法国宪法委员会马斯特里赫特条约案（I，II，III）评析

李 晓 兵*

 

一．马斯特里赫特条约和法国宪法

（一）马斯特里赫特条约及其宪法意义

1991年12月9至10日，第46届欧洲共同体首脑会议在荷兰的马斯特里赫特（Maastricht）举行，经过两天的辩论，与会各方最终通过并草签了《欧洲经济与货币联盟条约》和《政治联盟条约》，合称《欧洲联盟条约》，即《马斯特里赫特条约》。这一条约是对1958年1月1日生效的《罗马条约》的修订，它是欧洲联盟成立的基础，同时为欧共体建立政治联盟和经济与货币联盟确立了目标与步骤。

1992年2月7日由欧共体12国外长和财政部长正式签订了《货币联盟条约》，该条约规定，在欧盟内部实现资本的自由流通，真正实现统一的市场，并使经济政策完美地协调起来。条约还规定：最迟于1999年1月18日在欧共体内发行统一货币，实行共同的外交和防务政策，扩大欧洲议会的权力。其目标是在密切协调成员国经济政策和实现欧洲内部统一市场的基础上，形成共同的经济政策，具体而言就是要统一货币，制定统一的货币兑换率，建立一个制走和执行欧共体政策的欧洲中央银行体系。

关于《政治联盟条约》，其最早是在1990年4月由法国总统密特朗与德国总理科尔共同提出，其目标为是实行共同的外交、防务，同时进一步扩大欧共体超国家机构的权力，扩大欧洲议会的权力。条约还确认了欧洲公民的身分，即欧洲联盟侨民无论居住在欧共体的哪个成员国，在欧洲选举和市政选举中都有选举权和被选举权，而且承认任何公民有在欧洲议会请愿的权利。

欧盟条约的批准对于其成员国来说是一个重要的宪法问题，不仅仅条约的批准要经过宪法所规定的批准程序，而且条约的很多内容与成员国的内国法特别是宪法之间存在着冲突或不一致。因此，欧盟条约的批准过程在很多的国家都经历了许多宪法上的争议，有的国家还启动了特殊的宪法程序，丹麦、法国以及爱尔兰针对欧盟条约都进行了全民公决。在德国，因为欧盟条约的批准，基本法在很多方面做出了修改，具有特殊意义的就是对“新的欧洲条款”（德国基本法第23条）的引入，而且德国联 邦宪法法院的“马斯特里赫特“判决为批准联盟条约扫清了道路，该判决在理清各成员国之间与欧洲联盟的关系以及对于今后进一步的一体化进程的宪法标准方面具有卓越的意义。

（二）法国宪法关于国际条约批准的规定

法国1958年宪法第6章是“国际条约和协定”（traites et accords internationaux），一共是四条，其中第52条规定了条约的批准权，第53条规定了条约的批准程序，第54条规定了条约的合宪性审查问题，第55条规定了条约的法律效力。1993年11月25日，通过的93-1256号宪法性法律（La loi constitutionnelle n° 93-1256 du 25 novembre 1993），在宪法第53条增加了关于避难权的规定（a introduit l'article 53-1 dans la Constitution qui permet de conclure avec les États européens des accords sur l'examen des demandes d'asile），即第53-1条。1999年7月18日，通过的99-568号宪法性法律（La loi constitutionnelle n° 99-568 du 8 juillet 1999）在宪法第53条增加了关于国际刑事法院的管辖权的规定（a introduit l'article 53-2, qui autorise la République à reconnaître la juridiction de la Cour pénale internationale），即53-2条。除了这一章之外，1958年宪法的其他条款也涉及到国际条约问题，比如宪法第11条。

对于法国宪法第6章进行具体的来进行分析，可以发现以下几个方面的问题：首先是法国宪法区分了国际条约（les traités international）和国际协定（l’accord international）这两种国际法律文件。宪法第52条规定：“共和国总统谈判并批准条约（les traités）。无需批准之国际协定（l’accord international）有关谈判过程，须召请总统察悉”。1958年宪法的制宪者区分国际条约和国际协定这两种国际法律文件不仅仅是一个形式上的区别，而是有实质意义的内容的，因为从宪法所规定的制度来看，这一区分既影响到了国际条约和国际协定的批准生效过程，而且也影响到了宪法委员会对于条约合宪性审查的实践。

关于国际条约和国际协定的批准，宪法第53条第1款规定：“媾和条约、商务条约、有关国际组织之条约或协定、涉及国家财政之条约或协定、涉及修改具有法律性规定之条约或协定、有关个人身份之条约或协定，以及有关领土之让与、交换、归并之条约及协定，须通过法律形式来予以批准及认可”。其第2款规定：“上述条约及协定非经批准或认可，不产生效力”。其第2款规定：“领土之让与、交换及归并，非得当地人民之同意，不产生效力”。如果将这些条款联合起来进行整体的分析，我们就可以发现，条约是由总统批准，而国际协定不必经过总统的批准，但是条约中如果涉及到媾和、商务、国际组织、修改法律性质之条文等等则须以法律的形式来批准或认可。也就是说，由于这些条约涉及到特殊的情况，意义重大，必须由议会的立法程序来批准或通过，经国会批准或通过之后，这些条约始生效力，而那些涉及到领土之让与、交换及归并的国际条约，则还要必须经当地人民通过公民投票或其他方式来表达其同意才能够生效。

其次，从法国宪法的规定来看，国际条约的批准或认可有两个基本的路径，其一是上述宪法第53条的规定的方式，其二则是宪法第11条规定的专属于总统的启动公民投票的权力。该条规定：“共和国总统可以根据政府在国会开会期间所提建议或国会两院所提联合建议，同时又刊载于政府公报，得将有关公共权力机构的组织、共同体协定之认可或国际条约之批准等任何法案，虽未抵触宪法但可影响现行制度之运作者，提交公民投票。”根据这一条的规定，国际条约的批准实际上被增加了一条新的途径，即通过公民投票来批准某一国际条约。从实践来看，那些重大意义的国际条约的批准往往会通过公民投票这一途径来实现，即以公投性法律（loi référendaire）的方式来批准某一个国际条约（本文中所论述的马斯特里赫特条约就是通过这一程序来进行批准的）。

