释字第五八五号解释部分不同意见书 大法官 许宗力

本件旨在审查三一九枪击事件真相调查特别委员会条例（以下简称真调会条例）

有关三一九枪击事件真相调查特别委员会（以下简称真调会）之组织、职权范围以及

职权行使等规定是否违宪。在进入个别条文的审查之前，首应论断真调会究属行使何

种职权之机关，始能基此定性分别检讨系争条例各该规定于宪法秩序有无冲突之处。

多数意见将真调会定性为行使国会调查权之机关，争取本件合宪性解释的最大空间，

于宪法秩序的调和、法安定性的追求，以及补充释字第三二五号解释为我国国会权力

注入新义，所展现出的用心与苦心，固令人钦佩；惟多数意见不顾真调会条例明显可

辨之立法意图与价值决定，而作国会调查权之定性，亦未虑及宪法五权体制的均衡可

能受到动摇，而赋予”立法院”几乎不受其工具权本质限制之国会调查权，本席碍难赞同

，爰提部分不同意见书如后：

一、真调会应依其主要职权定性为行政机关

在权力分立的架构下，定性一个机关组织之为行政抑或立法，主要当是参酌

所行使职权之内容以及职权行使所欲达成之目的判断之，而不是以组织特征为判

断依据，因权力分立目的除在防止国家滥权，以保障人民自由权利外，亦在促使

国家决定达到尽可能正确之境界，则机关组织设计本身明显绝非目的，反而是为

了最适实现国家任务之手段，质言之，并不是先设机关，再决定配置何种任务，

而是先确定欲达成何种国家任务，再决定组织如何设计，以助成任务之达成。因

此，组织法是否违反权力分立，应检验的应该是该国家任务是否配属于适当之机

关？该机关之组织设计是否适于达成该国家任务之目的？而不是根据组织特征检

验任务之赋予是否得当。据此，观察规定真调会主要职权之真调会条例第八条第

一项：「三一九枪击事件所涉及之刑事责任案件，其侦查专属本会管辖。」第二

项：「本会于行使前项职权，有检察官、军事检察官依据法律所得行使之权限。

」第十三条第一项：「本会调查结果，如有涉及刑事责任者，由调用之检察官或

军事检察官径行起诉。」在在均可探知真调会主要行使之职权内容明显系刑事侦

查权，其之应定性为行政权机关，彰彰明甚。另辅以历史解释，观察立法者之提

案资料与发言，不难知悉系立法者不信任既有检调机关，才将三一九枪击事件真

相调查这块特定事务特别切割出来，交由独立行使职权之真调会行使，且提案立

法委员一再声称真调会系以美国华伦委员会或独立检察官为参考模型，而两者都

是行政调查权性质；本案言词辩论时关系机关”立法院”代表高育仁与陈进兴委员，

以及”立法院”之诉讼代理人也一再明白指出真调会不是行使国会调查权的国会从属

机关，”立法院”只是帮忙筹备，一旦成立，就与”立法院”一点关系都没有，凡此，均

明白将真调会属性指向行使刑事侦查权之行政机关。

二、真调会之组织特征未必支持”立法院”附属机关之判断

即使根据组织特征为真调会定性，将真调会定性为行使国会调查权之国会从

属机关，亦非毫无疑义。盖立院党团推荐真调会委员（真调会条例第二条第一、

二项参照）、真调会向”立法院”提出书面调查报告（真调会条例第十二条参照）与

立院筹备办理真调会之筹备事宜（真调会条例第十七条参照）等组织特征固可支

持立法权属性之判断，但也有更多组织特征并不支持或不必然支持这种判断，例

如立法委员自己不得出任真调会委员、真调会委员任命未经”立法院”院会或委员会

决议，亦非以”立法院”院长名义，反而是立院党团推荐后，直接由总统任命（外国

的国会从属机关以国会议长名义任命，而非国家元首）、真调会委员任期不随立

