发文单位：”司法院”

解释字号：释 字第 585 号

解释日期：民国 93 年 12 月 15 日

资料来源：”司法院”

相关法条：“中华民国”宪法 第 8、10、11、12、23、37、41、62、79、95、96 条

(36.12.25)

“司法院”大法官审理案件法 第 5、13 条 (82.02.03)

“中华民国”刑法 第 165、214 条 (92.06.25)

三一九枪击事件真相调查特别委员会条例 第 2、8、11、13 条 (93.09.24)

解 释 文： “立法院”为有效行使宪法所赋予之立法职权，本其固有之权能自得享有

一定之调查权，主动获取行使职权所需之相关信息，俾能充分思辩，审慎

决定，以善尽民意机关之职责，发挥权力分立与制衡之机能。”立法院”调查

权乃”立法院”行使其宪法职权所必要之辅助性权力，基于权力分立与制衡原

则，”立法院”调查权所得调查之对象或事项，并非毫无限制。除所欲调查之

事项必须与其行使宪法所赋予之职权有重大关联者外，凡国家机关独立行

使职权受宪法之保障者，即非”立法院”所得调查之事物范围。又如行政首长

依其行政权固有之权能，对于可能影响或干预行政部门有效运作之信息，

均有决定不予公开之权力，乃属行政权本质所具有之行政特权。”立法院”行

使调查权如涉及此类事项，即应予以适当之尊重。如于具体案件，就所调

查事项是否属于国家机关独立行使职权或行政特权之范畴，或就属于行政

特权之信息应否接受调查或公开而有争执时，”立法院”与其它国家机关宜循

合理之途径协商解决，或以法律明定相关要件与程序，由司法机关审理解

决之。

“立法院”调查权行使之方式，并不以要求有关机关就”立法院”行使职权所

涉及事项提供参考数据或向有关机关调阅文件原本之文件调阅权为限，必

要时并得经院会决议，要求与调查事项相关之人民或政府人员，陈述证言

或表示意见，并得对违反协助调查义务者，于科处罚锾之范围内，施以合

理之强制手段，本院释字第三二五号解释应予补充。惟其程序，如调查权

之发动及行使调查权之组织、个案调查事项之范围、各项调查方法所应遵

守之程序与司法救济程序等，应以法律为适当之规范。于特殊例外情形，

就特定事项之调查有委任非立法委员之人士协助调查之必要时，则须制定

特别法，就委任之目的、委任调查之范围、受委任人之资格、选任、任期

等人事组织事项、特别调查权限、方法与程序等妥为详细之规定，并藉以

为监督之基础。各该法律规定之组织及议事程序，必须符合民主原则。其

个案调查事项之范围，不能违反权力分立与制衡原则，亦不得侵害其它宪

法机关之权力核心范围，或对其他宪法机关权力之行使造成实质妨碍。如

就各项调查方法所规定之程序，有涉及限制人民权利者，必须符合宪法上

比例原则、法律明确性原则及正当法律程序之要求。

兹就”中华民国”九十三年九月二十四日公布施行之「三一九枪击事件真

相调查特别委员会条例」（以下称真调会条例），有关三一九枪击事件真

相调查特别委员会（以下称真调会）之组织、职权范围、行使调查权之方

法、程序与强制手段等相关规定，是否符合上开宪法意旨，分别指明如下

：

一、真调会条例第二条第一项前段「本会置委员十七人，由第五届”立法院”

