“梁广镇现象”背后的“双城”困局
背景介绍
兼两地代表涉嫌犯罪，是否许可采取强制措施并移送刑事审判，两地人大意见相左，检察机关左右为难
“梁广镇现象”背后的“双城”困局
广东省云浮市“亿万富翁”梁广镇因涉嫌挪用公款犯罪被立案侦查，鉴于其云浮市人大代表身份，经云浮市检察院申请，该市人大常委会许可检察院对其采取强制措施并移送法院进行刑事审判。然而，广西百色市人大常委会表示了不同的意见，原因是梁广镇也是百色市人大代表，未经其许可，云浮市检察院不能对其采取强制措施并移送法院进行刑事审判。一人可否兼任两地人大代表？两地人大常委会机关意见相左，检察机关无所适从，案件被迫搁置……
４月２３日，记者来到广东省云浮市郁南县广隆集团，该集团副总袁永枢告诉记者，“梁广镇今天就要去香港，转道美国进行为期３０天至４５天的考察。”袁永枢介绍说，梁广镇光在广西百色市隆林县的资产就达３亿多元。
一起“诽谤案”，牵出“富商”挪用公款案
今年４６岁的梁广镇出身于广东省郁南县都城镇水松根村一个农民家庭，连任云浮市三届人大代表，一起本来与他无关的诽谤案件牵出了其十多年前的一桩旧案。
２００６年７月，一起诽谤云浮市委书记的案件破获，时任云浮市公安局党委委员的江纲、曾任云浮市下属县级市罗定市委常委、公安局局长的黄伟明等５人，被广东省云浮市检察院以涉嫌诽谤罪依法批捕。
不久，黄伟明、江纲涉嫌职务犯罪的事实也浮出水面。“黄伟明涉嫌７个罪名，江纲涉嫌４个罪名：贪污罪、受贿罪、挪用公款罪和诽谤罪。”一位司法人士告诉记者说，“２００７年４月，云浮市中级法院二审数罪并罚分别判处江纲、黄伟明有期徒刑二十年。”
另外，检察机关查明，江纲是梁广镇的“连襟”。１９９７年９月，梁广镇通过江纲，将公安局的３００万元罚没收入挪作企业的流动资金，当年１２月３０日将这笔钱归还。
“按照刑法第三百八十四条规定，梁广镇明知３００万元是公款，并与江纲合谋挪用，两人构成挪用公款共犯，而且属于‘情节严重’，应处五年以上有期徒刑。”一位司法人士告诉记者。
“本应将梁广镇与江纲并案处理，但鉴于梁广镇是云浮市人大代表，就暂时将其搁置，等审理完江纲案再作处理。”这位司法人士介绍说，去年初，当黄伟明、江纲等涉嫌诽谤一案进入审判程序后，云浮市检察院就对梁广镇涉嫌挪用公款一案立案侦查，并按程序报请云浮市人大常委会对梁采取强制措施，该市人大常委会的态度很明确，坚决支持检察机关依法办案，并许可检察机关对其采取任何强制措施，并移送法院进行刑事审判。
身兼两地代表，案件被迫搁置
然而，今年３月，远在千里之外的广西百色市人大常委会副主任谭振秋携带该市人大常委会的决定来到云浮市检察院，告诉检察长李庆协，因为梁广镇是百色市人大代表，云浮市检察院没有经过百色市人大常委会的许可，就要对梁广镇采取强制措施并移送法院进行刑事审判，“是严重的违法”。
一件看似简单的挪用公款案，因为主角是一位在两地都有巨额投资的亿万富翁，又同时是两地人大代表，案件便变得复杂起来。
“百色市人大常委会不许可，广东就没法办理梁广镇这个案子了，虽然云浮市人大常委会许可了，但司法机关对梁广镇既不能采取任何强制措施，也不能审判，即使判了，也不能抓去坐牢，又有什么意义。”广东省人大常委会选举联络人事任免工作委员会副主任杨成勇说，“人大代表不是特殊公民，不能逍遥法外。”
但是，百色市人大常委会秘书长卢骁认为，所谓挪用公款是１０年前的事情，钱也不是用来干违法乱纪的事，而且很快就还上了。因此，即使是犯罪，也是轻微的，更何况梁涉嫌犯罪一案不是在他们那里发生的，如果是在他们那里犯事，肯定会许可。卢骁说：“国家有政策，要让东部沿海发达地区帮助西部落后地方发展经济。梁广镇对百色的经济和社会发展有贡献，如果允许对梁广镇采取强制措施并移送法院进行刑事审判，对企业的影响太大了。”
对卢骁的这个观点，云浮市人大常委会法工委主任黄冠坤表达了不同看法：“同案犯江纲因为挪用公款罪，已经被判处有期徒刑九年，怎么能说是轻微的犯罪？云浮市人大常委会经过研究认为，检察院的做法是合法的、正确的，应当许可对其采取强制措施并移送刑事审判。”
面对同一事实，广东、广西两地的人大常委会作出了截然相反的决定，云浮市检察院无所适从。
两地针锋相对：当选都是合法的
梁广镇分别在两地当选人大代表，杨成勇认为，“这是不妥当的”，因为同一个层次的选民（同为地市级），只有一次选举权和被选举权。
“梁广镇在云浮市连任三届人大代表。”云浮市人大常委会选举联络人事任免工作委员会主任朱祖球告诉记者，“他是郁南县选举出来的市人大代表。”
