德国联邦宪法法院对防疫立法的审查
关键词：新冠疫情 裁决 自我执行的法律 强制 比例原则
引言
新冠疫情爆发已逾两载，世界各国面对疫情的态度也从最初的恐惧、紧张逐渐转变为现在的冷静、理性。为应对疫情而采取的各类措施，也无法继续躲藏在“危机”的挡箭牌后而逃避法律的审查与控制。2021年11月19日，德国联邦宪法法院公布了一项裁决，涉及对当年4月德国联邦议会通过的一件防疫法律。对这项裁决的分析不仅有助于更好地理解德国抗击新冠疫情的措施，更关键的是，它可以帮助我们思考一个核心的，或许对未来而言愈加重要的问题――面对巨大的不确定性，法律能做些什么？
一、审查对象
2021年4月21日，因面对新型冠状病毒（SARS-CoV-2）引发的疫情缺乏作为而饱受质疑的德国联邦议会终于以342票同意、250票反对、64票弃权的结果通过了《在发生影响全国的传染病情况下保护居民的第四号法律》（“Viertes Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite”）。该法律的第1条为原本只是应对“在幼儿园中爆发的麻疹或被细菌污染的村庄水塘”而制定的《人类传染病预防和控制法》（“Gesetz zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen”，以下简称《传染病防治法》，“Infektionsschutzgesetz”）新增了第28b条，28c条，并修改了第32条、第73条第1a款和第77条，作为德国应对新冠疫情的主要法律基础（直至2021年6月30日到期）。该法律的颁布正值德国逐步解除此前所采取的各类防疫措施却突遭第三波疫情，感染人数快速反弹之际，可谓势成骑虎。因此德国社会各界普遍将上述修改包含的防疫措施概称为“联邦紧急制动”（“Bundesnotbremse”）。
修改后的《传染病防治法》第28b条的名称为“在特殊的传染情况下防止新型冠状病毒传播的全国统一保护措施，对行政法规的授权”，其具体内容如下：
（1）如果罗伯特・科赫研究所公布某个县或某个直属于州的城市每10万居民7日新增新型冠状病毒感染人数(7日感染率) 连续3日超过100的临界值，则从次日起在该地适用以下措施：
1. 在公共空间或私人空间举行的私人会面，只允许一个家庭和一名来自其他家庭的人（属于其家庭的14岁以下的儿童不计入）参加；只有同一家庭的成员参加的、配偶或生活伴侣参加的、行使监护权或探视权而举行的会面，以及最多30人参加的葬礼活动不受影响；
2. 从22时至次日5时，禁止在住宅、旅舍及所属的“安宁地产”外逗留；这不适用于以下目的的逗留：
a) 防止对身体、生命或财产的危险，特别是医疗、兽医的紧急情况或其他不容推迟的治疗，
b) 从事德国基本法第12条第1款意义上的职业，在没有特别限制的情况下，从事公务或议员工作，以及新闻、广播、电影及其他媒体的代表的报道。
c) 行使监护权或探视权。
d) 紧急照顾需要帮助的人或未成年人或陪伴临终者。
e) 照顾动物。
f) 出于类似重要的或不可避免的目的，或者
g) 在22时至24时之间，独自在户外进行体育活动，但不得在体育设施中进行。
3. 禁止开放休闲设施，特别是游乐园、室内游乐场、浴场、水上乐园、酒店游泳池、温泉、康健中心、桑拿、日光浴、健身房室、舞厅、俱乐部、游戏厅、赌场、投注站、风化场所、商业娱乐活动、各种形式的城市、游客和自然导览、缆车、游览过程的河流和湖泊航运、旅游火车、巴士以及河流游船。
4. 禁止开放有客流的，以交易为目的的商店和市场；包括“直接销售”、饮料市场、绿色食品店、室内的食品贸易、婴儿用品专门市场、药店、医疗用品店、卫生用品店、眼镜店、助听器店、加油站、报刊亭、书店、花店、宠物用品市场、饲料市场、园艺市场和批发贸易在内的生活用品交易满足以下条件的除外：
a) 不得销售通常商品以外的其他品种商品，
b) 商店总面积在800平方米内的，遵守每20平方米内只有一名顾客的限制，超过800平方米的商店面积，遵守每40平方米内只有一名顾客的限制，在此，考虑到具体的空间条件，顾客之间必须能够始终保持至少1.5米的间隔，以及
c) 在封闭的房间里，每名顾客必须佩戴呼吸保护口罩（FFP2或同等）或医用口罩（保护口鼻）；
满足以下条件可偏离前半句，
a) 允许在商店中自提预先订购的货物，在此，相应适用前半句中字母a至字母c的要求，并采取诸如交错时间窗口的措施，避免顾客的聚集；
b) 如果遵守前半句中字母a和字母c的要求，同时出现在商店内的顾客数量不超过每40平方米一人，则允许按照事先预约的固定时间段为单个顾客开放商店；顾客要出示在接受服务前24小时之内由被认可的检测手段进行的新冠感染测试的阴性结果，并且店主要收集顾客的联系信息，至少包括姓名、确定的联系信息（电话号码、电子邮件地址或住址）和逗留时间；但从7日感染率连续3日超过150的临界值后的第三天起停止适用该例外；
5. 禁止开放剧场、歌剧院、音乐厅、舞台、音乐俱乐部、博物馆、展览馆、纪念馆和相关活动；这也适用于电影院，但汽车影院除外；动物园和植物园的室外区域可以开放，但必须遵守适当的保护计划和卫生计划，游客要出示在参观开始前24小时之内由被认可的检测手段进行的新冠感染测试的阴性结果，但不满6岁的儿童除外；
6.体育运动只允许以无接触的个人运动形式单独、成对或与家庭成员一起进行；职业运动员和联邦、州的竞技运动员在比赛和训练框架内进行的单人、团体运动必须满足以下条件：
a) 不允许有观众在场，
b) 只有比赛、训练或媒体报道所必需的人员才被允许进入体育设施，以及
c) 遵守适当的保护计划和卫生计划；
对于14岁以下的儿童，额外允许以不超过5人的团体形式进行无接触的户外运动；教练员必须向州法规定的主管机关出示在运动开始前24小时之内由被认可的检测手段进行的新冠感染测试的阴性结果；
7. 禁止开放《餐饮场所法》意义上的餐饮场所；同样适用于小吃摊这样现场售卖食品的场所；以下除外：
a) 医疗机构、护理机构或照料机构的餐厅，
b) 住宿场所提供的餐饮服务，仅服务于获准住宿的人，
c) 为无家可归者提供的必要照顾，
d) 为长途客车、货车司机提供的餐饮，他们以在公路上运输货物或商品为业，并持有雇主对此的证明，
e) 对维持工作进行或机构的运转而言绝对必要的非公共的员工餐厅和食堂，特别是当个人用餐无法在独立空间进行时；
此外，食品和饮料的外卖以及打包销售不受禁止；打包购买的食品和饮料不得在购买地点或其附近食用；22时至次日5时禁止打包销售；仍然允许食品和饮料的外卖；
8. 禁止从事和要求必须与顾客身体接触的服务；对此，为医疗、治疗、护理或宗教精神关怀目的而提供的服务，以及理发店和足疗店在符合以下条件的情况下可以被排除，
无论劳动保护法如何规定，只要服务的方式允许，则必须佩戴呼吸保护口罩（FFP2或同等），在顾客接受理发和足疗服务前，必须出示在接受服务前24小时之内由被认可的检测手段进行的新冠感染测试的阴性结果；
9. 在本地或长途公共交通中，包括在以出租车、校车等机动车进行的有偿或商业运送乘客时，乘客在运输过程中和在属于相应交通工具的设施的停留期间必须佩戴呼吸保护口罩（FFP2或同等）；各运输工具的最大载客量只允许达到正常核定载客量的一半；佩戴医疗口罩（口鼻保护）的义务适用于与乘客接触的工作人员；
10. 禁止为旅游目的提供过夜住宿。
罗伯特・科赫研究所通过网站https://www.rki.de/inzidenzen公布所有县和直属于州的城市最近14日的7日感染率。根据州法确定的主管机关以合适的方式公布在县或直属于州的城市开始适用第1句规定的各项措施的日期。当根据第2句公布的信息明显符合第1句的前提条件时，应立即按照第3句公布日期。
（2）如果在第1款规定的措施生效后的连续5个工作日内，该县或直属于州的城市的7日感染率低于100的临界值，第1款规定的措施在次日停止适用。星期日和公共假日不会中断根据第1句规定的相关日期的计算。宣布停止措施的日期相应地适用第1款第3句和第4句。如果第1款第1句数字序号4第2半句的字母b的例外情况已经因为超过150的临界值而停止生效，则相应地适用第1至第3句，但相关的临界值为150。
(6)授权联邦政府颁布行政法规规定以下命令、禁令以及相应的具体化、缓和化和例外：
1.在7日感染率超过100的临界值的情况下，根据第28条第1款第1句、第2句以及第28a条第1款规定额外的命令和禁令，以阻止新型冠状病毒的传播，
2. 对第1款、第3款和第7款所称措施以及对本款数字序号1的命令和禁令的具体化、缓和化和例外。
联邦政府根据第1句颁布的行政法规必须获得联邦议会和联邦参议院的同意。
(7) 对于办公室工作或类似活动，如果没有令人信服的工作原因，雇主应向雇员提供在家中办工的机会。雇员应接受这一提议，除非有令人信服的理由。各州根据第54条第1句确定执行第1句和第2句的主管机关。
(8) - (9)
(10) 本规定仅适用于由德国联邦议会根据第5条第1款第1句确定的全国范围疫情状态的存续期间，但不得超过2021年6月30日。
(11) 身体不受伤害（德国基本法第2条第2款第1句）、人身自由（德国基本法第2条第2款第2句）、集会自由（德国基本法第8条）、迁徙自由（德国基本法第11条第1款）和住所不受侵犯（德国基本法第13条第1款）这些基本权利受到限制，也可根据第6款通过行政法规进行限制。
《传染病防治法》第28c条的名称为“授权行政法规对接种疫苗者、做检测者以及同等人群做特殊规定”，其具体内容如下：
授权联邦政府颁布行政法规对已接种新冠疫苗的人或能够出示新冠感染测试的阴性结果的人适用本法第5节的命令和禁令，或以本法第5节为基础颁布的命令和禁令做缓和化或例外调整。联邦政府根据第1句颁布的行政法规必须获得联邦议会和联邦参议院的同意。
