论特别行政区制度的规范内涵与发展逻辑
关键词：特别行政区制度 在特别行政区内实行的制度 全国人民代表大会
一、问题的提出
长期以来，学界围绕特别行政区制度的地位、作用等做了大量的研究，积累了丰富的成果。但对于“特别行政区制度是什么”缺乏必要的关注，也未对特别行政区制度、“在特别行政区内实行的制度”等概念的内涵和相互关系进行体系化的学理阐明，导致学界缺乏基本概念上的必要共识。如有学者认为，特别行政区制度由宪法、宪法相关法、在特别行政区内实施的法律和一国内地区间协议四个法律渊源构成。也有学者认为，特别行政区制度的内涵和外延要远远超出现行宪法第31条所规定的“在特别行政区内实行的制度”，二者不能等同。也有学者试图通过对特别行政区制度法律特征的解释来解决上述问题，但仍留下了进一步讨论的空间。明确的概念界定是宪法学研究的逻辑起点。有鉴于此，本文将依次处理三个问题：第一，特别行政区制度、“在特别行政区内实行的制度”是什么，二者有何异同？第二，制度具有发展性，特别行政区制度有怎样的发展脉络，是否可以不通过基本法对特别行政区做出新的制度安排？第三，制度的发展具有非恣意性，宪法为特别行政区制度的发展和完善提供何种保障和边界？
二、特别行政区制度的概念界定
宪法规定的特别行政区制度和“在特别行政区内实行的制度”既有表述上的亲缘性，又有内涵上的差异性，有时容易混淆其界限，为此需要区分不同概念的内涵。如有学者提出宪法所规定的特别行政区制度并不能简单区分为“在特别行政区内实行的制度”和“在特别行政区外实行的制度”。笔者认为，特别行政区制度不等于“在特别行政区内实行的制度”，二者既有联系，也有区别，即特别行政区制度是国家重要政治制度，国家有权决定和发展其内涵，“在特别行政区内实行的制度”根据特别行政区制度产生，特别行政区制度的发展会使得“在特别行政区内实行的制度”的内涵发生变迁。
（一）特别行政区制度的内涵
特别行政区制度是国家为了实现主权统一而设立的、处理央地关系和权力分配问题的制度，是着眼于国家对特别行政区的宏观设计与管理的重要制度，这使得特别行政区制度具有国家治理的属性，是我国一项重要政治制度，国家有权决定其存在和发展。
宪法第62条第14项规定，全国人大有权“决定特别行政区的设立及其制度”，“及其”是汉语中的常用复合词.具有“和”的含义。其中，“其”代指“特别行政区”，那么“其制度”即特别行政区制度。在宪法文本中，只有本条款涉及涉特别行政区权力的归属以及特别行政区制度。换言之，只有全国人大才是特别行政区制度决定者，并主导特别行政区制度发展。这是由特别行政区制度在国家宪制体制中的重要性所决定的，因为这一制度体系是突破传统主权理论和宪制秩序的制度创新，是对这个民族未来的生存方式做出的新的根本政治决断，更需要共同体意志的出场，需要全国人大决定其存在和发展。宪法第62条第14项所规定的全国人大职权应属于决定权范畴，全国人大通常采用“决定”这种文体行使这一权力，例如全国人大通过关于批准《中英联合声明》的决定行使这一职权，因为《中英联合声明》记载了中国对香港的基本方针政策，中国所声明的对香港的方针政策建构了特别行政区制度的建构和发展框架。同时在实践中，全国人大可以“决定十授权立法”方式对特别行政区制度进行完善，这使得特别行政区制度在形式上表现为以全国人大及其常委会为作出主体的决定、法律。例如《香港国安法》是经“全国人大决定十授权全国人大常委会立法”而形成的特别行政区制度。这也与《立法法》的规定一致。“特别行政区制度”第一次完整地在规范文本中被表述是在《立法法》中，《立法法》第11条规定了只能由全国人大及其常委会制定法律的事项，其中包括特别行政区制度。可见，宪法、《立法法》对特别行政区制度的表现形式作出了明确要求，即对于特别行政区制度这一突破传统宪制框架的重要政治制度，应采用以全国人大及其常委会为制定和作出主体的法律、决定来规制。
2019年，党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（下称“决定”），其中明确指出要“坚持和完善'一国两制'制度体系”，“决定”对“一国两制”制度体系的内涵做出了简要说明。可以说，“一国两制”制度体系是中国共产党人在“一国两制”实践基础上凝练的具有包容性和全面性的“一国两制”相关制度体系，是关乎中国特色社会主义制度完善和发展、国家治理能力与治理体系现代化的重要制度，而特别行政区制度是其重要组成部分，是我国国家治理的重要制度。
