一、问题的提出

2023年12月29日，全国人大常委会做出《关于授权澳门特别行政区对广东省珠海市拱北口岸东南侧相关陆地和海域实施管辖的决定》（以下简称“拱北口岸决定”），批准特区政府以租赁方式取得内地国有土地和海域使用权，同时授权其按照特区法律实施管辖。有学者将特区政府这类集合租赁与管辖属性的用地称为“特区租管地”[1]，全国人大常委会的相关决定可被称作“特区租管地决定”。

特区租管地决定的历次实践在拓展特区发展空间上初显成效，但未明确自身宪法根据，决定的宪法基础引发关注。[2]通过特区租管地决定，全国人大常委会确立了国有土地使用权取得的特殊模式，改变了全国性法律在租管地内的适用条件和特区本地法律的效力范围，还附条件地向特区授予管辖权，塑造出有别于内地其他地方的独特区域。

这种复合法律效果背后涉及精细的宪制运作，难以找到直接的规范根据和对应的实践模式。就法律适用条件的改变而言，《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第16条的授权事项与之相近，但特区租管地决定停止适用的法律范围宽泛，不限于特定法律的特定条款。就管辖权的改变而言，内地各地方管辖权的移转通过行政区划调整实现，但特区租管地决定不涉及行政区域界线的调整。就实践效果而言，内地支持各地打破行政区划界限发展“飞地经济”，但全国人大常委会严格限定特区租管地用途，不包括合作园区的开发建设。[3]

各项法律效果的规范根据尚不明晰，全国人大常委会又将这些法律效果融合为一份决定。为此，有必要细致分析特区租管地决定究竟引起哪些法律效果，全国人大常委会在《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）框架下的职权根据何在，历次决定的做出是否超出《宪法》框架，特区租管地模式今后的发展又需要受到怎样的约束。

回顾已有研究，一种思路着眼于对法律适用条件的改变，将特区租管地决定视作“立法性决定”或“抽象法命题决定”，这种理论概括忽视了决定中关于授予特区管辖权和移转国有土地使用权的内容，无法展现特区租管地决定法律效果的全貌。[4]另一种思路将特区租管地决定作为一类特殊的全国人大常委会授权决定展开分析，同样无法全面涵盖特区租管地决定的法律效果，忽略了对法律适用条件改变和国有土地租赁事宜的分析。[5]由于难以为特区租管地决定找到直接根据，还有观点主张为了补强特区租管地决定的合宪性，全国人大常委会做出决定前需得到全国人大的专门授权。[6]鉴于全国人大常委会兜底职权的模糊性，在诉诸全国人大做出专门授权之前，还有必要审视《宪法》第67条中的列举职权是否足以作为根据。

在此背景下，本文将在回顾历次特区租管地设立实践的同时剖析其宪制定位，并根据对决定合宪性的分析为今后完善特区租管地模式提供建议，以求丰富对全国人大常委会决定权的理论储备，深化对“一国两制”方针实践模式的认识。

二、特区租管地决定的实践运作模式

在实践中，特区租管地最初由国务院批复设立，最终实现由全国人大常委会决定设立的转变。历次特区租管地决定的内容也经历变迁，体现在全国人大常委会对国务院授权范围的缩小，直到《关于授权澳门特别行政区对设在横琴岛的澳门大学新校区实施管辖的决定》（以下简称“澳门大学决定”）之后，才形成了相对稳定的运作模式。

在设立特区租管地的前期探索中，全国人大常委会尚未就此做出决定，国务院的有关批复和其他规范性文件发挥着授权根据的作用。为兴建澳门特区新边检大楼及配套设施，国务院在2001年做出《关于广东省珠海市和澳门特别行政区交界有关地段管辖问题的批复》（以下简称“关闸大楼批复”），将相应地段交由澳门特区管辖。[7]此后，国务院办公厅又通过《关于澳门租用珠海土地兴建新边检楼有关问题的复函》，在授权珠海市政府与澳门特区政府签署国有土地租赁合同的同时规定租期与续租条件，同时明确“关闸大楼批复”中所称“管辖”包括行政管理权与司法权。[8]

此外，为建设珠澳跨境工业区，澳门特区政府在珠海市管辖海域填海造地，国务院2003年在《关于设立珠澳跨境工业区的批复》中规定，填海形成的澳门园区的土地所有权属于国家所有，使用权归属澳门特区，由澳门特区进行司法和行政管辖。[9]在国务院批复的授权下，澳门特区取得了位于内地的国有土地使用权，还被授权实施司法和行政管辖，这从法律效果上看可被视作设立特区租管地的实践。

