赴台大陆居民行政给付制度刍论
关键词：赴台大陆居民 行政给付 歧视性差别对待 提高
在现代社会中，随着公民对政府依赖的加深，社会对行政功能的要求已经从单纯的秩序维护转变为对公民提供积极的服务，行政给付作为积极行政包括如基本医疗服务、劳动保护、住房补贴、公共教育、强制社会保险等制度在各国或地区迅速发展起来。与大陆近年来才重视行政给付不同，以“生存照顾”为任务的服务行政在台湾地区经过多年的发展越来越成为政府的施政重点以及各选举候选人的选举政见。但作为一水之隔，血浓于水的赴台大陆同胞，却在台湾地区长期遭受歧视政策，台湾当局对赴台大陆居民尤其是大陆配偶设置种种限制，大陆居民在台湾地区沦为“二等公民”甚至是“二等半公民”，待遇甚至比外籍人士还要低。随着岛内政局的变化、两岸交流的发展以及近年来赴台大陆居民为落实社会平等权而进行的种种努力，台湾地区对大陆居民的行政给付也在发生变迁。本文希冀能从理论和实务的角度，分析这一变化以及将来的发展预测。
一、赴台大陆居民在台湾地区享受行政给付概况
台湾地区行政给付制度源于南京政府时期的相关法律。1943年颁布的《社会接济法》是中国历史上第一部系统的行政给付的法律。这部《社会接济法》将社会救济事业从政府的“仁政”转化为政府的法定责任，开创了我国行政给付的先河。
为了维系统治，国民党从1949年起在台湾地区实行“戒严”，在政治上保持高压的政策。同时为维护其统治，开始不断扩大社会保障范围，重视服务行政。在1987年7月14日宣布解除“戒严”之前就陆续建立起各项社会保障制度，其中有1950年首创的劳工保险、1958年开办的公教人员保险、1980年颁布了新的“社会救助法”、1985年实施了的农民保险。在这一时期，由于两岸交流的阻隔，台湾当局行政给付的对象与大陆居民是没有关系的。
宣布解除“戒严”后，台湾当局坚持多年的“三不政策”已经无法阻挡两岸交流。1987年10月14日，国民党“中常会”通过了台湾居民赴大陆探亲的方案，除现役军人及公职人员外，凡在大陆有血亲、姻亲、三等亲以内之亲属者，均可申请到大陆探亲，。1988年11月台湾当局颁布了“大陆人民前来台湾探亲、奔丧等作业要点”，允许大陆三亲等以内的台湾省籍同胞和台属赴台探病、奔丧。1993年2月8日，又通过了“大陆地区人民进入台湾地区许可办法”，授权台湾地区“内政部”以行政许可的方式管理大陆居民进入台湾地区的事宜，并将赴台人员逐步扩大到教、科、文、卫以及各类专业人员。另外从1987年台湾当局开放两岸通婚，到2010年4月，根据台湾地区媒体报道，两岸通婚已超过30万对，而且这项数字还不包括合法结婚但未依法申报者。2008年6月13日海协会和海基会在北京签署了《海峡两岸关于大陆居民赴台湾旅游协议》，自2008年7月开放大陆居民赴台旅游以来，大陆游客已超百万人次，为台湾地区带来超过570亿元新台币的收益。目前，大陆居民赴台已经从过去单纯的探亲扩展到现在的全面开放，台湾当局行政给付的对象也越来越与大陆居民的利益密切相关，成为一个重要的法律课题。
概括而言，目前与赴台大陆居民有关的行政给付主要为六个方面。分别是社会保险与津贴、社会救助、福利服务、就业安全、社会住宅与社区营造、健康与医疗照护。
在社会保险与津贴方面，根据台湾地区“劳工保险条例”及“就业保险法”的规定，大陆依亲居留配偶受雇从事工作的，可以由所属投保单位办理参加劳工保险及就业保险，投保后劳保保障与台湾地区劳工相同，2009年5月1日起大陆配偶依法在台湾地区工作的，也纳入就业保险适用对象。凡是交保满一年的，抚养亲属的失业劳工可多领给付，同时失业给付延长为9个月，育婴留职停薪也可领津贴，不论父或母都可申请育婴津贴，每一子女父母最长可分别领6个月每月六成投保薪资，合计最长可领12个月。预估有二万五千多大陆配偶由此而受惠。