各政党（团）推荐具有专业知识、声誉卓著之公正人士组成之，并由

总统于五日内任命」、第二项后段「各政党（团）应于本条例公布后

五日内提出推荐人选，逾期未提出者，视为放弃推荐，其缺额由现额

委员选出之召集委员于五日内径行遴选后，由总统任命」、第十五条

第二项「本会委员除名或因故出缺时，由原推荐之政党（团）于五日

内推荐其它人选递补之；其逾期未提出推荐人选者，由召集委员径行

遴选后，总统于五日内任命之」暨第十六条「第二条及第十五条应由

总统任命者，总统应于期限内任命；逾期未任命，视为自动生效」等

规定有关真调会委员之任命，应经”立法院”院会决议并由”立法院”院长为

之，方为宪法之所许。

二、同条例虽未规定真调会委员之任期，惟于符合”立法院”届期不连续原则

之范围内，尚不生违宪问题。第十一条第二项规定「本会所需经费由

行政院第二预备金项下支应，行政院不得拒绝」，于符合预算法令规

定范围内，亦不生违宪问题。

三、同条例第四条规定「本会及本会委员须超出党派以外，依法公正独立

行使职权，对全国人民负责，不受其它机关之指挥监督，亦不受任何

干涉」，其中「不受其它机关之指挥监督」系指「不受”立法院”以外机

关之指挥监督」之意；第十五条第一项「本会委员有丧失行为能力、

违反法令或其它不当言行者，得经本会全体委员三分之二以上同意，

予以除名」，关于真调会委员除名之规定，并非排除”立法院”对真调会

委员之免职权，于此范围内，核与宪法尚无违背。

四、同条例第十五条第一项「本会委员有丧失行为能力、违反法令或其它

不当言行者，得经本会全体委员三分之二以上同意，予以除名」之规

定，以「违反法令或其它不当言行」为除名事由，与法律明确性原则

不尽相符，应予检讨修正。

五、同条例第八条第一项前段「三一九枪击事件所涉及之刑事责任案件，

其侦查专属本会管辖」、同条第二项「本会于行使前项职权，有检察

官、军事检察官依据法律所得行使之权限」；第十三条第一项「本会

调查结果，如有涉及刑事责任者，由调用之检察官或军事检察官径行

起诉」等规定，逾越”立法院”调查权所得行使之范围，违反权力分立与

制衡原则。

六、同条例第十三条第三项规定「本会调查结果，与法院确定判决之事实

歧异者，得为再审之理由」，违反法律平等适用之法治基本原则，并

逾越”立法院”调查权所得行使之范围。

七、同条例第十二条第一项规定「本会对于调查之事件，应于三个月内向

“立法院”提出书面调查报告，并公布之。如真相仍未查明，应继续调查

，每三个月向”立法院”及监察院提出报告，并公布之」，其中关于向监

察院报告部分，与宪法机关各有所司之意旨不尽相符，应予检讨修正

。

八、同条例第八条第三项规定「本条例公布之日，各机关所办理专属本会

管辖案件，应即检齐全部案卷及证物移交本会」、同条第四项规定「

本会行使职权，不受国家机密保护法、营业秘密法、刑事诉讼法及其

他法律规定之限制。受请求之机关、团体或人员不得以涉及国家机密

、营业秘密、侦查保密、个人隐私或其它任何理由规避、拖延或拒绝

」、同条第六项规定「本会或本会委员行使职权，得指定事项，要求

有关机关、团体或个人提出说明或提供协助。受请求者不得以涉及国

家机密、营业秘密、侦查保密、个人隐私或其它任何理由规避、拖延

或拒绝」，其中关于专属管辖、移交卷证与涉及国家机关独立行使职

权而受宪法保障者之部分，有违权力分立与制衡原则，并逾越”立法院”