2006年10月31日，全国人大常委会通过《关于授权香港特别行政区对深圳湾口岸港方口岸区实施管辖的决定》（以下简称“深圳湾口岸决定”）。这是特区租管地决定的初次实践，体现出不同于此后历次决定的特点。在“深圳湾口岸决定”中，全国人大常委会授权香港特区对位于内地的深圳湾口岸港方口岸区按照香港特区法律实施管辖，并授权国务院规定港方口岸区范围以及土地使用期限。根据“深圳湾口岸决定”的授权，国务院在《关于授权香港特别行政区实施管辖的深圳湾口岸港方口岸区范围和土地使用期限的批复》中将租期规定为2047年6月30日，与《中华人民共和国香港基本法》（以下简称《香港基本法》）第5条中“五十年不变”的规定具有内在联系。相比之下，“深圳湾口岸决定”之后，国务院不再被授权规定国有土地使用权事宜，而是由全国人大常委会直接做出相应规定。

2009年的“澳门大学决定”为此后历次特区租管地决定确立起相对稳定的运作模式和内容框架，其中授权澳门特区按照澳门特区本地法律实施管辖，同时明确实施管辖的时空范围，还对国有土地使用权取得方式和使用期限做出规定。相比起“深圳湾口岸决定”，国务院在“澳门大学决定”下不再有权规定管辖区域和国有土地使用权事宜。回顾起草过程，决定草案原本授权国务院规定澳门大学新校区范围、土地使用权取得方式及使用期限，但考虑到“对横琴岛澳门大学新校区需要实行特殊的管辖”以及“澳门大学新校区占地规模比较大及其办学的长期性”，全国人大法律委员会在审议过程中建议明确规定这些事项，决定最终文本采纳了这些建议。[10]

全国人大常委会在2019年通过《关于授权澳门特别行政区对横琴口岸澳方口岸区及相关延伸区实施管辖的决定》（以下简称“横琴口岸决定”），沿用了“澳门大学决定”的内容框架。到“横琴口岸决定”为止，此前历次特区租管地决定只涉及陆地使用与管辖，2023年通过的“拱北口岸决定”首次授权特区管辖内地海域。

经历多年实践，全国人大常委会决定已经取代国务院批复，成为设立特区租管地的授权根据，体现着特区租管地实践法治化水平的提升。在运作实践中，特区租管地决定法律效果的复合性得到体现，这种特质构成后续分析其宪制定位以及合宪性的基础。

三、特区租管地决定的复合法律效果

特区租管地决定为特区实施管辖提供基本框架，特区租管地设立与运作的制度细节主要由特区立法和政府间协议明确。[11]特区租管地决定在结构上包括三条，前两条对特区管辖权做出规定，最后一条规定国有土地租赁事宜，学界一般以“管辖属性”和“租赁属性”总结特区租管地决定的法律性质。[12]然而，这种概括不足以完整涵盖特区租管地决定带来的法律效果，下文将以“深圳湾口岸决定”为例做出更为精细的分析。

（一）“管辖”属性的复合法律效果

根据《香港基本法》第18条的规定，香港特区法律包括《香港基本法》、香港原有法律、特区立法和被列于附件三的全国性法律。[13]“深圳湾口岸决定”中“依照香港特别行政区法律实施管辖”的规定，给不同类型的香港特区法律带来了不同的法律效果。理论上看，法律效力范围可以分为时间、空间、属人和属事四个维度，时空范围与规范构成事实的时空背景有关，属人范围涉及规范调整行为的做出主体，属事范围由规范调整行为的内容属性决定。[14]

首先，“深圳湾口岸决定”改变了香港原有法律和特区立法效力的空间范围。回归前香港原有法律的效力仅及于香港本地，《香港基本法》在保留原有法律内容的同时也保留了对效力范围的限制，“深圳湾口岸决定”将香港原有法律的效力延伸至内地。一般而言，法律效力的空间范围与制定主体有关。[15]特区立法会属于香港特区的立法机关，由其制定的本地法律的效力限于香港特区本地，“深圳湾口岸决定”将特区立法的效力延伸至特区之外。

其次，“深圳湾口岸决定”没有改变《香港基本法》的空间效力和属人效力，但《香港基本法》在特区租管地的属事效力发生了变动。从制定主体和内容性质来看，《香港基本法》属于全国性法律，效力及于特区内外的全国各地方，因此空间效力没有发生变动。一方面，“香港特别行政区基本法既然是全国人民代表大会制定的基本法律，当然也是全国性法律。”[16]另一方面，《香港基本法》“把‘一国两制’的总方针和我国对香港的基本方针政策以法律形式规定下来”，[17]内容上是对基本国策的确认而不是对香港特区本地事务的规定。就属人效力而言，即使全国人大常委会没有做出“深圳湾口岸决定”，各类主体在特区租管地上的行为也必须遵守《香港基本法》。[18]

