湖北省最高额社会抚养费征收事件

〔案件概要〕

2007 年 12 月 31 日 ，湖北省人口与计划生育委员会公布了该省历史上最高的一张超生罚单：孝昌县龙腾水泥厂董事长厉少青因为超生二胎，将要向当地计生部门缴纳高达76万余元的社会抚养费。厉少青是孝昌县里有名的企业家，曾经是省人大代表，当时又是县政协委员。厉少青已经有了一个16岁的女儿，2006年时又违反法律超生了一个小孩。按照《湖北省人口与计划生育条例》的规定，结合其实际的一年收入（25.6万元），应该缴纳76万余元的社会抚养费。[①]

 

〔评析〕社会抚养费的征收与平等对待原则的拘束

 

《湖北省人口与计划生育条例》第33条规定：“城镇居民违反本条例规定生育第二个子女的，按所在县（市、区）上一年度城镇居民年人均可支配收入的三部分别征收社会抚养费。”“当事人的实际年收入高于城镇居民年人均可支配收入或者农村年人均纯收入，并经县级计划生育行政部门核实的，按其年实际收入的三倍征收社会抚养费。”而厉少青一年的收入为25.6万元，因而应缴纳76.8万元的社会抚养费。然而，厉少青是否应该缴纳如此高昂的社会抚养费呢？计生委征收的依据《湖北省人口与计划生育条例》乃至《社会抚养费征收管理办法》是否合法合宪呢？这是这一案件中的主要争议点。

一、征收社会抚养费的依据

《人口与计划生育法》第41条规定，“不符合本法第十八条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费”。该法第18条规定，“国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定”。《湖北省人口与计划生育条例》对生育第二个子女的条件作了具体的规定。本案中，厉少青构成超生并无疑义。

有疑义的在于高额的社会抚养费。根据《人口与计划生育法》第45条的授权，国务院制定了《社会抚养费征收管理办法》，该办法第3条第2款规定：“社会抚养费的征收标准，分别以当地城镇居民年人均可支配收入和农村居民年人均纯收入为计征的参考基本标准，结合当事人的实际收入水平和不符合法律、法规规定生育子女的情节，确定征收数额。社会抚养费的具体征收标准由省、自治区、直辖市规定。”湖北省依据上述规定，在其《湖北省人口与计划生育条例》第33条中规定了当事人的实际年收入高于城镇居民人均收入可按其年实际收入的三倍征收社会抚养费。孝昌县计生委征收76.8万元社会抚养费似乎也完全符合《湖北省人口与计划生育条例》（地方性法规）和《社会抚养费征收管理办法》（行政法规）的规定，征收行为的合法性似乎因此而证成。然而，问题的关键恰恰在于：这一地方性法规和行政法规是否合宪？它能不能根据城镇或农村居民的人均收入乃至实际的个人收入水平来确定征收的数额？

二、高额社会抚养费的违宪性

区分城市和农村、区分富人和穷人，征收不同数额的社会抚养费，是否违反平等原则，便是本案处理合宪性中最重要的问题。能否作出如此区分，其关键又在于社会抚养费的性质。如果是补偿所增加的社会公共投入，则可能具有正当性；如果是行政处罚，则征收社会抚养费就要遵循行政处罚法的规定，受到平等对待原则的拘束。

（一）社会抚养费的性质

社会抚养费的前身被称作“超生罚款”、“计划外生育费”。1995年8月，国务院新闻办公室发布的《中国的计划生育》白皮书首次提出“社会抚养费”的概念。 2000 年 9 月 1 日 ，财政部、国家发改委、国家计生委联合下发文件，决定将“计划外生育费”统一更名为“社会抚养费”，按照行政事业性收费收取。[②]2001年的《人口与计划生育法》第41条第2款规定，“不符合本法第十八条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费”。国务院于2002年制定了《社会抚养费征收管理办法》。应该说，社会抚养费的性质对于其制度设计和运行具有决定性的作用。但立法、行政、司法以及社会大众对于社会抚养费的性质究竟是行政收费还是行政罚款，众说纷纭、莫衷一是。

《中国的计划生育》白皮书指出：“对多生育子女的家庭，则征收一定数额的社会抚养费，这样做既是对多生育子女行为的限制，也是多生育子女者给予社会的一种补偿。”全国人大常委会法工委于 1996 年 5 月 10 日 指出：“征收计划外生育费不是罚款，不属于行政处罚法的调整范围。因超生罚款不属行政处罚范畴，超生罚款更名为计划外生育费，因此，行政处罚法关于‘罚款必须全部上交国库’和有关‘时效’的规定不适用于计划生育工作。”[③]中共中央国务院中发〔2000〕8号文件指出：“在现阶段，对违反计划生育政策的家庭征收社会抚养费，给予必要的经济制约。”[④]2001年人口与计划生育法草案说明中指出：“考虑到不符合法定条件多生孩子，给社会增加了负担，理应对社会给予适当补偿，为了规范现行的经济限制措施，草案依据中发〔2000〕8号文件关于建立社会抚养费制度的精神规定：不符合法定条件生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费，适当补偿所增加的社会公共投入”。[⑤]中共中央国务院中发〔2006〕22号文件指出：“凡违法生育的，一律依法征收社会抚养费。”[⑥]前四个文件对于社会抚养费的定性是抑制超生的手段，适当补偿所增加的社会公共投入，相当于行政收费。而最后一个文件似乎又定性为行政处罚。实践中，定性为行政处罚却正是行政部门、司法部门以及社会各界人士的主流看法。