“梁广镇在云浮市当选人大代表是理所当然，在居住地、工作地也可以当选代表，但不能同时兼职两地代表。”杨成勇说，“云浮市先选的代表，百色市人大知道后，就不应该再选梁广镇了。而梁广镇明明知道自己已是云浮市人大代表，就应当辞去百色的代表职务。”
“２００６年１０月人大换届时，梁广镇当选百色市人大代表。”卢骁告诉记者说，“梁广镇是广东商人，隆林县铝厂改制，他投了几个亿，买下来了。他这个代表不是我们戴帽下去的，是隆林县选举出来的”。
“我们知道梁广镇是云浮市人大代表，但他同时也可以在百色市当选人大代表。”与广东人大的观点相反，卢骁认为，“梁广镇在我们这里投资发展，虽然户口不在这里，但他完全可以当选代表。广东不也选出了农民工全国人大代表吗？法律上没有规定不能跨区当选代表。”
“国家不提倡兼职两地代表，也不提倡交叉任职，主要是满足和保证代表参政议政的时间。”杨成勇认为。
“我同意不鼓励一个人兼多个层次的人大代表，但同一级的兼职没有多大影响。”卢骁认为，“如果两地同时开会，代表可以请假。现在交通发达，代表两地跑是可以的。而且代表发表意见也可以委托，只是表决时间如果有冲突，可能受影响，因为表决权不能委托”。
“理论上，一个人可以同时兼任五级人大代表，但却不能同时担任两地（无隶属关系）人大代表。”一位检察官建议，“全国人大可以通过立法来解决这个问题”。
双方寸步不让：争执陷入僵局
“我问了全国人大常委会法工委三室（国家法室），得到的答复是同时当选两地代表虽然都是合法的，但‘不妥’。”杨成勇告诉记者，“梁广镇可以辞掉广东的代表职务，也可以辞掉广西的代表职务。如果梁广镇不辞职，可以罢免他的一个地方的代表职务。”
据记者了解，广东方面曾要求百色市人大常委会罢免梁广镇的百色市人大代表职务。但百色市人大常委会一位工作人员认为：“现在罢免代表职务的理由都是法定的，如果单单是因为当选两地人大代表就提出罢免案，肯定不合法。再说如果代表不出事，一般不会提出罢免案。”
“梁广镇涉嫌挪用公款犯罪事实清楚，证据确实充分，这一点是没有争议的。”目前，关于梁广镇涉嫌犯罪的卷宗材料已经上报广东省检察院，广东省检察院一位检察官告诉记者，“以前没有碰到过这种事情，面对检察机关同样内容的申请，一个地方的人大常委会许可，另一个地方的人大常委会不许可”。
“百色市人大常委会不许可的原因其实就两条，一是说云浮市检察院违反了《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第三十条的规定，二是保护梁广镇在百色市的投资。”黄冠坤分析说，广东省人大出台的关于实施代表法的办法第十三条规定，对县级以上各级人大代表，实施逮捕、刑事审判以及其他限制人身自由的，执行机关必须报经该级人大的主席团或者常委会许可，才能执行。对同时担任两级和两级以上代表职务的代表，实施上述限制人身自由的，执行机关应当分别报告有关人民代表大会的主席团或者常委会，并按照其中最高一级人代会主席团或者常委会的批复执行。根据这个规定，假如百色市是一个县级市，云浮市是地级市，那么检察机关就可以根据广东省人大的规定，执行云浮市人大常委会的许可决定，而不用理会百色市人大常委会是否许可。但问题是，百色市也是一个地级市，对同一级别的人大常委会遇到的许可问题，广东省人大的办法并没有具体规定。
建议修改选举法和代表法
“面对百色市人大常委会的不许可，检察机关该寻求怎样的救济渠道？”一位检察官表示困惑，百色市人大常委会不同意，这就等于间接否定了云浮市人大常委会的许可。更为重要的是，随着经济的发展，各地招商引资会引来一大批“梁广镇”式的民营企业家，如果有企业家在多个地方投资，成为多个地方的人大代表，一旦犯罪，追究起来就特别复杂。
“百色市人大常委会不同意，还有什么办法吗？”朱祖球告诉记者，“我建议，通过立法解决这个问题，在不同的地区，不能同时当选人大代表。”面对这桩离奇的案件，杨成勇表示，“还是第一次遇到，很有研究价值”。杨成勇正在对这一案件进行调研，并希望能推动相关立法。他的立法建议是：“全国人大常委会应当修改《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》和《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》，明确规定在同一层级的代表选举中，选民只能行使一次选举权和被选举权。在两地同时当选人大代表，应当辞去一地的代表职务；拒不辞职的，后来当选的无效。”
记者调查得知，目前关于梁广镇涉嫌犯罪是否需要追究的问题已引起了高层关注。“虽然广东、广西两地的权力机关意见一时难以统一，让检察机关无所适从，但中国的法律是统一的。”一位检察官对记者说，“案件不能这样长期拖下去，希望各方面共同研究解决问题”。