不过，“深圳湾口岸决定”改变了《香港基本法》的属事效力。根据《香港基本法》第11条的规定，《香港基本法》主要就香港特区的制度和政策做出规定，各类主体在内地的行为较少落入《香港基本法》效力的属事范围，《香港基本法》在内地多数时候处于被遵守的状态。即使在内地发生违反《香港基本法》的行为，香港特区也无权实施管辖，而是由内地法院等国家机关负责适用。但在“深圳湾口岸决定”做出后，香港原有法律和特区立法构成各类主体在特区租管地上的行为根据，《香港基本法》首先作为香港本地法律的效力来源在特区租管地实施。另外，香港原有法律和特区立法体现着香港特区的制度和政策，各类主体在特区租管地上实施的行为也落入《香港基本法》效力的属事范围。此时，如果在特区租管地发生违反《香港基本法》的行为，特区经决定授权可以实施管辖。

最后，“依照香港特别行政区法律实施管辖”还意味着原本适用于特区租管地的法律、行政法规和地方性法规暂停实施，特区租管地仅可适用被列于《香港基本法》附件三的全国性法律。围绕是否可在港方口岸区继续适用此前实施的内地法律，“深圳湾口岸决定”起草过程中有的常委会委员提出，除了与口岸管理和旅客、交通工具、货物出入境通关查验有关的法律，其他内地全国性法律仍可在港方口岸区适用。最终，为避免两地执法机关分别执行两套法律产生管辖矛盾，从而更为有效地实施管理，决定并未给适用内地法律留下空间。[19]自香港特区对港方口岸区实施管辖之日起，直至管辖授权到期为止，原本在港方口岸区实施的内地法律原则上不再适用。与此同时，被列于《香港基本法》附件三的全国性法律属于决定中的“香港特区法律”，作为例外可以适用于特区租管地。

在特区租管地管辖问题上，全国人大常委会不仅在“深圳湾口岸决定”第1条中对特区做出授权，还通过第2条授权国务院规定管辖范围。“深圳湾口岸决定”将香港特区管辖范围规定为“深圳湾口岸港方口岸区”，这种表述无法在空间上确定管辖区域的大小和位置，因此在第2条授权国务院做出具体规定。但从“澳门大学决定”开始，全国人大常委会直接规定特区管辖区域范围，将对国务院的授权范围缩小至确定具体界址，也就是从技术层面给出决定中已确定区域的空间坐标。

从法律属性上看，管辖权的授予不同于行政区划的变更。一方面，“深圳湾口岸决定”从形式上看无法被归为行政区划的变更。国务院在《行政区划管理条例》中具体规定了行政区划变更方式，《行政区划管理条例实施办法》第2条明确了行政区划变更的类型，其中与特区租管地决定最相类似的是行政区域界线的变更，二者存在着不可混同的差异。[20]根据《行政区划管理条例实施办法》第2条的解释，行政区域界线的变更是“将一个行政区划的部分行政区域划归另一个行政区划管辖”，这种管辖权的移转是永久性且不依附于任何条件的。相比之下，“深圳湾口岸决定”在授予管辖权时以特区取得国有土地使用权为前提，同时设定了在租赁期限内行使管辖权的限制条件，与行政区域界线的变更存在差异。

另一方面，“深圳湾口岸决定”对管辖权改变产生了行政区划变更无法引起的法律效果，香港特区法院和香港特区政府律政司通过“深圳湾口岸决定”直接取得了对特区租管地的司法管辖权，但行政区划的变更无法改变审判权和检察权的行使范围。行政区划决定了地方各级人大和本级地方人民政府的管辖范围以及地方各级人民法院和检察院的建制，但无法决定地方各级人民法院和检察院的管辖范围。根据《宪法》第99条和第107条的规定，地方各级人大和同级地方人民政府的管辖权受到“本行政区域内”的地域约束。相比之下，虽然地方各级人民法院和检察院的建制层级由行政区划决定，但二者无法当然取得对本行政区域内案件的管辖权。根据《中华人民共和国人民法院组织法》和《中华人民共和国人民检察院组织法》的规定，地方各级人民法院和检察院的建置与行政区划对应，[21]审判权与检察权的行使范围由法律设定了包括案件发生地在内的多重条件，地方各级人民法院对发生在本行政区域内案件不必然具有管辖权。就此而言，行政区划的变更无法直接改变由《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国刑事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》确定的管辖范围，但香港特区法院和香港特区政府律政司在“深圳湾口岸决定”的授权下取得了发生在特区租管地的案件的管辖权。

