塞、加利福尼亚、康涅狄格、伊利诺伊、缅因、新泽西、新墨西哥、纽约、俄勒冈、罗得岛、佛蒙特和华盛顿州等) 、三个州地方政府( 波士顿市、奥克兰市及芝加哥市) 、一个美属领土( 萨摩亚群岛) 和一些私人组织( 包括生物多样性中心、食品安全中心、美国保护法基金会、环境倡导者组织、环保协会、地球之友、绿色和平、国际技术评估中心、国家环境托拉斯、自然资源保护委员会、塞拉俱乐部、科学家联合会和美国公益研究集团) 。与此相对，支持环保署的州有十个: 阿拉斯加、爱达荷、堪萨斯、密歇根、内布拉斯加州、北达科他州、俄亥俄州、南达科塔、德克萨斯和犹他州。
〔8 〕罗伯茨法官认为该案缺乏因果关系，法院不应该参与政策制定，应该保持三权分立。
〔9 〕法官史蒂文斯、肯尼迪、苏、金斯伯格、布雷耶主张原告有起诉资格。法官罗伯茨、斯卡利亚、托马斯、阿利托认为原告无起诉资格。
〔10〕参见李艳芳: 《从“马萨诸塞州等诉环保局”案看美国环境法的新进展》，载《中国人民大学学报》2007 年第 6期; 马存利: 《全球变暖下的环境诉讼原告资格分析》，载《中外法学》2008 年第 4 期; 陈冬: 《气候变化语境下的美国环境诉讼―――以马塞诸塞州诉美国联邦环保局案为例》，载《环球法律评论》2008 年第 5 期。
〔11〕1963 年，《清洁空气法》的创立旨在资助空气污染物的研究和治理，1970 年该法修正案创设了环保署。
〔12〕Tiffany L． Taylor，From Georgia v． Tennessee Copper Co． to Massachusetts v． EPA: An Overview of America’s History of Air Pollution Regulation and Its Effect on Future Remedied to Climate Change，38 U． Mem． L． Rev． 763，780 － 81( 2008) ．
〔13〕Colin H． Cassedy，Massachusetts v． EPA: The Causes and Effects of Creating Comprehensive Climate Change Regulations，7 J． Int’l Bus． ＆ L． 145，149．
〔14〕Lisa Heinzerling，Thrower Keynote Address: The Role of Science in Massachusetts v． EPA，58 Emory L． J． 418．
〔15〕Colin H． Cassedy，Massachusetts v． EPA: The Causes and Effects of Creating Comprehensive Climate Change Regulations，7 J． Int’l Bus． ＆ L． 145，151．
〔16〕Erica Rancilio，Massachusetts v． EPA: The D． C． Circuit Stretches Precedent and Ignores the Statutory Standard to Uphold EPA’s Unlawful Rulemaking Petition Denial，20 Tul． Envtl． L． J． 207，214．
〔17〕Michael Sugar，Massachusetts v． Environmental Protection Agency，31 Harvard Environmental Law Review 535．
〔18〕Erica Rancilio，Massachusetts v． EPA: The D． C． Circuit Stretches Precedent and Ignores the Statutory Standard to Uphold EPA’s Unlawful Rulemaking Petition Denial，20 Tul． Envtl． L． J． 207，211．
〔19〕Jessica L． Larson，Massachusetts v． EPA: The Supreme Court Delivers a much Needed Breath of Fresh Air，12 Great Plains Nat． Resources J． 58，59 － 60( 2007) ．
〔20〕Lisa Heinzerling，Massachusetts v． EPA，22 J． Envtl． L． ＆ Litig． 302 － 04．
〔21〕Meryl Eschen Mills，The Global Warming Case: Massachusetts v． Environmental Protection Agency，7 Sustainable Dev． L． ＆ Pol’y 68．
〔22〕Erin C． Bartley，Creative Statutory Interpretation: How the EPA Escaped Regulation of Motor Vehicle Emissions under the Clean Air Act Massachusetts v． EPA，13 Mo． Envtl． L． ＆ Pol’y Rev． 136，147．
〔23〕肯尼迪、苏特、金斯伯格、布雷耶法官持相同意见。
〔24〕Colin H． Cassedy，Massachusetts v． EPA: The Causes and Effects of Creating Comprehensive Climate Change Regulations，7 J． Int’l Bus． ＆ L． 145，153．