委任期（作为民意机关之从属机关，基于国会届期不连续原则，其任期不能超越

该届国会议员任期）、真调会行使职权不受”立法院”指挥监督、”立法院”对真调会委

员没有免职权等等，皆与真调会作为”立法院”从属机关应具之组织特征不尽相符。

三、真调会条例立法目的在发动刑事侦查权以查明事实真相，定性为国会调查权不利

于上开目的之达成

更重要的是，解释法律，绝不能逸脱出其立法目的。制定本条例之目的，正

如第一条开宗明义所指出，乃系为查明三一九枪击总统、副总统候选人事件真相

，以平息选举争议、安定政局。枪击总统、副总统候选人绝对是重大刑事案件，

查明其真相非发动刑事侦查权不为功，这是明显的道理。真调会条例第八条第一

项规定，三一九枪击事件所涉及刑事责任案件，其侦查专属本会管辖，第二项，

本会行使前项职权，有检察官、军事检察官依据法律所得行使之职权，以及第九

条第一项，本会为行使职权，得借调检察官或军事检察官至本会协助调查，均是

为达成立法目的所为之设计。既然设置真调会目的在查明真相，而真相之查明最

有力之权力形式非刑事侦查权莫属，则将真调会定性为行使国会调查权机关，并

在此组织定性的基础上，禁止其行使刑事侦查权，造成不利于立法目的之达成的

后果，如此定性，岂合乎立法者本意？

四、逾越司法权界限所为之合宪性解释，反而牺牲对立法者意志之尊重

固然，真调会倘定性为行使行政调查权之行政机关，则如后述，真调会组织

本身确有可能因成员之任免权实质上全由”立法院”独享，致抵触权力分立而被宣告

违宪，因此多数意见朝行使国会调查权之机关的方向定性，确有可能使真调会组

织免于被宣告违宪之命运。这种解释方式或许可以法律的合宪解释（

verfassungskonforme Gesetzesauslegung）合理化。所谓合宪解释指系争法律

倘若有数个可能合理的解释，只要其中一个解释可能可以导致法律获致合宪之判

断，释宪者即有义务依此方向解释法律，并为法律合宪之判断。明显地，合宪解

释是出于司法者对有直接与多元民主正当性基础之立法者的尊重，有其合理性。

惟适用合宪解释原则也有其界限，例如不得逾越文字可能合理理解的范围、不能

偏离法律明显可辨的基本价值决定与规范核心。尤其逾越立法的基本价值决定与

规范核心，强赋予法律明显非立法者所欲之内容，再宣告其合宪，这种解释方式

，与其说是出于对立法者意志尽可能最大的尊重，倒不如说是司法者僭越立法者

地位立法，与对立法者的善意强暴无异，依本席之见，在此情形，反而是直接宣

告其违宪，让立法者有机会重新思索，或选择作进一步修正，继续追求其原始的

立法目的，或选择改弦更张，以崭新思维另立新法，或干脆放弃立法，才是对立

法者的真正尊重。以本案而论，行使刑事侦查权以追求三一九枪击事件真相，明

显是真调会条例最核心的规范意图，言词辩论时的”立法院”代表与选任的诉讼代理

人也信誓旦旦指出真调会不是行使国会调查权的国会从属机关，与”立法院”一点关

系都没有，然多数意见却回避真调会条例客观显现的立法意图与立法者的现身说

法，偏离真调会条例的规范核心，将真调会从立法者原所规划的行使独立检察官

权限的组织型态，重塑成一个立法者原先并未预期的行使国会调查权的组织型态

，进而在国会从属机关的基础上，宣告真调会不得行使原属其最核心之职权的刑

事侦查权，甚至有高达十六个条项因与国会调查权属性不符而必须或宣告违宪，

或另作合宪解释，或检讨修正，真调会经这番削足适履的组织改造，固然可能获

致组织尚属合宪，仅需作程序补正之结论，但旧瓶即使经过修补、整型而保全了