调查权所得行使之范围。

九、同条例第八条第六项规定「本会或本会委员行使职权，得指定事项，

要求有关机关、团体或个人提出说明或提供协助。受请求者不得以涉

及国家机密、营业秘密、侦查保密、个人隐私或其它任何理由规避、

拖延或拒绝」，其中规定涉及国家机密或侦查保密事项，一概不得拒

绝之部分，应予适当修正。十、同条例第八条第四项前段规定「本会

行使职权，不受国家机密保护法、营业秘密法、刑事诉讼法及其它法

律规定之限制」、同条第六项规定「本会或本会委员行使职权，得指

定事项，要求有关机关、团体或个人提出说明或提供协助。受请求者

不得以涉及国家机密、营业秘密、侦查保密、个人隐私或其它任何理

由规避、拖延或拒绝」，其中规定涉及人民基本权利者，有违正当法

律程序、法律明确性原则。

十一、同条例第八条第七项「违反第一项、第二项、第三项、第四项或第

六项规定者，处机关首长及行为人新台币十万元以上一百万元以下

罚锾，经处罚后仍继续违反者，得连续处罚之」及第八项前段：机

关首长、团体负责人或有关人员拒绝真调会或其委员调查，影响重

大，或为虚伪陈述者，依同条第七项之规定处罚等规定，有违正当

法律程序及法律明确性原则。

十二、同条例第八条第八项后段规定「机关首长、团体负责人或有关人员

拒绝本会或本会委员调查，影响重大，或为虚伪陈述者……并依刑

法第一百六十五条、第二百十四条等相关规定追诉处罚」，系指上

开人员若因受调查而涉有犯罪嫌疑者，应由检察机关依法侦查追诉

，由法院依法审判而言；上开规定应本此意旨检讨修正。

十三、同条例第八条第九项规定「本会或本会委员行使职权，认有必要时

，得禁止被调查人或与其有关人员出境」，逾越”立法院”之调查权限

，并违反比例原则。上开五、六、八、十、十一、十三项有违宪法

意旨部分，均自本解释公布之日起失其效力。

“司法院”大法官依宪法规定独立行使宪法解释及宪法审判权，为确保其

解释或裁判结果实效性之保全制度，乃司法权核心机能之一，不因宪法解

释、审判或民事、刑事、行政诉讼之审判而有异。本件暂时处分之声请，

虽非宪法所不许，惟本案业经作成解释，已无须予以审酌。

理 由 书： 本件系因立法委员柯建铭等九十三人，认”中华民国”九十三年九月二十

四日公布施行之「三一九枪击事件真相调查特别委员会条例」（以下称真

调会条例），逾越宪法赋予”立法院”权限，爰就其行使职权适用宪法发生之

疑义，并就真调会条例是否抵触宪法之疑义，依立法委员现有总额三分之

一以上声请解释宪法，同时声请于本案作成解释前为暂时处分（声请人称

急速处分，下同），宣告真调会条例暂时停止适用。本件就声请为暂时处

分部分，依”司法院”大法官审理案件法第十三条第一项规定，通知声请人代

表及诉讼代理人暨关系机关三一九枪击事件真相调查特别委员会（以下称

真调会）指派代表，于九十三年十月十四日到场，在宪法法庭行言词辩论

，同时邀请法律学者到庭陈述意见；就声请解释宪法部分，通知声请人代

表及诉讼代理人，暨关系机关”立法院”指派代表及诉讼代理人，于九十三年

十月二十七日及二十九日到场，在宪法法庭行言词辩论，同时邀请关系机

关监察院、法务部、内政部指派代表，并邀请法律学者到庭陈述意见，合

先说明。

本件声请人主张略称：一、真调会之机关属性违宪：真调会不仅完全

取代检察机关之侦查（第八条第一、二、三项），可以借调检察官（第九

条第一项），指挥检察官起诉（第十三条第一项），甚至干预法院独立审

判（第十三条第三项），干预监察院之调查权（第八条第三项），并拥有

内部组织权，得自行筹办办公处所、行政事务与进用人员（第十一条第一

项），且预算由行政院第二预备金项下支应，行政院不得拒绝（第十一条

第二项），此种权力集中之特设机关，不受其它机关制衡，与自由民主宪

政秩序完全不容。真调会无法归属于宪法规定之任何宪法机关，亦不受五

院体制之限制，却可同时行使司法权、监察权、”立法院”文件调阅权及行政

权，是违宪之混合机关。二、制定真调会条例逾越立法权限：”立法院”透过

真调会条例创设违宪之混合机关，已逾越立法权之权限范围，抵触民主正

当性要求。三、制定真调会条例违反权力分立原则：真调会条例系针对三

一九枪击事件之个案立法，造成立法与执行的融合，违反权力分立，应认

为无效。四、真调会所行使之职权已侵犯其它宪法机关权力，违反权力分

立原则：（一）侵犯总统豁免权及人事任命权：依真调会条例第八条规定

，真调会之调查对象包括总统，且总统亦不得以国家机密为由，拒绝真调

会或真调会委员之调查，显然违反宪法第五十二条规定而无效；真调会委

员任命方式完全剥夺总统之人事任命权，违反宪法第四十一条而无效。（

二）侵犯检察官侦查权之核心领域：１、依真调会条例第八条第一、二、

三项及第九条规定，真调会已取代检察机关。２、依真调会条例第十三条

第一、三项规定，真调会不仅掌握个案之刑事侦查权，甚至可以指挥检察

官起诉，使立法权与执行权合而为一，严重破坏刑事诉讼上之权力分立与

法治国原则。（三）侵犯司法权之核心领域：真调会条例第十三条第三项

规定法院确定判决所认定之事实与真调会所认定之事实有所不同时，必须

以真调会之认定为准，已经侵犯审判独立之核心，明显违反宪法第八十条

。（四）侵犯监察院调查权之核心领域：１、真调会条例第八条第三、四

、五及六项规定，将原本不属于”立法院”之国会调查权，赋予真调会，逾越

“司法院”释字第三二五号解释对监察院行使调查权所设定之范围。五、真调

会经费支应之规定，抵触宪法：”立法院”不得要求行政院为特定预算科目之

支出，否则即属违宪。真调会条例第十一条第二项规定，严重混淆立法与

行政之界限，紊乱责任政治体制，与宪法第七十条及”司法院”释字第二六四

号、第三九一号解释抵触。六、真调会之组成方式，抵触宪法：（一）真

调会以政党取代人民：真调会条例第二条第二项规定真调会委员由各政党

（团）推荐，而政党并不能代表全体人民，因此真调会委员之推荐已违反

人员与组织之正当性，使中国国民党与亲民党可推荐之委员共计九人，可