就实践而言，“关闸大楼批复”揭示出行政区域界线变更与特区租管地设立之间法律效果上的区别。澳门特区通过“关闸大楼批复”临时取得了特区租管地的管辖权，但直到2015年国务院重新公布《澳门特别行政区行政区域图》之后，相应区域才划入澳门特区的行政区域界线。相比之下，香港特区的行政区域界线在“深圳湾口岸决定”做出前后没有发生变动，始终以全国人大《关于设立香港特别行政区的决定》作为根据，并由国务院在1997年公布的《香港特别行政区行政区域图》中加以明确。

（二）“租赁”属性的复合法律效果

围绕国有土地使用权问题，“深圳湾口岸决定”第3条授权国务院规定土地使用期限，这种授权路径并未被沿用。在之后历次特区租管地决定中，全国人大常委会直接就当次国有土地租赁合同租期创设了个别规范。按照《中华人民共和国民法典》第705条的规定，租赁合同期限最长不超过20年，租期届满后可以续期。该条规定适用于国有土地二级市场中国有土地使用者与承租者签订的租赁合同，不适用于国有土地一级市场中以政府为主体签订的行政合同。相比起普通的民事租赁，“深圳湾口岸决定”下国有土地租赁合同双方主体并非民事主体，而是深圳市政府与香港特区政府。按照特别法优于一般法的原则，《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第54条和《土地管理法实施条例》第17条的规定，国有土地租赁是国有土地有偿取得的方式之一，应当适用有关国有土地租赁合同的专门规定。

不过，《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中未对国有土地租赁期限做出规定。从现行规范上看，原国土资源部印发的《规范国有土地租赁若干意见》第4条规定，国有土地长期租赁“具体租赁期限由租赁合同约定，但最长租赁期限不得超过法律规定的同类用途土地出让最高年期”，为国有土地租赁合同租期设定上限。据此，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条有关国有土地使用权出让最高年限的规定设定了租期上限。[22]

按照前述规定，口岸用地属于综合或者其他用地，应当适用50年的租期上限。但是，特别法优于一般法原则适用于同一位阶的法规范，无法约束由全国人大常委会所作的决定。“深圳湾口岸决定”就深圳湾口岸港方口岸区的租赁合同创设了新的个别规范，授权国务院将租期规定为2007年7月1日至2047年6月30日还在合同续期时额外前置了由国务院批准的条件。在此后的特区租管地决定中，全国人大常委会不再授权国务院就特区租管地的租期做出规定，而是直接在《土地管理法》之外以决定形式就国有土地租赁合同租期创设了个别规范。

综上，尽管历次决定均以“授权特区进行管辖”为名，但实际引发的法律效果不限于此，还改变了香港原有法律和特区立法效力的空间范围。《香港基本法》在特区租管地的实施方式发生了变动，原本在特区租管地实施的其他法律、行政法规和地方性法规均不再适用，同时就国有土地租赁合同租期创设个别规范，这种复合法律效果赋予其较为复杂的宪制定位。

四、特区租管地决定的宪法职权定位

考虑到特区租管地决定的复合法律效果，不可将其简单定性为全国人大常委会决定权的行使，而要分别判断各种法律效果背后的职权属性，否则会造成规范评价的缺漏，也可能减损宪法效力。

（一）决定权不足以作为职权根据

首先，《宪法》第67条列举了六项决定职权，特区租管地决定不属于其中任何一项。[23]从学理上看，一种观点将决定权等同于全国人大常委会所具有的全部职权，特区租管地决定在此意义上虽然属于决定权，但这种同义反复式的论述不利于分析的深入。[24]一种更有代表性的观点以立法权、监督权、任免权和决定权概括全国人大常委会职权，[25]采取“决定”形式在“四权”框架下不意味着决定权的行使，全国人大常委会可以通过决定形式行使其他职权。举例来说，1997年刑法颁布之后，全国人大常委会在《关于惩治骗购外汇、逃汇和非法买卖外汇犯罪的决定》中新设罪刑，以“决定”形式行使立法权。此外，全国人大常委会在2013年还通过《关于废止有关劳动教养法律规定的决定》行使“四权”框架中的监督权。

就此而言，不可因采取“决定”形式就认为特区租管地决定体现着决定权的行使，在此之前要首先判断特区租管地是否可被归入立法权、监督权与任免权等列举职权。不过，当前研究中多将特区租管地决定视作决定权的体现，决定内容被归纳为授予特区管辖权，又因为《宪法》第67条列举的职权无法涵盖其复合法律效果，主张全国人大需要做出专门授权以补强合宪性。[26]这种观点忽略了授权特区实施管辖之外的其他法律效果，也模糊了对特区租管地决定合宪性的判断。