在社会救助方面，若本人或者小孩受到性侵害或家庭暴力（如被施以暴力或被公公婆婆虐待）等情况，可以向当地的社会局或者是利用保护专线求救，也可以向当地的派出所及警察局报案要求保护。同时还享有急难救助、灾害救助、中（低）收入户生活扶助、医疗补助等社会救助。
在福利服务方面，大陆配偶持有台湾地区居留证，在台湾地区居留满四个月起，应一律参加全民健康保险，但有一定雇主之受雇者，不受在台居住满四个月之限制，自受雇之日起在工作单位参加全民健康保险。2000年7月1日起，大陆配偶持“团聚”事由的旅行证赴台者，应自入境之日起算，在台湾地区连续停留满四个月起，以眷属身份依附台湾地区配偶参加全民健康保险。同时在台湾地区停留三个月以上，持有大陆正式驾驶执照而未失效者，可以依据得台湾地区旅行证或居留证等相关证件，经体格检查及笔试合格后，换发同等车类之普通驾驶执照。同时台湾地区各级政府还为大陆配偶提供生活适应辅导班或成长营、生活适应咨询服务、就业咨询服务、相关法律法规咨询服务、家庭教育或亲职教育服务等。
在就业安全方面，根据“职业灾害劳工保护法”的规定，凡投有劳工保险的大陆居民，在保险有效期间，遭遇职业灾害的，得向劳工保险局申请以下补助：罹患职业疾病，丧失部分或全部工作能力的，经请领劳工保险各项职业灾害给付后，得请领生活津贴；因职业灾害致身体存障害，丧失部分或全部劳动能力的，得请领残废生活津贴；发生职业灾害后，参加职业训练期间，未请领训练补助津贴或前两类生活津贴的，得请领生活津贴；因职业灾害致身体遗存障害，必需使用辅助器具，且未依其他法令规定领取器具补助的，得请领器具补助；因职业灾害致丧失全部或部分生活自理能力，确需他人照顾，且未依其他法令规定领取有关补助，得请领看护补助；因职业灾害死亡，得给予其家属必要之补助。
在社会住宅与社区营造方面，为保障人人有适居的住宅，政府对于低收入家庭、身心障碍者、独居或与配偶同住之老人、受家庭暴力侵害之妇女及其子女、原住民、灾民、游民等家庭或个人，应提供适合居住之社会住宅，其方式包括以长期低利贷款协助购置自用住宅或自建住宅，或提供房屋津贴补助其向私人承租住宅，或以低于市价提供公共住宅租予居住，以满足其居住需求。这其中也包括大陆配偶及其家庭。
在健康与医疗照护，主要落实民众健康行为与健康生活形态管理，预防疾病，促进国民健康，同时建置以小区防疫为基础之传染病防治体系和心理卫生服务系统，推动分级预防工作。
二、赴台大陆居民行政给付现状评析
台湾地区对大陆居民行政给付的规定，与台湾地区当局的大陆政策密切相关。1992年7月16日，台湾地区“立法院”三读通过的“两岸人民关系条例”，以“台湾优先，安全第一”为立法原则和出发点，对大陆人民采取歧视和排斥的政策，将两岸人民区隔为“台湾地区人民”与“大陆地区人民”，并实行差别待遇，抵触甚至敌视大陆人民，在立法的基础上剥夺了大陆居民在台湾地区平等的享有行政给付的权利。
以社会救助为例，台湾地区社会救助以户为单位，收入是否低于所谓的“最低生活费标准”是以全户的总收入除以全户人口计算。1980年，台湾地区“社会救助法”颁布时，只是笼统地规定这一计算方式，2005年“社会救助法”第3次修改时，明确增加规定了“不得在台湾地区工作之非本国籍配偶或大陆地区配偶”不能计算为家庭人口，变相降低了大陆配偶家庭行政给付程度。如2005年高雄市最低生活费标准为每月10708元新台币，如果某大陆配偶家庭，有丈夫、公公、婆婆、及一子女共5口人，而大陆配偶又未取得在台湾地区工作许可，如果全家月总收入为5万元新台币的，假设将大陆配偶计算为家庭人口，那么该大陆配偶家庭平均最低生活费标准为每月10000元新台币，符合社会救助条件，如果不计算为家庭人口则平均最低生活费标准为每月12500元新台币，不符合社会救助条件。显然2005年“社会救助法”第3次修改变相地剥夺了大陆配偶本应享有的社会救助。