二．马斯特里赫特条约案及宪法委员会的裁决

（一）马斯特里赫特条约案（I）（Maastricht I）

马斯特里赫特条约于1992年2月7日签署，密特朗总统在3月11日依据宪法第54条的规定向宪法委员会提请审查，以确定马斯特里赫特条约是否和宪法相一致，这就是马斯特里赫特条约（I）案。宪法委员会做出的裁决如下：

根据法国宪法第54条，法国总统于1992年3月11日向宪法委员会提交了审查请求。鉴于法国签署条约及其生效的方式，此次审查的目的是判断在授权批准1992年2月7日签署的马斯特里赫特条约之前是否应该对宪法进行修改。

宪法委员会，

根据1958年10月4日宪法；

根据1946年10月27日宪法序言；

根据1958年11月7日的宪法委员会组织条例（L’ordonnance 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel）；

……

根据1992年3月25日总统的信件，在信中他详细地指出其所提交的审查“涉及到法国所签署的所有条约，诸如，条约本身，附属的议定书，包括那些部长会议中所备案的对于那些条约条款解释的部长会议宣言”；

报告人已经提到；

关于提交给宪法委员会进行审查的国际条约的内容：

1．鉴于，要求宪法委员会审查的国际条约是否和宪法抵触包含有三个因素；

2．鉴于，第一点是，根据A条到S条，国际条约在各与会方之间建立欧盟；……

3．鉴于，第二点是，与会各方一致同意：一方面，在建立欧共体的条约上附加16个议定书，另一方面，所提及的关于欧盟和建立欧共体的条约议定书的17项；

4．鉴于，第三点是，与会各方在签署上述文本时，在1992年2月17日马斯特里赫特通过了33项宣言；

关于欧盟条约是对过去国际条约的修改：

5．鉴于，提交审查让宪法委员会“根据法国签署的国际条约“作出裁决；

6．鉴于，欧盟条约的第二，第三和第四部分，将改变法国过去所签署的国际条约，根据1953年3月14日修改过的第53-192号命令，这些条约或者公布在法兰西共和国的政府公报，或者公布在欧共体公报，并和授权其批准的法律的联合起来引进了国内的法律秩序；

7．鉴于，1946年宪法序言第14条，作为1958年宪法序言所提及的条款，宣布法兰西共和国“遵守国际法规则”；根据很多的国际规则所确立的条约必须遵守的规定，意味着所有的生效的条约对于参加国都有效并要善意地实施；1958年宪法第55条还规定，“国际条约或协定经正式批准或认可并经签约国对方付诸实施者，自公布日起具有优于法律之效力”；

8．鉴于，根据宪法第54条所规定的程序，如一个条约修改或补充一条或多条已被引入国内法律秩序的国际协定，应该提请宪法委员会根据那些将被修改或补充的国际条约来决定所审查的条约的意义；

关于宪法第54条所建立的审查依据：

9．鉴于，法兰西人民通过1958年宪法序言宣告“恪遵1789年宣言中所明定及1946年宪法序言中所确认与补充之人权暨国家主权原则”；

10．鉴于，《人权宣言》第3条宣告“整个主权的本原，主要是寄托于国家。1958年宪法第3条第1款宣告：“国家主权属于人民，通过全民公决的方式有人民代表行使”；

11．鉴于，1946年宪法序言第14条宣告法兰西人民“遵守国际公法”，15条中则宣告“根据互惠的言则，为了组织与保障和平，法兰西同意主权的必要限制”；

12．鉴于，如同1946年宪法第27条，1958年宪法第53条规定“有关国际组织之条约或协定”；这些条约或协定只能由总统根据法律来批准或许可；

13．鉴于，这些具有宪法意义的文本表明根据上述1946年宪法序言的规定，对主权的尊重并不妨碍法国根据互惠原则，为成立或发展某一具有法律人格，通过由其各成员国让与其部分权力而拥有决策权的永久性组织，缔结国际条约；

14．鉴于，如果以此为目的签署的国际条约之条款与宪法相违背或有碍于国家主权的行使，对其之批准将引起违宪审查；

15．鉴于，考虑到这些原则，应该由宪法委员会来实施对于欧盟条约的审查；

关于义务互惠性的要求：

16．鉴于，根据欧盟条约R条，交由宪法委员会审查的条约只有在最终批准之后才生效；这个规定既适用于条约本身也适用于附加的协定书及政府会议所通过的宣言；因此这些国际条约具有互惠性；这也符合1946年宪法序言１５款规定的互惠条件；

关于对公民权利和自由的保障：

17．鉴于，欧盟条约Ｆ条第二段规定“欧盟尊重基本权利，如1950年11月4日在罗马签署的欧洲保护人权和基本自由条约，这些权利作为欧共体法律的基本原则和各成员国共同的宪法传统”；欧盟法院保证其遵守，个人可以对此提起诉讼；

18，鉴于，Ｆ条第二段之规定和各国在其管辖权内的司法介入都是为了保证公民的权利和自由；因此，宪法委员会审查国际条约并不违反宪法性原则及规定；

关于欧盟公民身份的确立：

19．鉴于，根据欧盟条约B条的规定：欧盟的目的是通过确立欧盟公民身份加强对其成员国侨民权利和利益的保障。该条约Ｇ条为成立欧盟修改了欧洲经济共同体1957年3月25日罗马条约，并规定具有欧盟成员国国籍之公民即欧盟公民；

20，鉴于，根据欧盟条约８Ｂ条，欧盟公民拥有众多权利，其选举权被选举权既指市镇议会选举也指欧洲议会选举；

关于城镇议会选举权和被选举权的承认：

21．鉴于，增加在欧共体条约上的８B条第一段规定：“所有居住于欧盟成员国但并非该国侨民的欧盟公民和该国之侨民一样拥有在该国的选举权和被选举权”。此权利的行使应按由各成员国派一名部长级代表组成的部长会议确立的方式。部长会议针对委员会所提交的建议在咨询欧洲议会后，经过一致同意确定。８B条第一条的最后规定，“如成员国遇有特殊情况，可以在所确定方式之外规定减损条款”；

22，鉴于，所确定之“实施方式”应以确定行使选举权和被选举权规则为目的。在众多规则之中应特别指出的是其在本国行使公民权的证据，当事人如非一国侨民在该国的居住期限，以及禁止两次登记规则；

