事例简介：

2002年7月26日，兰州市公安局宣传处向兰州数家媒体送达了一份公函，以报道公安系统的新闻失实的名义，点名禁止兰州晨报等六家媒体的16名记者采访公安口。（另：兰州市公安局发布的公函全文附后）

这一事件主要涉及记者的新闻自由与公安系统的名誉权冲突问题。笔者试对该事件作如下的分析与思考。

首先，看一看记者的新闻自由与言论自由的关系。言论自由，或“表达自由”，从内涵来看，意即把所见所闻所思以某种方式或形式表现于外的自由。这是言论自由的核心内涵，但是若把这个核心展开，它主要是由这三部分构成的一份自由清单：（1）搜集、获取、了解各种信息和意见的自由；（2）以某种方式或形式将所见所闻所思形之于外的自由；（3）传播某种信息和意见的自由。 我国《宪法》第35条明文规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”这说明我国承认公民的言论自由。

新闻自由是指新闻采访、出版、报道的自由。新闻自由所依赖的新闻媒体是记者借以宣传、解释国家法律和政府政策、表达民意和批评政策的重要手段。我国宪法未明确规定新闻自由。不过有两处规定，可以理解为新闻自由的根据。其一，我国《宪法》第41条规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。其二，《宪法》第27条第2款规定，一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。这说明我国公民享有揭露和批评政府机构和政府官员不当行为的言论自由，而相应地，政府机构和政府官员也有义务接受任何公民、尤其是新闻记者的监督。

新闻自由是否属于言论自由的范畴？从广义上说，新闻、出版、著作等自由均包含在言论自由的范畴之内，形成综合性的权利体系。而且，根据言论自由的三个组成部分分析，新闻自由是新闻工作者将搜集、获取、了解的各种信息和意见，通过新闻媒体形之于外，并进行传播的自由。所以，一般认为它是言论自由和出版自由的合理延伸。

是否就此可以简单地推论，新闻记者对政府机构及其官员的批评性言论就等同于公民的一般言论自由呢？不可以。这要从权利的主体、客体和内容三方面加以区别。第一，主体不同，新闻记者行使的新闻自由是一种“制度性基本权利”，即“宪法为了保障新闻媒体作为现代社会一个重要的制度，而给予新闻媒体一种基本权利的保障”， 而公民行使普通的言论自由；第二，客体不同，前者针对政府机构及其官员，后者针对处于同等地位的普通公民；第三，在内容上，前者是批评性政治言论，而后者所指的“言论”则包括了一定的批评性言论。因此，二者无法等同。

但是，如果说，宪法规定的言论自由实际上主要指的是政治言论自由的话，由于新闻记者对政府机构及其官员的批评性言论大多与政府机构及其官员基于特殊身份及特定职权的言行有关，属于政治性言论（侮辱、诽谤性言论当然要受到严格限制），因此，可以认为，新闻记者对政府机构及其官员的批评性言论是一种特殊的言论自由。另外，解读宪法条文可以看出，宪法第41条、第27条第2款与宪法第35条之间是一种特别规定与一般规定的关系。从立法的原始意图来看，宪法的新闻自由条款也似乎“可以被解释为是对言论自由条款的一种补充和强调，即旨在通过保障新闻自由而保障言论自由。”

由此，可以得出结论，在本文所涉的事件中，新闻记者的新闻报道自由是受宪法所保护的正当的言论自由。

其次，看一看公安机关的名誉权问题。乍看之下，在所给的事件中，公安机关给人的感觉是其做法有失妥当。可是，感觉毕竟不如论证推理更能说服人。不妨研究一下公安机关所用的措辞，“以报道公安系统的新闻失实的名义”。公安机关的逻辑很鲜明：由于报道失实，致使公安机关的形象受损，名誉权受到侵害，所以才不得不作出查封的指令。

那么，什么是名誉权？所谓名誉，是一种外在的社会评价。它存在于人们的相互关系之中，是人们在各种不同的关系――所在单位、所在社区以及所在行业之中角色、行为与表现的综合反映，是一种社会现象。现代社会中的名誉主要指“一种个人尊严，同时具有财产含义。” 我国《宪法》第38条规定：“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。”宪法的这一确认性规范和禁止性规范中包含了对个人名誉权的保护。

现实中，当某人传播了虚假的言论、发出不当评论或侮辱性的言辞，导致公众对他所指的对象的社会评价有所降低，也就是说这一对象的名誉受到了损害。可以说受害人的名誉权受到了侵害。如果传播的言论是真实的，尽管言论对象的名誉有所降低，但这是咎由自取，法律并不提供救济手段，那么受害人在这种情况下则没有“名誉权”。