“政党轮替”后，大陆居民遭受歧视的问题引起社会广泛重视。2010年4月，台湾地区“监察院”“监委”赵昌平、李炳南调查大陆配偶权益与法律地位时，发现大陆配偶遭到歧视，受到不公平待遇的情况非常严重，比外籍配偶还不如。如大陆配偶结婚6年后才能取得身份证，而外配只需4年；大陆配偶申请入境需面谈，越南等东南亚国家籍外配虽亦需面谈，但其他国家籍外配免面谈；大陆配偶长期居留每年限额1.5万人，外配无此规定；大陆配偶申请居留、定居需有保证人，外配免保证人；台籍配偶若有子女，就不许收养大陆配偶前婚（或未婚）子女，收养外国人则无此限制。
那么台湾地区当局为什么会对大陆居民实行歧视性差别对待的行政给付制度呢？笔者认为至少有以下几方面的原因：
首先，这与台湾地区三十年来“本土化”思潮密切相关。两岸分离分隔本是特定历史情况的产物，早期蒋介石还有“反攻复国”梦，台湾地区本土意识基本被遏止。上世纪70年代蒋经国一方面提出“不妥协、不接触、不谈判”的“三不”政策，另一方面又提出“革新保台”，以及“台人治台”的本土化路线。台湾地区所谓的“本土化”在文化上往往异化为“去中国化”，把中华文化看作是外来文化，看作所谓“本土文化”的大敌，必欲除之而后快；在政治上“本土化”往往异化为“台独分裂主义”，如李登辉主政后，1990年提出了“一国两府论”，1999年更抛出“两国论”，陈水扁时期则提出“一边一国”两岸政治定位的分裂活动。台湾地区这种狭隘的“本土化”，造成国家认同的错位，大陆人民不仅不被当成同胞，反而被敌视，认为是“敌方”来的人而遭受排斥。
其次，这是所谓“台湾优先”的“国家安全战略”的体现。1987年7月4日解除“戒严”之后，国民党的大陆政策就面临着调整的压力。1988年7月召开的国民党第十三次代表大会上通过了“现阶段大陆政策”，台湾地区当局在制定和执行大陆政策时，追求的是安全第一，统一第二，台湾地区的前途高于中国的前途。1996年12月11日台湾地区另一个主要政党民进党也通过了国家发展会议“两岸关系”议题，也确立“台湾优先，安全第一”的基本原则。经过十多年的操弄，所谓“台湾优先”逐渐成为台湾社会的基本价值。在“台湾优先”的“国家安全战略”中，台湾地区前“陆委会”主任蔡英文提出建立“国家安全网”的构想，她认为台湾地区的“国家安全”不只是国防安全问题还包括处理外交能力、经济安全与“三通”后人员与货物往来造成的社会安全等。“台湾优先”体现在行政给付制度中，就是对来台的大陆配偶、陆劳、陆生，设下许多防御性法律，以“两岸处于敌对状态”为理由，大陆人员存在所谓“国家认同”问题，理直气壮的对大陆人员施予歧视性差别待遇。
另外，由于两岸经济发展水平不一致，处在经济发展水平相对比较高的台湾地区，对于相对落后的大陆人民，在普通的社会大众中也滋生了地域的歧视。很多由于婚姻关系而来台的大陆女性，被怀疑成“假结婚、真卖淫”，大陆男性还没有来台，就被怀疑成“假读书、真打工”，社会对于大陆人员充满防范心理，担心大陆人员抢台湾人的“饭碗”和福利，以及争财产，因此在政策层面也处处设置障碍，在法律上实施差别待遇，歧视大陆人员，严重的伤害了大陆人民的感情。
凭心而论，行政给付作为实现社会公平的重要措施，社会公平是行政给付当然的价值追求。然而同文同种的大陆同胞反而遭受歧视性的差别待遇，这对于所谓以“人权立国”的台湾地区当局而言无疑是莫大的讽刺。而且歧视性政策本身也是双刃剑，根据台湾地区“户政司”两岸婚姻的结婚登记统计数据，两岸婚姻2005年为14258人，2006年为14721人，2007年为13964人，2008年为12274人，2009年为12796人，与2005年相比，大陆配偶不增反减。这其中原因，很多就是遭受歧视后大陆人员不愿意与台湾地区人员婚配。