〔25〕Meryl Eschen Mills，The Global Warming Case: Massachusetts v． Environmental Protection Agency，7 Sustainable Dev． L． ＆ Pol’y 67．
〔26〕Lisa Heinzerling，Thrower Keynote Address: The Role of Science in Massachusetts v． EPA，58 Emory L． J． 419．
〔27〕Joel D． Smith，Massachusetts v． EPA: A change of climate at EPA clouds the D． C． Circuits review of risk － based policy decisions，33 Ecology L． Q． 653，665( 2006) ．
〔28〕Erin C． Bartley，Creative Statutory Interpretation: How the EPA Escaped Regulation of Motor Vehicle Emissions under the Clean Air Act Massachusetts v． EPA，13 Mo． Envtl． L． ＆ Pol’y Rev． 136，150．
〔29〕David S． Caudill，Images of Expertise: Converging Discourses on the Use and Abuse of Science in Massachusetts v．EPA，18 Vill． Envtl． L． J． 185，190( 2007) ．
〔30〕Erica Rancilio，Massachusetts v． EPA: The D． C． Circuit Stretches Precedent and Ignores the Statutory Standard to Uphold EPA’s Unlawful Rulemaking Petition Denial，20 Tul． Envtl． L． J． 207，211．
〔31〕Lisa Heinzerling，Thrower Keynote Address: The Role of Science in Massachusetts v． EPA，58 Emory L． J． 416．
〔32〕Michael Sugar，Massachusetts v． Environmental Protection Agency，31 Harvard Environmental Law Review 536 － 37．
〔33〕Jonathan H． Adler，Warming up to Climate Change Litigation，93 Virginia Law Review 63，70( 2007) ．
〔34〕Lisa Heinzerling，Thrower Keynote Address: The Role of Science in Massachusetts v． EPA，58 Emory L． J． 417．
〔35〕1978 年，美国国会通过了《国家气候计划法》，该法要求总统制定计划来研究潜在的气候变化问题，卡特总统要求非营利组织国家科学研究委员会来研究气候变化的影响，最终的研究结果就是查尼报告，该报告预测如果继续排放二氧化碳将导致重大的气候变化问题。1987 年，美国国会通过了《全球气候变化保护法》，该法要求环保署拟定一个全面的气候变化国家政策，该法创设了国家气候变化项目来研究人为的温室气体和国内外减缓它的方法。1990 年，国会通过了《全球气候变化研究法》，该法要求政府每年向国会提交报告，研究能源效率，研究城郊的发展对气候变化带来的影响，与其他国家举行气候变化研究合作。1997 年美国参议院以 95∶ 0 的投票彻底否决伯德―海戈决议。
〔36〕Lisa Heinzerling，Thrower Keynote Address: The Role of Science in Massachusetts v． EPA，58 Emory L． J． 418．
〔37〕Tiffany L． Taylor，From Georgia v． Tennessee Copper Co． to Massachusetts v． EPA: An Overview of America’s History of Air Pollution Regulation and Its Effect on Future Remedied to Climate Change，38 U． Mem． L． Rev． 763，783( 2008) ．
〔38〕Michael Sugar，Massachusetts v． Environmental Protection Agency，31 Harvard Environmental Law Review 535．
〔39〕Jessica L． Larson，Massachusetts v． EPA: The Supreme Court Delivers a much Needed Breath of Fresh Air，12 Great Plains Nat． Resources J． 58，66( 2007) ．
〔40〕美国国会认为之所以拒绝批准京都议定书是因为发展中国家没有受到京都议定书的限制。
〔41〕Colin H． Cassedy，Massachusetts v． EPA: The Causes and Effects of Creating Comprehensive Climate Change Regulations，7 J． Int’l Bus． ＆ L． 145，147．