在该事件中，“受到侵犯的”不是个人的“名誉权”，而是公安机关作为一个行政机构的“集体的名誉权”。所以，已经不是民法上简单的私权利之间的冲突问题，而是新闻记者与作为行政机关的公安机关这一公权利之间的冲突问题。公民享有批评政府机构及其官员的言论自由权，而政府机构和政府官员又享有名誉权。新闻记者的报道确实“损害了公安机关在人民心目中的形象”；不过要说侵犯“名誉权”，则是言过其实；充其量只能说是名誉受到了损害。而这并非新闻媒体的错，而是行为者――在此是公安机关某些警务人员――的违法行为所导致。

根据传统的自然法学说，政府受人民的委托而进行治理，政府的权力来自人民的同意。不仅政府的政策、规范性文件，治理国家的各种举措，应当对人民公开，政府的过错也应当由人民进行监督。这种制约与监督机制普遍存在于当代各民主国家之中。而各国普遍认为新闻监督是对政府机构和政府官员的一种重要而有效的监督手段，也正因此，新闻自由被称为三权以外的“第四权”。

具体到本事件中，新闻媒体对公安机关进行监督，理应是正当而合法的。新闻媒体是记者借以宣传、解释国家法律和政府政策、表达民意和批评政策的重要手段。新闻记者若是如实报道，则并不构成对公安机关名誉权的侵害。故关键问题在于新闻内容的真实性问题。公安机关认定“报道失实”，也就是说新闻内容不真实。真是如此的话，在我国法治国家的建设中，这些公安机关为何不诉求法律手段，提起侵犯名誉权之诉呢？取而代之的做法却是，颁布一个公函明令禁止某些记者的采访权。从这个公函的内容看，无法判断公安机关的做法是出于善意的考虑，因为这种堵塞言论的做法明显有悖于法治建设。况且，禁止某些记者采访报道，还会有另外的记者来继续他们的工作。当后来的记者也作出相似的报道时，是否也堵塞他们的言论自由呢？

在剖析了公函的实质以及它所涉及的权利冲突之后，我们来具体分析一下兰州公安局的公函究竟侵犯了记者的哪些宪法权利。笔者有四点考虑。

第一，兰州公安局以公函的形式点名禁止六家媒体的16名记者采访公安口，是对这些记者的新闻自由的不合法限制。因为：（1）“点名禁止”从形式上看本身就是对公民个人言论自由的侵犯，在一个按照民主原则而运转的国家里，公民个人的言论自由是不得随便被禁止的；（2）一般说来，纯属个人私生活的材料非经本人同意不得公开，也不得侮辱、诽谤他人，任何鼓吹战争的宣传，鼓吹民族、种族或宗教仇恨的主张，应以法律加以禁止。在我国，确定言论自由合理界限的基本依据是宪法第51条的规定，即行使言论自由不得损害国家的、社会的利益和他人合法权益。本事件从内容上看，禁止的理由纯粹因为“报道公安系统的新闻失实”，根据无法令人信服；（3）能作出限制新闻自由决定的主管机关在我国应该是新闻出版署及其下属机关，在本事件中，兰州市公安局虽然未封杀16名记者全面的采访权，但是仅限制采访公安口就已经构成越权。因此，公安局的决定是不合理的限制，侵犯了记者的新闻自由。

第二，兰州市公安局的行为还间接地侵犯了公民的知情权。知情权是指公民有了解政府信息以及相关制度的权利。所谓“阳光是最好的防腐剂”，因此知情权对于保障民主政治和防止行政腐败有十分重要的意义。兰州市人民有通过兰州市各报纸媒体了解政治、经济、文化等各方面的新闻报道的权利，而兰州市公安局以一纸公函公开禁止这16名记者采访公安口，就使得公民丧失从这些记者的笔下了解一些真实信息的可能，使得一些应该由媒体公开的事件变成了秘密，这是对公民知情权的公然限制。

第三，兰州市公安局的做法还侵犯了16名新闻记者的平等权。这里对平等权的理解是从两方面考虑的：（1）从行使新闻自由的主体看，禁止这16名记者采访公安口，实际上就是允许其他新闻记者采访公安口。同样作为记者，却有不平等的采访限制，故对于这16名记者是不平等的。（2）从被采访的对象看，禁止这16名记者采访公安口，却并不禁止他们对其他行政机关如工商口、卫生口等等的采访，这显然也是不公平的。除了适当的工作上的分工以外，新闻记者可以对所有行政机关行使采访权。限制这16名记者采访兰州市的公安口，是对他们宪法上的平等权的明显限制。