三、新背景下赴台大陆居民提高行政给付待遇的模式
2008年台湾地区“大选”结束后，两岸关系发展面临着难得的历史机遇，两岸合作交流大势所驱。2010年6月29日，第五次台海两会领导人会谈在重庆举行，签署了《两岸经济合作框架协议》(ECFA )。 ECFA的签署标志着两岸经贸交流合作进入新阶段。协议提出，签署协议的目标为：加强和增进双方之间的经济、贸易和投资合作；促进双方货物和服务贸易进一步自由化，逐步建立公平、透明、便利的投资及其保障机制；扩大经济合作领域，建立合作机制。所谓的“公平、透明、便利的投资及其保障机制”，其中也包括了行政给付制度。
与其他“投资及其保障机制”不同，行政给付不是单纯的经济或者法律问题，它牵涉到岛内复杂的政治生态，因此在两岸合作交流背景下如何提高大陆居民享受在台湾地区的行政给付待遇，也是放在两岸各界人士面前的一道难题。笔者认为对此应同样秉持“先经后政”、“先易后难”的原则，分近程、中程、远程三个阶段以不同的模式来提高大陆居民在台的行政给付待遇。
首先，在近程也就是交流互惠阶段，应以互惠化解敌意，从维护两岸人民权益出发，逐步放宽各项限制，减少歧视性的规定。在无须修法就可以完成的行政给付部分，应深化服务行政，向大陆居民提供包括法律在内的各种有关工作、学习、生活、定居以及投资贸易的资讯，建立专业的社会中介机构、社会工作组织服务两岸的经济技术合作与交流，这一部分内容，现在台湾地区不少县市已经着手在做。在需要修法的部分，虽然2009年6月9日三读修正通过了“两岸人民关系条例”部分条文，根据新的规定大陆配偶经许可入境后即可申请依亲居留，并放宽大陆配偶工作权，且不适用继承遗产总额不得逾新台币200万元限制，但对于大陆学历的承认、人民币的自由兑换、不动产的继承、大陆配偶前婚姻之未成年子女赴台探亲、居留及定居问题甚至职业驾驶执照的取得还有种种限制，这些限制在台湾岛内也受到社会各界的广泛批评，应该予以修正。在近程阶段，台湾地区当局一直主张互不否认，但在实务处理上却相离甚远。如大陆学生赴台读书，台湾地区教育部门提出“三限六不”等规定实际仍然属于歧视政策，其不加分优待、不影响岛内招生名额、不编列奖助学金、不允许大陆学生在学期间工作、大陆学生不会有在台就业问题、大陆学生不得报考公职人员的“六不”政策实际否认了大陆学生的合法权益。这一两年来，台湾地区对不符合两岸合作交流的法律进行了必要的修正，也通过了ECFA配套法案，可见修法包括立法，目前是属于近程提高行政给付的主要模式。但修法或者立法的基础，不能是歧视甚至是敌视，而应该以其主张的“互不否认”原则为基础，通过修法或者立法为赴台的大陆居民提高社会福利待遇和行政给付程度。
其次，在中程也就是互信合作阶段，要从政策面甚至是“宪法”层面来提高赴台大陆居民行政给付程度。长期以来，岛内各政党在选举的压力下，开出各种讨好选民的支票，也助长了所谓“台湾民族主义”的思潮，这是与两岸合作交流的大环境格格不入的。今年10月21日大陆某旅游团因“鲇鱼”台风在台湾地区苏花公路114公里左右发生不幸，大陆19名游客与外界失去联系，推断已全部遇难。同一天苏花公路及宜兰县其他地方也发生土石流致使人员遇难事件。就大陆19名游客家属能否在台湾地区获得政府赔偿，即挑动了岛内各政党的敏感神经。客观而言，台湾地区当局在采取台风气候的信息提供、关闭公路的措施是否及时，是否存在行政疏失属于法律认定问题，但大陆居民能否申请政府赔偿，则是行政给付对大陆居民身份认同的问题。