依据该条款，德国联邦政府在征得德国联邦议会和联邦参议院的同意后，于2021年5月8日颁布了《防止新型冠状病毒传播措施的缓和与例外规定》（“Verordnung zur Regelung von Erleichterungen und Ausnahmen von Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung von COVID-19”，以下简称《新冠防护措施例外规定》，“COVID-19-Schutzmaßnahmen-Ausnahmen-Verordnung”）。根据该规定第3条第1款，对于《传染病防治法》第28b条的各项措施而言，接种疫苗者和康复者享有与新冠感染测试阴性结果者同样的例外地位，主要涉及数字序号4、5、6、8的规定。不仅如此，接种疫苗者和康复者也在私人聚会、户外逗留和运动方面享有例外，不受第28b条第1句数字序号1、2、6的规定的限制。
此外，修改后的《传染病防治法》第73条第1a款还将违反第28b条第1款诸项措施的行为认定为违反行政管理秩序的行为（Ordnungswidrigkeit），结合该条第2款的规定，这些违法行为可被处以最高2万5千欧元的罚款。
“联邦紧急制动”的生效立刻引发了德国社会各界的关注与讨论，大量的宪法诉愿涌向德国联邦宪法法院。但直到2021年11月19日，在德国“全国范围疫情状态”到期的5天前，德国联邦宪法法院第一审判庭才以裁决（Beschluss）的形式对七个宪法诉愿（以下简称为“联邦紧急制动案Ⅰ”）做出裁判。该案的审查对象覆盖了《传染病防治法》第28b条第1款、第2款、第7款，第28c条以及相应规定在第73条第1a款中的行政处罚。
二、程序问题
“联邦紧急制动案Ⅰ”的审理程序是宪法诉愿。根据德国基本法第93条第1款第4a项和《德国联邦宪法法院法》第13条第8a款、第3章第15节，任何人可以主张其基本权利或德国基本法第20条第4款、第33条、第38条、第101条、第103条、第104条所包含的权利被公权力侵害而提起宪法诉愿。该案的程序方面并没有太多争议，但值得注意的是相关案件也曾提起过临时处分（einstweilige Anordnung）申请。同时，该案审理过程中的横生枝节以及裁判的形式也激起了广泛关注。
(一) 相关案件的临时处分程序
事实上，“联邦紧急制动案Ⅰ”并非是德国联邦宪法法院第一次针对新冠疫情防治措施的合宪性发表意见。自2020年3月以来，新冠疫情不仅仅考验着德国的立法权与行政权，也同样挑战着司法系统保护基本权利的能力。各联邦州的行政法院系统就首当其冲。粗略统计，截至2021年9月，各州行政法院与高等行政法院就有超1300份判决涉及新冠疫情相关的公法问题。而各州宪法法院与联邦宪法法院也逐渐加入，仅联邦宪法法院就做出超过100份裁决。从程序上看，绝大部分决定都是根据《德国联邦宪法法院法》第32条所规定的临时处分程序进行地粗略审查；从结果上看，诉愿人的申请基本上都被驳回。
“联邦紧急制动案Ⅰ”所包含的相关诉愿也不例外。早在2021年5月5日，联邦宪法法院就对1 BvR 781/21, 1 BvR 805/21, 1 BvR 820/21, 1 BvR 854/21以及1 BvR 889/21五个案件提出的临时处分申请做出裁决。该案中的诉愿人认为《传染病防治法》第28b条第1款第1句数字序号2所规定的夜间外出限制（nächtliche Ausgangsbeschränkungen）以及所对应罚金明显干预了基本权利，并且不具有合宪性，要求联邦宪法法院发布临时处分，以暂时使该条款失效。根据《德国联邦宪法法院法》第32条第2款的规定，联邦宪法法院基于该案特别的紧迫性，没有给予诉讼双方陈述意见的机会，径直以裁决的形式驳回了诉愿人的申请。
根据《德国联邦宪法法院法》第32条第1款，所谓临时处分，是指“为避免严重损害、预防即将发生的暴力或基于其他重要原因对公共利益有迫切需要时，联邦宪法法院在诉讼中可以通过临时处分暂时地调整情势。”其功能是为主要审理程序（Hauptsachverfahren）确保事实状态和法律状态仍存在有效法律救济的空间；并在主要审理程序出结果前，过渡性地定分止争；同时在这段时间内发挥合法性作用（Legitimationswirkung），即确保宪法的一致性。临时处分程序原则上并不考虑那些论证被诉对象违反宪法的理由，因为这些问题应当留待主要审理程序解决。但如果宪法诉愿在主要审理程序一开始就不会被受理（unzulässig）或明显不成立（offensichtlich unbegründet）的话，则会以此为理由驳回临时处分申请。考虑到临时处分结果的深远影响，特别是在面对阻止法律生效或停止法律执行这类干涉立法机关形成自由的案件中，联邦宪法法院往往会尽可能地谦抑，采取特别严格的审查标准。在具体衡量后果时，联邦宪法法院通常使用所谓“双重假设”（Doppelhypothese）的框架，即法律只有符合以下情况时才会被宣布停止执行：假设该法律继续生效，但在其后被查明违宪的情况所造成的不利在范围和严重性上明显超过假设该法律暂时停止执行，但在其后被查明合宪的情况所造成的不利。可以看出，临时处分程序并不因其临时性而放宽审查标准，而是恰好相反。这也不难解释，为何绝大多数裁决都驳回了诉愿人暂停执行《传染病防治法》个别条款的申请。
在审理“联邦紧急制动案Ⅰ”相关的临时处分申请时，联邦宪法法院认为该宪法诉愿可以被受理，既不是明显不成立但也非明显成立，因此有必要将其所涉及的宪法问题交由主要审理程序审查。
在后果衡量框架内，联邦宪法法院首先承认了夜间外出限制极大地影响了日常的生活关系，涉及私人、家庭、社会生活的方方面面，给受影响的人带来了相当大地额外负担，且无法得到补偿。“就夜间外出限制生效期间而言，行使自由的可能性已经无可挽回地失去了。”紧接着，联邦宪法法院从三个方面论证《传染病防治法》的规定是如何缓和这种限制：其一，《传染病防治法》规定了大量的例外情况，为人们自身的特殊情况保留了选择可能；其二，夜间外出限制仅涵盖22时至次日5时，根据权威报告，在这个时间段内进行的活动在数量上不具有显著地重要性；其三，相关限制措施与7日感染率相挂钩。如果7日感染率低于阈值，措施便不再生效，且夜间外出限制仅持续至2021年6月30日。上述三个方面都减轻了夜间外出限制的严重程度。
反过来说，如果暂停执行夜间外出限制，但在嗣后的主要审理程序中被查明为合宪的话，又会造成何种后果呢？联邦宪法法院认为，这将导致对立法机关防控疫情的“整体计划”（Gesamtkonzeption）而言至关重要的工具被排除。在此，夜间外出限制措施与一般性的接触控制（allgemeine Kontaktregelung）相联系，在涉及夜间私人聚会的情况下，通过前者可以确保后者得到更好地遵守。而且，取消限制措施可能导致更多人被感染，产生现有疫苗无法有效预防的病毒变种。
最后，联邦宪法法院认为继续执行夜间外出限制的不利后果没有明显超过暂停执行夜间外出限制的不利。它总结道：
“诚然，在外出限制期间不能行使的自由是无法弥补的，而且传染防治措施所增加的身体和心理负担也只能花费大量的努力来抵消。然而，如果在做出主要决定前，全国范围内的外出限制不能作为一种工具来确保和控制目前急需的接触限制，这就将伴随着无法详细预测的巨大传染风险。至少根据诉讼现有的事实基础，如果减少传染数量的措施在整体上不够有效，那么就会使预期通过接种疫苗所获得的成效陷入危险。为了履行国家对人的生命和健康承担的保护义务，可能有必要采取进一步的措施来控制传染的发生，而这又会与进一步大规模限制基本权利相关。”
尽管临时处分程序和主要审理程序在程序功能、审查框架等处有着不同侧重，但毫无疑问，联邦宪法法院的思路是一脉相承的。临时处分程序中的论证与判断在一定程度上是对主要审理程序的“预演”，隐晦地传达出联邦宪法法院对相关宪法问题的立场与价值权衡。
(二) 裁决还是判决？
根据《德国联邦宪法法院法》第25条第1款、第2款的规定，在没有其他规定和双方当事人明确表示放弃的情况下，联邦宪法法院应当以言辞审理为基础进行裁判。以言辞审理为基础的裁判为判决（Urteil），未经言辞审理的裁判为裁决（Beschluss）。乍看上去，对于联邦宪法法院，经言辞审理而作判决为一般原则，不经言辞审理而作裁决为例外。然而在现实中，仅有1%的程序是经言辞审理而作出判决的。对于宪法诉愿而言，当审判庭认为言辞审理无助于诉愿的进行时，可以根据《德国联邦宪法法院法》第94条第5款第2句以及《德国联邦宪法法院议事规则》第24条第1款决定不举行言辞审理。这也导致区分裁决与判决这两种决定形式没有意义。通常认为，这种区分纯粹是形式性的，在法效力上没有任何不同。这就意味着《德国联邦宪法法院法》对此的明文规定是多余的。
另一方面，言辞审理与书面审理虽然各有优劣，但是在公开性方面，言辞审理显然有书面审理所不具备的优势。对于伴随着巨大争议的宪法诉讼，例如取缔政党、堕胎以及联邦与州之间的纠纷，大多数都会进行言辞审理。对于这些问题，民众尚未达成共识，处理不当则容易造成相关群体的极端化，甚至撕裂社会，削弱共同体的同一性。而通过公开的言辞审理，对立的双方可以获得一个在理性程序控制下的正面交锋的机会，直接表达自己主张的同时直接听取对方的主张，尽最大可能地弥合双方的矛盾，再次确认同一性。公开地言辞审理宪法争议本身就是共同体整合的进程，而书面审理则没有这一功能，毕竟作为普通公民，没有谁会去阅读动辄百页以上的司法文书。作为新冠疫情爆发以来，联邦宪法法院首次对疫情期间基本权利限制措施的全面审查，“联邦紧急制动案Ⅰ”无疑具有特别重要的意义。然而与早几个月的“气候判决”一样，联邦宪法法院放弃了言辞审理，避免在法庭上公开辩论这一近期而言最重要的案件。这既是对司法公信力的削弱，也无助于打消公民对防疫措施的不信任，特别是考虑到在案件审理过程中，审判庭的成员代表还曾受邀参加过联邦政府举行的晚宴。