在行政部门，举例来说，石林县人民政府的一份复议决定认定，石林县计生局已经征收过一次社会抚养费，又再一次进行征收，是重复收取，违反了“一事不再罚”的原则。[⑦]有的计生部门则是直接认为社会抚养费就是行政处罚，下达“罚字（2003）第01号行政处罚决定书”，“决定给予征收社会抚养费37400元的行政处罚”。[⑧]

在司法部门，多数也是认为社会抚养费就是行政处罚。在王军诉大荔县羌白镇人民政府征收计划外生育社会抚养费及扣押财物纠纷案中，大荔县人民法院认为，

“原告王军再婚前生育过一个子女，再婚后又生育了两个子女，超生子女的违法事实存在，大荔县计划生育局于 2003 年 3 月 3 日 对原告违法行为进行了处理。被告大荔县羌白镇人民政府在未认真调查、取证的情况下，于 2003 年 12 月 18 日 ，又对原告作出《计划外生育社会抚养费征收决定书》，并在同日又扣押原告经营的商品，下发‘扣押’通知。原、被告诉争的行政行为，因原告的违法行为已被另一个行政机关进行了处理，属重复处罚，‘扣押’通知和‘扣押’行为，因法律没有赋予被告此种权利，属越权行为。”[⑨]

熟悉社会抚养费历史的某法院法官在判决的解说中更是明确地指出，“对违法生育行为的制裁经历了20世纪80年代的‘超生罚款’，至90年代的‘计划外生育费’， 2001 年 12 月 29 日 通过的《中华人民共和国人口与计划生育法》明确规定为‘社会抚养费’，上述名称虽不同，但性质是相同的。”[⑩]

当然，司法中也确有按照官方文件所示的性质来认定社会抚养费的。在唐华委与佛山市南海区人口和计划生育局行政征收决定纠纷上诉案中，佛山市中级人民法院即指出，

“上诉人认为被上诉人适用其非婚生育时间之后施行的法律法规对其征收社会抚养费，属于适用法律错误。由于上诉人不符合国家法律法规的生育行为对社会造成的负担一直是持续的，而社会抚养费的征收是对这一社会负担的救济，并非是对其非婚生育行为本身的处罚。因此，被上诉人在发现上诉人的非婚生育行为时，依照当时现行有效的法律法规对其征收社会抚养费，并不存在适用法律不当。”[?]

那么，社会抚养费的性质究竟是什么？笔者以为，这还是需要回到宪法上来。《宪法》第49条第2款规定：“夫妻双方有实行计划生育的义务。”计划生育是宪法所规定的义务，违背了法定义务，当然承担相应的法律责任。这实际上和行政处罚的本质是一致的。《人口与计划生育法》的草案说明及其制度设计实际上是模糊了计划生育的义务性，而不适当地强调了生育的权利性。当然，全国人大法工委的说明中也透露出一点信息，即行政处罚的时效不适用于社会抚养费，如此对于那些“超生游击队”就可以始终追缴其社会抚养费了。但这一追缴的便利考虑尚不足以变更社会抚养费的性质。社会抚养费的性质应该与宪法的义务规定、与社会的普遍认识相契合，回归到行政罚款上来。

（二）社会抚养费的征收与立法的不适当考虑因素

回归到行政罚款之后，社会抚养费的制度设计就需要在某些方面作出调整。现实征收的社会抚养费数额差别非常大，本案中就高达76.8万元，有的只有数千元。即使在同一个县，数额差别也有万元之多。[?]缘何有如此之大的差别呢？根源还是在于国务院《社会抚养费征收管理办法》第3条第2款的规定：“社会抚养费的征收标准，分别以当地城镇居民年人均可支配收入和农村居民年人均纯收入为计征的参考基本标准，结合当事人的实际收入水平和不符合法律、法规规定生育子女的情节，确定征收数额。社会抚养费的具体征收标准由省、自治区、直辖市规定。”当地城镇居民年人均可支配收入和农村居民年人均纯收入是基本确定的。而“结合当事人的实际收入水平”正是富人超生、名人超生缴纳高额社会抚养费的立法依据，其数额远远超出一般人。区分城乡、考虑当事人的实际收入水平，这是否合理呢？