根据《中国时报》的报道：台湾地区“交通部观光局”业务组副组长陈琼华公布台风“贴鱼”中罹难者的赔偿内容，大陆游客无台湾地区当局罹难慰问金，也不能申请台湾地区当局赔偿，而台湾地区导游另有台湾地区当局“内政部”罹难慰问金100万元，后续还可向台湾地区当局申请赔偿。要解决大陆游客政府赔偿问题，不是简单修改法律就可以完成，包括“两岸人民关系条例”如果要再度修改，也必然要牵涉到岛内各政党政策面的变更。目前国民党还坚持所谓的“台湾优先”的观念，在大陆地区人民与台湾地区人民之间还存在差别对待的观念，显然很多法律根本无法修正，相反还可能走回歧视甚至是敌视的老路，象“陆生三法”就是一个恶例。目前两岸在某些领域已经进入了互信合作阶段，如国民党承认“两岸同属于一个中国”，那么通过“一中模式”，对现有的行政给付制度进行根本性的改变是可能的。而且“一个中国”的原则也应该作为国民党的政策，在岛内进行广泛的宣传，让台湾地区人民认知、认同以及接受“一个中国”的原则，两岸中国人彼此享受到“国民待遇”。因此在中程阶段要让“宪法一中”的观点落实到政策面，正本清源才能让社会公平原则体现在赴台的大陆居民的行政给付待遇上。
最后一个阶段是远程，也就是协商统一阶段，在这一阶段应建立起符合两岸人民福祉相对统一的行政给付制度，这应是最终的模式。
结语
两岸关系和平发展现已成为两岸同胞共同愿望所系、共同利益所在，通过两岸合作交流，推动大陆居民在台行政给付待遇的提高，是海峡两岸有识之士的共同目标。孙中山先生说：“平等大公，心同此理。自共和民国成立，将合全国以一致进行”。长期以来，台湾地区当局在行政给付方面对赴台大陆居民实施歧视性差别对待的方式，既不符合其自诩的“人权立国”的价值观，也不符合孙中山“天赋人权”、“平等大公”的思想，伤害了两岸人民的感情。因此建立公平的行政给付制度，不能仅从选票利益考量，而要从问题的本质入手，一方面这是民族大义、自然法则的要求，另一方面也是双方签订《两岸经济合作框架协议》的契约义务。两岸合，天下蒙利，推动大陆居民在台行政给付待遇的提高是两岸合作交流的基础性工作，也是深化两岸关系的重要一步。海峡两岸在“一个中国”的基础上，彼此给予对方“国民待遇”应是不可阻止的趋势。
注释:周先压不扁的玫瑰？台26万大陆新娘拒当二等公民[EB/OL].[2009-01-23] .http://taiwan.huanqiu.com/society/2009-01 /348732.html.
蒋勤禹．民国社会救济立法述论[J]．青岛海洋大学学报（社会科学版）,2002(1):55-59.
东南网．两岸通婚已超过30万对大陆配偶仍存在诸多困难[EB/OL].[2010-04-281． http://www.fjsen.com/b/content-3138107.htm.
王平．陆客赴台游开花结果[N].人民日报（海外版）),2010-05-26:(3).
参见台湾地区行政院2004.2.13院台内字第0930081882号函修正核定“社会福利政策纲领”。
中欣．台调查显示大陆配偶遭遇10大歧视[N]．闽南日报，2010-04-15:(14)
王建民．台湾新政府大陆经贸政策调整策略与主要论调[J]．开放潮，2001(1):49-50.
中评社．台当局：失联陆客若罹难不能申请政府赔偿[EB/OL].[2010-10-27] http://gb.chinareviewnews.com/doc/1014/8/6/0/101486073. html?c oluid＝46&kindi d＝0&doc id＝101486073 &mdate＝10 作者简介：董志武，集美大学政法学院讲师。 文章来源：载《海峡两岸》2010年第4期。 发布时间：2012/11/3