武侯区行政审批制度改革带来的思考
武侯区行政审批制度改革带来的思考
中共成都市武侯区委党校课题组
内容摘要：成都市武侯区政府为进一步深化行政审批制度改革，减少审批环节、优化审批流程，建立审批与管理、监督相分离的科学运行机制，按照“精简、统一、效能、便民”的原则，在全国率先成立行政审批局，将20家区级部门承担的60项行政审批职能全部划转到区行政审批局，全面推进“两集中、两到位”，全面构建起新型政府公共服务体系。成立行政审批局后，区发改局等21个区级部门所承担的76项行政许可审批职能全部划转给区行政审批局,新成立的行政审批局按照社会、经济、建设三个大口分别设立三个“行政审批科”，并在政务大厅设立了7个办事窗口和3个“科长值班席”，使审批重心全面前移，最大限度提高当场办结率。
关键词：改革 意义 特点 途径
究竟为什么要进行这场改革，这场改革的意义何在？为什么要如此大规模地向深度推进？通过调研我们对这些问题进行了以下方面的思考。
一、为何要进行行政审批制度改革
行政审批制度在我国计划经济时代，有着广泛而普遍的基础，渗透到社会经济各个领域。它的存在既与计划经济体制有紧密联系，又可谓传统产权制度的先天性缺陷的产物。随着改革开放的深入和社会主义市场经济体制的逐步确立，这种在计划经济体制下形成的行政审批制度已暴露出越来越多的问题，改革行政审批制度势在必行。自2001年10月起，国务院就开始全面部署推行行政审批制度改革，各级政府则开始了一场声势浩大的行政审批制度改革。
影响范围之大，触及的体制因素之多，前所未有。那么究竟为什么要进行这场改革，并如此大规模地向深度推进？调研结明表明：
1、过去传统的行政审批制度不利于发挥市场在资源配置中的基础性作用。审批是计划经济体制下政府管理经济与社会的基本方式和手段，通过审批实现政府在社会资源配置中的主导作用。政府配置资源的最大弊端是限制了社会经济资源的合理流动、市场主体的公平竞争和自主决策，妨碍了市场机制对社会经济资源配置的基础性作用的正常发挥，严重影响了市场经济体制的完善和社会生产力的发展。而市场经济要求充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，政府不再事无巨细地对经济和社会实行直接管理。实行社会主义市场经济，要求我们必须按经济规律办事，减少政府过多的、不规范的行政干预，最大限度地发挥市场机制的作用，调节经济运行，提高社会经济的运行效率。实践证明，在很多方面，市场调节远比行政审批更公正、更有效，对经济和社会发展的促进作用更大。
2、过去的行政审批制度不适应W T O的有关规则。W T O是一个以防止贸易保护主义，促进公开、公平、公正的自由贸易为宗旨的政府间组织。W T O的基本原则及各项规定、协议都是基于市场导向基础之上的，内在要求各成员政府创造开放、统一、公平的市场竞争环境，变过多的行政干预管制之抑制功能为一视同仁的服务保障功能。我国传统的行政审批制度，给予审批者直接支配社会资源的权力、自由裁量的空间较大，加之审批标准不公开、审批程序不规范，随意性大，透明度较低。这与W T O的依法行政、依法管理、平等竞争、开放市场、非歧视性、公开透明等基本原则的要求有较大距离。为了适应市场经济的发展，我国行政机关的行政活动无论是在实体方面还是在程序方面都应符合W T O的要求，与国际社会接轨，应以统一、客观、公正和合理的方式实施相关的法令、条例、判决和决定或从事管理活动，增强可预测性和透明度。所以，传统的行政审批制度必须按照W T O规则和中国政府的承诺，有计划地依法进行改革。
3、过去的行政审批制度不利于建立一个高效、协调、规范的政府。过去相当长的一个时期，我们一直实行的是“大政府，小社会”模式，政府审批事项过多、范围过广，助长一些职能部门和有关人员利用手中权力以权谋私、索贿受贿。审批手续繁杂，存在多头、重复、层层审批现象，导致审批时间无限延长，群众和企业办成一件事往往要跑几十个部门，盖几十、上百甚至更多的图章。搞“暗箱操作”，许多情况下，审批人员根据经验、习惯、感觉甚至关系来决定是否批准，带有较大的随意性，大量的腐败现象即由此滋生，损害政府应有的公正性和客观性。重审批轻管理、重收费轻服务现象普遍。审批责任不明确，很多审批部门和审批人员的审批行为缺乏严格的监督制约机制，对审批后的执行情况也缺乏必要的后续监督，往往导致行政行为管理失控和市场秩序混乱。面对加入W T O的新形势，进一步转变政府职能，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，已势在必行。要提高政府