从文义解释角度出发，特别行政区是由“特别”和“行政区”两个基础概念复合而成的概念，它是“行政区”，首先是国家领土的组成部分，是与中央对应的“地方”。在单一制国家内，行政区是统治阶级为了实现统治目的，根据一定的原则划分自己的领土，并设置各级国家机关，形成一整套国家机构体系，它是中央与地方划分权力的前提。同时，其又是“特别”的，根据第一次提出“特别行政区”概念的“关于台湾回归祖国实现和平统一的九条方针政策”（下称“叶九条”）可知，其特别之处在于实行不同于中国主体制度的资本主义制度，享有高度自治权等等。而制度是在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系，具有历史性与综合性，即制度是多方面的规则集合体，它并非一次性的规则体系，而是基于特定历史条件而形成的，这也决定了制度并非永恒不变的，随着特定历史条件的发展变化，制度也将不断发展变化。
当然，并非特别行政区所实行的所有制度都是特别行政区制度。如前所述，特别行政区制度是国家治理层面的重要制度，又因为特别行政区制度内容的特殊性和在国家宪法体制中的特殊地位决定了其属于中央事权，因此，必须由国家予以规制。只有国家规定的、对特区存在和运行有必要性，为特区提供发展框架的才是特别行政区制度。其中，国家意志需要通过具体国家机关来实现，因为国家本身就是一个公法主体的存在，通过国家机构来实现国家任务的存在。故而，此“国家”指的是包括全国人大及其常委会、中央人民政府在内的特定国家机关。比如，香港基本法是特别行政区制度的重要组成部分，以全国人大为制定主体，其中规定了中央和特区关系、居民的权利和义务、政治经济社会制度等内容，上述内容为特别行政区运行提供了基本框架。而特区本地立法是在特别行政区制度规定的框架内，由特区立法机关制定的法律，其并非特别行政区制度，而是根据特别行政区制度制定的规范。
综上，特别行政区制度是关乎我国国家治理的重要政治制度，必然要在宏观层面对特别行政区的存在和发展做出规定。并非所有在特别行政区内实行的制度都是特别行政区制度，只有国家规定的、对特区存在和运行有必要性、为特区发展提供框架的制度才是特别行政区制度。
（二）“在特别行政区内实行的制度”的内涵
与宏观层面的特别行政区制度不同，“在特别行政区内实行的制度”属于地方治理范畴，指特别行政区自治范围内的制度。宪法规定，“在特别行政区内实行的制度由全国人民代表大会以法律规定”，那么“在特别行政区内实行的制度”究竟是什么？宪法文本中的“内”主要用于有边界的事物，包含“界限”的内涵，也隐含了关于“内外”的区分。那么“在特别行政区内实行的制度”中的“内”就表示地域界限，指这种制度的实行范围是特别行政区内。
在表现形式上，此制度的表现形式是全国人大制定的法律。那么这里的“法律”是形式意义上的法律，还是实质意义上的法律？有学者曾对中国宪法文本中“法律”的含义进行分析，认为“由……以法律规定”是明确的宪法委托，上述宪法委托的对象只能是“法律”，由全国人大及其常委会制定的法律，即形式意义上的法律，而并非有学者指出的“特别行政区内实行的制度应当由法律或者相当于法律的决定的形式来规定”。具体到宪法第31条，其中包含了对全国人大的宪法委托，其中的“法律”当然是由全国人大制定的形式意义上的法律。值得注意的是，“在特别行政区内实行的制度”只能由全国人大以法律形式加以规定。全国人大及其常委会都行使国家立法权，但二者立法权仍存在差异，基于两机构在民主正当性方面的差异，全国人大享有对基本法律的立法权，全国人大常委会享有其他法律的立法权。而在特别行政区内实行的制度是突破国家宪制秩序的制度创新，应该由更具民主正当性的全国人大规定。另外，这一制度的表现形式只能是“法律”。宪法是国家根本法，其他规范性文件是对宪法原则、精神的具体化，而在宪法以外的其他规范性文件中，全国人大制定的法律具有最高法律效力，能为特别行政区制度落实提供更全面的制度保障。此外，与全国人大作出的诸如决定、决议等其他规范性文件相比，法律更具有稳定性、明确性、强制性、普遍性，更能发挥制度保障作用。
1982年4月6日，邓小平在会见英国前首相爱德华・希思时指出：“我们新宪法有规定，允许建立特别行政区，由香港人自己组成政府，不管是华人、英国人或其他人都可以参加，可以做政府雇员嘛，甚至成为香港政府的成员都可以考虑。香港的各种制度也不变，对外可用'中国香港'的名字发展民间关系，如贸易、商业关系。”邓小平的这一表述，其实就是对宪法第31条的解读。因为1982年2月宪法修改委员会草拟了《中华人民共和国宪法修改草案（讨论稿）》，并在宪法修改委员会第二次全体会议上讨论并审议，宪法第31条第一次出现在了这一版讨论稿中。许崇德教授介绍秘书处关于这一讨论稿的书面说明中写道：“第29条是新增加的。