23．鉴于，对以后要确定的方式的干预和可能包含的减损条款并不反对宪法委员会行使其审查权以判断受其审查国际条约之上述条款是否和宪法相抵触；

24，鉴于，宪法第３条第1款规定“国家主权属于人民，通过全民公决的方式有人民代表行使”；第1条和第3条规定根据宪法规定的条件选举可以是直接的也可以是间接的，但它是全民的平等的隐蔽的。第三条和第四条特别指出所有成年的法国籍公民无论男女只要符合法国规定的条件都是选举人，都可以行使公民权和政治权；

25．鉴于，根据宪法第24条，参议院由间接选举产生，确保共和国之地方行政区域代表制，共和国地方行政区域是市镇，省及海外领土。其他地方行政区域应由法律确认。根据同一条第二款“这些地方行政区域由选举出来的委员会在法律规定的条件下进行自治；

26，鉴于，根据这些规定：共和国地方行政区域的评议机构只有经过全民选举才能产生；参议院在确定共和国之地方行政区域代表制基础上，由一个选举机构选举产生，此选举机构应能代表这些地方行政区域；由此市参议员的任命对参议员的选举产生影响；凭借议会参议院参与行使国家主权；宪法第三条第四款规定“仅具有法国国籍就拥有作为任命共和国地方行政区域评议机构特别是市参议员和巴黎委员会的选举权和被选举权”；

27．鉴于，欧盟条约Ｇ条在条约里引入的８Ｂ条第一段违反了宪法；

关于对于欧盟议会选举权和被选举权的承认：

……

30．鉴于，权利行使应按之后确立之方式，此方式可以有一些例外，这两种情况并不违背上述８Ｂ第一段的目的，宪法委员会可就国际条约的上述条款进行审查；

31，鉴于，宪法第3条及本条之其他款的规定表明把选举权限制为法国国籍的宪法性规则只是为了在遵守宪法规定的条件下行使选举权；

32．鉴于，欧洲议会的法律基础并不是1958年宪法文本，而是在互惠原则基础上的在上述宪法性文本框架下签署的国际条约。总之，根据欧盟条约之Ｅ条，欧洲议会要在欧盟条约及对其进行补充修改的法案和条约，及欧盟其他条约规定的条件及目的下，行使职权。此原则在欧盟条约ＧＨＩ条有很好的体现，这几条分别修改了欧洲经济共同体条约之第4条，欧洲煤钢共同体条约之第7条及欧洲原子能同盟之第3条；同时规定欧洲议会和其他欧洲组织一样在上述条约所规定的范围内行使职权；

33，鉴于，基于互惠原则，对非本国公民而居住此成员国的欧洲公民在欧洲议会选举中选举权和被选举权的承认并不违反宪法第3条；

34．鉴于，欧盟条约并没有改变欧洲议会的法律地位而后来也没有建立一个具有总职权的最高议会，欧洲议会有自己的法律秩序，虽然和不同的成员国的司法体系结合在一起，但却不属于法兰西共和国的法律体制；

35．鉴于，８Ｂ２段并不违背任何规则不违反任何宪法性原则；

关于单一的货币政策和单一的兑换政策的建立：

……

43．鉴于欧洲经济货币联盟第三阶段初期的规定表明实现统一的目标表现为实施统一的货币政策和兑换政策，例如各成员国在某一个领域内被剥夺了权力，这就涉及到对国家主权行使的主要条件；

44．鉴于，宪法规定妨碍法国加入经济货币联盟；

45．鉴于，鉴于这些原因，下列条款与宪法违背；

-Ｂ条，主张建立经济货币联盟实现统一货币；

-Ｇ条，目的在于在条约中加入；

-第II章、第III章、第VI章和第IV章的其他规定及和上述条款融为一体的；

关于人员的自由流动和进入：

……

49．鉴于，法国政府签署之国际条约不会对国家主权的行使能力产生影响，关于确认在1996年1月1日前第三国侨民进入欧盟领土是否需要持有签证的第100Ｃ条的规定和此要求并不冲突；事实上，针对第三国制订的的统一签证政策是部长委员会一致通过的，只有在紧急并短暂性的情况下才可以有例外措施。相反，1996年１月１日后将取消一致性原则，正如100Ｃ条３段阐述的一样，尽管本条４５段有的规定，但仍会对主权行使之主要条件产生影响

50．鉴于，100Ｃ３款违反宪法

关于宪法委员会对于国际义务整体上的审查：

51，鉴于，依据宪法54条由宪法委员会审查的国际条约之其他规定不违反宪法

52．鉴于，根据上述之原因对欧盟条约的授权签署需要对宪法进行修改

裁决：

第一条，授权批准欧盟条约的法律只有在宪法修改之后才能生效。

第二条，本裁决将通知共和国总统，并将在共和国政府公报中予以公布。

宪法委员会评议于1992年4月7，8，9日会议。

（二）马斯特里赫特条约案（II）（Maastricht II）：

由于宪法委员会裁决马斯特里赫特条约和宪法的很多内容相冲突，所以，议会两院根据宪法第89条所规定启动了宪法修改程序，密特朗总统也没有把宪法修改问题提交给公民投票决定。6月23日，议会两院通过了宪法修改的议案，密特朗总统于25日将其予以公布生效，这就是1992年6月25日92-554号宪法性法律（la loi constitutionnelle n° 92-554 du 25 juin 1992）。该宪法性法律对宪法最为重要的修改就是在宪法中增加了一个部分：欧共体和欧盟，其他方面的修改还包括：对于宪法第1条的修改，关于法兰西共和国的语言，是政治象征意义的内容；对于宪法第54条的修改，增加了可以向宪法委员会提交关于条约的合宪性审的提请审查主体：60名国民议会议员和60名参议员；对于宪法地74条的修改，关于海外领地的地位及机构的权能。

在宪法修改完成之后，马斯特里赫特条约本来可以根据宪法第53条的方式通过议会授权的方式来予以批准，但是密特朗总统却根据宪法第11条的规定启动了公民投票的方式。事实上，宪法第89条所规定修宪方式是需要经过议会的一致同意，而宪法第11条则规定总统可以绕过议会将有关问题直接提交人民进行复决。7月1日，密特朗总统发布总统令并在政府公报上予以公布，总理也依法定程序提出了相关的建议。9月20日，公民投票如期举行，法国本土和海外领地都举行了关于批准马斯特里赫特条约批准的公民投票，宪法委员会依照宪法第48条的规定对投票过程进行了监督，结果是以微弱多数批准了马斯特里赫特条约。