以完全掌控真调会之运作。（二）真调会委员无任期规定：依真调会条例

第十五条第一项规定，少数党「推荐」的委员，随时有被多数党委员以「

言行不当」予以除名之可能；而多数党「推荐」之委员违宪任职后，便无

人可将之解职，亦违反权力有限付托之民主原则。七、真调会条例侵害人

民基本权利，不符比例原则及正当法律程序：（一）不符比例原则：真调

会条例第八条第七项规定，违反同条第一、二、三、四、六项规定者，处

机关首长及行为人新台币十万元以上一百万元以下罚锾，并得连续处罚之

。其所追求的目的并不合宪，因此通不过目的合宪性审查。又真调会条例

第一条第一项明定以平息选举争议、安定政局为其立法目的，惟在手段上

，就强制处分权之行使，空白、概括授权真调会委员行使，严重侵犯人民

自由、隐私等基本权，手段既非侵害最小，手段与目的相比更属欠缺平衡

，显与宪法第二十三条规定之比例原则不合。（二）不符正当法律程序：

真调会条例第八条第四、八项规定，排除刑事诉讼法等各项限制，空白、

概括授权真调会及其委员得任意行使强制处分权；对于机关首长等有关人

员拒受调查，或为虚伪陈述者，除依同条第七项处罚外，并径依刑法第一

百六十五条、第二百十四条等相关规定追诉处罚，显已违反正当法律程序

等语。

关系机关”立法院”主张略称：一、本件声请无关立法委员行使职权适用

宪法发生疑义，或适用法律发生有抵触宪法之疑义，不合声请要件，不应

受理解释。二、依法律合宪性解释原则，真调会条例整体或部分内容均未

违宪：（一）真调会之机关属性：基于权力分立与机关功能最适原则、机

关任务功能分配原则，权力之配置，应配置于功能上最适当、追求效能之

机关担当。我国宪法无行政保留领域，未明文禁止类似真调会之机构，立

法院有权为此种立法。在宪法五院之外，介于国家与私人间之公法人既能

够存在，国家公权力能委托私人行使，则原则上应容许因特定任务，暂时

性成立之真调会。（二）真调会条例之制定属于立法权之范围：”立法院”依

宪法第六十三条对国家重要事项可以行使立法权。真调会之创设目的既在

解决三一九枪击事件真相未明所引发的政治争议，为国家重要事项，在未

侵害人民基本权利之范围内，属于立法权之范围。（三）真调会所行使之

职权未侵犯其它宪法机关权力，其行使职权之方式亦未违背权力分立与制

衡原则：真调会条例所涵盖之机制包含两个：一是依真调会条例成立之真

调会，专责「事实真相之调查」；二是真调会依真调会条例借调之检察官

，专责「刑事案件侦查权」之行使。真调会条例第一条至第七条系规范关

于真调会「调查权限及方式」，第八条以后规范真调会借调检察官之「刑

事侦查」，第九条与第十八条则是「真调会」与「借调检察官」之间关系

的连结条款，要求真调会与借调检察官相互协助。二机关分别行使调查权

及检察权并相互合作，均未侵犯行政与检察机关之权力，故未违反权力分

立原则。又真调会条例并未赋予真调会裁判权，自无侵害司法权（审判权

）之可言。（四）真调会经费支应之规定不抵触宪法：真调会条例第十一

条第二项规定真调会所需经费得动支第二预备金，有预算法第七十条第三

款及本条例第十一条第二项为法源依据，具有其合法性，且预算动支方式

既未增加支出，不违反宪法第七十条；又第二预备金之动支并非行政院专

属权，立法权并非不能介入，于此并未侵害行政固有权。（五）真调会委

员之任命及真调会之组成方式不抵触宪法：真调会条例第二条规定真调会

委员以政党比例推荐之方式早存在于其它组织，并不会造成政党的操控，

合乎公正性、专业性，类似情形，如中央选举委员会委员之推荐。真调会

条例第十六条并未侵犯总统人事任命权。（六）真调会条例未侵害人民基

本权利及正当法律程序：真调会条例第八条第四、六、九项及第十条等规

定，必须与第八条、第九条并为整体解释，则该等强制处分权实均属于「

借调检察官」之既有职权，并非法律授与真调会限制人身自由之特殊权限

。另真调会条例赋予真调会必要之调查权，依该条例第一条第二项、第八

条第二项规定，均必须依据法律行使权限。且法律规定概括不必然违宪，

可准用行政程序法第一百五十二条以下法规命令之订定程序，订定发布行

政规则，真调会工作要点合乎此法理。且人民权利受侵害，可依情况分别

提起诉愿、行政诉讼或请求国家赔偿等，本已提供权利保护与救济管道，

与人民基本权利保护之要求，并无抵触等语。

本院斟酌全辩论意旨，作成本解释，其理由如下：

本件声请人行使宪法第六十二条所规定之立法权，对于真调会条例是否符

合宪法上权力分立之原则，发生适用宪法之疑义；又依真调会条例规定，

真调会之委员由”立法院”各政党（团）推荐（第二条第一、二项），其成立

由”立法院”筹备（第十七条），并应定期向”立法院”报告调查结果（第十二条

），上开事项均与立法委员行使职权有关，而其行使职权适用真调会条例

发生抵触宪法之疑义。经立法委员现有总额三分之一以上声请解释，核与

“司法院”大法官审理案件法第五条第一项第三款之规定相符，应予受理。

“立法院”为国家最高立法机关，由人民选举之立法委员组织之，代表人民行

使立法权。”立法院”为能有效行使宪法所赋予之立法职权，本其固有之权能

自得享有一定之调查权，主动获取行使职权所需之相关信息，俾能充分思

辩，审慎决定，以善尽民意机关之职责，发挥权力分立与制衡之机能。

“立法院”调查权乃”立法院”行使其宪法职权所必要之辅助性权力。基于权力分

立与制衡原则，”立法院”调查权所得调查之对象或事项，并非毫无限制。除

所欲调查之事项必须与其行使宪法所赋予之职权有重大关联者外，凡国家

机关独立行使职权受宪法之保障者，即非”立法院”所得调查之事物范围（本

院释字第三二五号、第四六一号解释参照）。又如行政首长依其行政权固

有之权能，对于可能影响或干预行政部门有效运作之信息，例如涉及国家

安全、国防或外交之国家机密事项，有关政策形成过程之内部讨论信息，

以及有关正在进行中之犯罪侦查之相关信息等，均有决定不予公开之权力

，乃属行政权本质所具有之行政特权（executive privilege） 。”立法院”