由于《宪法》对全国人大常委会决定权和其他职权的行使提出了不同要求，不宜将具有职权复合性的特区租管地决定简单归结为决定权的体现，否则会在合宪性判断的过程中引起《宪法》审查根据的错配。为了对特区租管地决定做出完整的规范评价，有必要单独分析各种法律效果背后体现的职权属性。

（二）创设个别法律规范的职权根据

创制性是区别立法权与法律执行权的核心特征，体现为立法权主体在不抵触《宪法》的前提下，不需要《宪法》或法律的额外授权可以针对任何事项创设与已有法律相冲突的措施和法律后果。[27]全国人大常委会在特区租管地决定中行使法律制定权，针对个案情形创设了不同于其他法律的个别规范。针对国有土地租赁事宜，特区租管地决定做出了与原有法律不同的规定，体现了区别于法律执行权的创制性。《土地管理法》第54条仅列举“出让”这一种国有土地使用权有偿取得的方式，“澳门大学决定”以来的历次特区租管地决定中规定以“租赁”方式取得国有土地使用权。可以看到，特区租管地决定补充了《土地管理法》第54条中国有土地使用权有偿取得的方式，就国有土地租赁合同最长租期创设了《土地管理法》中未规定的个别规范，体现了立法权的创制性，实践中签订的国有土地租赁合同也遵循着特区租管地决定设置的限制。[28]

由于并未停止原有规范的效力，特区租管地决定体现了法律制定权而非法律修改权的行使。《宪法》第67条第（二）项将“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”合并规定，立法权在广义上包含这两项职权，创制性为法律制定权和法律修改权共享。比较法律修改权与法律制定权，前者在创设新规范的同时停止被修改规范的效力，后者使新创设的法规范与冲突规范之间形成了竞合关系，此时需按照《立法法》第103条处理，其中可能出现适用新创设规范的情形，但这不意味着相应的冲突规范失去效力。全国人大常委会虽然在特区租管地决定中创设了不同于《土地管理法》第54条的个别规范，但与特区租管地决定不一致的这些规范并不因此失效，因此体现着法律制定权的行使。

不过，将特区租管地决定理解为法律制定权的行使，还面临内容和形式上的质疑。就内容而言，传统上认为法律具有一般性，因此效力范围特定的特区租管地决定被认为不是法律制定权的体现。在学界的通常理解中，法规范针对不特定对象做出并且可以反复适用，从而保障法治原则、分权原则和平等原则的实现，行政法学上也以此作为区分抽象行政行为和具体行政行为的标准。[29]除此之外，还有观点主张“权利义务的未完结性”构成立法一般性的另一特质，法律被认为在内容上搭建起基本框架，之后还需依靠其他国家行为才可规制个别情形。[30]按照这种观点，特区租管地决定指向历次特区租管地设立的特定情形，对国有土地租赁事宜所作的规定也没有进一步细化的空间，因此不属于一般意义上的法律。

但这种否认个别立法的主张缺乏宪法规范的支持，也在学理和实践中面对质疑。《宪法》第62条和第67条有关法律制定权的规定并未要求法律具备一般性，这与《德国基本法》第19条第1款前句对法律一般性的强调相区别。[31]还有观点以法治原则作为论据，主张依照具有一般性的法律行使公权力才符合法治，[32]但《宪法》第5条并未要求法律具有一般性，因此存在循环论证之嫌。

即便将法治原则还原为平等原则与分权原则，也不足以否认个别立法的正当性。平等原则一方面主张同等情况同等对待，对应着法律一般性的要求，但与此同时不能否认存在不同情况差别对待的必要，这就对应着效力范围特定的个别立法。以分权原则支持法律一般性的观点主张，个别立法的存在会造成“立法机关的专制主义”，进而架空宪法上的分权原则。[33]但如果只否认以个别命令形式行使立法权，却无视制定一般命令的行政权，这种对分权原则的理解背后隐含着行政权高于立法权的认识，也是对分权原则的破坏。

此外，个别立法的存在也不会对我国权力分工造成影响。根据我国《宪法》第67条和第89条的规定，全国人大常委会与国务院的职权之间按照事权内容而非一般性与否区分，比如国务院有权制定具有一般性的行政法规，全国人大常委会也有权决定针对特定对象的特赦。事实上，历次特区租管地决定是由国务院向全国人大常委会提出议案，最终由后者做出决定，体现着国务院与全国人大常委会间的合理分工。因此，有关法律一般性的主张不足以否认个别立法存在的正当性，也无法以决定内容的特定性否认其体现着法律制定权的行使。