但是，8月14日，宪法委员会被60名参议员提交了关于马斯特里赫特条约的第二次合宪性审查，这是议员们根据刚刚修改过的宪法第54条的规定而启动的合宪性审查程序，这就是马斯特里赫特条约（II）案。宪法委员会做出的裁决如下：

宪法委员会于1992年8月14日被提交了审查请求，申请人Charles Pasqua先生和其他的参议员，其依据是法国宪法第54条，这是1992年6月25日92-554号宪法性法律的第2条起草（的结果），其目的是“确保欧盟条约与宪法一致”。

宪法委员会，

根据1958年10月4日的宪法；

根据1946年10月27日的宪法序言；

根据1958年11月7日的宪法委员会组织条例（L’ordonnance 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel），特别是其中的第18条第2款，第19条和第20条；

根据1992年2月7日在马斯特里赫特（Maastricht）签署的欧盟条条约；

根据（宪法委员会）1992年4月9日的裁决（Décision n° 92-312 du 2 septembre 1992）；

根据1992年7月25日92-554号宪法性法律，在宪法上增加了一个部分：“欧共体和欧盟”（Des communautés européennes et de l'Union européenne），特别是其中的第2条和第5条；

报告人已经提到；

1．鉴于，欧盟条约是于1992年2月7日在马斯特里赫特由12个国家的全权代表签署的；法兰西共和国的代表在条约上签署了自己的名字；另外，议定书和一系列的宣言也得以通过了；

2．鉴于，1992年3月11日，考虑到法国所承担的义务和条约生效的方式，共和国总统根据宪法第54条的规定，向宪法委员会提交了关于欧盟条约的批准是否应该导致宪法修改的审查；

3．鉴于，宪法委员会于1992年4月9日做出了裁决，认为授权批准欧盟条约的法律只有在宪法修改之后才可以生效；

4．鉴于，宪法第62条明确地规定，“宪法委员会之裁决，……对公权机关及一切行政、司法机关具有拘束力”；而且根据这一规定，裁决的效力不仅仅及于主文（dispositif），而且及于支撑裁决必要性并构成裁决基础的理由（motifs）；

5．鉴于，根据宪法第54条，宪法委员会被提交审查授权批准国际条约的法律是否导致宪法修改，该条款详细地规定控制违反宪法的条约的程序；这一程序只有在错误地理解宪法委员会的裁决根据宪法第62条所获得的权威性的情况下才可以得到实施。这可以有两种假设的情况，一方面，如果宪法在修改之后，和条约的某一条或某些条款存在冲突；另一方面，在宪法中增加进一些新的内容，这些新内容产生了与相关条约的某一条或某些条款不相容的情况；

6．鉴于，根据这些原则，（宪法委员会）有理由来审查提交主体所提交的争议；

关于该条约未被批准的争议：

……

8．鉴于，宪法第52条第1款的规定，“共和国总统谈判并批准条约”，其第2款规定，“无需批准之国际协定有关谈判过程，须召请总统察悉”；那些被宪法第53条第1款所列举的国际条约“非经议会立法方式来批准或认可，不生效力”；在宪法第53条第2款中特别地提到上述条款中所涉及的国际条约“非经批准或认可，不生效力”；

9．鉴于，由于制定了1992年7月25日的第92-554号宪法性法律，宪法第54条规定被修改为：“国际条约条款经共和国总统、总理、或国会任何一院议长或六十名国民议会议员或六十名参议院议员，提请宪法委员会审议而宣告与宪法��触时，在宪法未修改前，不得予以批准或认可”；

10．鉴于，宪法第54条的规定，当国际条约由法兰西共和国签署，由立法机构授权批准或许可被通过进入国内法律秩序之前，要提交宪法委员会进行审查；根据宪法第54条来接受提交的审查并不依赖于其他国家对于该条约的批准，同时也不依赖于国际条约生效条件的实现；

11．鉴于，一个基本的理由是，欧盟条约于1992年2月7日被法兰西共和国签署，在做出裁决的时候批准其条约的法律并没有被通过，因此，这些提请主体根据宪法第54条就国际条约向宪法委员会提交的审查是可以接受的；

12．鉴于，在别的国家批准的条约以及条约生效的条件所产生的争论对于争论所涉及的那些向宪法委员会提交的条约的存在并不产生影响；因此，基于对（宪法委员会）1992年4月9日裁决既判力的尊重，应由宪法委员会来实施审查授权批准欧盟条约进而进入国内法，是否构成一个对于宪法的修改；由宪法委员会实施的这样的审查仅仅是为了在国内法律秩序产生效果，并不违反国际公法；

13．鉴于，除非宪法委员会有必要提出补充被要求的指令，那些提出关于欧盟条约的方法不是在被批准状态，因此就应该被取消；

关于条约中涉及投票权和城镇选举选举权的争议：

……

关于所提出的对于1789年人权宣言第3条错误解读的争议：

18，鉴于，宪法委员会在1992年4月9日的裁决中认为，在上述的第I部分第8B条和1789年人权宣言第3条之间并不存在冲突；提请主体提出的争议可以通过宪法委员会的既判力来加以解决；

关于条约和宪法第3条不一致的争议：

19．鉴于，宪法是有所保留的，一方面，根据宪法第7条，第16条，第89条第4款的规定，修宪的时间收到限制，即在一定的时间段内不得修宪，另一方面，还要根据宪法第89条第5款的规定，“如果有损于领土完整，任何修改程序均不得开始或继续进行”，制宪权是最高的，它可以自行决定以其所认为适当的方式废除、修改或补充具有宪法价值的条款；同样的，也不能反对其在其愿意之时在宪法中引入一些新的条款，这些条款可以以明确的或不明确的方式来减损一个宪法规则或一个宪法原则；

20，鉴于，宪法第88-3条的第1句规定，“基于互惠的保留和1992年2月7日签署的欧盟条约所规定的方式，投票权和合法参加城镇选举可以被仅仅授予那些在法国居留的欧盟公民”；因此，它并不真正地支持这个结论：通过欧盟条约第G条增加到建立欧共体条约的第I部分第8B条和宪法的第3条冲突；

关于条约与宪法的第24条相抵触的争议：

……

22，鉴于，毫无疑问的是从宪法第3条、第24条和第72条联合起来引出，参议员通过间接的普选产生，代表共和国的地区集体代表权，因此，普选的组织是慎重考虑的；因此，在一个间接选举的范围内的不同层次上，精心的组织区域的集体是倾向于对参议员的选举产生影响的；