行使调查权如涉及此类事项，即应予以适当之尊重，而不宜径自强制行政

部门必须公开此类信息或提供相关文书。如于具体案件，就所调查事项是

否属于国家机关独立行使职权或行政特权之范畴，或就属于行政特权之资

讯应否接受调查或公开而有争执时，”立法院”与其它国家机关宜循合理之途

径协商解决，或以法律明定相关要件与程序，由司法机关审理解决之。

“立法院”调查权行使之方式，并不以要求有关机关就”立法院”行使职权所

涉及事项提供参考数据或向有关机关调阅文件原本之文件调阅权为限，必

要时并得经院会决议，要求与调查事项相关之人民或政府人员，陈述证言

或表示意见，并得对违反协助调查义务者，于科处罚锾之范围内，施以合

理之强制手段，本院释字第三二五号解释应予补充。惟其程序，如调查权

之发动及个案调查事项之范围、行使调查权之组织、各项调查方法所应遵

守之程序与司法救济程序等，应以法律为适当之规范；如因特殊例外情形

，就特定事项之调查有委任非立法委员之人士协助调查之必要时，则须制

定特别法，就委任之目的、委任调查之范围、受委任人之资格、选任、任

期等人事组织事项、特别调查权限、方法与程序等妥为详细之规定，并藉

以为监督之基础。各该法律规定之组织及议事程序，必须符合民主原则；

其个案调查事项之范围，不能违反权力分立与制衡原则，亦不得侵害其它

宪法机关之权力核心范围，或对其他宪法机关权力之行使造成实质妨碍；

如就各项调查方法所规定之程序，有涉及限制人民权利者，必须符合宪法

上比例原则、法律明确性原则及正当法律程序之要求。

一、真调会之属性

真调会条例系”立法院”为调查三一九枪击事件真相，项目设置真调

会所为之特别立法。依真调会条例第二条第一项、第二项、第十六条

与第十七条规定观之，真调会系由”立法院”筹设组成。依组织与权限不

应分离，以符责任政治原理之宪政常规，真调会应属于协助”立法院”行

使调查权之特别委员会。同条例第十二条第一项规定真调会向”立法院”