工作效率，改进工作作风，防止以权谋私，减少消极腐败现象，就必须改革行政审批制度。
二、行政审批制度改革的重要现实意义
1、推进行政审批制度改革，是完善社会主义市场经济体制的客观需要。我国社会主义市场经济体制已经初步建立，但是还不完善。政府与企业、市场、社会的关系还没有完全理顺，政府还在管着许多不该管、管不了、也管不好的事。这些问题导致政府行政管理和社会资源配置的低效，限制了正常的市场竞争，成为阻碍生产力发展的体制性障碍。解决这些问题的关键，在于适应社会主义市场经济的内在要求和运行特点，推进行政审批制度改革，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，加强和改善宏观调控，促进国民经济充满活力、富有效率、健康运行。
2、推进行政审批制度改革，是建设法治政府的内在要求。建设法治政府的核心是促进各级政府依法行政，约束和规范行政权力，使行政权力授予有据、行使有规、监督有效。推进行政审批制度改革，以合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求规范审批权和审批行为，有助于促进法治政府建设。
3、推进行政审批制度改革，是从源头上预防和治理腐败的根本举措。推进行政审批制度改革，规范行政审批行为，有利于建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，有利于增强行政审批的透明度，便于公民、法人和其他社会组织对行政机关及其工作人员的监督，是从源头上预防和解决腐败问题的一项重大举措。
三、武侯区行政审批制度改革成效及特点
武侯区行政审批局以深入学习实践科学发展观为契机，用科学发展观的理论来直接指导行政审批体制改革的各方面实践，在实际工作中逐步建立起了独具武侯区行政审批局特色的“一二三四五”工作体系，有力地推动了行政审批新机制建设，赢得了各级领导的高度重视和各方面的高度关注。
他们以“国内一流”标准建设规范化标准化政务服务中心，加强规服暨效能载体建设；其次，他们以深入推进行政审批体制改革为突破口，不断深化规服建设成果，大力提升行政效能建设水平。第三，成立审批局后他们的主要做法是：1.职能划转，审批监管相互剥离；2.归口分类，审批资源相对整合；3.人员配备，编随事转人随编走；4.信息共享，审管部门各司其职。
根据国务院通知，改革与调整总的要求是，按照合法、合理、效能、责任和监督的原则，对现有的行政许可项目和非行政许可审批项目进行全面清理，该取消的一律取消，该调整的必须调整。具体说就是：对虽有法定设定依据，但与现实管理要求不相适应，难以达到管理目的的，予以取消或调整；对通过市场机制、行业自律能够解决的，予以取消或调整。其中，可由社会团体、行业组织和中介机构进行自律管理的，一律交给社会团体、行业组织和中介机构；对通过质量认证、事后监管可以达到管理目的的，予以取消或调整；对一个审批事项多部门、多环节审批的，必须按照相同或相近的职能由一个部门承担和权责一致的原则进行调整，该取消的必须取消；对省级以下机关可以实施的，必须按照方便申请人、便于监管的原则，下放管理层级。
四、进行行政审批制度改革的有效途径
1、充分发挥市场机制的作用
2 0 0 1年，国务院批转了监察部、国务院法制办、国务院体改办和中央编办《关于行政审批制度改革工作的实施意见》。在文件中明确提出了当前我国行政审批制度改革的指导思想和总体要求，以及改革应遵循的五项原则，制定了详细的实施步骤，提出了需要注意的几个问题。这就为我国行政审批制度改革指明了方向。2004年5月，国务院决定国务院部门第三批取消和调整审批项目495项。加上前两批已取消和调整的项目.国务院共取消和调整审批项目1806项，占总数的5 0.1%，实现了大幅度减少行政审批事项的目标。