2021年6月30日，联邦宪法法院的一个代表团在院长和副院长的带领下，前往柏林与联邦政府的成员进行会晤，并应联邦总理的邀请，与联邦政府举行了主题为“面对不确定性的决定（Entscheidung unter Unsicherheit）”的对话晚宴。这一活动引起了审理程序尚在进行中的案件当事人对法官公正性的怀疑。“德国选择党”（Afd）的议员为此专门提起申请，要求参与晚宴的法官回避。联邦宪法法院第二审判庭的法官于2021年7月20日作出裁决，认为回避申请明显不可受理（unzulässig）。在裁决书中，法院认为联邦宪法法院和联邦政府之间的会面本身是德国基本法所固有的，作为最高宪法机关相互尊重、照顾和合作义务的体现，完全不适合论证对联邦法院法官公正性的怀疑。但显然这份裁决并没有打消社会各界的不信任，因为“诉愿人一定会产生这样的印象：法院作为宪法机关中的一员，向自己的‘对手’开放了不愿开放给自己的会谈场所。”
作为“德国基本法的守护者”，德国联邦宪法法院一直以来都凭借着自身的专业素养和政治中立深孚众望，其影响力也超越了德国基本法的适用范围，在全球法学界中享有极高的声誉。但须知，这种信赖与声誉不是当然的，而是在长时间的实践中通过一次又一次出色的裁判建立起来的，也同样需要在当下与未来的审判中不断维系，不断巩固。这不仅需要法官们极高超的法律智慧，同样也需要审理程序上的公开与谨慎，避免瓜李之嫌。
三、相关各方的主张
裁决书中简要地介绍了七个案件中诉愿人的主张。德国联邦宪法法院还将宪法诉愿转交给德国联邦议会、联邦参议院、联邦总理府、联邦内政与家园部、联邦司法和消费者保护部、联邦卫生部以及所有州政府，以征求他们的意见。其中，联邦政府、联邦议会和巴伐利亚州政府的意见也在裁决书中得到体现。此外，联邦宪法法院还曾根据《德国联邦宪法法院法》第27a条向德国医学会（Bundesärztekammer）等近二十家专业第三方征询有关传染路径、接触限制是否有助于遏制病毒传播以及7日感染率作为指标的科学性等专业问题。
（一）诉愿人的主张
根据诉愿对象，诉愿人的主张可以被分为三个部分：其一为所有的宪法诉愿都针对的夜间外出限制（《传染病防治法》第28b条第1款第1句数字序号2）及其罚金；其二为1 BvR 798/21 和1 BvR 860/21两个诉愿针对的接触限制（《传染病防治法》第28b条第1款第1句数字序号1）及其罚金；其三为1 BvR 798/21诉愿针对的限制娱乐文化设施、商业、运动、餐饮业等（《传染病防治法》第28b条第1款第1句数字序号3至10）及其罚金，以及对接种疫苗者、做检测者以及同等人群的特殊规定（《传染病防治法》第28C条）。
1. 针对夜间外出限制的主张
诉愿人或基于其工作到夜间的职业特性，或基于自身的健康情况和生活习惯，使得夜间外出限制对其日常生活安排造成了巨大的负担。总地来说，诉愿人认为夜间外出限制干预了其根据德国基本法第2条第2款第2句（人身自由）、第104条（剥夺自由）、第2条第1款并第1条第1款（一般行为自由，人的尊严）和第6条第1款（婚姻与家庭受特别保护）所享有的基本权利。
诉愿人认为，对人身自由的限制以国家的强制为前提。这种强制不一定通过物理的方式实现，通过对罚款或警察及秩序机关（Ordnungsbehörde）采取行动可能性的恐惧也可以实现。而德国基本法第2条第2款第2句和第104条要求对人身自由的干预只能“以法律/正式的法律为基础”（nur auf Grund eines Gesetzes/eines förmlichen Gesetzes）。不同于其他使用同样表述的基本权利，德国基本法第104条对此规定了特别的程序要求――行政执行保留（Verwaltungsvollzugvorbehalt）。申言之，“这种通过程序实现的基本权利保护使行政权负有义务在实施所有限制时遵守预先规定于法律中的形式，在剥夺自由时甚至事先清求法官的决定。德国基本法第104条预设了在决定剥夺自由时的功能性权力分立。”“在立法权和行政权的关系中，虽然首先是由议会的立法者调整对基本权利而言重要的问题并抽象地衡量不同的法益，但执行机关也在个案中进行衡量。”但是《传染病防治法》第28b条直接规定了干预，省略了行政程序在个案中的衡量与德国基本法第104条第2款第1句规定的法官保留（Richtervorbehalt），存在滥用形式（Formenmissbrauch）的问题。
夜间外出限制也非常明显地干预了婚姻与家庭。诉愿人认为在夜间外出限制生效期间，看望配偶、探访亲友变得非常困难，单亲父母也被迫改变目前的育儿模式。
诉愿人还提出，夜间外出限制不符合比例原则。在适宜性（Eignung）方面，阻止人们在夜间外出，迫使人们停留在“狭窄的，充满气溶胶的公寓”中，不仅无助于控制病毒的传播，甚至会起到反作用。在必要性方面，夜间外出限制无差别地干预城市与乡村等不同地域、感染者与未感染者等不同人群，未加以区分，并非是最温和的手段。同时，诉愿人认为对工作生活进行更有效地监管也是一种更温和的手段，严格执行居家工作义务可以极大地减少通勤和工作场所中的感染风险。此外，诉愿人认为以7日感染率作为防控措施生效与失效的基础，本身就缺乏科学性。一方面检测数量不足和报告的延迟导致数字波动已经表明了该指标的不可靠，而且随着疫苗接种率的提高，该指标无法反映出全体人口的感染率，因而不适宜成为衡量标准。在相称性（Angemessenheit）方面，夜间外出限制作为一种间接措施，无法直接解决潜在的危险接触，且在实践中几乎无法得到贯彻，预计效果不佳；但却对遵守规则的个人的私生活产生了极严重的干预，损益不符合比例原则。
2. 针对接触限制的主张
诉愿人认为接触限制干预了婚姻与家庭、一般行为自由以及人的尊严的基本权利。在基本权利保护范围方面，诉愿人主张德国基本法第6条第1款保障个人自由地决定婚姻与家庭共同生活的方式与形式，其中包括同居或分居。相互探望、共同活动是婚姻生活的一部分。而家庭的概念除了生活共同体、教育共同体还包括交往共同体，即与不属于同一家庭的人建立家庭人际关系。所有与家庭有关的行为都受该条款保护。而现实地维护对个体自我认同有着重要意义的人际关系则落入一般人格权的保护范围内。一般行为自由则保护了个人自我决定其日常生活与在公共空间的逗留。而接触限制的规定则干预了上述基本权利。
而上述干预是违反德国基本法的。因为缺乏对于室内私人聚会和室外私人聚会的区分，没有考虑到绝大多数感染都发生在室内。而且还存在局部接触追踪等更温和但同样有效的手段。7日感染率在此同样不是可靠的指标。此外，在立法过程中没有考虑到与这些措施有关的身体和心理附带损害。
3. 其他主张
1 BvR 798/21案的诉愿人还额外提出对《传染病防治法》第28b条规定的其他措施的诉愿。对娱乐文化设施、商业设施、餐饮及住宿设施的禁止几乎完全取消了他在一个自由社会中发展社会文化方面的可能性；对体育活动的限制使得他的身体健康受到了负面影响；在接受身体接触服务时必须佩戴口罩的义务干预了他的身体完整性；居家办公的要求也干预了他的职业自由。《传染病防治法》第28c条区分接种疫苗者、做检测者以及同等人群的规定干预了他的身体完整性并且属于不平等对待。
除此之外，个别诉愿人还提出被诉规定是对集会自由、艺术自由的干预，并且提出鉴于基本权利保护的要求，法律规定应当随着时间和情态的变化而不断动态调整，所规定的6月30日到期的时间限制显然太长了。值得注意的还有1 BvR 860/21案中诉愿人提出《传染病防治法》第28b条在形式方面不符合宪法。根据德国基本法第104a条第4款，当联邦法律规定各州有义务向第三人给付具有财产价值的事物或同等服务的义务时，该法律须经联邦参议院同意。而《传染病防治法》第28b条第3款规定了各州向学校的线下课程提供检测以及根据《传染病防治法》第56条在关闭学校的情况下提供赔偿，这属于“具有财产价值的事物或同等服务的义务”，但该条款未经参议院的同意，在形式上是违宪的。
（二）联邦政府、联邦议会和巴伐利亚州政府的意见
发表意见的三个国家机关都认为诉愿是不可受理的，至少部分是不可受理的，而且全部诉愿都不可证成。
1. 不可受理
首先被置疑的是诉愿人的诉愿权（Beschwerdebefugnis）和权利保护必要性（Rechtsschutzbedüfnis）。前者是指“一个人是否有正当权利提起对抗特定公权力行为的宪法诉愿”，后者是指“对澄清争议问题的值得保护的利益”。但从具体的司法实践来看，二者密不可分：当诉愿人的基本权利遭受国家作为或者不作为“切身，现时且直接”（selbst, gegenwärtig und unmittelbar）的影响时，就存在诉愿权。而“切身，现时且直接”正是德国联邦宪法法院对于权利保护必要性的判决标准。而“联邦紧急制动案Ⅰ”所包含的诉愿中，部分诉愿人在提出诉愿时，所居住地的7日感染率没有超过阈值，因而没有受到影响。从2021年6月6日起，整个德国没有一个地区的7日感染率超过阈值，没有人受到切身，现时且直接的影响，并且该条款已经于2021年6月30日到期失效，因而缺乏可受理性。
其次根据《德国联邦宪法法院法》第23条第1款第2句和第92条，诉愿人应当在诉愿理由中详细说明被侵害的基本权利，而在1 BvR 798/21和1 BvR 854/21的诉愿理由中，仅以明显违反德国基本法或笼统地提及取消了发展社会文化方面的可能性，并不足以证明被诉条款是侵犯其基本权利。
2. 不可证成
根据诉愿人所提出的诸项理由，三个国家机关有针对性地予以了回应。
其一，对于夜间外出限制是否落入人身自由权的保护范围之内，三个国家机关都持否定意见。联邦政府将德国基本法第2条第2款第2句并第104条所保障的人身自由限缩在保障身体行动自由免受国家的逮捕、拘禁和同类措施的直接强制。对行动自由的限制必须接近剥夺自由，即限制在一个特定的空间内，配备有防止离开该空间的措施，例如直接的强制或威胁，又如封闭的建筑或使用药物这类有形措施。而以心理为媒介的强制效果如果能充分体现在身体上或者心理强制达到相当于身体强制的程度，也可以被认定为强制，但仅仅是处以罚款则不够。联邦议会也认为“仅仅是被控制的可能或处以罚款的制裁威胁没有产生相当于直接身体强制的心理强制效果”。