报告之义务，亦足资左证。是真调会并非不属任何宪法机关之组织，

亦非同时行使立法权、行政权、司法权及监察权之混合机关。

真调会条例设置真调会，旨在查明枪击总统、副总统候选人事件

真相（同条例第一条第一项参照），乃”立法院”就国家重要事项进行调

查，以监督行政部门，并满足人民知之权利，合于”立法院”为有效行使

其宪法所赋予职权，于必要时得行使调查权之要件。”立法院”虽有制定

真调会条例之权，惟该条例是否合宪，仍须就真调会之组织、权限范

围、议事程序、调查方法与程序，是否符合宪法所要求之民主原则、

权力分立与制衡原则、比例原则、法律明确性原则及正当法律程序以

为断，不可一概而论。兹就其相关规定，是否符合上开宪法意旨，分

述之。

二、真调会之组织

“立法院”调查权系协助”立法院”行使宪法职权所需之辅助性权力，其

权力之行使应由”立法院”依法设立调查委员会为之。仅于特殊例外情形

，例如所欲调查之事项具高度专业性质，由立法委员组成之调查委员

会无法进行有效之调查时，始得经院会决议就一定事项之调查制定特

别法，委任不具立法委员身分之相关专业人士，协助”立法院”行使调查

权。上开委员所应具备之能力、资格审查及选任所应遵循之程序，虽

属”立法院”议会自治之事项，惟仍应以法律明定，其任命则应经院会决

议后由”立法院”院长为之，与宪法第四十一条规定无涉。

真调会条例第二条第一项前段规定「本会置委员十七人，由第五

届”立法院”各政党（团）推荐具有专业知识、声誉卓著之公正人士组成

之，并由总统于五日内任命」，同条第二项后段规定「各政党（团）

应于本条例公布后五日内提出推荐人选，逾期未提出者，视为放弃推

荐，其缺额由现额委员选出之召集委员于五日内径行遴选后，由总统

任命」，系”立法院”考虑其所欲调查事项有特殊、高度专业及公正之需

求，须委任立法委员以外之专业人员组成调查委员会，协助”立法院”行

使调查权，而制定特别法所作之规定。基于议会自治原则，相关人员

之选任资格及程序，应尊重”立法院”之决定。如”立法院”决定接受各政党

（团）所推荐之人选，并经院会决议后由”立法院”院长予以任命，即应

为宪法所许。”立法院”如为尊重国家元首，虽亦得依宪法第四十一条规

定，提请总统依法任命之，惟此非谓总统对上开人员有实质选任权限

，更毋庸依宪法第三十七条之规定经行政院院长副署之。总统基于对

“立法院”宪法职权之尊重，对于”立法院”所提人选，亦应予以尊重。故上

开真调会条例第二条第一项及第二项规定以及第十五条第二项规定「

本会委员除名或因故出缺时，由原推荐之政党（团）于五日内推荐其

他人选递补之；其逾期未提出推荐人选者，由召集委员径行遴选后，

总统于五日内任命之」，应系指”立法院”各政党（团）推荐人选或召集

委员径行遴选人选后，经”立法院”院会决议通过，再由”立法院”院长报请

总统任命之意。本于上述相同意旨，同条例第十六条规定「第二条及

第十五条应由总统任命者，总统应于期限内任命；逾期未任命，视为

自动生效」，亦未抵触宪法第四十一条及第三十七条之规定。

“立法院”调查权既应由”立法院”院会决议设立并由立法委员组成之调

查委员会行使之，该调查委员会委员之任期至迟应于该届立法委员任

期届满时终止，以符民意政治原则。该届期不连续原则自应适用于由

该届立法委员经院会决议委任非立法委员担任调查委员会委员之情形

。是真调会条例第十二条第一项规定「本会对于调查之事件，应于三

个月内向”立法院”提出书面调查报告，并公布之。如真相仍未查明，应

继续调查……」，对真调会委员之任期并未设有明确之限制，虽非宪

法所不许，惟其既系依第五届立法委员之授权而成立，其任期至迟亦

应于第五届立法委员任期届满之日终止，自不待言。再者，真调会既

属”立法院”之特别委员会，其所需经费自应由”立法院”编列预算支应。惟

遇事实需要而合于预算法令规定之情形者，自得依法动支第二预备金

，并未侵害行政权。真调会条例第十一条第二项「本会所需经费由行

政院第二预备金项下支应，行政院不得拒绝」，与前揭第十二条第一

项之规定，于符合上开意旨之范围内，尚不生违宪问题。

基于民意政治及责任政治原则，”立法院”就其行使调查权之成效，

自应担负政治责任，并就其有无滥用权限，受民意之监督。纵于特殊

例外情形，”立法院”认有授权立法委员以外之人员辅助或代为行使调查

权之必要，基于民意政治及责任政治原则，”立法院”仍负有监督受委任

人员履行职务之义务，断无令其独立于”立法院”监督之外，径自行使立

法院调查权之理。是除真调会条例第十二条第一项「本会对于调查之

事件，应于三个月内向”立法院”提出书面调查报告，并公布之。如真相

仍未查明，应继续调查，每三个月向”立法院”……提出报告，并公布之

」，规定真调会向”立法院”报告之义务外，同条例第四条规定「本会及

本会委员须超出党派以外，依法公正独立行使职权，对全国人民负责

，不受其它机关之指挥监督，亦不受任何干涉」，其中所称之「不受

其它机关之指挥监督」应非排除”立法院”，而系指「不受”立法院”以外机

关之指挥监督」之意。又基于指挥监督之职责，”立法院”对于不适任之

真调会委员，自亦有经院会决议后予以免职之权；盖人事免职权较诸

人事任命权，具有持续存在、随时得行使之性质，而为实质有效控制

、指挥相关人员调查进行所必要，更为”立法院”依责任政治原理履行其

宪法上义务所由系。是同条例第十五条第一项规定「本会委员有丧失

行为能力、违反法令或其它不当言行者，得经本会全体委员三分之二

以上同意，予以除名」，系赋予真调会对委员之除名权，惟仍须经院

会决议，且不排除”立法院”对真调会委员之免职权。前开各项规定，于

符合上述意旨范围内，核与宪法亦无违背。惟上开规定以「违反法令

或其它不当言行」为除名之事由，则与法律明确性之宪法意旨不尽相

符，应一并检讨修正。又真调会职权之行使，应符合民主原则，是真

调会委员开始行使调查权之最低人数，亦以明文规定为宜，并此指明

。