23．然而，鉴于，正如以上所提到的，根据宪法第88-3条的第1句的规定，对于城镇选举，承认投票权及其合法性可以被仅仅授予那些除了法国公民之外的在法国居留的欧盟公民，根据欧盟条约所规定的方式；对于一些条款进行减损是很有必要的，将宪法第3条、第24条和第72条和条约的条约的第I部分第8B条联合起来，详细地分析看其矛盾；根据宪法第88-3条第2句的规定，欧盟公民不能“参加为参议员选民和参议员选举的设计”，这意味着法国国民之外的欧盟侨民不能象他们参加城镇选举一样，参加宪法第59条所规定的参议员选举；

24，鉴于，根据这些提出的理由，条约第I部分，第8B条并没有误读宪法第24条的任何内容；

关于（宪法）第88-3条所提到的争议，其中规定随意性的投票权和承认共同体居民作为候选人参与城镇选举：

25．鉴于，提交主体涉及到1992年6月25日的宪法性法律的修改，第88-3条被政府守护，与增加到欧共体条约第8B条相抵触，投票权和欧盟侨民的参选是随意性的，而不是强制性的，所以让宪法委员会来审查第88-3条的一致性；

26，鉴于，根据第88-3条第一句，基于互惠的保留，根据欧盟条约所规定的方式，投票权和参与城镇选举选举的权利只能授予那些居住在欧盟的公民，是为了去掉宪法秩序的障碍，那些存在于对涉及的法律原则的确认，欧盟条约规定的方式，制宪权扩展到考虑这样的事实，根据第8B条第一句，增加到建立欧共体的条约上，成员国的欧盟居民和该国家的公民行使选举权和参选资格，在1994年12月31日前，受制于成员国参加的部长会议对于在咨询欧洲议会之后由委员会提出建议的一致均定，；

27．鉴于，事实的确如此，宪法第88-3条第3款宣布：“本条的实施的条件由议会两院以共同的条文通过的组织法来加以决定”；

28，鉴于，为了确定实施第88-3条的条件，求助于后来的组织法，这最后的条款符合选举权和参加城镇选举的资格，除了法国公民之外的欧共体侨民，根据欧盟条约的规定，组织法应该尊重规定的条款，欧共体为了实施第8B条第一句所规定的权利；

29．鉴于，根据修改之后的宪法，将导致实施条约中的一些条款，即关于欧盟公民而非该国侨民的投票权以及参加城镇选举的内容，必须被排除；

关于条约的一些条款剥夺了议会的某些权力违反宪法第3条和第34条的争议：

30．鉴于，根据提交者，条约的一些条款是为了欧共体的组织而剥夺议会的一些能力；这同样的侵犯了人民的代表的特权，因此可以认为宪法第3条和第34条应该被修改以满足宪法与条约规定的一致；

31．鉴于，这一分析不断发展，不仅仅根据经济和货币联盟的第三条的实现，同样条约另外的规定，关于条约在安全方面的条款，第104条增加在欧共体条约上，这后一个条约的第171条，规定在成员国的义务缺失，根据条约应承担，欧共体法院在涉及到这些的时候提出制裁；

关于欧盟和货币联盟的第三阶段的规定：

32．鉴于宪法委员会在其 1992年 4月 9日 的裁决中已经自经济货币联盟的第三阶段之初得出一些应用条款，该联盟的建立是实施了货币政策和依照程序的单一兑换，比如说一个成员国在国家主权行使的基本条件出问题的情况下其权力将会被剥夺，因此在这种情况下，宪法的设置给法国加入经济货币联盟带来障碍

33．鉴于，根据 1992年 7月 25日 的宪法性法律所增加的宪法第88-2条，“基于互惠的保留，根据 1992年 2月 7日 所签署的欧盟条约所规定的方式，法国同意让渡必要的权能以建立欧洲经济和银行联盟”；

34．鉴于，在前面所显示的限制，制宪权是主权性质的，因此，它可以随意地以其认为合适的方式来减损、修改或补充宪法性质的条款；

35．鉴于:条文88-2中所提出的条款消除了一些受宪法制约的障碍,有助于法国融入由此条约制定的欧洲经济货币中心; 与其接受人民代表针对宪法的第三条和第三十四条所提出的修改或补充意见, 立法机构可以为宪法添加一条新的条约; 对于宪法第三条和第三十四条的曲解而引发的争论也不确切.

关于条约的其他条款错误解读了宪法的第3条和第34条：

36．鉴于，在 1992年 4月 9日 的宪法委员会决议中,在审查过程中,委员会指出此条约的条款违背了宪法, 认为此条款与其它国际条约中的条款不同; 宪法委员会的既判力反对有关欧盟安全方面条约中条例的实行,反对有关设立欧洲共同体条约的 104c 补充条例，或者是171条的新草案。

关于条约条款中涉及人员流动和进入的规定：

37．鉴于由宪法第3和第34修订条款的漏洞得出的论据，与之前被审查过的论据类似，且在和人员流动相关的法律条款方面，该论据得到其合法地位也就是得到法律的认可；并且可以肯定的是补充到欧共体条约的第100条款是和宪法相悖的，不仅该条款的第3条与宪法相悖，第1，第4和第5条也是如此。

关于缺少对于宪法第3条和第34条明确的修改：

38．鉴于，制宪议会，通过其 1992年 4月 9日 的决定，推理出在内部市场中的人员流动和进入的相对条件，从 1996年 1月 1日 起 实施，属于国家主权的重要条件的管辖权的使用将会受其影响。在条款 100C 第三段中有说明，关于欧盟条约的G条中关于建立欧洲共同体的条约中也有增加，这曾经和宪法是相悖的。

39，鉴于其属于通过1992年6月25日制宪法律加入到宪法中条款88-2的一部分，以互惠为条件，并根据1992年2月7日签署的欧盟条约所有预定条件（条款），法国同意让渡必要权限以便决定有关欧共体各成员国对外边界跨越的相关条例。

40．鉴于在这些条文关注的领域，条文正是为了避免 1992年 4月 9日 宪法理事会决定撤销的司法等级障碍；鉴于完全从属于评估部门，应该选择增加一条新的条文而不是修改或添加一条或几条条款；鉴于如此，提交审核人关于宪法条款和契约条款条件是否一致的书面的评论是没有任何价值的。

