释字第五八五号解释一部协同一部不同意见书 大法官 许玉秀

本号解释多数意见为阐明立法调查权的宪法内涵，而补充解释本院第三二五号解

释，本席基于”立法院”应享有独立的信息权，予以支持。对于真调会条例规范目的及真

调会组织与民主原则的关系，认为有补充说明的必要；对于为求有效行使立法调查权

，得以行政刑罚课一般人民作为义务，则持不同意见，爰论述如后：

一、立法调查权的宪法正当性

为了立法和监督，”立法院”需要充分的信息，当”立法院”和政府之间关系融洽的

时候，也就是彼此有互信的时候，可以透过立法委员的质询权与政府机关的答询

义务，取得行使职权必要的信息，但当双方的互信遭到破坏的时候（注１），立

法院必须有独立取得信息的方法，才能进行有效的监督，这就是所谓的信息自主

权（Recht der Selbstinformation） （注２），也就是不假手于其它国家机关

，而取得信息的权力（注３），立法调查权就是建立在这种信息自主权之上。换

言之，可以将立法调查权看作非常态的立法信息权，而个别立法委员的质询权，

则是常态的立法信息权。质询权的行使是分散的，立法调查权这种信息权的行使

，是集中的；在宪法所规定的”立法院”职权范围内，质询权的行使范围没有明显的

限制（宪法增修条文第三条第二项第一款及”立法院”职权行使法第三章参照），立

法调查权则是因为立法权与行政权发生不可妥协的冲突时，方才会开始行使，因

此受特定事件的限制。既然冲突无法妥协，则特定事件也必然是重大事件，而且

应该是在立法权限范围内，具有宪法上重要性的事件。

立法调查权作为一种非常态的立法信息权，它的动因既然在于与行政权的互

信遭到破坏，它的功能即在于进行独立的信息搜集，以便将行政权（包括”立法院”

中的政治对手）遭假设为不当或违法的行为公诸于世，而进行政治宣传，使被调

查人的诚信和声望受损，而达到政治制裁的目的。立法调查权的目的是进行政治

制裁，而不是法律制裁（注４）。立法调查权可能由执政党的立法委员发动，也

可能由反对党的立法委员发动，由执政党立法委员发动的调查权，通常比较没有

成效，它的政治制裁效果，充其量是执政党从政人员的下台，在立法调查权的理

论和实务上，并不重要。比较重要的是由反对党所发动的立法调查（注５），这

种立法调查权的本质是政党斗争，藉由事件真相的公布，进行政治宣传，正面地

说是提供人民正确的政治信息，负面地说就是损伤政治对手的诚信和声望，所要

达到的政治制裁，就是藉由人民的选择，促成执政权的转移。尤其当反对党为国

会少数时，无法利用预算及强有力的质询程序监督执政的政府，拥有发动立法调

查的权利（注６），就落实民主政治及责任政治而言，极为重要。换言之，就立

法调查权的政党斗争特质而言，亦符合宪法权力制衡的原理，而具有宪法上的正

当性。

二、信息权是一种固有而独立的立法权

（一）独立而对机关有强制力的立法调查权

本号解释多数意见认为立法调查权是一种行使立法权所必要的辅助性权力

，显然深受辅助理论（Korollartheorie）（注７）的影响。将立法调查权描

述为必要的辅助性权力，除了说明”立法院”应该拥有调查权之外，主要在于说明

立法调查权不能逾越宪法上对于立法权的规范范围，并非表示立法调查权不可

独立行使。”立法院”行使调查权的动因既然在于与行政权的互信遭到破坏，则仰

赖行政权诚心配合必然不可能，”立法院”必须采取强制手段，方能有效行使调查

权，而且一个会抵制立法调查的行政权，也是一个不可靠的被调查对象，如果

立法调查权仰赖行政权协助，可能反而遭受误导或蒙蔽，因此”立法院”独立行使

调查权的意义，应该是”立法院”不必藉助于行政机关的协助，可以独立进入行政

系统进行搜证，而且搜证程序不应受其它国家权力监督，例如司法权的监督，

也就是不必受法官保留的限制。虽然外国法制的国会调查，有准用刑事诉讼法

的规定（注８），而适用法官保留原则，但如果立法调查权还应该受到司法权

的监督，即难以认为是不受其它高权监督的独立调查权（注９）。

（二）对人民宽容的立法调查权

因为立法调查的对象是政府机关，而且政府机关本身是隐藏弊端、需要被

揭发的对象，行使立法调查权的目的，就是要对政府机关行使强制权，因此对

于不配合的政府机关，当然应该有制裁权，方才能发挥调查权的强制效果。但

是这套原理不能适用于一般人民，一般人民并非立法调查的对象。如果”立法院”