就形式而言，有观点主张只有满足《立法法》规定的形式要件才属于法律制定权的行使，特区租管地决定不符合制定一般法律的主体和程序要件，因而不属于法律。[34]根据《立法法》第32条、第40条和第47条的规定，法律案原则上需向社会征求意见并经三读程序后再交付表决，最终由国家主席签署主席令公布。仅就公开的制定过程来看，特区租管地决定草案往往经一次审议即交付表决，均未向社会征求意见，最终也是由全国人大常委会自行公布。就此而言，有观点可能主张特区租管地决定不具备一般法律的形式要件。

前述观点预设了特区租管地决定不适用一般法律制定程序，这既不符合《立法法》的规定，也不利于对特区租管地决定的监督。根据《立法法》第68条的规定，全国人大常委会有关法律问题的决定适用《立法法》中的有关规定，历次特区租管地决定均被全国人大常委会办公厅列为“有关法律问题和重大问题的决定”，包含适用一般法律制定程序的可能。[35]《关于〈中华人民共和国立法法（修正草案）〉的说明》中将“丰富立法形式”作为增加规定《立法法》第68条的理由，恰恰是认识到有关法律问题的决定可能体现着立法权的行使，该条为有关法律问题的决定保留了适用立法程序的空间。[36]不过，《立法法》本身无法穷尽立法程序要求，有关法律问题的决定还可能适用其他法律中的程序规定。比如，如果相关决定构成对两部基本法的修改，需要符合《香港基本法》第159条和《中华人民共和国澳门基本法》第144条的特殊要求。因此，“有关法律问题的决定”在一定条件下也应满足一般法律的制定程序要求，未采取立法程序的决定可能违反《立法法》第68条的规定。

就此而言，以形式要件否认个别立法的观点将“有关法律问题的决定”与立法权的行使相分离，预先排除了“有关法律问题的决定”适用一般法律制定程序的可能，又未明确应当满足何种主体和程序要件，不利于对特区租管地决定的监督。对特区租管地决定而言，鉴于其创设了不同于既有法律的个别规范，应当采取与这种法律效果匹配的制定程序加以约束，有必要适用一般法律的制定程序进行监督。

（三）暂停租管地既有法律实施的职权根据

特区租管地决定暂时停止既有法律在特区租管地的实施，体现法律修改权的行使。当授权按照特区法律实施管辖时，原本适用于特区租管地的法律在特区管辖期限内不再适用，这些法律的适用条件发生了改变。一般而言，法律除非被修改废止或有诸如《香港基本法》第18条第2款这样的特殊规定，否则可适用包括特区租管地在内的所有地方。尽管通常未被明确写入条文中，但适用条件构成法律隐含的重要组成。在传统的三要素说下，法律规则的逻辑结构包括了假定、行为模式和法律后果，法律的适用条件被视作每项法律规则的假定部分。[37]在新近的两要素说下，法律规则的逻辑结构被简化为构成要件与法律后果，法律的适用条件不再被视为法律规则或法律规则的组成，而是不直接表述法律规范的辅助性条文，也构成法律的重要组成。[38]学说上对法律规则逻辑结构的组成存在争议，但各种观点均认为适用条件属于法律不可缺少的组成部分。在此背景下，特区租管地决定在管辖期限内排除了法律在特区租管地的适用，为原有的适用条件设置了新的地域限制，属于法律修改权的运用。

根据《立法法》第16条的规定，全国人大及其常委会有权决定在规定期限和范围内暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定，特区租管地决定与此存在诸多差异。一方面，二者在停止适用的条文范围上存在差异。在《立法法》第16条授权下，全国人大常委会只可在特定范围内暂时停止适用某部法律的部分规定。相比之下，特区租管地决定暂时停止适用原本在特区租管地上实施的所有法律，不是《立法法》第16条的授权所能涵盖。另一方面，二者暂时停止适用法律的目的也不相同。根据2015年《关于〈中华人民共和国立法法修正案（草案）〉的说明》，授权全国人大及其常委会在部分地方停止适用法律的部分规定，旨在应对“实践条件还不成熟、需要先行先试的”情形，从而“实现立法和改革决策相衔接”。[39]由此可见，《立法法》对暂时调整或停止适用法律部分规定的授权，旨在以地方试点为全国性改革积累经验。相比之下，特区租管地决定聚焦于特定工程建设或特定项目运营。此外，实践中二者在停止适用的期限条件上存在差异。全国人大常委会根据《立法法》第16条做出的决定以5年为期，期限相对较短。与此不同，历次特区租管地决定中停止适用法律的期限与国有土地租赁合同租期一致，往往长达数十年且经全国人大常委会决定可以延期。