其二，关于该条款是否违反权力分立的问题，行使行政权的联邦政府和行使立法权的联邦议会都认为该条款不属于德国基本法第19条所禁止的针对个案的法律，这些措施属于抽象-普遍（abstrakt-generelle）的规则，适用于全体公民；行政依然保留有具体-个别（konkret-individuell）的规制。而"以法律为基础"的措辞涵盖了议会法律对基本权利的直接干预，因此，议会的法律可以直接限制自由。
其三，对于第28b条是否需要经联邦参议院的同意，联邦议会认为不需要，但没有详细说明理由。联邦政府则认为该条款规定的检测义务只是线下课程的条件，而非各州的给付义务，各州完全可以实施线上课程。此外，第28b条第3款没有适用过，也没有改变第56条的本质内容，因此不必经联邦参议院的同意。
其四，对于各项措施是否符合比例原则，三个机关都进行了详细的论述。所有措施的目的是保护全体公民的生命与健康，履行德国基本法第2条第2款第1句规定的国家保护义务。另一个次级目标是保障医疗卫生系统的运转能力，不仅为感染新冠的患者，也为所有需要医疗的人提供尽可能好的医疗服务。对于适宜性，联邦议会认为不能孤立地评估各项措施，而是要将其置于一个保护计划（Schutzkonzept）中做整体判断。夜间外出限制和接触限制以及其他保护措施相结合，有助于实现正当目的。联邦政府和巴伐利亚州政府也认为夜间外出限制有助于确保和促进遵守普遍的接触限制，因为其限制了夜间的人员活动，间接地限制了傍晚举行的公共和私人场所的高风险聚会，特别是考虑到公民在夜间遵守保持间距、佩戴口罩等一般规则时不如白天可靠。在适宜性方面的问题还包括7日感染率是否合适作为基础指标。7日感染率可以预测重症监护室的负担和死亡率，并且可以反映疫苗接种进度和传染值（R值），当时还不存在更适合的指标。之所以选择100作为阈值，则是因为该数值相对于50而言，为各州采取措施提供缓冲时间，而且7日感染率超过100时，医疗系统有过载之虞。对此，巴伐利亚州政府特别补充，在感染数字相对可控时，公共卫生部门可以成功地追踪所有的感染链，从而遏制个别的爆发；但感染数字越高，增长速度越快，就越有必要尽快有效控制感染。对于必要性，联邦政府和联邦议会都强调在面对疫情的复杂、变化和现实与科学层面的不确定性，立法机关享有广泛的评估和形成的特权。诉愿人提出的所谓更温和的措施并不明显，而且对于工作场所的传染，也已经采取家庭办公义务的措施。最后对于相称性的衡量，联邦政府依然强调立法机关享有评估的特权，“由于数量众多的个体受到被诉措施的影响，因此不能简单地以诉愿人的个人利益作为标准与整个公共利益进行权衡。”夜间外出限制的好处压倒了其所带来的不利，并且这些不利也通过将措施的生效时间限制在休息和睡眠时间以及随着阈值动态调整生效的日期、地域的方式缓解。事实上，该措施仅仅生效三个星期后，全德国的7日感染率就开始下降，生效七个星期后，就没有任何人再受到影响了。
其五，立法机关考虑到对基本权利的动态保护，建立起一个监管机制，授权行政法规对接种疫苗者、做检测者以及同等人群规定限制的例外和缓和，以防止过度负担。
四、可受理性
德国联邦宪法法院认为，这些宪法诉愿部分是可受理的。结合诉愿人的主张和联邦政府等国家机关的意见，法院主要从三个方面论证这一结论：诉愿权、权利保护必要性以及穷尽法律救济与补充性。
（一）诉愿权
在成立诉愿权的三个要件中，诉愿人的基本权利很明显受到了夜间外出限制和接触限制规定“切身”且“直接”的干预，值得分析的要件是这种干预是否是“现时”的。联邦宪法法院认为，提起宪法诉愿的时间点对该问题具有决定性的意义。虽然部分诉愿人在提起宪法诉愿时，当地的7日感染率尚未突破100的阈值，但在这一时间节点上，不断变化的感染情况使其预料到在法律生效后不久这些措施就得以适用，这足以满足“现时”的要求。
另一方面，部分诉愿人没有按照《德国联邦宪法法院法》第23条第1款第2句和第92条的规定，说明被诉条款可能侵害其基本权利或相当于基本权利的权利。《德国联邦宪法法院法》相关条款对宪法诉愿理由的要求包括：指明受到侵害的基本权利，结合自身情况，证实并具体阐明侵权事件。如果联邦宪法法院已经为某些问题明确了宪法标准，就必须根据这些标准说明被诉措施在多大程度上侵犯了基本权利。在“联邦紧急制动案Ⅰ”中，一些诉愿人仅仅提出夜间出行限制对其行为自由的侵犯是“明显的”，而没有按照已发展出的宪法标准详细说明。诉愿人的主张也未能证实其集会自由、艺术自由、身体完整性、发展社会文化方面的可能性等基本权利受到侵害。
（二）权利保护必要性
对于联邦政府等国家机关提出的该条款自2021年6月30日已到期失效，因此不再存在权利保护必要性的理由，联邦宪法法院认为并不成立。因为在具有根本重要性的宪法问题尚未得到澄清，并且被诉行为对基本权利的侵害似乎特别严重，担心又重复出现的可能性或者已经被废除或变得不相关的措施继续影响着诉愿人的情况下，权利保护必要性仍然会存在。在本案中，新冠疫情所带来的危险尚未完全消失，未来也有可能采取以被诉条款为指引的措施，所以尽管相关条款已到期失效，但仍然存在值得保护的权利。
（三）穷尽法律救济与补充性
根据《德国联邦宪法法院法》第90条第2款的规定，只有在已经穷尽其他法律救济后才可以提起宪法诉愿，但联邦宪法法院认为，本案的诉愿人不必先向专门法院提起诉讼。
被诉法律影响了几乎所有在德国生活的人的大部分社会生活，同时它所采取的“自我执行的法律”（selbstvollziehendes Gesetze）这一规范技术也是诉愿的核心问题。也就是说，该法律的生效与失效直接与各自的事实条件（本案中为7日感染率）挂钩，而不需要进一步的执行行为。这种直接命令干预基本权利的自我执行的法律是否以违宪的方式缩短了对相关人的法律保护，或违反了德国基本法第20条第2款规定的权力分立原则，是纯粹的宪法问题，与应由专门法院解释的法律术语无关。因此，相关诉愿不违反穷尽法律救济与补充性的要求。
五、接触限制的可证成性
尽管德国联邦宪法法院肯定了部分宪法诉愿的可受理性，但在可证成性方面则无一例外地全部否认。对基本权利限制的合宪性审查遵循“基本权利的保护范围、对基本权利的干预和基本权利干预的正当化”的三阶层审查框架。在此，联邦宪法法院认为接触限制及其罚金一方面干预了家庭基本权利与婚姻形成自由（德国基本法第6条第1款）和人格自由发展权，表现为一般人格权（德国基本法第2条第1款并第1条第1款）和一般行为自由权（德国基本法第2条第1款），可以说支持了相关诉愿在这一问题上的主张。但法院认为，这种干预在形式上和实质上都可以得到宪法规定的正当化。
（一）基本权利保护范围和对基本权利的干预
德国基本法所特别保护的家庭是指儿童及其父母实际的生活与教育关系，而与是否结婚无关。这种保护还会进一步延伸到成年家庭成员、近亲属乃至于几代人之间的家庭关系。同时，家庭基本权利还保障个人自由决定建立类似家庭的共同生活的形式与方式。相应地，配偶双方也可以自由地决定其共同生活的形态。因此，自由地选择与亲属、配偶见面的方式与频率，以及维系类似家庭关系的权利得到婚姻与家庭基本权利的保护。
接触限制构成对上述基本权利干预。通过禁止对公共和私人场所的会面限制了自由决定婚姻及类似家庭的共同生活形态的可能性：生活在不同家庭的孩子无法一起拜访他们的父母、生活在不同家庭的配偶无法一起与第三人会面，超过三个人的会面一般要通过远程通讯等方式实现。
除了婚姻与家庭外，人格自由发展权也受到干预，具体表现为对一般人格权和一般行为自由权的限制。首先，德国社会目前存在着各种形态的，不能归属于传统家庭形象的伴侣和私人关系，也受到人格自由发展权的保护，而接触限制实际上干预了维系这种关系的自由。其次，人格自由发展权保护人的各种形式的活动，无论该活动对人格发展的重要性如何，这其中也当然包括与他人见面，由此，一般行为自由权受到干预。最后，一般人格权作为一种兜底性的基本权利，它保障的是那些没有得到特定基本权利保护，但对个体人格而言，发挥着不逊于特定基本权利的建构意义的发展要素。在接触限制的情况下，个体被迫陷入孤独，认识其他人的可能性也被降低。对此，如果个体的所有会面都被阻止，那么就会落入一般人格权的保护范围。特别是那些单身或独居的人，在接触限制生效期间可能根本无法见到其他人，因为需要对方愿意只他们会面，这使得建立社会关系的可能性大大降低。此外，与接触限制相关的罚金也侵犯了一般行为自由。
对上述基本权利的干预需要得到宪法规定的正当化。这里需要考虑的是德国基本法对婚姻与家庭的保护虽然是无（宪法）保留的，但依然有可能受到宪法的直接限制。所以，对上述基本权利的干预必须在形式上和实质上获得宪法的正当化。
（二）干预的形式合宪性
对于接触限制及其罚金条款的形式合宪性，主要的争议有两点：其一，联邦是否拥有该领域的立法权；其二，该法律是否需要经由联邦参议院同意。
根据德国基本法第74条第1款第19项，“防治具有公共危险性或对人和动物有传染性的疾病的措施”属于联邦与州的竞合立法（konkurrierende Gesetzgebung）的事项。在具体涵摄之前，联邦宪法法院先不厌其烦地回顾了审查权限的方法与标准：
对权限名称的解释要注意其文本含义以尽可能地确保权力纵向划分的清晰，减少目的性解释、比例原则以及补充性原则的考量。同时必须考虑到根据德国基本法的权限规定体系，联邦的权限范围确定了各州的权限范围，排除“双重管辖”，即同一个对象分配给不同立法者时是不同的权限名称。
确定某一规定属于某种权限规范是基于该规定的直接规范客体（unmittelbarer Regelungsgegenstand）、规范目的、规范的作用和对象以及宪法传统。其中，客观的规范客体是主要的审查对象。对此，决定性的标准是规定的事实内容，而非立法机关选择的名称。要结合具体的事实背景审查规定是否涉及某一领域，避免抽象而笼统的审查。规范的目的一般是立法机关的客观意图，而规范的作用则根据其法效果进行确定。