考虑到在统一祖国大业过程中可能遇到的复杂情况，宪法中规定在必要时得设立特别行政区是适当的。”但在全国人大职权的修改中，书面说明并没有提到特别行政区的职权变化。换言之，邓小平前述讲话的语境下只存在宪法第31条，其所设想的“由香港人自己组成政府・・香港的各种制度也不变，对外可用'中国香港'的名字发展民间关系……”都是对“在特别行政区内实行的制度”的说明。这一对“在特别行政区内实行的制度”的解读也成为了《中英联合声明》中中国对香港基本方针政策的主要内容，并由“中华人民共和国全国人民代表大会将以中华人民共和国香港特别行政区基本法规定之”。可以说，“在特别行政区内实行的制度”就是香港基本法所规定的香港特别行政区实行的制度，宪法第31条中的“法律”即指基本法。
（三）特别行政区制度与“在特别行政区内实行的制度”的异同
特别行政区制度和“在特别行政区内实行的制度”具有内涵上的互通性。比如，二者适用范围都是特别行政区内。中国是社会主义国家，但为了实现国家统一，促进社会主义现代化建设，国家通过宪法第31条和“一国两制”方针允许在局部地区保留资本主义制度，国家主体仍实行社会主义制度，这不会影响中国的国家性质和根本制度。特别行政区制度是与中国主体制度不同的特殊制度，其适用范围应限定于特别行政区范围内，为了国家的发展，一国内的资本主义制度和社会主义制度可以互相借鉴、取长补短，但“你不吃掉我我我不吃掉你”，国家依然以社会主义制度为主体。二者的主要区别在于：1.特别行政区制度是着眼于宏观层面国家治理的重要制度，而在特别行政区内实行的制度是香港基本法所规定的香港特别行政区实行的制度，属于地方治理范畴。2.二者有不同的权力基础。特别行政区制度的权力基础是全国人大的“决定权”，而“在特别行政区内实行的制度”的权力基础是全国人大的“立法权”，尽管二者都属于决议权的范畴，都是全国人大代表人民行使当家作主的权力，但二者仍有区别，比如立法权具有创制性，决定权是宪定和法定权力的兜底性统称，决定权可以发挥立法权难以起到的作用，比如对于迫切需要解决的问题，全国人大可以通过决定及时表明立场。就特别行政区制度的决定权和“在特别行政区内实行的制度”的立法权而言，二者的权力行使是有先后顺序的，按照发生学原理，国家应该先决定特别行政区制度，再通过全国人大立法权的行使将“在特别行政区内实行的制度”具体化。3.二者有不同的表现形式。尽管特别行政区制度的权力基础是决定权，但由于全国人大可以以“决定十授权”方式对特别行政区制度进行完善，这使得特别行政区制度的表现形式更为多元，表现为以全国人大及其常委会为作出主体的决定、法律。“在特别行政区内实行的制度”通过全国人大立法权规定，表现为全国人大颁布的法律――基本法。4.二者有不同的制定主体。特别行政区制度是对特别行政区存在和发展有必要性，为特别行政区提供发展框架的制度设计，其制定主体为全国人大及其常委会，在特别行政区内实行的制度是国家对香港方针政策的具体化，其制定主体为全国人大。5.二者有不同的制度范围。由于特别行政区制度对特区建立、运行和发展具有必要性，形式上具有多样性，内容上具有综合性、系统性，这使得其具有更加广泛的制度范围，包括但不限于规定“在特别行政区内实行的制度”的基本法。6.二者制度稳定性不同。在特别行政区内实行的制度以全国人大制定的法律---基本法为表现形式，具有相对稳定性。基本法的相对稳定性也是国家对香港方针政策的郑重承诺和保障。比如基本法修改权归属于全国人大，但任何修改不得同国家对香港既定方针政策相抵触。但特别行政区制度可以不断发展，以弥合规范与现实间的张力，弥补随着实践显露的基本法的不足，毕竟“基本法还不能完全解决问题，还要靠实践……（基本法）太细了不好，越详细越管不住。”因此，特别行政区制度处于不断发展之中。
综上所述，尽管特别行政区制度和“在特别行政区内实行的制度”在表述上具有相似性，内涵上具有互通性，但二者并不等同，特别行政区制度是关于特别行政区所实行的特殊制度的综合体系，“在特别行政区内实行的制度”是其组成部分。当然，二者也存在一定的转化关系，部分特别行政区制度要加入《基本法》附件三才能转化为“在特别行政区内实行的制度”。例如，香港国安法是经全国人大决定十全国人大常委会立法而形成的特别行政区制度，在加入附件三后，其成为“在特别行政区内实行的制度”。这意味着，特别行政区制度的发展会使得“在特别行政区内实行的制度”的内涵发生变迁。
三、特别行政区制度的发展脉络