〔42〕Tiffany L． Taylor，From Georgia v． Tennessee Copper Co． to Massachusetts v． EPA: An Overview of America’s History of Air Pollution Regulation and Its Effect on Future Remedied to Climate Change，38 U． Mem． L． Rev． 763，783( 2008) ．
〔43〕Andrew P． Morriss，Litigation to Regulate: Massachusetts v． Environmental Protection Agency，2007 Cato Sup． Ct．Rev． 193，201 － 202( 2006 － 2007) ．
〔44〕布什认为由于包括中国和印度在内的世界上 80%的国家无需承担减排义务，所以京都议定书显然是一个不公平和无效的气候变化解决机制，因为它显然会对美国经济带来巨大损害。布什主张采取一个“平衡的能源政策”来应对气候变化。布什认为不应该针对发电厂制定强制性的减排标准，因为温室气体不是空气污染物。
〔45〕Michael Sugar，Massachusetts v． Environmental Protection Agency，31 Harvard Environmental Law Review 539．
〔46〕See Jody Freeman，On Writ of Certiorari to the United Stats of Appeals for the District of Columbia Circuit，BRIEF FOR AMICUS CURIAE． MADELEINE K． ALBRIGHT IN SUPPORT OF PETITIONNERS; Jody Freeman，Adrian Vermeule，Massachusetts v． EPA: From Politics to Expertise，Harvard Law School Program on Risk Regulation Research Paper No． 08 － 11．
〔47〕Onathan Z． Cannon，The Significance of Massachusetts v． EPA，93 Va． L． Rev． In Brief 61．
〔48〕See Matthew Visick，If Not Now，When? The California Global Warming Solutions Act of 1006，13 Hastings W． N．W． J． Envtl． L． ＆Pol’y 249( 2007) ．
〔49〕R． Andrew Schwentker，Mandating Unfunded Mandates? Agency Discretion in Rulemaking After Massachusetts v．EPA，76 Geo． Wash． L． Rev． 1444，1445( 2008) ．
〔50〕塔特尔法官对此提出异议。
〔51〕Todd Barnet，Massachusetts v． Environmental Protection Agency: Checks and Balances in Disarray，17 Penn St． Envtl． L． Rev． 329，349( 2009) ．
〔52〕Jonathan Z． Cannon，The Significance of Massachusetts v． EPA，93 Va． L． Rev． In Brief 59．
〔53〕Kathryn A． Watts，Amy J． Wildermuth，Massachusetts v． EPA: Breaking New Ground on Issues other than Global Warming，102 Mw． U． L． Rev． 1029，1040( 2008) ．
〔54〕Elise Korican，Massachusetts v． Environmental Protection Agency，Exploring the Merits of Greenhouse Gas Regulation，28 J． Nat’l Ass’n Admin． L． Judiciary 193，230( 2008) ．
〔55〕R． Andrew Schwentker，Mandating Unfunded Mandates? Agency Discretion in Rulemaking after Massachusetts v．EPA，76 Geo． Wash． L． Rev． 1444，1446( 2008) ．
〔56〕Ronald A． Cass，Massachusetts v． EPA: The Inconvenient Truth about Precedent，93 Va． L． Rev． In． Brief 75，81 ( 2007) ．
〔57〕Andrew P． Morriss，Litigation to Regulate: Massachusetts v． Environmental Protection Agency，2007 Cato Sup． Ct．Rev． 193，193( 2006 － 2007) ．
〔58〕Ronald A． Cass，Massachusetts v． EPA: The Inconvenient Truth about Precedent，93 Va． L． Rev． In． Brief 75，75( 2007) ．
作者简介：王慧，上海海事大学法学院讲师，法学博士。 文章来源：《华东政法大学学报》2012年第2期。 发布时间：2012/7/2