为了要进行政党对抗，赋予自己调查权，而需要人民配合调查，可以请求人民

协助，人民若不协助，”立法院”应该予以尊重。如果因为某些迹证显示人民可能

成为犯罪事实的调查对象，则应该向司法机关告发，由司法机关侦查，而不应

该为了要进行自己的政治斗争，用法律的制裁手段，强迫人民卷入自己的斗争

行动当中。因为”立法院”行使立法调查权进行政党斗争的目的，在于争取人民支

持，使人民因为获得正确政治信息，能够在下一次有政治选择的机会时，依其

自由意志做出正确的政治选择，如果强迫人民卷入斗争过程，可能强迫人民作

政治表态，将侵害人民不表意的自由，究竟在自由民主体制下，不作为是人民

的基本权利；而且藉由立法调查权的行使，而公布政治信息，犹如进行选举宣

传，人民没有任何义务配合政党进行政治宣传。

本号解释多数意见主张，”立法院”为有效行使调查权，得对违反协助调查义

务的一般民众科处罚锾，并认为此种裁罚权是立法调查权必要的附属权力。似

乎只看到权力，未见及人权。姑不论科处罚锾，是否因而即能有效行使立法调

查权，如果贯彻权力这个目的，可以成为限制权力施加对象基本人权的理由，

则宪法上关于保障基本人权的规定均属多余，而宪法第二十三条所谓防止妨碍

他人自由、避免紧急危难、维持社会秩序、增进公共利益四种宪法准许限制人

民基本权利的理由，也将形同虚设。因为宪法就是为了使基本人权免于受到公

权力的侵害，才高举保障基本人权的大旗，试问宪法如何能够容忍公权力以保

护自己的有效存在为理由，限制它所要保护的基本人权？而贯彻权力本身，显

然不属于宪法第二十三条所规定的任何一项理由。就算退一步将立法调查权的

目的说成为了公共利益，也不足以证立此种制裁权。立法调查权确实具有政治

斗争的本质，但是否能保护公共利益则未可知，将课与人民负担、限制人民基

本权的理由，建立在不确定的基础之上，不应该是宪法可以容许的。而政党为

了进行政治斗争，以法律强制手段，强迫一般民众卷入自己的斗争行动，究竟

是争取选民支持，还是制造敌对的选民？立法委员在行使调查权这种非常态的

信息权时，与行使质询权那种常态的信息权相同，难免会伤害到一般民众的权

利，例如使一般民众的隐私曝光，但是因为立法委员享有宪法上的免责权，可

以毫无顾忌地执行权利，民众于承受损害时，可能必须予以容忍。当立法委员

行使调查权受到宽容的同时，却为了实践自己政党的政治斗争，强行赋予人民

法律上的负担、限制人民的基本权，这样的立法权，岂非忘记立法权力直接来

自人民？

虽然外国法制似乎都没有否定立法调查权包含行政制裁权（注１０），但

外国法制并不能成为本国法限制人民基本权的理由。纵使多数意见已限缩行政

罚锾的行使条件，将罚锾裁决权交由”立法院”院会行使，但恐怕徒增院会的负担

而已。本席期待本国的立法者，能够勇于突破，宽容以待一般人民，赋予自己

一个独立而对政府机关有强制力、但对一般人民宽容的立法调查权！

三、民主原则对真调会条例的重要性

（一）真调会条例的规范目的

真调会条例第一条规定：「为查明”中华民国”九十三年三月十九日枪击总统

、副总统候选人事件（以下简称三一九枪击事件）真相，平息选举争议、安定

政局，特制定本条例，并据以设置三一九枪击事件真相调查特别委员会」。所

谓调查三一九枪击事件真相、平息选举争议、安定政局，用宪法的语言加以描

述，就是调查三一九枪击事件是否扭曲第十一届总统、副总统选举的多数决，

也就是要调查最高行政权的产生是否符合民主多数决原则。民主多数决原则，

赋予现代民主国家存在的正当性，也是宪法正当性的基础，没有民主多数决原

则为依据，民主国不存在，民主国的宪法也不会存在，则宪法不会有能力赋予

任何权力以正当的基础，更不会有供宪法上其它基本原则生存的空间，民主多

数决因此是一切正当法律程序之王。这个程序之王之所以会造成政局的不安定

，而且是有必要采取紧急手段尽快排除的不安定，正是因为它与每个有投票权

人的自由意志是否遭受扭曲或侵害，以及与所有有投票权人的自由意志是否真

实呈现，有直接密切关系。真调会条例以查明最高行政权的形成过程中，民主

多数决是否遭到扭曲作为规范目的，因而具有宪法上的正当性。

（二）真调会组织与民主原则