规范体系和社会现实是存在张力的，事实和规范之间张力的存在使得原有的规范体系逐渐发生嬗变。特别行政区制度也不例外，这一制度本身也要随着客观实际的变化而与时俱进。正如邓小平所说：“变也并不都是坏事，有的变是好事，问题是变什么……不要笼统地说怕变。如果有什么要变，一定是变得更好，更有利于香港的繁荣和发展。”特别行政区制度有一个逐步发展的长期过程，透过其发展脉络我们才能准确把握特别行政区制度的内涵。
（一）特别行政区制度的发展方式
特别行政区制度通过全国人大行使决定权的方式不断发展。根据宪法第31条和第62条第14项，只有全国人大才是特别行政区的设立者，是特别行政区制度决定者，也是基本法制定者和特别行政区制度发展的主导者。根据宪法第62条14项，全国人大有权决定特别行政区制度，也是在全国人大决定特别行政区制度的过程中，特别行政区制度才实现了自身的发展和完善。因此，特别行政区制度的发展需要发挥全国人大决定特别行政区制度的职权。
全国人大作为最高国家权力机关的地位是享有特区制度决定权的原因。根据我国宪法规定，全国人大是人民行使国家权力的机关，是国家最高权力机关。这是自1954年起宪法对于全国人大的一贯历史定位。1982年我国宪法修改时，彭真同志再次明确指出，一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是人民代表大会。所谓最高国家权力机关，意味着它能够代表全体人民在全国范围内全面、独立地行使国家主权或统治权。基于全国人大在我国权力体系中的至上地位，它有权决定国家的重大事项，这也是在宪法起草过程中被反复申明的。“一切重大问题就都应当经过人民代表大会讨论，并作出决定。全国性的重大问题，经过全国人民代表大会讨论和决定…我国的人民代表大会就是这样能够对重大问题作出决定并能够监督其实施的国家权力机关。”因此，对于特别行政区制度这一重大事项，应该由全国人大决定。
宪法把某项权力配置给特定国家机关，也是综合考虑权力性质和功能适当的结果。就全国人大而言，作为最高国家权力机关，其具有民主代议、根本决断等功能，能够反映社会共识、决定国家的重大事项。并且，“它只对带原则性的重大问题，关系全体人民利益的问题，出主意，想办法。”由具有广泛代表性的民意机关决定国家重大事项是民主国家的共识。比如德国基本法将民选产生的联邦议会构建为联邦德国的政治生活制度的中心点和最高国家机关，使它成为一个经由自由与平等的选举而直接被正当化了的“特别机关”，它被委托决定共同体的各种基本问题。英国同样如此，具有民主正当性的议会是无所不能的，除了将男人变成女人。可以说，根据国家权力配置的功能适当原则，在“决定特别行政区的设立及其制度”方面，作为民意代表机关的全国人大在构造、程序、人员组成上更具有优势。
重要性理论也往往成为从应然性层面将某一事项交由全国人大决策的依据。我国是社会主义的单一制国家，在“一国两制”指导下设立的特别行政区是保持原有的资本主义制度和生活方式、并享有高度自治权的地方行政区域，这是史无前例的、是突破传统单一制国家结构形式的宪制性安排，因此，宪法是将特别行政区制度作为例外情况规定的。也就是说，只有主权者才有作出这一宪制安排的主体资格。
（二）特别行政区制度的发展实践
如前所述，并非所有的涉港制度都是特别行政区制度，因为特别行政区制度是国家重要政治制度，以形式上的法律、全国人大决定为主要表现形式，具有必要性、框架性、系统性，有其特殊的识别规则。比如，1985年4月10日，全国人大通过的成立香港基本法起草委员会的决定，尽管与香港特区有关，但它并非在特别行政区长期、稳定适用的制度，因此并非特别行政区制度。但同一天，第六届全国人民代表大会第三次会议通过的关于批准《中英联合声明》的决定是特别行政区制度建立和发展的开端。《中英联合声明》记载了中国对香港的基本方针政策，并承诺将通过香港基本法将上述方针政策具体化，《中英联合声明》在法律性质上属于双边条约，中国对香港的基本方针政策以公开方式作出，明确表达了中国受其约束的主观意图，构成中国的国际义务。中国所声明的对香港的方针政策建构了特别行政区制度的建构和发展框架，以至于将其具体化的香港基本法明确表示全国人大制定香港基本法“规定香港特别行政区实行的制度，以保障国家对香港的基本方针政策的实施”和基本法的修改“均不得同中华人民共和国对香港既定的基本方针政策相抵触”。