“市场是最好的裁判官”，“市场是一支看不见的手”，应该充分发挥这支看不见的手的力量，而我国的行政审批过多干预那些繁杂琐碎的具体事项，人为地造成了大量的资源浪费。这就要求从根本上改变以我国行政审批制度。笔者认为，深化行政审批制度改革，一是应把妨碍市场开放和公平竞争的行政审批予以取消，市场竞争机制能自行调节的，交由市场去解决。二是由市场难以有效解决，但通过社会组织能有效解决的，应交由社会组织来解决。充分发挥中介组织、社团等社会组织在市场中的重要作用，强化政府的社会管理和公共服务职能。美、日等市场经济发达国家的经验表明，发挥好社团、行业协会和中介组织的作用对建立高效有序的行政审批制度非常重要。
2、简化审批，强化监督机制
对行政审批制度改革实施的监督力度不够。目前，各地政府都陆续向社会公布了相当一批取消、下放的审批事项。但这些事项的落实情况如何需要行政监察部门的积极参与,采取强有力的约束监督措施，否则就会造成改革留有形式或大打折扣。
对行政审批工作监督的目的，就是监督改进工作，维护公平、公正、公开的阳光竞争环境。一是健全审批部门内部监督制约机制，落实审监(审核)分离制度,加强部门内部监督检查，防止滥用审批权，建立审批人员定期轮岗和审批回避制度。二是健全纪检等部门的专门监督机制。有关纪检监督部门纪检监察要立足本职，广泛收集企业及服务对象对审批制度改革的意见和建议,对改革中出现的问题,及时研究反馈给有关部门。三是建立责任追究制度。行政机关在行使审批权过程中，不按规定的条件、程序进行审批甚至滥用职权、徇私舞弊，以及由于只审批不监督或者监督不力而造成严重后果的,要追究行政审批主管领导和直接责任人员的行政责任或法律责任，应遵循“谁审批,谁负责”的原则。四是社会监督机制的建立。为了保证一部有效的法律能够被认真履行，不仅要建立起有效的司法体系，更重要的是要建立起民众与社会的有效监督机制，这其中包括民众的有效申诉渠道、大众媒体的公开报道制度等。要建立和健全人大、政协、司法机关以及新闻媒体和群众的监督机制。使得社会监督机制有效建立起来，把有关信息通过媒体公示于众，使群众了解改革的意义内容、过程和结果，从而把审批事项纳入整个社会的视野。
3、转变政府职能，重塑思想观念
面对加入WTO的新形势，要提高政府工作效率，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，已势在必行，而要达到这一点就要从根本上转变政府的职能,以制度的方式明确政府该做什么。
只有转变政府职能、实现了政府退出市场，才能从源头上遏制政府审批制度的膨胀在传统体制下，政府是经济活动的主体，企业则成为政府的附属。因而，经济活动是由政府组织、经济决策也是由政府通过行政审批程序下达的。这种情况在从计划经济向市场经济的转轨初期仍不会有根本改观。这是因为在市场制度很不健全、市场经济活动还受到传统体制的多方阻碍时，政府的重要职能之一，是为市场经济开辟道路、“保驾扩航”。在当时情况下，政府审批甚至成为市场活动得以实现的条件。而当市场经济制度逐步建立起来、微观经济主体被充分激活、经济的自组织功能逐步完善了以后，政府再用行政审批手段去管理经济、管住市场，就只能起到妨碍甚至阻碍市场发展的作用了。因此，关键的问题在于，政府必须及时转变职能，适当退出市场过程。
五、结语
由于行政审批制度改革是一场政府的自我变革，在取不取消、取消哪些、如何取消等问题上缺乏明晰的操作规范和约束机制，难以进行到底。要使这项改革深入下去，必须通过立法，从法律制度上予以规范。《行政许可法》的即将贯彻实施，将加快政府职能的根本性转变，有力地推进依法行政工作，促进行政管理方式的改进和行政管理水平的提高，有利于从源头上预防和治理腐败，大大推动我国行政审批制度改革的进程。
参考文献：
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唐铁汉，深化行政管理体制改革[M]，北京，国家行政学院出版社，2006。
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国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室，行政审批制度改革[M]，北京，中国方正出版社，2004。
载《中国商界》2010年1月刊（总第190期）。