三、真调会之职权范围

“立法院”所得行使之调查权，仅系为辅助”立法院”行使其宪法所赋予

之立法权限，自与追诉犯罪之侦查权及司法审判权有间。基于权力分

立与制衡原则，”立法院”亦不得立法授与自身或所属之委员会行使侦查

权或审判权。真调会既为隶属于”立法院”下行使”立法院”调查权之特别委

员会，其所具有之权限，应只限于”立法院”调查权所得行使之权限，并

仅止于三一九枪击事件真相之调查而已，不得更进而行使检察官或军

事检察官依据法律所得行使之犯罪侦查权及法院之审判权。是真调会

之职权应仅限于真调会条例第七条规定「本会就三一九枪击事件，发

生前、后其事件本身或衍生之相关事项均应进行调查，以查明主导人

及有关人员之动机、目的、事实经过及其影响等之真相」，惟其调查

亦不得排除或干预监察院或其它有权机关就同一事件，本于职权进行

调查或侦查之权力。故同条例第八条第一项前段规定「三一九枪击事

件所涉及之刑事责任案件，其侦查专属本会管辖」，同条第二项规定

「本会于行使前项职权，有检察官、军事检察官依据法律所得行使之

权限」及第三项规定「本条例公布之日，各机关所办理专属本会管辖

案件，应即检齐全部案卷及证物移交本会」，因赋予真调会之权限逾

越”立法院”所得行使之调查权范围，已有未合。同条例第十三条第一项

规定「本会调查结果，如有涉及刑事责任者，由调用之检察官或军事

检察官径行起诉」，亦因赋予被借调之检察官或军事检察官之权限逾

越真调会所得行使之调查权范围，并有未合；同条第二项关于管辖权

之规定失所附丽。以上各该规定，均违反权力分立与制衡原则之宪法

基本规范。至同条例第九条第一项规定「本会为行使职权，得借调检

察官或军事检察官至本会协助调查」，为尊重被借调人与其所属机关

，其借调应经被借调人与其所属机关之同意；被借调至真调会协助调

查之检察官或军事检察官，于借调期间，虽仍具检察官或军事检察官

之身分，但基于”立法院”调查权之属性，自不得行使其原有身分依法所

得行使之检察权，乃属当然之理。

再审为诉讼程序之一环，立法者就再审理由固有自由形成之空间

；惟法律之制定，原则上应普遍适用于将来符合其构成要件之多数不

确定发生之事件。真调会条例第十三条第三项规定「本会调查结果，

与法院确定判决之事实歧异者，得为再审之理由」，乃针对个案所制

定之再审理由，违反法律平等适用之法治国家基本原则，且逾越立法

院调查权之权限范围，应非宪法之所许。

监察院为国家最高监察机关，其为行使宪法所赋予之弹劾、纠举

、纠正、审计权，依宪法第九十五条、第九十六条具有之调查权，仍

应专由监察院行使。其与”立法院”于宪法之职能各有所司，各自所行使

之调查权在权力性质、功能与目的上并不相同，亦无重迭�I格之处。

真调会既为隶属于”立法院”下行使”立法院”调查权之特别委员会，自无须

向监察院负责，亦不受监察院之监督。而其行使之调查权亦与监察院

之调查权有别，且其调查权之行使及调查之结果亦不能影响监察院调

查权之行使。是真调会条例第十二条第一项规定「本会对于调查之事

件，应于三个月内向”立法院”提出书面调查报告，并公布之。如真相仍

未查明，应继续调查，每三个月向”立法院”及监察院提出报告，并公布

之」，其中关于真调会有向监察院提出报告义务之规定，殊有悖于前

述之原则，应予检讨修正，以厘清真调会之职责，并避免影响监察院

调查权之行使。

四、真调会行使调查权之范围

基于权力分立与制衡原则，”立法院”行使调查权所得调查之对象、

事项并非毫无限制，已如上述。是真调会条例第八条第三项「本条例

公布之日，各机关所办理专属本会管辖案件，应即检齐全部案卷及证

物移交本会」、同条第四项「本会行使职权，不受国家机密保护法、

营业秘密法、刑事诉讼法及其它法律规定之限制。受请求之机关、团

体或人员不得以涉及国家机密、营业秘密、侦查保密、个人隐私或其

他任何理由规避、拖延或拒绝」、第六项「本会或本会委员行使职权

，得指定事项，要求有关机关、团体或个人提出说明或提供协助。受

请求者不得以涉及国家机密、营业秘密、侦查保密、个人隐私或其它

任何理由规避、拖延或拒绝」，上开规定关于专属管辖、移交卷证之

规定，与涉及国家机关独立行使职权而受宪法保障者，未予明文排除

于调查权范围之外，已逾越”立法院”调查权所得行使之范围，此部分与

宪法前述意旨尚有未符。另涉及国家机密或侦查保密事项，行政首长

具有决定是否公开之行政特权，亦已述之如前，”立法院”行使调查权若

涉及此类事项，自应予以适当尊重，而不宜径自强制行政部门必须公

开此类信息或提供相关文书。如于具体案件就所调查事项是否属于国

家机关独立行使职权或行政特权之范畴，或就属于行政特权之信息应

否接受调查或公开而有争执时，”立法院”与其它国家机关宜循合理之途

径协商解决，或以法律明定相关要件与程序由司法机关审理解决之。

是上开规定关于调查事项涉及国家机密或侦查保密者，相关机关一概

不得拒绝之部分，不尽妥适，应予以适当之修正，以符上开意旨。

五、真调会行使调查权之方法、程序与强制手段

国家机关行使权力均须受法之节制，”立法院”行使宪法所赋予之权

力，亦无例外，此乃法治原则之基本要求。”立法院”调查权之行使，依

调查事项及强制方式之不同，可能分别涉及限制多种受宪法保障之人

民基本权利，如宪法第八条保障之人身自由、宪法第十一条保障之消

极不表意自由（本院释字第五七七号解释参照）、宪法第十二条保障

之秘密通讯之自由、宪法第十五条所保障之营业秘密、隐私权……等

等。其中隐私权虽非宪法明文列举之权利，惟基于人性尊严与个人主

体性之维护及人格发展之完整，并为保障个人生活秘密空间免于他人

侵扰及个人数据之自主控制，隐私权乃为不可或缺之基本权利，而受

宪法第二十二条所保障（本院释字第五○九号、第五三五号解释参照

）。”立法院”行使调查权如涉及限制宪法所保障之人民基本权利者，不

仅应有法律之依据，该法律之内容必须明确，且应符合比例原则与正