依据这些方法与标准，联邦宪法法院详细解释了德国基本法第74条第1款第19项中“疾病”、“人类传染病”以及“措施”的含义，并将本案中的新冠涵摄为“人类传染病”，而接触限制的规范客体是人与人的接触，规范目的是遏制新冠的进一步蔓延，也产生了控制传染的法律效果，属于“措施”。除此之外，接触限制也不属于一般的危险防御法（allgemeines Gefahrenabwehrrecht），因此也不属于德国基本法第70条第1款规定的州的剩余权限。
而相应的罚金规定则属于德国基本法第74条第1款第1项规定的刑法方面的事项。总而言之，接触限制及其罚金属于竞合立法权的事项，联邦具有立法权。
至于该法律是否需要经联邦参议院的同意，联邦宪法法院认为无论是接触限制还是夜间出行限制本身都不需要经由联邦参议院同意。但如果法律只包含一个需要同意的条款，那么整部法律是否需要经由联邦参议院同意的问题，即所谓“一体性理论”（Einheitsthese），目前仍悬而未决。具体到本案所涉及的问题，联邦宪法法院并没有在该裁决中给出答案，而是在同时发布的另一个裁决中做了详细讨论。简而言之，只有在法律的客观目的是通过国家给付向第三方提供个人利益的情况下，才存在由联邦法律规定的，州向第三方提供现金给付、具有货币价值的非现金给付或类似给付的义务。而本案涉及的法律条款的客观目的是遏制新冠疫情的进一步蔓延，不存在联邦要求各州承担向第三方给付的义务，故无须经联邦参议院同意。
综上所述，接触限制及其罚金条款在形式上符合宪法。
对接触限制及其罚金条款的实质合宪性审查是本案的核心问题之一。最关键的问题是，联邦议会以“自我执行的法律”限制基本权利，是否损害了相对人受宪法保障的法律救济，是否无视基本法的权力分立原则和个别基本权利对立法者行为形式选择的限制，是否违反基本法第19条第1款第1句规定的一般性要求，是否满足明确性的要求。另一个关键问题则是该限制是否符合比例原则。
1. 对“自我执行的法律”的审查
（1）法律救济
“自我执行的法律放弃了通过行政机关的执行行为来实现各项措施的命令”。也就是说，纯粹由立法机关制定法律，直接干预基本权利，不仅没有行政机关的执行，也没有行政法院的救济，但是可以由联邦宪法法院对该法律的合宪性进行审查。德国基本法第19条第4款第1句规定的任何人的权利受到公权力侵犯时有权获得有效的、尽可能无漏洞的法律救济中的“公权力”包括行政权，但不包括议会的立法权，当立法者选择“自我执行的法律”时，原则上那些适用于干预行为的审查就不再适用了。因此，“自我执行的法律”并不影响基本法第19条第4款第1句保障的有效法律救济。
（2）权力分立原则
权力分立原则是德国基本法一项基础的组织原则和功能原则，此外，权力分立原则的目标是政治权力的分配以及三权彼此相互的控制与约束，其结果是国家权力的克制。权力分立原则的另一个目的是确保国家的决定是由在组织、功能和程序方面具有最佳条件，最可能作出正确决定的机关作出的。必须保持三权之间的权重分配，使任何权力都不会在德国基本法未规定的情况下具有优越地位。也不得剥夺某个权力履行其宪法任务所必需的权限；而且他们的决策权的核心领域是不可侵犯的。
联邦宪法法院进一步展开分析本案涉及的立法权与行政权。制定规范（Normsetzung）在宪法上首先归属于议会。而行政权（Exekutive）主要负责统治（Regierung）与行政管理（Verwaltung），但并不排除议会对行政活动施加涉及个别情况的影响。只要行政权的核心领域不受影响，有利于议会的转移个别权重是符合权力分立原则的。但这种转移要受到权力分立的目的―国家机关相互制约以及由此实现的法治国家基本权利保护功能的限制。“基于简单涵摄而执行规范的决定在功能上是典型保留给行政的，它拥有对完成这一任务所必需的管理机器和专业知识。如果议会接管此类行政活动，在个案中就必须有充足的客观理由。如果法律是所谓的个人法律（Einzelpersonengesetz），即从一开始就只针对一个或多个特定的个人，并限制他们基本权利的法律，那么对论证的要求就会更高。立法机关只有在对个别事实的监管需求极为迫切的情况下才有权制定规范。至于是否存在这样的正当理由，立法机关有判断和评估的空间。”
具体到本案涉及的自我执行的法律，联邦宪法法院认为其符合权力分立原则，没有干预到行政权的核心领域，并且具有充分的客观理由。该自我执行的法律是抽象-普遍的规定，不需要行政执行就可以对个案发挥作用。但是，行政机关仍然继续负责解释事实与涵摄事实，包括例外规定与实施规定（Durchführungsvorgabe）。此外，他们还必须监督限制措施的遵守情况，并在必要时实施处罚，将违规行为作为行政违法行为予以制裁。因此，行政权作为具体-个别的规范适用（Normanwendung）的主体地位没有受影响。
同时，以自我执行的法律建构对基本权利的限制在本案中也有充分的理由。联邦立法机关不仅有权判断和评估疫情状况，也有权判断和评估采取何种规范形式。在规范生效时，联邦议会认为出现了更危险的变异病毒，而且疫情不是区域性的。保护生命与健康、维持医疗系统运作的立法目的无法通过各州的行政法规有效实现，存在的保护漏洞需要全国统一的规定。该法律并非所谓的个人法律，而是适用于广泛的人群和事实的抽象-普遍的规定。
（3）个别基本权利对行为形式的限制
德国联邦宪法法院承认以自我执行的法律的形式限制基本权利确实会影响相对人的权利保护。因为以法律作为诉讼对象通常确实比以行政行为作为诉讼对象更限制司法审查的可能性；相比于行政程序，即使是在法律通过之前，相关各方发表意见的权利充其量也只能在非常有限的范围内发挥作用；最后，法律一般很少考虑个案的特殊性，而行政执行则可以考虑个案的特殊性。然而，联邦宪法法院依旧认为基本权利保护并不当然的排斥自我执行的法律，只要不是所谓的个人法律；而且通过确认诉讼（Feststellungsklage），行政法院等专门法院可以宣布由于某项法律规范无效或不适用，因此与相对人之间不存在法律关系，这也适用于自我执行的法律。
（4）一般性
原则上，只要法律构成要件的措辞抽象到无法预见有多少以及有哪些案件会适用该法律，就满足一般性的要求。本案涉及的法律在人群和事实方面有着广泛的适用范围，因此符合一般性。
（5）明确性
联邦宪法法院认为虽然《传染病防治法》第73a条第1a项数字序号11b以空白规范（Blankettnorm）的形式规定了行政违法的构成要件，但第28b条第1款第1句数字序号1的接触限制填补了空白，是符合基本法第103条第2款规定的明确性要求的。
2. 比例原则
比例原则的审查遵循“正当目的”、“适宜性”、“必要性”、“相称性”的框架。德国联邦宪法法院认为接触限制及其罚金规则对婚姻与家庭基本权利和自由发展人格权的限制是符合比例原则的。
（1）正当目的
只有当立法机关制定的法律是追求合乎宪法的目的时，法律对基本权利的干涉才是合宪的，而联邦宪法法院对此进行的审查并不局限于立法机关明确表达出的目的，还包括立法机关在法律中预设的危险是否有足够坚实的基础。也就是说，联邦宪法法院的审查对象既有立法机关对危险状态的评估结论，也有评估依据的可靠性。审查的强度并不是一成不变的，根据争议事实的特性、所涉及法益的重要性以及立法机关形成足够确定的判断的可能性，宪法法院的审查可以从纯粹证据审查到合理性审查（Vertretbarkeitskontrolle）再到强化的内容审查（intensivierte inhaltliche Kontrolle）。如果由于科学认知尚不明确导致立法机关形成足够确定判断的可能性受到限制，那么只要立法机关能够实事求是（Sachgerecht）并且合理地评估它所拥有的信息和认知就是充分的。这种评估空间来源于德国基本法赋予立法机关的责任，要求其在不确定的情况下对高优先级利益和最高优先级利益之间的冲突作出决定。
法律草案的理由（Begründung）将“保护生命与健康和医疗系统的运转能力作为压倒性的共同利益，以此确保尽可能好的疾病防治。”其中医疗系统的运转能力目标被理解为保护生命与健康的中间目标。一个正常运作的医疗卫生系统不仅要保护新冠感染者的生命健康，还要保护其他需要救治的患者的生命健康。联邦宪法法院支持了法律草案理由的立场，认为这些立法目的是宪法上正当的目的，也会产生国家保护义务。
那么法律通过时是否存在足以支撑立法机关得出“存在威胁生命与健康的情况，医疗系统的运转能力有过载危险”的结论的可靠依据呢？联邦宪法法院在此适用了合理性审查的强度，因为防疫措施的科学认知基础是不断获得、整理和修正的。《传染病防治法》第4条第1款要求罗伯特・科赫研究所发布和评估德国感染率数据以及世界各地现有研究，不断地更新关于此种疾病的研究成果。在此基础上，立法机关已经从制度上确保了评估防疫立法所需的信息。在法律通过的2021年4月22日，罗伯特・科赫研究所将德国民众的健康所面临的总体风险评估为非常高。因为感染数量持续增长、出现了传染性明显更强且会导致更严重症状的病毒变种，住院和需要重症监护的病人数量也在增加。此外，立法机关也在专家听证会上听取了德国重症监护和急救医学跨学科协会（DIVI）等机构关于德国医疗资源紧张，特别是重症监护能力不断下降的意见。这些立法过程中的专家意见都是公开且广泛讨论的，虽然专家意见对疫情未来的发展和应对措施的评估有细节上的出入，但立法机关的评估是有可靠的事实依据的。
（2）适宜性
法律规定有实现立法目的的可能性就满足宪法上的适宜性。对于适宜性而言，在涉及到必要的预测和手段的选择时，立法机关同样有评估空间。评估空间的范围取决于个案情况，考量的因素包括争议事实的特性、立法机关形成足够确定的判断的可能性以及所涉及法益的重要性，其中法益的重要性还可以进一步划分为被干预的基本权利以及干预的程度。和对正当目的的审查相同，如果事实上的不确定性导致立法机关只可能在有限的范围内形成足够确定的判断，那么联邦宪法法院的审查就仅限于立法机关对适宜性的预测是否合, 理。适宜性并不强求存在毋庸置疑的经验证据证明措施的有效性，即使立法机关的预测被嗣后发生的事实证明是错误的，也并不会影响该措施最初的适宜性。联邦宪法法院对适用性的审查着眼于立法机关是否有权从其角度假设该措施有助于既定目标的实现，其预测是否是实事求是且合理的。当然，随着法律规定的生效时间越长，立法机关获得了更多的科学认识，就越不能依赖最初的不确定预测。但对于本案而言，由于相关条款生效期间只有2个月左右，法院认为对适宜性的审查不应该适用更严格的标准。