关于（条约）第100C条第1项，第3项，第5项：

41．鉴于根据 1992年 4月 9日 宪法理事会的决议，分析认为欧洲联盟条约第100条第1，4，5段的内容与宪法无任何违背之处；鉴于提交审核人关于上述段落的成文评论，如果是关于宪法理事会已评判的事项，将被认为无任何依据。

关于所提出的违反宪法第20条的方法：

42，鉴于宪法第二十条第一段末尾“政府制定和指导国家政策”的规定。我们希望遗产继承责任人能够支持制宪会议在考虑了条约中有关经济货币政策，对外政策和共同安全政策，以及警务和内政领域合作等方面的规定后，对这一条的内容进行改动。

43．违反宪法第二十条的方式是不能接受的，原因与前面已经解释过未直接对宪法第三条和第三十四条进行改动的原因的相似。实际上，在欧洲经济货币联盟的第一阶段，这种方法对制宪会议至高无上的评估权利提出了质疑，而且它也与宪法议会于1992年9月决议中做出的判断不符。

 

关于“限制权力以通过欧洲一体化宪法”的争论：

44．考虑到对于法定占有主体来说，在法国宪法的司法秩序以国家主权为中心的情况下，对于制宪议会来说主要的问题是在实行主权基本条件的道路上宪法修订可以走多远。

45，鉴于，宪法第54条，其在1992年宪法法律第二条的最初编写中，仅仅赋予了制宪议会以下权限：监督某一特定的国际契约是否包含有违宪法规定的法律条款；确定法定占有主体提出的问题目的不在于确认关于欧盟的条款是否包含有违宪法的规定；确保所做的争辩无效。

关于条约的整体：

46．鉴于，欧盟条约并没有包含违反宪法的条款，批准该条约的授权可以以法律为基础而引入;

裁决：

第一条，1992年2月7日在马斯特里赫特签署的欧盟条约和宪法并不存在冲突；

第二条，本裁决将在共和国政府公报中予以公布。

宪法委员会评议于1992年9月2会议。

（三）马斯特里赫特条约案（III）（Maastricht III）：

宪法委员会在9月23日公布了公民投票的结果，授权批准欧盟条约的92-1017号法律（LOI n° 92-1017 du 24 septembre 1992.  Loi autorisant la ratification du Traité sur l'Union européenne）于24日被妥当地公布。但是，在这同时，另外一项合宪性审查又被提交给宪法委员会，这就是9月20日由60名国民议会议员们提交的关于宪法第11条是否可以被用来启动批准条约的立法，他们认为，该条约并不涉及到法国现行制度的运行。这次提请审查的依据是宪法第61条的规定，即是针对法律，而不是直接针对条约，而前两次则是依据宪法第54条的规定启动的针对条约的合宪性审查，这就是马斯特里赫特条约（II）案。宪法委员会做出的裁决如下：

宪法委员会于1992年9月20日被提交了审查请求，申请人是Pierre Mazeaud先生和其他的议员，其依据是法国宪法第61条第2条，其目的是判断宪法与通过公民投票批准欧盟条约的法律的一致性。

宪法委员会，

根据（1958年）宪法；

根据1946年10月27日宪法序言；

根据1958年11月7日的宪法委员会组织条例，该法律文件在1959年2月4号第59-223号法令，1974年12月26日第74-1101号组织法和1990年5月10日的90-383号组织法；

根据选举法典，特别是其中的诸多条款：LO 136, LO 136-1, LO 150, LO 151, LO 296 et LO 297 ;

报告人已经提到；

1．鉴于，宪法委员会的职权被宪法严格的列举；它不可能通过那些遵守宪法文本所规定原则的组织法来进行细化或补充，宪法委员会因此只能被要求来根据宪法和组织法所明确规定的职权来进行宣告；

2．鉴于，宪法第61条规定宪法委员会的职权是审查组织法和普通法律与宪法的一致性，相应地，这些法律能够被提交审查，而没有精确地规定这种能力是否可以被扩展到对于立法文件整体的审查，即那些通过公民投票通过的法律和那些通过议会通过的法律，还是相反，仅仅第规定那些后面的类型的立法；考虑到宪法所建立的权力平衡，上述宪法第60条所提及的需要实施合宪性审查的法律仅仅是指那些由议会通过的立法，而不是指那些由公民投票通过的立法，它们构成了国民主权的直接表达；

3．鉴于，总体上来看，不但宪法第60条没有规定宪法委员会在公民投票的审查的角色，而且宪法第11条也并没有规定通过人民投票来使法律提案通过以及总统公布的形式；

4．鉴于，另外，上述的1958年11月7日宪法委员会组织条例第17条仅仅规定了“议会通过的法律”，而其第23条则规定“宪法委员会宣告其受声请审查之法律包含违宪之条文，而未同时确认该条文与该法律之整体是不可分者，共和国总统得公布除该条文以外之法律，或要求两院重新进行审议程序”；

5．鉴于，不仅仅宪法的任何条款，而且除此之外的根据宪法制定的组织法，都没有规定宪法委员会拥有宣告1992年9月20日通过法兰西人民全民公决通过的法律的合宪性的权力；