（四）改变特区本地法律效力的职权根据

特区租管地决定对特区管辖权的授予以及对特区本地法律效力范围的改变，无法被归入《宪法》第67条中列举的全国人大常委会职权，属于全国人大授予的其他职权。根据《香港基本法》第20条和《澳门基本法》第20条的规定，全国人大常委会可授权特区行使港澳基本法中未列举的其他权力。在就“深圳湾口岸决定”出具的法律意见中，香港特区政府保安局认为《香港基本法》第20条“容许中央在适当的情况下将进一步的权力转授香港特区”。[40]根据该条，全国人大常委会有权在《香港基本法》列举权力之外授予特区管辖权，特区本地法律效力范围的改变作为管辖权授予的法律效果，也可将该条作为职权根据。

不过，仅从《香港基本法》第20条的规范文义与起草过程来看，无法判断其他权力中是否包含对特区租管地的管辖权。就规范文义而言，“其他”的表述排除了由《香港基本法》第12条到第19条列举的由中央和香港特区各自行使的权力，对特区租管地的管辖权不在列举权力之中，但也没有限定其他权力的范围。从起草过程来看，《香港基本法》第20条旨在平息有关“剩余权力”的争议，焦点放在“如何划分在中央与特区之间的权力，未划清楚的、未能够划清楚的权力，应怎样处理”，偏重对特区自治权的制约。[41]从中无法得知全国人大常委会做出授权的限度，无法得出其他权力是否包括对特区租管地的管辖，对此要做进一步分析。

综上，全国人大常委会在特区租管地决定中同时行使了法律制定权、法律修改权和由全国人大通过港澳基本法授予的职权，达成了复合法律效果，下文将进一步分析全国人大常委会各项职权的行使是否符合宪法。

五、特区租管地决定的合宪性分析

特区租管地决定的合宪性包含形式和实质两个方面，形式合宪性要求全国人大常委会各项职权行使符合《宪法》中程序和权限的规定，实质合宪性要求特区租管地决定在实体法律关系层面不与《宪法》相抵触。

（一）特区租管地决定的形式合宪性

1.法律制定权的形式合宪性

特区租管地决定中法律制定权的行使，符合《宪法》对全国人大常委会与国务院、全国人大之间的关系定位，具有形式合宪性。一方面，特区租管地决定对个别规范的创设，没有打破国务院作为最高国家行政机关的宪法属性，也符合《宪法》对全国人大常委会与国务院之间权力分工的规定。反对者可能认为，若承认个别规范会模糊行政权与其他权力的边界，有违国务院作为最高国家权力机关的执行机关以及最高国家行政机关的宪法属性，以此否认存在效力范围特定的法律，质疑在特区租管地决定中创设个别规范的合宪性。

这种观点将效力范围的特定性预设为行政权运作的固有特征，还隐含地要求国务院在执行国家权力机关表达的意志时必须指向特定的对象，缺乏《宪法》规范根据。不同于国家立法权、审判权、检察权和监察权，我国《宪法》中并没有出现“行政权”的表述，而是在《宪法》第85条将“行政机关”作为国务院的机关属性加以规定，这意味着行政权在我国《宪法》下难以从内容实质的角度进行界定，主要从权力行使者的角度加以规定[42]。在此意义上，行政权可以被等同于《宪法》规定由国务院行使的权力，体现为《宪法》第89条对国务院各项职权的列举。根据《宪法》第89条的规定，效力范围特定并非行政权的固有属性，其中第（一）项就规定国务院有权制定效力范围不特定的行政法规。此外，执行机关的定位不意味着国务院只能采取具体化的执行方式，当全国人大及其常委会所表达的意志不存在进一步具体化的空间时，国务院还可以采取诸如监督下级政府等方式实现最高国家权力机关的意志。

就实践而言，特区租管地决定的制定和执行过程，充分体现了全国人大常委会与国务院之间的合理分工。在历次特区租管地设立实践中，往往是由内地地方政府与特区政府向国务院提出请求，再由国务院向全国人大常委会提出议案，以求获得更强的民主正当性支撑。在全国人大常委会做出特区租管地决定后，内地地方政府与特区政府签订国有土地租赁合同，实现决定所创设的有关租赁合同期限和续期条件的个别规范。在合同执行阶段，根据《宪法》第89条第（四）项的规定，具有领导地方各级政府工作职权的国务院，可以监督内地地方政府与特区政府间签订的国有土地租赁合同是否符合特区租管地决定，保证决定中所创设的个别规范的实现。[43]

另一方面，特区租管地决定在就国有土地租赁合同租期及续期条件创设个别规范时，也没有违反《宪法》对全国人大与其常委会之间立法权限的分配。结合《宪法》第62条和第67条的规定，全国人大常委会无权制定应当由全国人大制定的基本法律，特区租管地决定创设的个别规范不在基本法律之列。