联邦宪法法院不厌其烦地援引大量第三方专家意见证明，尽管其时对于新冠病毒传播的点、途径和时间的了解仍然有限，但病毒通过飞沫与气溶胶直接或间接地在人与人之间传播是清晰的，因此限制人际接触是降低感染率的有效手段。而且，病毒的直接传播在室内和室外都会发生，与传染性颗粒的接触发生在公共还是私人场所并不重要，因此，立法者可以合理地假设，对公共或私人场所人员聚集的任何限制都会对遏制病毒传播做出重大贡献，适宜保护生命和健康，也当然能够防止医疗系统的过载。
另一个焦点问题是选择7日感染率这一指标以及100这一阈值是否是适宜性的。联邦宪法法院认为立法者在选择指标与阈值方面有评估空间，问题的核心是这种选择是否基于可靠的依据。立法机关如此选择的理由是7日感染率是最早可以反应感染数量增多的指标，并可以预测未来短时间内医疗系统的负担和死亡人数，同时该指标也是可以被所有人轻松理解的指标。对于100的阈值，立法机关认为根据卫生部门的经验，7日感染率超过100时便无法再有效追踪密切接触者。而联邦宪法法院则依据专业第三方的意见认为，7日感染率可以作为一个灵敏的早期预警信号，表明医疗系统即将承受的压力，以便及时采取措施。它能比住院人数或死亡人数等指标提前7到10天发出预警。同时考虑到病毒的新变种以及当时较低的疫苗接种率，100的阈值也有其合理性。
（3）必要性
对必要性的审查同样需要先考虑立法机关的评估空间。对基本权利的干预不得超过保护共同利益所必要的。也就是不存在对实现共同利益目标同等有效的，但对基本权利主体负担更小且不剧增第三人和公众负担的手段。其中，替代手段的同等有效性必须在各个层面得到清晰地确认。通常，立法机关的评估空间涉及其选择的措施的效果，以及与其他负担较轻的措施的比较。由于受影响的基本权利和干预的强度，评估空间可能会缩小。反之，要监管的事项越复杂，评估空间就越大。同样基于事实的不确定性，联邦宪法法院的审查就仅限于立法评估的合理性。
联邦宪法法院认为，由于疫情的危险和难以预测的动态，使得事实情况非常复杂，留给立法机关的评估空间就很大。之后联邦宪法法院具体审查了可能的其他措施：首先在2021年4月完全接种疫苗的人只占人口总数的6.9%，而且由于疫苗的生产、供应以及两次接种之间的间隔，使得不可能在短期内实现对大部分公民，特别是脆弱人群的保护，因此疫苗接种无法提供同等有效的保护。其次，由于病毒的传播既发生在公共和私人场所的会面上，也发生在室内和室外，因此仅对公共场所或者室内会面的限制也不会有同等有效的保护。针对诉愿人提出的其他可能性，如佩戴口罩、保持距离、房间通风等措施，法院认为并没有证据证明这些措施能够有效消除感染风险。同时，法院也尊重立法机关对此的评估：在私人聚会上，这些规则被完全遵守的可能性很小。至于增强对工作生活的监管，则是将负担转嫁给第三人，在宪法上是并非一种更温和的手段。最后，如果将接触限制的生效与失效与尺度更小的地域单位的7日感染率挂钩，确实会减轻对基本权利的干预，但因为对病毒传播的确切情况、地点和场合没有足够可靠的认知，不能肯定这种更温和的措施有助于对抗全国范围的疫情。因此，法院认为接触限制符合必要性。
（4）相称性
相称性，即狭义的比例原则要求措施所追求的目标、预期实现的目标与干预的严重程度合比例。立法机关的任务是在干预基本权利的范围、程度和该规定对实现正当目标的重要性之间进行衡量。为了满足禁止过度（Übermaßverbot）的要求，个体对其自由受到的减损越敏感，公共利益就必须越重要。反之，如果完全自由地行使基本权利带来的不利与危险越大，立法活动就应该越紧迫。与其他审查相同，原则上立法机关对此也享有评估余地，联邦宪法法院对此的审查仅限于评估的合理性。
首先，法院详细分析了天平的一端――受影响的基本权利，承认接触限制及其罚金规则明显干预了所涉及的基本权利。在婚姻与家庭基本权利方面，接触限制将个人接触限制在一个家庭的人与另一个不属于该家庭的人的范围内，阻止了人们自由地选择会面方式。同时也排除了具有特别密切家庭关系的人之间的接触，如父母与14岁以上的子女。此外，成年子女或者兄弟姐妹等生活在不同家庭的近亲属之间的个人接触也受到限制。在自由发展人格权方面，独自生活的人培养人际关系的可能性被限制，加之公共生活及工作场所的其他限制，使得相关群体的社会接触只能在非常有限的范围内进行，有陷入孤独的风险。以上对基本权利的限制还因立法机关所选择的自我执行的法律这一规范技术而加强，因为一旦符合措施的生效要件，所有人都会受到影响，个人采取任何措施都无法避免基本权利干预，且这种干预造成的损失既无法复原，也无法补偿。此外，不能孤立地从联邦立法的视角以及单个措施的视角审查基本权利受到干预的程度。因为与此同时，几乎所有的州都制定了基于州法的疫情防控措施，这也加剧了干预基本权利的严重性。而且接触限制作为整体计划的一部分，对生活方式造成的影响也因同时采取其他防疫措施而加剧了。
但裁决笔锋一转，认为法律本身也规定了对干预的和缓化。规定中包含大量的例外情况考虑到了婚姻与家庭基本权利的特殊地位。干预的强度也受到时效的限制以及对疫情动态和区域性防控的监管方法的限制。这些都降低了干预基本权利的严重性。
其次，天平的另一端――公共利益被联邦宪法法院认定为具有“压倒性的重要地位”（überrangende Bedeutung）。联邦宪法法院在此回顾了德国在2021年4月所面临的严峻的防疫态势以及接触限制措施对于疫情防控的重要意义，并认为生命和健康的法益本身已经是压倒性重要的法益。立法机关有提供国家保护的义务，且鉴于当时的情况，假定立法机关是必须以特别紧急的方式采取行动来保护他们。
最后，法院开始对两个法益进行权衡。一方面立法者并没有完全牺牲某项基本权利，而是在限制某项基本权利的同时还提供了保障措施，以限制干预基本权利的程度。这些保障措施包括法律时效上的限制――2021年6月30日失效；适用地域范围的限制――采用动态监管的方式；特定人群的例外――已接种疫苗的人和已康复的人。此外，相比于传统上用于防治传染病的隔离及检疫等措施，接触限制也允许人们在更大范围内活动。总结起来，联邦宪法法院认为立法机关在严重损害基本权利与特别重要的公共利益之间找到了宪法上的平衡。
到此，德国联邦宪法法院一板一眼地完成了对接触限制及其罚金规则的合宪性审查，并得出结论，《传染病防治法》第28b条第1款第1句数字序号1和第73条第1a款数字序号11b的规定符合宪法。
德国联邦宪法法院对于夜间外出限制及其罚金规则的审查在结构上与结论上都与其对接触限制及其罚金规则的审查完全一致，在许多具体问题的论证上也如出一辙。因此，本文将不再拘泥于裁决的框架，着重介绍有争议的法律问题。
（一）夜间外出限制与人身自由
联邦宪法法院认为，德国基本法第2条第2款第2句并第104条第1款保护在生效的一般法秩序框架内真实的，身体的移动自由免受国家的干预。该项基本权利从一开始就不是保障一种不受限制地到处移动的权利。移动自由在客观上以事实上和法律上的使用可能性为前提。主观上，与之相关的自然意志就足够了。从人身自由被表述为"不可侵犯"（unverletzlich）以及规定在德国基本法第2条第2款第2句并第104条第1款的限制和第2至4款的程序保障来看，它是一项高优先级的基本权利，只有出于重要原因才能被干预。
对此存在的一个争议问题是夜间外出限制并非直接的身体强制，是否依然构成对人身自由的干预？联邦宪法法院认为，人身自由的保护范围限于生效的一般法秩序框架内真实的，身体的移动自由，因此只有当公权力违反相对人意志阻止其前往、驻留或离开那些事实上和法律上可进入（zugänglich）的地点或空间时，才存在干预。最典型的情况就是国家的逮捕、拘留和类似的直接强制措施。然而对人身自由干预并不仅仅存在于直接的、身体上的有效强制，联邦宪法法院还审查过那些命令执行直接强制的国家行为，比如判处有期徒刑，或是待审拘留令（Untersuchungshaftbefehl）。此外，如果法律构成在个案中干预移动自由的法定依据，即使其本身并没有直接提到这种自由，也应受到联邦宪法法院依据人身自由权的审查。由此可以得出结论，人身自由权的保护范围并不局限于以直接的、作用于身体的强制为形态的干预。如果国家措施以可相比于直接强制的方式影响相对人行使移动自由的意志，就满足“违反相对人意志”的要件。同时，威胁使用强制或者为公权力使用这种强制提供法律基础也足以“取消相对人进入地点或空间的事实上和法律上的可能性”。因此，移动自由可能被完全以心理为媒介的强制所干预。这种以心理为媒介的强制需要在类型和程度上与直接作用于身体的强制具有相当的效果。未经许可不得离开某地或某地区的国家命令足以构成干预。
联邦宪法法院认为，即使罚金规则不可与有期徒刑相比，但夜间外出限制还是产生了一种心理为媒介的强制力，迫使人们遵守这些限制，不行使移动自由的权利，这相当于作用于身体的强制。一方面这些限制可以被国家高权执行。虽然没有明确的执行规范，但在危险防御法的范围内，采取临时扣留（Ingewahrsamnahme）是有法律上的可能性的。更重要的，被禁止的行为与移动自由有清晰的关联。夜间外出限制原则上禁止在住宅或旅舍之外停留7个小时，同时还规定了易于执行的监管措施，产生的以心理为媒介的强制达到了干预的强度。因此，夜间外出限制是对人身自由的干预，但是这种干预没有达到德国基本法第104条第2款规定的剥夺自由的程度，也不是软禁在家。