按照《行政处罚法》的规定，“实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。[?]不管是城里人还是乡下人、不管是富人还是穷人、不管是名人还是无名之卒，违法的行为都是超生，有差别的只是谁生的而已。然而，生育者的个人情况并不能作为确定社会抚养费不同数额的正当理由。有人可能说，富人、名人超生，可能造成恶劣的社会影响，难道有钱就可以生吗？！但是，不能将社会的好恶简单地等同于法律上的社会危害程度，譬如富人杀人和穷人杀人要同等地追究刑事责任。富人生人和穷人生人都是超生，要考虑的应该是超生行为本身，而不是超生者自身的贫富情况。即便按照“多生孩子，给社会增加了负担，理应对社会给予适当补偿”的逻辑，更是无法说明富人名人超生要征收高额社会抚养费的做法。富人的孩子给社会所造成的负担并不比穷人的孩子大，而且富人对社会的贡献在一定条件下可能还大于穷人对社会的贡献。超生行为的事实、性质和情节以及社会危害程度大致都是一样的，对此，理应平等对待，以实现公正的原则。[?]考虑生育者的个人财富状况来确定社会抚养费数额，是无法通过宪法平等原则的检验的，是不合理的差别对待，理应予以废除。

三、本案的处理

既然按照《社会抚养费征收管理办法》和《湖北省人口与计划生育条例》的规定来确定社会抚养费的征收数额是违反平等对待原则，如果该案被提起行政诉讼，接受法院的审查，则按照现行体制，法院可以按照如下步骤作出判决：

第一，认定社会抚养费属于行政处罚；

第二，既然社会抚养费属于行政处罚，则应其征收应符合《行政处罚法》；

第三，《社会抚养费征收管理办法》和《湖北省人口与计划生育条例》中有关社会抚养费的确定标准违反《行政处罚法》的规定，不予适用；

第四，认定征收厉少青社会抚养费的行为违法，撤销征收决定，责令返还厉少青76.8万元。

法院作出第三步的决定是有依据的：其一是《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法〔2004〕96号），其二是1993年以来的若干司法判决，这里不再展开。之所以仅仅作出有限的第四步裁决，原因在于法院无权决定应该缴纳的社会抚养费的数额，这属于立法权的范畴。

对于富人、名人的超生问题应采取综合措施，仅仅依靠高额的社会抚养费是无法喝阻本已富足的富人和名人超生的。计划生育的宪法义务是所有人都要履行的，可建立一种信息披露制度，公布所有超生人员的违法事实，以便引入舆论监督。富人、名人等最顾惜的应该就是名声，一旦名声受损，富人不富，名人将再次“扬名”，只不过是恶名远扬。有惮于此，富人、名人的超生问题或许有望遏制。[?]

（王贵松）

【相关法律条文】

《宪法》

第25条  国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。

第33条第3款  中华人民共和国公民在法律面前一律平等。

第49条第2款  夫妻双方有实行计划生育的义务。

《人口与计划生育法》

第41条  不符合本法第十八条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费。

第18条  国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。

《行政处罚法》

第4条第2款  实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。

《社会抚养费征收管理办法》

第3条第2款  社会抚养费的征收标准，分别以当地城镇居民年人均可支配收入和农村居民年人均纯收入为计征的参考基本标准，结合当事人的实际收入水平和不符合法律、法规规定生育子女的情节，确定征收数额。社会抚养费的具体征收标准由省、自治区、直辖市规定。

《湖北省人口与计划生育条例》

第33条　违反本条例规定生育的，按照下列规定对当事人双方进行处理：

（一）城镇居民违反本条例规定生育第二个子女的，按所在县（市、区）上一年度城镇居民年人均可支配收入的三部分别征收社会抚养费。属国家工作人员的，除按城镇居民征收社会抚养费外，妊娠、分娩、产褥期的一切费用自理，不得享受托幼补助和困难补助，从孩子出生之月起连续三年不得晋升职务，并应当依法给予行政处分；其他人员应当由其所在单位或者组织给予纪律处分。

（二）农村村民违反本条例规定生育第二个子女的，按所在县（市、区）上一年度农村村民年人均纯收入的三倍征收社会抚养费。

（三）符合再生育一个子女的条件，但未达到法定间隔期生育的，每提前一年，征收当事人双方各500元社会抚养费，不满一年按一年计算。

（四）未履行婚姻登记手续生育第一个子女的，征收当事人双方各500元社会抚养费。

第（一）项、第（二）项中当事人的实际年收入高于城镇居民年人均可支配收入或者农村年人均纯收入，并经县级计划生育行政部门核实的，按其年实际收入的三倍征收社会抚养费。

 

本文载于韩大元主编：《中国宪法事例研究》（三），法律出版社2009年版，第120～127页。

 

文章来源：中国宪政网 发布时间：2009/4/19