当法律程序。真调会条例第八条第四项前段「本会行使职权，不受国

家机密保护法、营业秘密法、刑事诉讼法及其它法律规定之限制」及

第六项「本会或本会委员行使职权，得指定事项，要求有关机关、团

体或个人提出说明或提供协助。受请求者不得以涉及国家机密、营业

秘密、侦查保密、个人隐私或其它任何理由规避、拖延或拒绝」之规

定，赋予真调会进行调查所需之强制权限，惟上开规定既排除现有法

律所得提供被调查人之程序保障，却未订定相关之程序规定，如事前

予受调查对象充分告知受调查事项、法定调查目的与调查事项之关联

性、给予受调查人员相当之准备期间、准许受调查人员接受法律协助

、准许合理之拒绝调查、拒绝证言、拒绝提供应秘密之文件信息等之

事由、必要时备置适当之诘问机制、依调查事件之性质采取公开或秘

密调查程序……等等，均付诸阙如。虽该条例第一条第二项规定「本

条例未规定者，适用其它相关法律规定」，然该项规定所谓之「适用

其它相关法律规定」，仍无法弥补本条例就真调会行使职权所得采用

之方法与调查之程序未有妥适规定之缺失，不符正当法律程序之要求

。至其对人民受宪法所保障权利之限制是否为达成调查真相目的之必

要手段，因其规范内容欠缺明确，尚难论断是否符合比例原则。是真

调会条例第八条第四项及第六项规定，均不符正当法律程序及法律明

确性原则之要求。

“立法院”为有效行使调查权，固得以法律由”立法院”院会决议依法对

违反协助调查义务者科处适当之罚锾，此乃”立法院”调查权之附属权力

。惟对违反协助调查义务者课以罚锾之法律规定，除采用裁罚手段应

为达成调查目的所必要者外，其裁罚要件及标准均需具体明确，俾使

受规范者得预见其行为之可罚，且其规定得经司法审查加以确认，以

符宪法第二十三条之比例原则及法律明确性原则之要求。是真调会条

例第八条第七项「违反第一项、第二项、第三项、第四项或第六项规

定者，处机关首长及行为人新台币十万元以上一百万元以下罚锾，经

处罚后仍继续违反者，得连续处罚之」及第八项前段：机关首长、团

体负责人或有关人员拒绝真调会或其委员调查，影响重大，或为虚伪

陈述者，依同条第七项之规定处罚等规定，并未明定”立法院”行使此项

裁罚权之程序，且于同条第四项、第六项规定未依前开意旨修正之前

，其对违反协助调查义务者行使裁罚权之要件，亦非明确，与正当法

律程序及法律明确性之要求均有未符。又就机关首长、团体负责人或

有关人员拒受调查，影响重大，或为虚伪陈述者，同条例第八条第八

项后段规定「并依刑法第一百六十五条、第二百十四条等相关规定追

诉处罚」，应系指上开人员若因受调查而涉有犯罪嫌疑者，应由检察

机关依法侦查追诉，由法院依法审判而言，非谓其拒受调查或为虚伪

陈述，即已符合刑法第一百六十五条、第二百十四条或其它犯罪之构

成要件，上开规定应本此意旨检讨修正。

至”立法院”行使调查权所附属之强制权力，应以科处罚锾为限，真

调会条例第八条第九项规定「本会或本会委员行使职权，认有必要时

，得禁止被调查人或与其有关人员出境」，赋予真调会或其委员得依

其裁量为限制相关人员出境之强制处分权，已逾越”立法院”调查权行使

强制权力之必要范围；且其限制亦非调查真相之必要手段，违反宪法

第十条及第二十三条规定之意旨。

上开真调会条例，有违宪法规定意旨部分，均自本解释公布之日

起失其效力。按”司法院”大法官解释宪法，依其法的确信而为解释，原

不受声请人及关系机关所为关于法适用上主张之拘束。本件解释认真

调会系”立法院”为行使调查权，调查三一九枪击事件真相，项目设置之

特别委员会，并非不属任何宪法机关之组织，亦非同时行使立法权、

行政权、司法权及监察权之混合机关。本此乃以”立法院”调查权为本件

解释之论据，并分别就真调会之组织、职权范围、行使调查权之范围

、方法、程序与其强制手段所涉及之真调会条例相关规定，对其是否

符合宪法之意旨，详加论述如上。是声请人之主张，所谓真调会无法

归属于任何宪法机关，关系机关”立法院”主张所称真调会系在宪法五院

之外，因特定任务成立之暂时性组织云云，并各自依此而为宪法适用

上之陈述，本院自无再予一一准驳之必要，特此指明。

宪法第七十八条规定”司法院”解释宪法，并有统一解释法律及命令

之权。依宪法第七十九条第二项及宪法增修条文第五条第四项规定，

解释宪法及组成宪法法庭审理政党违宪之解散事项，为”司法院”大法官

之职权。大法官依宪法规定，独立行使宪法明文规定之上述司法核心

范围权限，乃宪法上之法官。宪法解释之目的，在于确保民主宪政国

家宪法之最高法规范地位，就人民基本权利保障及自由民主宪政秩序

等宪法基本价值之维护，作成有拘束力之司法判断。为符司法权之本

质，释宪权之行使应避免解释结果纵有利于声请人，却因时间经过等

因素而不具实益之情形发生。是为确保司法解释或裁判结果实效性之

保全制度，乃司法权核心机能之一，不因宪法解释、审判或民事、刑

事、行政诉讼之审判而有异。

保全制度固属司法权之核心机能，惟其制度具基本权利与公共利

益重要性，当属法律保留范围，应由立法者以法律明定其制度内容。

于立法机关就释宪程序明定保全制度之前，本院大法官行使释宪权时

，如因系争宪法疑义或争议状态之持续、争议法令之适用或原因案件

裁判之执行，可能对人民基本权利或宪法基本原则造成不可回复或难

以回复之重大损害，倘依声请人之声请于本案解释前作成暂时处分以

定暂时状态，对损害之防止事实上具急迫必要性，且别无其它手段可

资防免其损害时，即得权衡作成暂时处分之利弊，若作成暂时处分显

然利大于弊时，自可准予暂时处分之宣告。本件声请于本案解释作成

前为暂时处分部分，虽非宪法所不许，惟因本案业经作成解释，已无

须予以审酌，并此叙明。

大法官会议主席 大法官 林永谋

大法官 王和雄

谢在全

赖英照

余雪明

曾有田

廖义男

杨仁寿

徐璧湖

彭凤至

林子仪

许宗力

许玉秀

秘书长 范光群

文章来源：法源法律网 发布时间：2007/12/24