相比于接触限制，自我执行的法律的实质合宪性的论证在夜间外出限制面临着更大的障碍。对基本权利的限制，德国基本法第2条第2款第3句的原文表述为“以法律为基础”，第104条第1款第1句的原文表述为“以正式法律为基础”（auf Grund eines förmlichen Gesetzes），这明显与自我执行的法律直接“通过法律”（durch Gesetz）限制基本权利不一致。联邦宪法法院承认这种措辞倾向于表明，对基本权利限制至少应当从权限的角度去理解，但依然坚持，这些规定并不排斥通过法律自身干预移动自由的可能性。
措辞不是“通过法律”，可能意味着立法机关不能直接通过法律干预这种自由权利。但联邦宪法法院认为这种理解并不是强制性的。德国基本法第10条第2款第1句也有同样的“只能以法律为基础” （nur auf Grund eines Gesetzes）的措辞，但联邦宪法法院之前的司法判决也承认法律对书信秘密、邮件秘密和电信秘密的直接干预。考察规范生成史，只允许“以法律为基础”干预的限制规定是否能推导出行政保留的问题没有明确答案。不存在将不同的限制规定系统性理解为宪法文本的内容和效果在相同措辞时必须相同，不同时必须不同。议会委员会（Parlamentarischer Rat）的起草委员会认为“以法律为基础”的措辞更可取，是因为有了这个短语后，限制只能由法律来规定，排除法律授权行政机关。通过 "以法律为基础 "的措辞，法律的直接干预和通过行政的间接干预都是可能的，但并非反过来排除立法权的直接规范。
但是，联邦宪法法院承认基本法的规定组合形成了一个规范方案（Normprogramm），这个方案清晰地表明行政执行限制自由的措施，以及在这种情况下必须遵守的立法和司法的规定。德国基本法第104条第1款第1句规定了限制自由的法律程序以及对此形式和实质要求。如果干预的强度达到了剥夺自由的程度，则必须由法官保留，而立法机关必须对此提供程序保障，以公正地对待不同的剥夺自由的情况，并确保相对人在被剥夺自由之前获得与司法程序紧密相联的法治国家的所有保护。只有在行政机关执行限制自由的情况下，这样的程序才得以启动，基本权利才能得到全面保障。
上述规范方案正是针对限制移动自由而制定的，当国家权力直接的、作用于身体的限制个人时，这些程序和实质保障就是必要的。然而，由于法律本身永远不可能具有身体强制的效果，通过法律直接干预移动自由并不会威胁到限制的目的――确保法律保护。因此，目的论的理由反对将德国基本法对限制人身自由的规定解释为行政保留。
（三）夜间外出限制与整体保护计划
德国联邦宪法法院审查夜间外出限制是否符合比例原则时，突出强调了夜间外出限制是整体保护计划的一部分，是服务于接触限制等其他防疫措施的。联邦宪法法院反复提及立法机关的假设：夜间外出限制是为了保障接触限制措施能够得到遵守。通过夜间外出限制，私人无法逗留在公共场所，傍晚和夜间的聚会可能会提前结束。如果没有夜间外出限制，则无法有效监管接触限制等措施在夜间的执行情况。联邦宪法法院也没有讳言，科学上并没有明确的证据证明夜间外出限制对防疫是有贡献的，因此这种措施的适宜性和必要性都是难以证明的。然而裁决还是支持了立法机关的评估，将夜间外出限制作为整体保护计划的一部分进行审查，通过论证夜间外出限制对接触限制是适宜且必要的，得出了该措施本身对于防治新冠疫情是适宜且必要的。
在审查夜间外出措施的相称性时，联邦宪法法院也延续着整体保护计划的思路。“夜间外出限制的相称性只能在整体一揽子措施（Maßnahmenbühndel）的背景下进行判断。在单独考虑时可能是相称的或合理的干预，但是在整体考虑时就可能产生严重的不利，这超过了法治国家可接受的干预强度。”夜间外出限制与接触限制乃至州法中的各种防疫措施对基本权利的干预存在着“累加的”（additiv）作用。然而诡吊的是，这种累加的干预没有对后续法益衡量过程产生实际的影响，联邦宪法法院重复了接触限制的衡量过程，径直认为夜间外出限制取得了符合宪法的利益平衡。
七、结论与影响
德国联邦宪法法院最后做出裁决：1 BvR 781/21案中对《传染病防治法》第28b条第1款第1句数字序号3至10，第7款和第28c条的宪法诉愿不予受理。驳回其他宪法诉愿。
德国社会各界格外关注此裁决，期待卡尔斯鲁厄能够为国家在疫情危机中措施划出清晰的界限。然而或许并非所有人都对这个裁决感到满意。在联邦宪法法院看来，他已经在裁决中提供了非常详细的论证，制定了标准，以便在某一领域实现宪法的具体化，并为未来出现的问题提供指引。这或许是该裁决最后一段突兀地提及“只有在极端危险的情况下，才能考虑采取全面的外出限制。”的缘由。与其说这是裁决的内容，倒不如说这是联邦宪法法院预先提出的警告，为立法、行政机关在未来应对危机所划下的底线。但正如德国著名宪法学者克里斯托夫・德根哈特（Christoph Degenhart）将本裁决与早先的气候裁决相结合而得出的结论所言：“考虑到气候裁决中对未来危险情况世界末日般的描述，自由的保障可能会被证明是脆弱的。”
感谢王世杰、程皓楠、徐辉、王钧民等学友在本文写作过程中给予的斧正。
BGBI. I S. 802.
Thorsten Kingreen, Der demokratische Rechtsstaat in der Corona-Pandemie, NJW 2021, S.2767.
BGBl. I S. 1045.
《德国刑法典》第123条第1款规定的“Befriedetes Besitztum”是指那些由权利人以外部可识别的方式，通过连续的（但未必是不间断的）防御性障碍物确保其他人无法随意进入的土地或建筑物。
“Direktvermarktung”一般指农民直接出售农作物。
“Autokinos”是指一种在类似停车场的户外设置的电影院，顾客在自己的车内观赏大荧幕上的电影。
该法第3句主要规定新冠疫情期间的学校事项；第4句将集会和宗教活动排除出第1句规定的“会面”的范围；第5句允许以该法为基础采取进一步措施；第8句规定柏林和汉堡整体作为上述规定中的“直属于州的城市”；第9句具体规定了被认可的新冠测试的标准及豁免佩戴口罩义务的人群。以上规定与本案没有直接关系，故限于篇幅限制，仅作概括说明。
BanZ AT 08.05.2021 V1.
德国联邦议会于2020年3月25日首次根据《传染防治法》第5条第1款第5句宣布德国进入“全国范围疫情状态”（Epidemische Lage von nationaler Tragweite），其后分别于2020年11月18日、2021年3月4日，2021年6月11日以及2021年8月25日四次延长全国范围疫情状态。因新选举出的德国联邦议会没有再次决定延长，全国范围疫情状态于2021年11月25日正式结束，同时《传染防治法》第28b等条款的具体内容也于2021年11月24日再次被修改。
这七个宪法诉愿分别是：1 BvR 781/21, 1 BvR 798/21, 1 BvR 805/21, 1 BvR 820/21, 1 BvR 854/21, 1 BvR 860/21以及1 BvR 889/21。
Vgl. Klaus Ferdinand Gärditz: Grundrechtsschutz in der Pandemie, NJW 2021, S.2761.
BVerfG NJW 2021, S.1808.
Vgl. Lechner/Zuck in: Kommentar BverfGG, 8. Aufl., 2019, § 32 Rn. 4-6.
Vgl. BVerfGE 140, 99 = NVwZ 2015, S.1524 Rn. 11; BverfGE 143, 65 = NJW 2016, S.3583 Rn. 35; stRspr.
Vgl. BVerfGE 140, 99 [106 f.] = NVwZ 2015, S.1524 Rn. 12; BVerfG Beschl. v. 15.4.2021 �C 2 BvR 547/21, BeckRS 2021, 7968 Rn. 67.
Vgl. Lechner/Zuck in: Kommentar BverfGG, 8. Aufl., 2019, § 32 Rn. 19.
Vgl. K.Graßhof, in: Maunz/Schmidt�CBleibtreu/Klein/Bethge, BverfGG, 61. Aufl., 2021, § 32 Rn. 108ff.
Vgl. Hillgruber/Goos, Verfassungsprozessrecht 5. Aufl., 2020, § 11 Rn. 1044.
Vgl. BVerfG NJW 2021, 1808, Rn. 22-27.
Vgl. BVerfG NJW 2021, 1808, Rn. 29-41.
Vgl. BVerfG NJW 2021, 1808, Rn. 44.
BVerfG NJW 2021, 1808, Rn. 47.
Vgl. BVerfG NJW 2021, 1808, Rn. 45.
Vgl. BVerfG NJW 2021, S.1808, Rn. 48.
Vgl. BVerfG NJW 2021, S.1808, Rn. 49.
Vgl. BVerfG NJW 2021, S.1808, Rn. 52.
Vgl. BVerfG NJW 2021, S.1808, Rn. 52.
Vgl. BVerfG NJW 2021, S.1808, Rn. 54
BVerfG NJW 2021, S.1808, Rn. 55
Vgl. Klein, in: Maunz/Schmidt�CBleibtreu/Klein/Bethge, BverfGG, 61. Aufl., 2021, § 25 Rn.1.
Vgl. Klein, in: Maunz/Schmidt�CBleibtreu/Klein/Bethge, BverfGG, 61. Aufl., 2021, § 25 Rn.10.
Vgl. Lechner/Zuck in: Kommentar BverfGG, 8. Aufl., 2019, § 25 Rn. 14.