裁决：

第一条，宪法委员会没有权力来做出上述请求中的宣告；

第二条，本裁决将在共和国政府公报中予以公布。

宪法委员会评议于1992年12月23日会议。

三．马斯特里赫特条约案所引发的宪法问题

（一）马斯特里赫特条约的批准与合宪性审查

如果仔细的分析法国宪法的规定，我们可以发现其所规定国际条约的合宪性审查程序是多元的。从总体上看，对于国际条约的合宪性审查有两个基本的程序：第一种程序就是我们通常所关注和认识到的宪法第54条所规定的程序：当国际条约的条款与宪法可能存在不一致的情况下，共和国总统、总理、国民议会议长或参议院议长、60名国民议会议员或参议员可以联名向宪法委员会循提请合宪性审查，如果宪法委员会宣告该条约与宪法相抵触，则在宪法未修改前，该条约不得予以批准或认可。上文中所提到的99-568号宪法性法律（La loi constitutionnelle n° 99-568 du 8 juillet 1999）就是在宪法委员会宣告条约和宪法相冲突的情况下修宪的结果，该宪法性法律在宪法中增加了53-2条关于国际刑事法院的管辖权的规定。不过需要特别指出来的是，在1958年宪法制定的时候，可以将国际条约提交宪法委员会进行合宪性审查的主体仅仅限于共和国总统、总理、国会任何一院的议长，一直到1992年6月25日92-554号宪法性法律（la loi constitutionnelle n° 92-554 du 25 juin 1992）获得通过，向宪法委员会提请条约的合宪性审查的主体被得以扩展，即60名国民议会议员和60名参议员获得了向宪法委员会提交关于条约的合宪性审的提请审查的主体资格。马斯特里赫特条约于1992年2月7日正式签署之后，在法国引发了条约批准与宪法修改的激烈讨论。密特朗总统在于3月11日向宪法委员会提请审查该条约与宪法是否相一致，这是按照1958年宪法原来的规定启动的合宪性审查。宪法委员会于4月9日作出了92-308 DC重要的裁决，认为该条约在三个问题与宪法存在冲突：（1）市镇的共同体选举的合法性和投票权问题；（2）建立欧盟和统一货币的问题；（3）部长理事会的多数决定规则。因此，只有在修宪之后才可以批准该条约。

其实，1992年的宪法修改是1974年宪法扩展提交合宪性审查主体的继续。因为1974年宪法修改仅仅涉及到宪法第61条，即对于普通法律的合宪性审查问题，其中第54条关于国际条约的合宪性审查的规定并没有得到相应的调整，这样，普通法律的提请主体得到了拓展，而国际条约在批准之前则仍然维持1958年制宪时的规定。这样的一种不一致状态一直持续到了1992年，宪法委员会裁决马斯特里赫特条约和宪法相冲突，这导致宪法修改，一些参议员利用这一时机趁机提出了修改宪法第54条规定的要求，最终这样的提议得到了通过。最终使得国际条约的提请主体也扩展到了60名国民议会议员和60名参议院议员。这样，宪法在这个问题上所存在的“遗漏”终于得到了弥补。在马斯特里赫特（II）案中，围绕马斯特里赫特条约和新的宪法性法律之间的一致性，议员们又向宪法委员会提请合宪性审查。这次由60名参议员向宪法委员会提请的合宪性审查，正是根据刚刚通过的宪法修正案来实施的合宪性审查。对于少数议员们的主张，宪法委员会没有予以支持，而是在其9月2日的92-312 DC裁决中认为马斯特里赫特条约和修改之后的宪法之间不再存在冲突的问题。

第二种程序是对于批准国际条约的法律（loi）进行合宪性审查，这其实是一种对于国际条约间接实施的合宪性审查，其宪法依据不是我们熟悉的宪法第54条，而是我们忽略的宪法第61条所规定的对于普通法律的合宪性审查。事实上，正是因为法国宪法实践中有以法律批准国际条约的方式，所以就存在着对于该法律的合宪性审查。这样的合宪性审查是一种事先的审查，必须在被议会通过之后和被总统正式地公布之前的这段有限的时间里来向宪法委员会提请审查。如果宪法委员会认为某一国际条约尽管已经获得批准的，但是却包含有与宪法相抵触的条款，则可以通过宣布批准该条约的法律违反宪法的方式来使其归于无效。这样的一种操作虽然和我们通常的认识不完全一致，但是却显示了法国宪法实践的复杂性及其背后的实践理性的魅力之所在。马斯特里和特条约（III）案中就是这样的一种情况：在1992年9月20日公民投票对该条约批准之后，60名国民议会议员又行使提请审查权，要求宪法委员会对批准马斯特里赫特条约的公民投票立法进行审查，而宪法委员会在92-313 DC裁决中则认为自己无权对公民投票进行审查，至此，宪法所规定的对于条约的合宪性审查方式几乎被用了一个遍，最后，建立欧洲联盟的马斯特里赫特条约终于在法国顺利过关。

（二）公民投票与国际条约的合宪性审查

在这里，本文想重点探讨一下宪法委员会在马斯特里和特条约（III）案中所做出的92-313 DC裁决，这是宪法委员会在其建立之后近五十年间的实践中所做出具有里程碑意义的重要裁决之一，它使马斯特里赫特条约的批准问题彻底地得到了解决，同时也对法国第五共和的宪法实践产生了影响的深远。

首先需要指出的是，宪法委员会在1992年9月23日92-313 DC裁决是对其在1962年11月6日62-20 DC裁决立场的坚守和继续。宪法委员会的62-20 DC 和92-313 DC裁决都和公民投票相联系，只不过是后者是针对国际条约，而前者是针对宪法的修改。宪法委员会62-20 DC裁决的背景是1962年戴高乐总统提议的关于总统选举方式的修改，这是戴高乐为了加强总统行使权力的权威性与正当性，而提出的将原来的选举团间接产生总统的选举方式改为由公民直接选举产生。但是根据1958年宪法第89条的规定，宪法修改是需要议会两院支持的，因为宪法修改草案或提案必须以内容一致之文字由议会两院表决通过，然后修改案再交公民投票。而当时大部分的国议会议员对于宪法修改的提议持反对态度，戴高乐在《希望回忆录》中就指出，“只有依靠人民群众而不是依靠议会才有希望采取这样的措施，因为2/3国民议会议员和 9/10的参议院议员是无论如何不会接受的。不管怎样，法国人民必须亲自解决有关自己命运的重要问题，这正是第五共和国和我自己的主张的根本原则。”从戴高乐自己的愿望来看，摆脱议会的纠缠，直接诉诸与人民的支持是更好的选择，因为这对于提升总统权力的合法性更为有利。这一做法引发了国民议会对于政府的行动的强反对，甚至启动了弹劾程序，并以480：280的投票己的过通过了弹劾案。戴高乐则宣布解散国民议会重新开始大选，之后，修改宪法的草案被按照宪法第11条的规定直接交付公民投票表决，结果是公民投票获得了半数以上的支持，直接选举总统的提议被强行通过。在公民投票结果出来之后总统公布之前这一短暂的间隙，参议院议长根据宪法第61条的规定将该修宪法案提交给宪法委员会进行合宪性审查，要求宪法委员会宣布这次全国公民投票无效。于是，宪法委员会做出了具有里程碑意义的62-20 DC裁决。在这一裁决中，宪法委员会认为：“宪法第61条赋予宪法委员会的宪法任务是审查组织法与普通法律的合宪性（它们分别是强制性审查和任意性审查），而没有详细地规定其职权是否延伸到所有的具有立法性质的立法文本，即它们是通过公民投票的程序为人民所接受或是由议会投票通过，或者相反，该条款仅仅对于议会通过的立法进行限制，因此，在要使宪法委员会成为公共权力行为的调整机关宪法精神的推论下，宪法第61条所指向的仅仅是议会所通过的法律，而不是那些通过公民投票程序为人民所接受的法律，因为它们所代表的是国家主权的直接表达”。因此，宪法委员会无权对请求者的合宪审查要求作出宣告。