多数意见认为真调会开始行使调查权的最低人数，最好明定于真调会条例

，看似对于真调会的运作表示意见，其实因为涉及计算出席人数的基数，关系

真调会组织是否符合民主原则，属于宪法上重要问题。真调会代表”立法院”行使

立法调查权，必须是”立法院”精确的分身（genaues Abbild des Parlaments）

，真调会条例既然规定真调会委员依政党比例由十七人组成，不足十七人的真

调会就会是一个不完整的分身，一个不完整的分身，会使真调会条例所追求及

要求的民主原则遭到规避。

民主多数决依实际表决基数或法律规定的表决基数，可以区分成单纯多数

决（einfache Mehrheit）与绝对多数决。单纯多数决不计算弃权及无效票，

但多数须达有效票的过半数；绝对多数决则包括过半数决及三分之二、四分之

三或五分之四等特别多数决（special majority/qualifizierte Mehrheit）

；如果采取实际表决基数，而以比较多数议决，则称为相对多数决（注１１）

（例如一般民意代表选举）。真调会条例第六条第一项规定：「本会之决议，

应经过半数委员之出席，出席委员过半数之同意行之」，第二项规定：「本会

调查报告之定稿及公布，应经全体委员过半数同意行之」，皆采取过半数多数

决。在表决方式确定之下，真调会行使职权是否符合民主多数决原则，决定于

过半数出席的计算基数。对于计算基准，真调会条例在第六条第一项并未明文

规定，在第二项则规定为全体委员，究竟全体委员如何理解？第一项与第二项

规定的计算基数是否相同，在真调会条例第二条所规定的十七人，至今未全部

选任完成，而仅以已选任的十二人开始对外行使职权的情况下，即引发疑义。

例如宪法法庭于十月二十九日行言词辩论时，有鉴定人即认为真调会条例第六

条的计算基数为目前已选任的十二人，形同将计算基数解释为现有总额。假设

此种解释正确，则如果真调会仅选任九人，甚至仅选任五人或四人，应该并无

不许之理。然而，姑不论如此一来，真调会的调查是否具有足够的公信力，却

一定会产生一个违反民主多数决的风险，亦即掌握人事任命权的行政权，可以

藉由任命少于法定人数的委员，以使过半数人数降低的方式，制造少数操纵的

机会。例如，如果基数为法定的十七人，则必须有九人出席方能开会议事，有

五人意见相同即可作成决议；如果基数可以降为九人，理论上三个人意见相同

即可作成决议；假设仅仅任命五位委员，则三人出席，两人同意，即可作成决

议。

除了依真调会条例第五条规定，委员提案调查，应经其它委员四人审查同

意，可以得知真调会委员至少必须达于五人，方能开始运作之外（注１２），

并无其它规定可以确认真调会开始行使调查权的最低人数限制，如果真调会条

例第六条第一项的计算基数及第二项所规定的全体委员，不能解释为法定的十

七人，则岂非五位真调会委员即可组成真调会？五位真调会委员又如何能真正

代表全部的立法委员？

由于真调会条例第二条第二项规定，已将选任委员的权限，实质上赋予真

调会召集委员，真调会召集委员欲完成全部委员的选任，并无任何法律障碍。

于十七位委员全部选任之后，真调会方开始行使调查权，应该是真调会条例的

真正意旨，也是合乎宪法民主原则的期待。至于真调会条例第三条规定，该条

例公布后十日内，真调会委员应自行集会，互选出召集委员，其后一切会议由

召集委员召集之，旨在促使召集委员及早选出，以便依同条例第二条第二项规

定，在政党逾期未提出推荐人选时，径行选任调查委员以组成调查委员会，第

三条是关于组成调查委员会及召集委员召集会议的权限规定，并非真调会对外

行使调查权的依据，因此召集会议时，究竟有多少委员已经根据条例第二条、

第十五条第二项及第十六条选任出来，并不重要。

上述关于真调会第六条出席人数的计算基数，应该就是法律规定的会议组

成人数，还可以从其它为数甚多的决议规定获得左证。第一类与真调会条例的

规定类似，例如行政院公平交易委员会组织条例第十一条规定「本会置委员九

人……」及第十五条第三项规定「会议之决议，应有全体委员过半数之出席，

及出席委员过半数之同意行之」、行政院金融监督管理委员会组织法第八条规

定「本会置委员九人」及第十一条第二项后段规定「会议之决议，应有全体委