，内装的已不再是旧酒，而是司法者为其酿制的新酒了。多数意见为挽救真调会

组织免于被宣告违宪之命运，才善意地朝国会调查权方向解释，此番善意是否能

为真调会与立法者感受到，已是小事，本席忧心的是大法官因此付出逾越司法权

界限之代价。

五、国会调查权将超越其工具权之本质，升级为”立法院”的独立权能？

如果真调会真的是行使国会调查权之国会机关，则其行使调查权之目的，当

是为辅助”立法院”行使其宪法所赋予之职权。然观察真调会条例第一条，可知真调

会设置及行使职权之目的在「查明枪击总统、副总统候选人事件真相，平息选举

争议、安定政局」，即以查明真相本身为其终局目的，看不出与”立法院”职权之间

有明显之关连，当然也找不出有任何”立法院”委托其行使国会调查权之迹象。多数

意见固然经由自己敏锐的观察与诠释，提到制定真调会条例，目的在「就国家重

要事项进行调查，以监督行政部门，满足人民知之权利」，巧妙地将真调会查明

枪击事件真相之职权连结到宪法第六十三条”立法院”就国家「其它重要事项」议决

之职权，以证实其目的确实是在辅助”立法院”主要职权之行使。姑不论系争条例第

一条已明定查明真相目的在「平息选举争议、安定政局」，而非「监督行政部门

，满足人民知之权利」，即使真调会职权行使确有辅助议决「其它重要事项」之

主要职权之意图，然”立法院”基本上并未有毋待行政院提议（宪法第五十八条第二

项），即得主动就「其它重要事项」议决之权，在行政院未就应行提出于”立法院”

之「其它重要事项」提出于”立法院”之前，”立法院”又如何能未雨绸缪，为日后之议

决先进行调查？如果认为”立法院”随时可主动就「其它重要事项」加以议决，因而

随时有权就其所认为的「其它重要事项」进行调查，则由于何谓「重要事项」，

涉及主观认定，难以客观审查，本号解释承认立法者可依其主观认定发动重要事

项议决权的结果将可能是，国会调查权不再只是一个辅助性工具权，而升级为一

个只要”立法院”多数通过，就可随时发动的主要的独立权力，其对五权关系产生的

质变实不容小觑。

六、赋予”立法院”超越释字第三二五号解释范围之国会调查权，与既有宪政体制有悖

多数意见将真调会定性为行使国会调查权机关，并承认真调会拥有释字第三

二五号解释所未敢赋予之对人之传唤讯问权，复佐以罚锾之强制权，连同先前第

三二五号解释本已承认之文件调阅权，也等于同时正式宣告日后”立法院”拥有相当

于欧美国家之完整的国会调查权。”立法院”在未预期下获得先前久攻不下之调查权

，可谓失之东隅，收之桑榆。在宪法政策层次而言，本席固赞同”立法院”应拥有相

当于欧美国家之国会调查权，然我国宪政设计乃五权分立，实无法与外国三权分

立者相提并论，三权分立下国会所拥有之以调查弊端为目的之国会调查权，在我

国乃系交由监察院所掌有，即使修宪后，监察院不再是民意机关，然其弹劾、纠

举与纠正之职权并未改变，也因此之故，释字第三二五号解释持审慎态度，只敢

赋予”立法院”为助成立法、预算等主要职权之行使的文件调阅权，并不及于对人之

传唤与讯问权。本号解释究系出自何种考虑，认为第三二五号解释有补充解释之

必要，未见详细说理。多数意见虽也指出，监察院为行使弹劾、纠举、纠正、审

计权，依宪法第九十五、九十六条具有之调查权，仍应专由监察院行使，「其与

“立法院”于宪法之职能各有所司，各自所行使之调查权在权力性质、功能与目的上

并不相同，亦无重迭�I格之处」，且「真调会调查枪击真相，并不排除或干预监

察院就同一事件，本于职权进行调查之权力」，惟由于任何弊端之调查，”立法院”