Vgl. Klein, in: Maunz/Schmidt�CBleibtreu/Klein/Bethge, BverfGG, 61. Aufl., 2021, § 25 Rn.3.
BVerfG NJW 2021, S.1723.
Vgl. Christoph Degenhart, Entscheidung unter Unsicherheit �C die Pandemiebeschlüsse des BverfG, NJW 2022, S.123.
“Unsicherheit”在德语中有两重含义，一为“不确定性”，二为“不安全性”，都契合于语境，或许本来就有双关的意涵。
BVerfG NJW 2021, S.2797.
BVerfG NJW 2021, S.2797.
Christoph Degenhart, Entscheidung unter Unsicherheit �C die Pandemiebeschlüsse des BverfG, NJW 2022, S.123, Rn. 6.
BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 16,
1 BvR 860/21、1 BvR 805/21以及1 BvR 781/21案中的诉愿人为联邦议会和州议会的议员；1 BvR 889/21案中的诉愿人为出租车司机；1 BvR 854/21案中的诉愿人为律师，经常工作到晚上10点之后。
1 BvR 820/21案中的诉愿人患有精神疾病，只能在晚上散步，以缓解来自旁人的威胁感。
1 BvR 798/21案中的诉愿人有在凌晨4点锻炼身体的习惯。
BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 24,
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 25.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 26.
BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 26.
BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 27.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 26.
BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 27.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 17, 24, 28, 32, 42.
也被称为合目的性
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 29.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 30.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 37.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 31, 48.
也被称为“狭义比例原则”。
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 38.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 19.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 20.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 23.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 49, 50.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 46.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 35.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 39.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 22.
Rödiger Zuck, Das Recht der Verfassungsbeschwerde, 5. Auflage, 2017, Rn. 661.
Schlaich/Korioth, Das Bundesverfassungsgericht: Stellung, Verfahren, Entscheidungen, 12. Auflage., 2021, Rn. 256.
Rödiger Zuck, Das Recht der Verfassungsbeschwerde, 5. Auflage, 2017, Rn. 662.
Vgl. Rödiger Zuck, Das Recht der Verfassungsbeschwerde, 5. Auflage, 2017, Rn. 715.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 53, 66, 75.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 53, 67.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 55.
BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 68.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 57.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 68.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 69.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 56.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 58, 71.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 71.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 58, 77.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 59.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 78.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 60, 72, 79.
BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 61.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 62.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 63, 73.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 83.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 85.
BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 86.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 86.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 88.
Vgl. BVerfGE 81, 208 (214); 99, 84 (87); stRspr.
Vgl. BVerfGE 149, 86 (108 f. Rn. 61); 151, 67 (84 f. Rn. 49).
Vgl. BVerfGE 134, 242 (323 ff. Rn. 251 ff.) .
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 92-96.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 97.
Vgl. BVerfGE 81, 138 (140) .
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 99.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 102.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 103.
参见张翔，田伟：《基本权利案件的审查框架（一）：概论》，《燕大法学教室》2021年第3期，第11页。
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 106.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 105.
Vgl. BVerfGE 108, 82 (112); 151, 101 (124, Rn. 56).
Vgl. BVerfGE 136, 382 (388 ff. Rn. 22 ff.); 151, 101 (124, Rn. 56).
Vgl. BVerfGE 151, 101 (124, Rn. 56).
Vgl. BVerfGE 103, 89 (101); 105, 313 (345); 107, 27 (53).
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 108.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 109.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 110.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 111.
Vgl. BVerfGE 91, 335 (338).
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 112.
Vgl. BVerfGE 141, 186 (201 f. Rn. 32).
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 113.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 114.
Vgl. BVerfGE 153, 182 (307 Rn. 333).
Vgl. Brosius-Gersdorf, in: Dreier, GG, Band 1, 3.Aufl. 2013, Art. 6 Rn. 97, 140.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 119.
Vgl. BVerfGE 135, 155 (196 Rn. 103); BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 25. März 2021 - 2 BvF 1/20 u.a. -, Rn. 82.
Vgl. BVerfGE 106, 62 (114); BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 25. März 2021 - 2 BvF 1/20 u.a. -, Rn. 81.
BVerfGE 121, 30 (47).
Vgl. BVerfGE 121, 317 (348); 142, 268 (283 Rn. 55).
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 121.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/21-, Rn. 122.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 124.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 126.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 127-130.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 131.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 132.
BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021 - 1 BvR 971/21 u.a. -, Rn. 88 ff.
BVerfG, NJW 2022,167.
BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 136.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 136-137.
Vgl. BVerfGE 24, 33 (49); 24, 367 (401); 75, 108 (165); 122, 248 (270 f.); stRspr.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 137.
Vgl. BVerfGE 147, 50 (126 Rn. 196); BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 20. Juli 2021 - 2 BvE 4/20 u.a. -, Rn. 22; stRspr
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 140.
Vgl. BVerfGE 95, 1 (15); 139, 321 (362 Rn. 125).
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 141.
Vgl. BVerfGE 95, 1 (15 f.); 139, 321 (363 Rn. 126).
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 142.
Vgl. BVerfGE 95, 1 (17); 134, 33 (88 Rn. 128); 139, 321 (363 Rn. 127).
BVerfGE 139, 321 (363 Rn. 127).
Vgl. BVerfGE 95, 1 (17); BVerfGE 43, 291 (347).
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 142.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 143.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 144.
Vgl. BTDrucks 19/28444, S. 8.
Vgl. BTDrucks 19/28444, S. 1, 8 f.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 146.
Vgl. BVerfGE 139, 321 (364 Rn. 130).
Vgl. BVerfGE 139, 321 (364 f. Rn. 130).
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 147.
Vgl. BVerfGE 139, 321 (364 f. Rn. 130).
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 149.
Vgl. BVerfGE 121, 30 (49); 139, 321 (365 Rn. 132).
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 151.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 152.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 166.
Vgl. BVerfGE 151, 101 (136 Rn. 89).
Vgl. BVerfGE 121, 317 (350); 153, 182 (272 f. Rn. 236 ff.).
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 170.
Vgl. BVerfGE 153, 182 (272 Rn. 237).
Vgl. BVerfGE 153, 182 (272 f. Rn. 238).
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 171.
Vgl. BTDrucks 19/28444, S. 1 und 8.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 175.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 178.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 178-180.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 181.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 182.
Vgl. BVerfGE 152, 68 (130 f. Rn. 166); 155, 238 (279 Rn. 102); 156, 63 (116 Rn. 192); stRspr.
Vgl. BVerfGE 109, 279 (336); 152, 68 (131 Rn. 166); 156, 63 (116 Rn. 192).
Vgl. BVerfGE 109, 279 (336).
Vgl. BVerfGE 152, 68 (131 Rn. 166).
Vgl. BVerfGE 156, 63 (116 f. Rn. 192).
Vgl. BVerfGE 153, 182 (272 f. Rn. 238).
Vgl. BVerfGE 156, 63 (140 Rn. 264).
Vgl. BVerfGE 113, 167 (234).
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 186.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 190.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 189, 191.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 193-195.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 196.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 197.
Vgl. BTDrucks 19/28444, S. 9.
Vgl. BTDrucks 19/28444, S. 9 f.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 199.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 200.
Vgl. BVerfGE 100, 226 (241); 110, 1 (28).
Vgl. BVerfGE 148, 40 (57 Rn. 47); stRspr.
Vgl. BVerfGE 81, 70 (91).
Vgl. BVerfGE 152, 68 (119 Rn. 134).
Vgl. BVerfGE 122, 1 (34); 150, 1 (89 Rn. 173).
Vgl. BVerfGE 153, 182 (272 f. Rn. 238).
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 205.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 206.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 207-208.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 210.
Vgl. BTDrucks 19/28444, S. 12.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 212.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 213.
Vgl. BVerfGE 115, 119 (178 Rn. 128); stRspr.
Vgl. BVerfGE 156, 11 (48 Rn. 95).
Vgl. BVerfGE 36, 47 (59); 40, 196 (227); stRspr.
Vgl. BVerfGE 7, 377 (404 f.).
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 217.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 219.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 220.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 221.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 222.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 223.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 224.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 226.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 227.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 228-230.
Vgl. BVerfGE 126, 112 (140); stRspr.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 231.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 232.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 233-235.
Vgl. BVerfGE 149, 293 (318 Rn. 65); 156, 63 (127 Rn. 222).
Vgl. BVerfGE 94, 166 (198); 156, 63 (127 Rn. 222); stRspr.
Vgl. BVerfGE 149, 293 (318 Rn. 66).
Vgl. BVerfGE 156, 63 (127 Rn. 221).
Vgl. BVerfGE 149, 293 (318 Rn. 65).
Vgl. BVerfGE 149, 293 (319 Rn. 67); 156, 63 (127 Rn. 222).
Vgl. BVerfGE 149, 293 (318 Rn. 65).
Vgl. BVerfGE 14，174 (186).
Vgl. BVerfGE 53, 152 (158).
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 244.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 246.
Vgl. Bay.VerfGH, Entscheidung vom 9. Februar 2021 - Vf. 6-VII-20 -, Rn. 63.
Vgl. BVerfGE 156, 63 (159 Rn. 322).
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 247.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 248.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 249.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 250.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 268.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 269.
Vgl. BVerfGE 125, 260 (313).
Vgl. Bumke, Der Grundrechtsvorbehalt, 1998, S. 199.
Vgl. Hermes, Grundrechtsbeschränkungen auf Grund von Gesetzesvorbehalten. in: Merten/Papier, HGRe, Bd. III, 2009, § 63 Rn. 3.
Deutscher Bundestag und Bundesarchiv
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 270.
Vgl. BVerfGE 149, 293 (319 Rn. 67).
Vgl. BVerfGE 149, 293 (323 f. Rn. 76 ff., 332 ff. Rn. 93 ff.).
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 271.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 272.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 274.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 275.
Vgl. BTDrucks 19/28444, S. 12.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 277.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 285.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 279.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 258-288.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 290.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 295.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 303.
参见德国联邦宪法法院新任院长2021年11月12日接受ZDF采访：https://www.zdf.de/nachrichten/politik/corona-massnahmen-stephan-harbarth-bundesverfassungsgericht-polen-100.html.
BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021, -1 BvR 781/2-, Rn. 305.
BVerfG, NJW 2021, 1723.
Christoph Degenhart, Entscheidung unter Unsicherheit �C die Pandemiebeschlüsse des BverfG, NJW 2022, S.128.