1990年4月，全国人大通过关于设立香港特别行政区的决定，制定并通过香港基本法，通过关于香港基本法的决定，这是全国人大对特别行政区制度的发展。其中，设立特别行政区是在特区内实行特殊制度的前提，《香港基本法》是《中英联合声明》的具体化，用以规定“在特别行政区内实行的制度”，这一制度是不同于中国主体社会主义制度的资本主义制度，“包括社会、经济制度，有关保障居民的基本权利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有关政策”。关于香港基本法的决定主要包含两方面内容，第一，决定对基本法作出了合宪性宣告，解决了其是否符合宪法的争议；第二，香港基本法作为一项全国性法律，自颁布之日起就是有效力的，但由于特别行政区1997年7月1日才设立，所以香港基本法在特别行政区的效力应自特区设立时起，具体实施时间由全国人大决定。可以说，设立特别行政区的决定明确了特别行政区制度实施的地理范围，香港基本法构成特别行政区制度的主要内容，关于香港基本法的决定明确了香港基本法在特区的实施时间，上述都是特别行政区制度的组成部分和在《中英联合声明》的基础上对特别行政区制度的发展和具体化。
特别行政区制度是动态的、发展的制度体系，全国人大要根据实践的发展对特别行政区制度进行动态调试和完善。维护国家安全制度也是特别行政区制度的重要组成部分，因为香港维护国家安全制度关乎国家主权、安全和发展利益。特别是2019年香港发生“修例风波”，反中乱港势力公然从事破坏国家统一、分裂国家的活动，一些外国和境外势力公然利用香港从事危害我国国家安全的活动。这些行为和活动，严重危害国家主权、安全、发展利益。在这样的背景下，2020年5月28日，十三届全国人大三次会议通过了“5・28决定”，从国家层面建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，其中第6条授权全国人大常委会制定香港特别行政区维护国家安全的法律。2020年6月30日，十三届全国人大常委会第二十次会议通过《香港国安法》，并列入香港基本法附件三，明确由香港特别行政区在当地公布实施。
四、特别行政区制度的宪法保障
特别行政区制度是不断发展的制度体系，受宪法保障和约束。特别行政区制度经由宪法第31条和第62条第14项确认与保障，可以说，宪法第31条和第62条第14项是特别行政区制度的上位规范，为特别行政区制度发展提供了宪法保障和发展界限。
（一）全国人大的制度保留
现行宪法共4处提及“特别行政区”，分别是第31条、第59条第1款和第62条第14项。其中，第59条为全国人民代表大会代表的组成、选举和产生办法，第31条对特别行政区的设立及实行的制度作出规定，只有第62条第14项涉及涉特别行政区权力的归属，涉及特别行政区制度。换言之，根据宪法规定，只有全国人大才是特别行政区制度决定者，是特别行政区制度发展主导者。因此，特别行政区制度的建立、运行与发展要发挥全国人大在特别行政区制度设计和制度发展等方面的主导者地位，积极行使宪法赋予的职权。如此，既有利于保障全国人大的最高地位，又能保障共和国的民主价值。那么全国人大如何决定特别行政区制度？
第一，通过批准《中英联合声明》决定特别行政区制度。1984年，中英两国政府签订了关于香港问题的联合声明。国际条约在国内生效需要经过批准程序，在我国，全国人大常委会有权“决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除”。但对于《中英联合声明》的批准，第六届全国人大常委会第八次会议“决定在中英两国政府正式签署后，提请第六届全国人民代表大会第三次会议审议、批准。”这体现了全国人大常委会对宪法的遵守和对于全国人大职权的尊重，因为《中英联合声明》涉及特别行政区的设立和中国对香港的基本方针政策，是全国人大职权“决定特别行政区的设立及其制度”的涵摄范围。《中英联合声明》记载了中国对香港的基本方针政策，特别行政区制度是中国对香港的基本方针政策的具体化，全国人大批准《中英联合声明》就是对特别行政区制度的决定。
第二，通过与香港基本法有关的决定来决定特别行政区制度。1985年，全国人大决定批准《中英联合声明》，《中英联合声明》载明：“关于中华人民共和国对香港的上述基本方针政策和本联合声明附件一对上述基本方针政策的具体说明，中华人民共和国全国人民代表大会将以中华人民共和国香港特别行政区基本法规定之，并在五十年内不变。”全国人大关于《中英联合声明》的决定表明，国家决定制定香港基本法以具体化对香港的方针政策。1990年，全国人大决定通过基本法，这表明，国家认可基本法所记载的“香港特别行政区实行的制度”。可以说，基本法的起草和颁布过程就是特别行政区制度的决定过程。全国人大通过上述两个决定最终确定了特别行政区实行什么样的制度。
第三，通过颁布涉港决定来决定特别行政区制度。学术界一般将全国人大的职权归纳为四项：立法权、监督权、人事任免权和重大事项决定权。“决定特别行政区制度”应属于全国人大重大事项决定权，全国人大通常采用“决定”这种文体行使重大事项决定权。例如1990年4月4日，全国人大通过《关于设立香港特别行政区的决定》实现了特别行政区的建置。此外，全国人大曾通过颁布决定授权全国人大常委会立法的方式，健全香港特区维护国家安全的法律制度和执行机制，完善特别行政区制度。