第四，对16名新闻记者的采访限制还构成对他们的人格尊严的侵犯。我国宪法规定，中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。公安机关的这一公函虽未在公开场合张贴、登出，但以公文的形式下发给了各相关利益单位，因此对记者的职务行为构成直接侵害，对记者的名誉造成了侵害。公函中所列举的所有报道本来都是属实的报道，却被认为“个别记者因采访不深入，出现了一些严重失实的报道，这些失实报道既违背了新闻报道客观真实性的原则，也损害了公安机关和人民警察的形象，给公安工作带来了很大的负面影响”，被扣了一顶大帽子。这顶帽子必将对这些记者的职业生涯造成严重的不良影响。

总之，我们暂且不考虑兰州市公安局发布公函的行为属于内部行政行为还是外部行政行为，兰州市公安局是否有权限发布这一公函，“公函”是否属于行政法上的其他规范性文件，而认为，它是由行政管理机关所作出的一种公权力行为。这一行为严重侵犯了所涉16名新闻记者的新闻自由、平等采访权和名誉，间接构成对公民知情权的侵犯。作为相对人一方的16名记者有权通过法律的救济途径捍卫自己的新闻自由和平等的采访权。目前，在我国尚未颁布《新闻法》和《监督法》，并且未确立违宪审查制度的现实情况下，若把本事件上升到宪法诉讼的高度，则遭到封杀的16名记者不妨依据宪法的规定，直接向人民法院诉请对兰州市公安局侵犯其宪法规定的上述各项基本权利作出裁决。

附：兰州市公安局发布的公函全文

关于个别记者涉警曝光失实情况的函

　　兰州晨报、西部商报、甘肃青年报、科技鑫报、兰州晚报、都市天地报：

　　……今年以来，个别记者因采访不深入，出现了一些严重失实的报道，这些失实报道既违背了新闻报道客观真实性的原则，也损害了公安机关和人民警察的形象，给公安工作带来了很大的负面影响。如《兰州晨报》记者柴用君5月4日报道的《我是警察我怕谁》；记者唐远知、张铁梁5月13日报道的《婚纱污迹引发争执、新郎官率众伤人》；记者王聪、杨亮6月21日报道的《国道塞车置若罔闻记者采访遭遇拳脚酒醉交警耍岔》；记者郝冬白、廖明6月25日报道的《西固公园路什字发生令人寒心一幕警车挂倒男孩竟扬长而去》；记者魏孔明、唐远知7月1日报道的《穿警服、开警车、参与买卖纠纷，这种人是警察吗》。《西部商报》实习记者宋菲菲5月4日（应为13日――记者注）报道的《都是污点惹的祸》；记者黄延平6月28日报道的《电子警察管不住违章警车兰州交警部门透露竟有79.6％的违章警车不接受处理》；《甘肃青年报》记者孙建荣、朱浩源5月13日报道的《婚纱被污押金不退协商未果影楼被砸新郎官发威》；《科技鑫报》记者陈晓燕7月1日报道的《警察开警车为亲戚”出警“》；《兰州晚报》记者陈爱荣、窦泽中5月4日（应为13日――记者注）报道的《自称警察砸店抢物市公安局督察展开调查》；《都市天地报》记者李春喜5月4日（应为13日――记者注）报道的《交警带人砸影楼、公安形象遭玷污》等。

　　对媒体的报道，兰州市公安局党委非常重视，要求各级公安机关和公安民警自觉接受媒体监督，以促进公安工作和队伍建设。但是，以上报道经市公安局督察部认真调查完全失实，这些记者在采访报道时，不进行深入细致的采访，不实事求是地报道，缺乏记者应有的素质与职业道德，鉴于公安工作的特殊性和保密性，今后以上记者再不宜到公安机关采访，各分、县局和市局机关各部门将不予接待。也请相关新闻媒体从维护自身的整体形象出发，对当事记者作出相应的处理。在今后的工作中，公安机关欢迎新闻媒体继续对公安工作给予大力配合、支持。

　　抄送：省委宣传部、市委宣传部、市委政法委、各分、县局，市局机关各部门

2002年7月26日

章：兰州市公安局宣传处

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见2002年8月8日11:33 南方网-南方周末。

侯 健著：《舆论监督与名誉权问题研究》，北京大学出版社2002年3月版，13页。

林纪东著：《言论自由与新闻自由》，月旦出版社股份有限公司93年4月版，66页。

董和平 韩大元 李树忠著：《宪法学》，法律出版社2000年1月版，364页。

侯 健著：《舆论监督与名誉权问题研究》，北京大学出版社2002年3月版，14~15页。

侯 健著：《舆论监督与名誉权问题研究》，北京大学出版社2002年3月版，22页。

转引自林纪东著：《言论自由与新闻自由》，月旦出版社股份有限公司93年4月版，66页，脚注10。

当然涉及国家机密的应除外。

兰州市公安局发布这一公函行为的性质，尚待讨论。

文章来源：《宪法理论与问题研究》(第二辑) 发布时间：2007/12/24