在马斯特里和特条约（III）案中，欧盟条约的批准经过层层波折，最后经公民投票来予以批准，而议员们又提请宪法委员会对这一授权批准法进行审查，他们并没有忘记1962年11月6日的裁决，但是在该裁决发生30多年的之后，他们认为1962年裁决的立场应该被抛弃，其理由是：（1）这次的受到争议公投立法不是像1962年那样的宪法性立法，而是一个普通法律；（2）公民投票表决的立法已经失去了它的特殊性，因为宪法委员会已经承认了议会立法可以对其进行修改；（3）1974年的宪法修改并没有局限于议会制定法上；（4）宪法委员会在1962年已经发生了改变，放弃了以前的公共权力行为调整机关的立场而转变为一个保障整体的法律秩序的机关；（5）经过了1962年，1963年，1974年，1992年的宪法修改，此时的宪法平衡（状态）也已经不再是1958年时的样子。然而，宪法委员会对于这些理由似乎并不理会，在1992年9月23日的裁决（92-313 DC ）中，它还是重新确认了1962年的立场：宪法委员会的权力是有限的，组织法只有遵守宪法规定的原则的情况下才可以对其职权进行细化或补充。宪法第61条赋予宪法委员会审查组织法和普通法律合宪性的权力，这并没有拓展到对所有具有立法特征的文件进行审查。根据宪法所建立的权力平衡，尽管宪法第60条规定宪法委员会可以对公民投票进行监督，但是宪法第61条所指向的法律仅仅是那些经过议会投票通过的法律，而不是由人民通过公民投票通过的法律，因为这些法律是国民主权的直接表达。宪法委员会同样分析了宪法第60条和第11条，以及1958年11月7日组织法所提供的空间，最后，宪法委员会认为自己没有权力来对1992年9月20日的公民投票通过的法律进行审查。

对于宪法委员会的92-313DC裁决，很多的学者都认为它是在重复三十年前的62-20DC裁决的理由，但事实上，宪法委员会在重申62-20DC裁决理由的同时也做出了适当的改变，比如不再提“公共权力机关行为的调整机关”，而是改用“宪法所建立的权力平衡”。更为重要的是宪法委员会作出裁决的时代背景发生了重大的变化，1962年裁决是在1958年宪法行宪之初，而1992年的92-313DC裁决则是在欧洲一体化进程如火如荼地展开的情况下作出的，马斯特里赫特条约引发了宪法委员会作出三个裁决，这一事实本身就足以表明宪法委员会所面临的新情况的复杂性，这其中既有对于国家主权的坚守，也有对于国家主权重新认识的问题。在此背景下，宪法委员会所面临的既有国内法的问题，又有国际法的问题，它们又是结合在一起的。因此，即便是用类似的理由其所要达到的效果却是完全不同的，事实上，如果说宪法委员会要有所改变，那也只有在继承其原有判例的同时来进行适当的微调，而这需要时间和合适的机会。

（三）合宪性审查与“超宪法规范”

在法国公法界，对于宪法委员会欧盟条约案裁决的分析和认识还涉及到了“超宪法规范”的问题，这也是欧洲国家在宪法实践中经常会遇到的问题。具体而言，在欧盟条约（III）案中，宪法委员会的92-313DC裁决引发了学者们关于“超宪法规范”的问题的讨论和认识。所谓“超宪法规范”就是指那些对于制宪权具有约束力的规范。德国宪法法院在其实践中已经确认了“超宪法规范”的存在，这意味着宪法修改也要对此予以尊重。德国1949年基本法规定，宪法修改不得触及国家联邦制的形式，不得影响各州参与立法的原则，不得影响基本法第1条和第20条所规定的各原则（关于人的尊严和基本权利，以及国家法律基础）。这种预防性的设计从德国的历史中能够很容易地找到合理的解释。在意大利，其宪法法院同样承认了超越于制宪者之外的原则，理论界和宪法法官将其称为最高原则。那么，在法国是否存在这样的“超宪法规范”呢？1958年宪法对于修宪权进行了限制，这主要是指宪法第89条的规定，即禁止在国家领土完整遭受危险时从事修宪活动，以及政府的共和政体不得作为修宪议题。对于共和政体狭义的理解，可以简单地将其理解为非君主制，非帝国的，而广义的理解则是指一个世俗的、民主的、社会的共和国。同样，人权宣言和1946年宪法序言所规定的基本权利，以及共和国法律所确认的法律原则都要包括在内。另外，如果存在一些不可被修改的宪法条文从而对修宪权进行了限制的话，那么这些限制的来源仅仅是国内法吗？是否还应该有国际法的渊源呢？宪法委员会的裁决其实是从另一个侧面对这些问题的回应。宪法委员会的92-313DC裁决可以算是对于修宪合法性的一种回答。事实上，宪法委员会在马斯特里赫特条约（II）案92-312DC裁决中就指出，宪法对于修宪的时间进行了限制，即宪法第7条、第16条与第89条第4款对修宪所进行的限制。此外，宪法第89条第5款还规定“不得变更共和政体”。除了这两个限制之外，“制宪权是最高的，它可以自由地以其所认为合适的方式，来废止、修改与补充宪法效力的条文。”因此，有法国学者就认为，如果制宪权是主权的话，那么它就不能承认自己对自己的限制，而且更进一步的指出，宪法所作出的这些限制应该被解释为承认宪法委员会对于对两院联席会议修宪的限制。其实在92-313DC裁决中，宪法委员会的态度同样可以作出相通的解释，即宪法委员会对于公民投票的大力支持和对只有“制宪权”才是宪法的最终解释者立场的坚守。因为，不管是修宪或是普通法律，只要通过公民投票程序，宪法委员会就不予受理。

文章来源：中国宪政网 发布时间：2009/5/17