总之，只有以“全国人大才是特别行政区制度的决定者和制度发展主导者”为出发点，才能维护特别行政区制度的民主价值，维护全国人大在国家结构体系中的地位，才能使全国人大的职权得以更好地发挥，民主价值得以宣扬和维护。
（二）保持资本主义制度和生活方式
“一国两制”并没有直接体现在我国宪法文本之中，有学者认为，这是全国人大对基本法的合宪性审查决定“未完全理论化”的内在原因。也有学者认为，宪法以隐含的方式对“一国两制”作出了规定，因为对于特别行政区的性质、内容在各类文件和讲话中被反复说明，不会有歧义，此外，宪法规定第31条即表明此制度与内地实行的社会主义制度不同。笔者认为，宪法第31条就是“一国两制”的宪法表达。
从文义解释的视角出发，宪法第31条的基础概念是“特别行政区”，如前所述，特别行政区作为一国内的“行政区”，是国家领土的组成部分，是与中央对应的“地方”。作为“特别”的“地方”，其特别的程度仰赖于作为最高立法机关的全国人民代表大会就其实行的制度制定的法律。而其实行的制度就是资本主义性质的制度。从目的解释的视角出发，找到宪法的含义，就是要找到宪法对于制宪者以及制定时的总体目标而言到底意味着什么。彭真曾对宪法第31条的制定背景作出说明，宪法第31条的制定目的就是维护国家的主权、统一和领土完整，以和平方式完成祖国统一事业。为了实现上述目的，我们采取灵活的方针政策，赋予特区特殊的地位和制度，这一特殊制度就是不同于中国主体的社会主义制度的资本主义制度，这就是宪法第31条的“两制”元素。
在“一国两制”这一特定概念被正式提出前的1978年，邓小平多次提出，在解决台湾问题时要尊重台湾现实。而“尊重台湾现实”就包含尊重台湾现行的制度的内涵。“台湾的社会制度同我们现在的社会制度当然不同”，“社会制度可以不动，生活方式可以不变”。再到1981年“叶九条”的提出，可以说，“特别行政区”、“特别行政区内实行的制度”内涵已经被多次明确阐释，特别行政区就是为实现国家统一而设立的特殊地方区域，特别行政区内实行的制度就是上述特殊地方区域现行的制度为基础的、不同于中国主体的社会主义制度的资本主义制度。
因此，宪法第31条为特别行政区制度设置了发展界限，特别行政区制度的发展不能超越第31条的内涵，即不能违背“一国两制”原则，不能改变特别行政区的资本主义制度和生活方式。毕竟，“一国两制”的显著特征就在于在统一的国家内，资本主义和社会主义并存。
（三）维护国家主权、安全、发展利益
一个国家的主权、安全、发展利益是关乎国家存在和发展的重要问题。近年来，习近平总书记多次指出，当今世界处于“百年未有之大变局。”世界局势的变化使中国更为重视和珍惜国家主权、安全、发展利益，例如，中国继续重申维护国家统一和领土完整，在对外政策上，面对美国政府在经济上的制裁，中国加强“经济主权”观念，注重粮食安全，强调国家必须有自主可控的核心技术，并在国家经济发展规划中强调“科技自主创新”等等。国家主权是一个国家的核心利益，它关系到一个国家的当前和未来发展道路，也关系到一个民族的尊严。国家安全是国家生存和发展的重要前提，是维护社会稳定的基础，国家发展利益是国家主权统一和安全的目的。三者辩证统一并体现在我国宪法中。
宪法是一国主权的最高表达，它基于国家主权统一和独立而产生，强调国家的独立与安全，将镇压危害国家安全的犯罪活动视为国家的责任，将维护国家安全视为公民的义务，并为实现国家政治、经济、社会各层面的发展创造制度条件。这成为了特别行政区制度的发展空间，即特别行政区制度的发展也要维护国家主权、安全、发展利益。
五、结语
特别行政区制度和“在特别行政区内实行的制度”是“一国两制”制度体系的组成部分，也是彼此联系又有区别的基础性概念。特别行政区制度是宏观层面的国家治理制度，是围绕特别行政区设立、制度设计、制度发展而形成的一个系统性的有机整体，国家有权在实践基础上完善特别行政区制度。“在特别行政区内实行的制度”是香港基本法所规定的香港特别行政区实行的制度，是特别行政区制度的组成部分。