采访即将结束时，卢骁把话锋一转：“关于梁广镇的问题，百色市人大常委会还没有形成最终的决定，我们还要和广东方面协商，达成共识。”
专家看法
解决“两地代表”问题，仅限定一次被选举权还不够
围绕着梁广镇一案所产生的各种法律问题，归根到底在法理上只有一个问题，就是人大代表的法律性质问题。从法理上来看，这个问题至少包括了下列几个相互关联的问题：一是人大代表是否属于一种法定职务；二是人大代表在履行代表职责时应当代表谁来行使代表职权；三是人大代表在履行代表职责时是仅仅以个人的行为能力来履行代表职责，还是必须以选民或选举单位的委托来履行代表职责；四是人大代表所享有的人身豁免是代表的一种人身特权，还是为了保障各级人大有效开展活动的法律措施等。而这几个问题，在我国现行宪法和相关法律、法规的规定中都没有给出十分明确的答案，因此，这些问题不仅在法理上引起激烈的争论，还导致实践中出现了各种相互矛盾、甚至是相互冲突的做法。要给梁广镇一案一个解决方案，必须先科学地回答人大代表的法律性质等相关问题。
首先，从代表制度的起源来看，代表是代议民主制度的产物，其制度上的正当性来自于人民主权原则以及具体选民或者是选举单位的同意或认可。代表通过选举程序产生，一经选举产生，在法律上就成为选举其担任代表的选民或选举单位的“代言人”，代表必须听从选民或选举单位的意愿，而不能任意而为。所以，从本质上来看，代表不是一种法定职务，而只是承受特定法律权利和义务的公民。
其次，从代表产生的程序和正当性来看，代表一经产生，应当对选民或选举单位负责。对于代表组成的代表机关，应当是代表机关对代表负责，而不是代表对代表机关负责。当然，代表在履行代表职责时具有一定的独立性，这种独立性就是代表履行代表职责应当严格地遵守宪法和法律。
再次，代表在履行代表职责时必须根据选民或选举单位的意愿，而不是仅仅以个人的行为能力来行使代表职权。选民或选举单位应当为代表履行代表职责提供行为能力上的帮助。
最后，代表在履行代表职责时在法律上享有一定的人身豁免权，这种豁免制度不是代表所享有的一种人身特权，而是保障由代表所组成的代表机关正常履行国家机构法定职能的法律措施，因此，只要对代表所采取的各种人身限制措施不影响代表机关依法正常履行自身的法定职能，那么，就不应当给予人身自由应当受到限制的代表以人身豁免，否则，代表所享有的人身豁免就会成为因代表身份所获得的一种法律特权。
然而，我国现行代表制度将代表视为一种法定职务。这种法律性质主要是由代表法所确定的。具体内容包括以下几个方面：１．全国人大代表是最高国家权力机关组成人员，地方各级人大代表是地方各级国家权力机关组成人员。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力；２．代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求；３．代表受原选区选民或者原选举单位的监督；４．代表依照本法规定在本级人代会会议期间的工作和在本级人代会闭会期间的活动，都是执行代表职务；５．县级以上各级人大代表，非经本级人代会主席团许可，在本级人代会闭会期间，非经本级人大常委会许可，不受逮捕或者刑事审判。
根据代表法上述规定，实际上各级人大代表在法律上的性质是一种法定职务，代表是各级人大的组成人员，虽然选民或原选举单位可以罢免代表，但是代表在履行代表职责时不必严格地按照选民或选举单位的意愿，代表可以基于个人所具有的行为能力来行使代表职权，其履行代表职责是否符合法律规定以是否代表人民的利益和意志为标准，而不是以如实和准确地反映选民或选举单位的意愿为前提。此外，因为代表本身是一种法定职务，所以，代表履行代表职责时必须服从代表机关常设机构的意愿，代表所享有的人身豁免权是一种因职务产生的特权，只要是代表，不管是在人代会期间，还是在闭会期间，都享有这种人身豁免权，而这种豁免权与代表机关能否依法有效地履行代表机关的法定职能没有直接的法律联系。
正是由于我国现行代表制度将代表完全限定为一种法定职务，而这种法定职务又依法享有一定的人身特权，所以，这种代表制度在实践中很可能会被一些别有用心的人加以利用，甚至一些违法犯罪分子也纷纷追求代表这种法定职务来为其充当法律上的“保护伞”。所以，要从制度上真正有效解决梁广镇这类案件，仅仅依靠确立“同一层级的选举中选民只能行使一次选举权和被选举权制度”是不够的，关键是如何在制度上明确代表的法律性质，并且在代表与选民或选举单位之间建立起严格的法律联系，要让代表真正成为选民或选举单位意愿的“代言人”，才能真正防范各种滥用制度漏洞问题的滋生。
中国社会科学院法学研究所 研究员 莫纪宏