都可以轻易以助成立院主要职权（立法、预算或议决「其它国家重要事项」等）

为理由发动之，日后可以想见的情况是，同一事件，”立法院”与监察院同时竞相调

查，其程序不经济的结果，不仅是国家支出的浪费，更使机关与人民疲于应付调

查权之重复行使。且如两院调查结果矛盾（例如”立法院”调查后认为行政院有弊端

，监察院则决定弹劾或纠正案不成立，或正好相反），岂不更治丝益�保�不利宪

政秩序之安定？至于，平行竞争调查的结果，监察院调查权会否因监察院本身不

是民意机关，不似”立法院”有坚强而直接的民意后盾，以致功能与地位可能日益萎

缩，已是另一问题了。总之，制宪者根据孙中山先生的五权宪法理念所为设计之

本意，原本就是有意不让”立法院”拥有相当于欧美国家国会所拥有之弊端调查权，

即使已与当代宪法思潮有所脱节，惟宪法权力秩序之重整，仍属修宪者职权范围

，对释宪者而言，应是不可擅入的禁区。

七、赋予立院国会调查权予罚锾之强制处分权，与宪法第六十七条第二项精神有违

此外，进一步赋予立院国会调查权处以罚锾之强制权限，亦与宪法意旨有违

。盖现行法下无论是监察院的调查权，或是”立法院”的文件调阅权，均未配置罚锾

之强制处分权，而今多数意见同意立院调查权得配备罚锾之强制处分权，有违反

体系正义之嫌。固然在有重大公益理由支持时，立法者悖离体系并不必然违宪，

且让国会调查权能有效行使，非不能视为足以正当化体系悖离之重大公益理由。

问题是，宪法第六十七条第二项已明定，对政府人员与社会上有关系人员只能「

邀请」其到会备询，表示制宪者有意不让质询权之行使配置强制处分权，今既然

受邀质询不到都不能处以罚锾了，则仅具工具权性质之调查权又有何理由配置罚

锾权？

八、结语

本席认为真调会应定性为行使行政调查权（刑事侦查权）之行政机关，并在

此基础上审查其组织、职权范围以及职权行使等规定是否违宪。本席并不否认，

在一开始的组织合宪审查阶段，真调会组织就可能已面临违宪质疑，因为为明政

治责任之归属，行政机关的人事权（包括任、免）本就属行政权（无论是总统或

行政院长）掌有，”立法院”基于对行政人事任命权的制衡，尽可以表现在经由立法

，规定人事的一般资格与条件，至于具体的人事任、免，则属行政人事权的核心

领域，除非宪法明定，否则立法权原则上并无介入之余地。即使有人认为总统本

身是被质疑的当事人，如由其自己或所任命的行政院长行使真调会人事任命权，

则真调会可能无法公正客观行使职权，然遇此特例，基于功能最适的权力分立理

念，顶多也只能对总统或行政院长的具体人事任命权作更多的制衡设计，例如由

行政院长或法务部长与其它宪法机关（例如监察院或”立法院”等）分享任命权，但

无论如何，绝无”立法院”独享真调会委员人事任命权之理。然，即使真调会组织遭

违宪判断，立法者只要重新修改委员的任命方式，并根据比例原则、正当程序原

则与法明确性原则重新检视涉及基本权限制之条文，或并增加一定制衡机制，改

组后即得重新出发，所须动到的条文谅比国会调查权为立论基础的审查方式更少

，最重要的是，原所配置之刑事侦查权得以保留，较有利于立法目的之达成。今

界定为国会调查权，即使组织保住了，涉及违宪或需重作合宪解释的条文数量却

更多，更重要的是，不能行使检察官权限，不利立法目的之达成，其间之得失如

何，已毋庸多言矣。

文章来源：法源法律网 发布时间：2007/12/24