习近平总书记在党的二十大报告中指出：“坚持和完善、一国两制”制度体系……落实特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制……完善特别行政区司法制度和法律体系……”其中，维护国家安全的法律制度和执行机制、司法制度和法律体系等都是特别行政区制度体系的组成部分，“一国两制”制度体系的坚持和完善重点就在于如何完善特别行政区制度。特别行政区制度是不断发展的制度体系，在特别行政区制度建构完善中，我们要在宪法指引下，坚持“一国两制”原则，发挥全国人大在特区设立和制度设计、发展方面的主导作用，但特别行政区制度的完善也要遵循一定的界限，不能改变特别行政区的资本主义制度和生活方式，也要维护国家主权、安全、发展利益。
注释:参见邹平学：《论特别行政区制度的中国特色》，载《长沙理工大学学报（社会科学版）》2009年第1期;童之伟：《特别行政区制度已成为我国基本政治制度》，载《政治与法律》2011年第4期;周叶中,刘文戈：《论特别行政区制度的二元结构》，载《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2013年第1期;周叶中：《论特别行政区制度的地位与作用》，载《政治与法律》2014年第1期;邹平学：《论香港特别行政区制度的内容、特征和实施条件》，载《法学评论》2014年第1期;肖贵清,王然：《特别行政区制度：一项具有鲜明中国特色的制度建构》，载《科学社会主义》2017年第1期;莫纪宏：《特别行政区制度法律特征的宪法学再释义》，载《中外法学》2022年第5期等。
同前注 ，周叶中、刘文戈文。
同前注 ，莫纪宏文。
参见莫纪宏：《特别行政区内的宪法适用问题研究》，载《环球法律评论》2022年第5期；
同前注 ，莫纪宏文。
也有学者将"特别行政区制度"定义为"基本政治制度"，参见尤俊意：《特别行政区制度应确认为一项基本政治制度》，载《政治与法律》2011年第5期；同前注 ，周叶中、刘文戈文。
参见陈端洪：《论港澳基本法的宪法性质》，载《中外法学》2020年第1期。
参见徐平主编：《人大职权研究》，法律出版社2017年版，第210页。
《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，载《人民日报》2019年11月6日第6版。
参见许崇德、何华辉：《宪法与民主制度》，湖北人民出版社1982年版，第141页；蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2004年版，第201页。
参见[德]奥拓・迈耶：《德国行政法》，刘飞译，商务印书馆2002年版，第53页。
参见陈佩彤：《主权话语视角下香港青年国家认同建构》，载《港澳研究》2022年第4期。
参见韩大元、王贵松：《中国宪法文本中"法律"的涵义》，载《法学》2005年第2期。
同前注 ，莫纪宏文。
参见刘松山：《全国人大及其常委会决议与决定的应然界分》，载《法学》2021年第2期。
中共中央文献研究室编：《邓小平年谱1974一1997》（下），中央文献出版社2004年版，第812页。
参见王汉斌：《社会主义民主法制文集》（上），中国民主法制出版社2012年版，第33页；胡乔木传编写组：《胡乔木传》（下），当代中国出版社、人民出版社2015年版，第666一667页。
现行宪法第31条相关内容在当时的《宪法修改草案（讨论稿）》中为第29条。
许崇德《许崇德全集》（第七卷），中国民主法制出版社2009年版，第2336页。
同前注 ，徐平书，第210页。
参见Jiang Hui, A Non-legislative Reading of the Co-location Decision and the NPCSC's Constitutional Review Power under the Basic Law, 49 Hong Kong Law Journal 547，547- 570（2019）；江辉：《论全国人大及其常委会以决定方式行使立法权》，载《环球法律评论》2023年第1期。
参见蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2023年版，第315页。
同前注 ，中共中央文献研究室书，第1115页。
同前注 ，中共中央文献研究室书，第998页。
参见彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的说明》，载《中华人民共和国国务院公报》1982年第9期。
参见蔡定剑：《人民代表大会与人民代表大会制度的概念和性质》，载《人大研究》1992年第10期。
中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》（第五册），中央文献出版社2011年版，第424页。