员三分之二以上出席，出席委员过半数之同意行之」（注１３）。第二类例如

行政院金融重建基金管理委员会条例第七条、行政院公共工程委员会组织条例

第八条、公务人员保障暨培训委员会组织法第七条等规定，则将委员会人数分

别订为九人至十三人、十一人至十五人、十人至十四人不等（注１４），虽然

这些弹性规定，可能主要为了因应业务承载量的变化，但就民主多数决原则而

言，包含立法权准许行政权有一定的裁量空间，可以为了便于掌握多数，而选

任最低人数，也可以为了稀释反对立场，而选任最高人数。第三类是当人数无

法确定时，法律即规定实质认定标准，以确定可以出席会议的基数，例如人民

团体法第十三条、第二十六条及第二十七条规定，藉由会员代表资格确定计算

基数；公司法第一七四条则以拥有股权数确定计算基数。第四类则因为组织的

特性，限缩计算出席基数，例如”立法院”职权行使法第四条规定，立法委员达于

总额之三分之一即可开始集会，立法委员总额的计算方式则规定于第二项，以

每会期实际报到人数为计算标准；监察院各委员会之召开，依监察院各委员会

组织法第七条规定，须有各该委员会委员除外出调查视察者之外的过半数出席

，其决议须经出席委员过半数通过；至于”司法院”大法官会议审理案件法第十四

条所规定的现有总额（施行细则第十五条规定以实际在职人数为计算标准），

则是因应戡乱时期大法官未能足额的权宜规定。比较后三类特别规定模式，可

以反面证明如无特别规定，类如真调会第六条的单纯规定，出席人数的计算基

数只可能是法律规定的组织人数，也就是真调会条例第二条所规定的十七人。

尤其因为政党比例代表性及真调会调查报告的公信力对实现规范目的特别重要

，依规范目的解释，真调会条例第一项出席人数的计算基数，以及第二项所规

定的全体委员，应该都只能是第二条所规定的十七人。

因为行政权可能利用人事任命权，以任命不足的方式，规避民主多数决原

则，而伤害立法权，并破坏宪法上的民主原则，多数意见因此提醒真调会条例

的立法机关，如容许行政权有所裁量，应明文规定真调会开始行使调查权的最

低人数，本席敬表支持，并补充叙明理由如上。

1 Lewald, Enqueterecht und Aufsichtsrecht, Eine verfassungskritische

Studie, AoR 44(1923), S. 269, 320.

2 Morlok, in: Dreier,GrundgesetzKommentar, Bd. II, 1998, 44/8 f., 11, 39

f.

3 BVerfGE 49, 70,85 (Schleswig-Holsteinisch 邦议会社民党议员提案成立调查委

员会，调查基民党议员与（或）某私人企业因个人及企业利益影响建造海水游泳池

决策案）; Magiera, in: Sachs, Grundgesetz Kommentar, 3. Aufl., 2003,

44/1; Klein,in: Maunz-Durig, Grundgesetz Kommentar, Bd. III, 2002, 44/2;

Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz fur die Bundesrepublik

Deutschland Kommentar, 4. Aufl., 1997, 44/4; Leibholz/Rinck/Hesselberger

, Grundgesetz Kommentar, Bd. II, 7. Aufl., 1991, 44/1 f.

4 Morlok, in:Dreier, Grundgesetz Kommentar, Bd. II, 1998, 44/9.

5 即所谓的少数原则。Magiera, in: Sachs, Grundgesetz Kommentar, 3. Aufl.,

2003, 44/3, 13; Klein, in: Maunz-Durig, Grundgesetz Kommentar, Bd. III,

2002, 44/1, 37, 61, 66; Morlok, in: Dreier, Grundgesetz Kommentar, Bd.