参见张翔：《国家权力配置的功能适当原则--―以德国法为中心》，载《比较法研究》2018年第3期；秦小建：《全国人大常委会授权的宪法定位及合宪性展开》，载《中国法学》2023年第1期。
中共中央文献编辑委员会《彭真文选》，人民出版社1991年版，第223一224页。
参见[德]康拉德・黑塞：《联邦德国宪法纲要》，李辉译，商务印书馆2007年版，第444一448页。
参见[英]戴雪：《英宪精义》，雷宾南译，中国法制出版社2001年版，第119一120页。
参见林彦：《全国人民代表大会：制度稳定型权力机关》，载《中外法学》2023年第3期。
参见许崇德《论"一国两制"对实现国家统一的战略意义》，载《中国法学》1990年第2期。
参见伍俐斌：《试论《中英联合声明>的法律效力》，载《中外法学》2021年第6期。
香港基本法第11条。
参见王晨：《关于《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定（草案》》的说明――2020年5月22日在第十三届全国人民代表大会第三次会议上》，载《中国人大》2020年第12期。
参见韩大元：《论全国人民代表大会之宪法地位》，载《法学评论》2013年第6期。
《全国人民代表大会常务委员会关于国务院提请审议<中华人民共和国政府和大不列颠及北爱尔兰联合王国政府关于香港问题的联合声明〉的议案的决议》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》1984年第5期。
《中华人民共和国第六届全国人民代表大会第三次会议关于批准<中华人民共和国政府和大不列颠及北爱尔兰联合王国政府关于香港问题的联合声明〉的决定》，载《中华人民共和国国务院公报》1985年第11期。
同前注 ，蔡定剑书，第259页；胡康生：《全国人大常委会的组织、职权和议事规则》（续一），载《光明日报》2008年5月5日第9版。
同前注 ，徐平书，第210页。
参见苗勇：《特别行政区基本法合宪性审查"决定"的理论化钩沉-――以凯尔森之"规范克减"为进路》，载《甘肃政法学院学报》2019年第5期。
"特别行政区"的由来，参见韩大元：《<宪法>第31条"特别行政区"一词由来及其规范内涵》，载《华东政法大学学报》2020年第5期。值得注意的是，中国最早的"特别行政区"出现于1914年，北洋政府为了巩固边防、加强中央权力、维护国家的完整和统一，将在组织、经济等层面上没有达到建省的条件的区域以折中的方式先行设立"特别行政区"作为过渡。除了作为建省之过渡的"特别行政区"，民国时期还有作为殖民地回归中国宪制秩序之过渡的"特别行政区"，比如威海卫特别行政区。因此，新中国成立前后，"特别行政区"都是以地方行政区划的方式存在，其存在目标都是维护国家领土完整。参见1912年4月22日《大总统袁世凯命令》；刘仲仁：《蒙古建省议》，载《地学杂志》第83号，1917年第5期；王一强：《〈租威海卫专条〉研究》，载《环球法律评论》2005年第5期。
参见[美]索蒂里奥斯・巴伯、詹姆斯・弗莱明：《宪法解释的基本问题》，徐爽、宦盛奎译，北京大学出版社2016年版，第259页。
参见全国人大常委会法制工作委员会宪法室编《《中华人民共和国制宪修宪重要文献资料选编》，中国民主法制出版社2021年版，第94一112页。
参见中共中央文献研究室编：《邓小平年谱1975一1997》（上），中央文献出版社2004年版，第339、373页。
同前注 ，中共中央文献研究室书，第442页。
同前注 ，中共中央文献研究室书，第465页。
习近平：《在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话》，载《求是》2022年第6期。
参见李董林、李娟、李春顶：《俄乌冲突下全球粮食安全与新时期中国粮食安全政策选择》，载《世界农业》2023年第6期；韩广富、韩晓：《习近平关于新时代粮食安全重要论述研究》，载《北京航空航天大学学报（社会科学版）》2023年第3期。
参见《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，载《新华月报》2021年第7期。
习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗斗――在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告（2022年10月16日）》，载《求是》2022年第21期。 作者简介：陈佩彤，中国人民大学法学院博士研究生。 文章来源：《法学评论》2024年第3期。 发布时间：2024/6/5