II, 1998, 44/10; Lewald, Enqueterecht und Aufsichtsrecht, Eine

verfassungskritische Studie, AoR 44(1923), S. 269, 320.

6 在德国只有国会少数要求扩大调查委员会而不可得之情形（参见：BVerfGE 96,264

, 281 f.) ；国会少数对调查程序的共同决定权，依民主多数决原则加以保障，同

时亦会保障特别少数 (qualifizierte Minderheit) 提案权（参见：BVerfGE 105,

197, 222 ff, 230 ff.) 。

7 Magiera, in: Sachs, Grundgesetz Kommentar, 3. Aufl., 2003, 44/7; Klein,

in: Maunz-Durig, Grundgesetz Kommentar, Bd. III, 2002, 44/13; Versteyl,

in: von Munch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, 5. Aufl., 2001, 44/21

（例如不能侵犯地方政府的权限）; Achterberg/Schulte, in: Bonner

Grundgesetz, Bd. 2, 4. Aufl., 2000, 44/2; Morlok, in: Dreier,

Grundgesetz Kommentar, Bd. II, 1998, 44/18 f.; Pieroth, in: Jarass/

Pieroth, Grundgesetz fur die Bundesrepublik Deutschland Kommentar, 4.

Aufl., 1997, 44/4.

8 德国基本法第四十四条第二项，参考 Magiera, in: Sachs, Grundgesetz

Kommentar, 3. Aufl., 2003, 44/21 ff.; Klein, in: Maunz-Durig,

Grundgesetz Kommentar, Bd. III, 2002, 44/60; Versteyl, in: von Munch/

Kunig,Grundgesetz Kommentar, 5. Aufl., 2001, 44/28 ff.; Achterberg/

Schulte, in:Bonner Grundgrsetz, Bd. 2, 4. Aufl., 44/116 ff.; Morlok,

in: Dreier,Grundgesetz Kommentar, Bd. II, 1998, 44/43 ff.

9 Morlok, in: Dreier, Grundgesetz Kommentar, Bd. II, 1998, 44/57.

10 日本的立法调查权甚至包含刑事制裁权，参见日本国会中证人之具结及证言之相

关法律规定第一条之三第二项、第一条之三第三项、第一条之五、第六条第一项

、第七条等规定。原文资料参见：

http://law.e-gov.go.jp/cgi-bin/idxselect.cgi?IDX_OPT=1&H_NAME=%8b%63%8

9%40&H_NAME_YOMI=%82%a0&H_NO_GENGO=H&H_NO_YEAR=&H_NO_TYPE=2&H_NO_

NO=&H_FILE_NAME=S22HO225&H_RYAKU=1&H_CTG=1&H_YOMI_GUN=1&H_CTG_GUN

=1

11 http://pulmologieklinik.de/index.php/Mehrheit

12 监察法第六条、第八条及第十条关于弹劾权的规定，即可能被解读为监察委员行

使职权的最低人数限制为二十人，因为处理弹劾案所可能需要的最高人数为二十

人。

13 类似的规定尚有：行政院经济建设委员会组织条例第十一条规定「本会置主任委

员一人……本会置委员十一人……」、行政院经济建设委员会会议规则第三条规

定「委员会议以主任委员、委员合计过半数之出席为法定人数」、第五条规定「

委员会议讨论事项，以出席委员过半数之同意决议之，可否同数时，取决于主席

」；”司法院”人事审议委员会审议规则第三条规定「本会置委员二十四人……」、

第五条规定「本会开会时应有全体委员三分之二之出席，其决议应有出席委员过

半数之同意」等等。

14 类似的规定尚有：行政院公共工程委员会工程技术鉴定委员会设置要点第三点规

定「工鉴会置主任委员一人……副主任委员一人……工鉴会置委员十一人至十九

人，除主任委员、副主任委员为当然委员外……」；公务员惩戒委员会组织法第

二条规定「公务员惩戒委员会置委员九人至十五人」；有线广播电视法第九条规

定「审议委员会置委员十三至十五人」；台北市政府诉愿审议委员会组织规程第

八条规定「置委员八至十人」等等。

文章来源：法源法律网 发布时间：2007/12/24