现行规范未从正面界定何为基本法律，有观点整理了被立法机关定性为基本法律的各项法律，从中总结出基本法律需要兼具事务领域的重大性与影响范围的全域性两项特征。[44]就事务领域而言，《宪法》第62条列举了“刑事、民事、国家机构的”三种类型，土地管理制度并不在此列。从立法实践来看，作为土地管理领域基本法律的《土地管理法》也是由全国人大常委会制定，这也可从侧面说明土地管理制度在立法者看来不属于具有重大性的事务领域。就影响范围而言，特区租管地决定创设的个别规范仅适用于特定区域，不具有影响范围的全域性。鉴于特区租管地决定创设的个别规范不涉及重大事务，影响范围也较为局限，因此不属于基本法律之列，全国人大常委会对此享有法律制定权。

2.法律修改权的形式合宪性

特区租管地决定在修改原本在特区租管地实施的法律的适用条件时，符合《宪法》对全国人大常委会法律修改权行使的要求。根据《宪法》第62条和第67条的规定，原本在特区租管地适用的法律可以被分为基本法律与非基本法律。《宪法》第67条第（二）项将非基本法律的修改权授予全国人大常委会，除此之外未对修改权行使做出特殊限制。就改变非基本法律的适用条件而言，特区租管地决定并未抵触《宪法》中规定的形式要件。相比之下，《宪法》第67条第（三）项对全国人大常委会的基本法律修改权设置了额外限制，包括了“全国人大闭会期间”的时间限制、“部分补充和修改”的程度限制以及“不得同该法律的基本原则相抵触”的内容限制。从宪法史的角度看，赋予全国人大常委会基本法律修改权是1982年《宪法》的创设，起草过程中为了“充分保证全国人大作为最高国家权力机关的地位”，采纳了针对全国人大常委会的这些限制条件。[45]

就改变基本法律的适用条件而言，特区租管地决定也符合《宪法》第67条第（三）项设置的三个限制条件。迄今四次特区租管地决定分别于2006年10月31日、2009年6月27日、2019年10月26日和2023年12月29日通过，均在全国人大闭会期间制定，而且距离下一次全国人大会期有一定时间，可由全国人大常委会行使法律修改权。此外，特区租管地决定只修改了隐含在基本法律条文背后的适用条件，符合对有关修改幅度的限制条件，而且这种部分修改未改变基本法律的条文本身，不具有抵触被修改法律基本原则的可能。

3.管辖授权的形式合宪性

全国人大常委会在特区租管地决定中授权特区实施管辖，行使全国人大通过港澳基本法授予的其他职权，并未超出《宪法》第67条规定的职权范围。根据《宪法》第31条和第62条的规定，制定特别行政区内实行的制度以及决定特别行政区的设立及其制度，属于全国人大的固有职权。除非得到《宪法》第67条第（二十二）项下的专门授权，否则全国人大常委会无权通过特区租管地决定授权特区实施管辖。在全国人大并未做出专门授权的情况下，《香港基本法》和《澳门基本法》第20条构成特区租管地决定授予特区管辖权的可能根据。

根据《香港基本法》第20条和《澳门基本法》第20条的规定，香港和澳门特区可享有全国人大常委会授予的其他权力。仅从文义来看，其他权力不包括两部基本法中列举的由特区享有的权力，但是否包括按照特区法律实施管辖的权力并不清晰。从起草过程来看，《香港基本法》和《澳门基本法》第20条规定了中央与特区之间“未划清楚的、未能够划清楚的权力，应怎样处理”，明确特区的权力“不是它本身所固有而是国家授予的”，平息关于“剩余权力”问题的争议。[46]至于像管辖特区租管地这类明确归属于内地的权力是否可以授予特区，不在起草者的讨论范围。

可见，其他权力的范围从文义解释和历史解释的角度都难以明确，却构成了认定特区租管地决定合宪性的关键。如果其他权力中可以包含管辖内地特定区域的权力，特区租管地决定向特区授权的根据就是由全国人大制定的港澳基本法，因而可以将《宪法》第67条第（二十二）项作为自身职权根据。反之，在未获全国人大授权的情况下，全国人大常委会无权就特别行政区制度做出决定，否则超越了《宪法》第67条确定的职权范围。在合宪性解释原则下，应当采取前一种解释方案，令管辖内地的权力得以被涵括进《香港基本法》和《澳门基本法》第20条中的其他权力，从而保全特区租管地决定的效力。[47]

综上，特区租管地决定中法律制定权和法律修改权的行使具有形式合宪性。就特区租管地决定对特区的授权而言，可以在合宪性解释原则下从《香港基本法》和《澳门基本法》第20条中找到授权来源，将《宪法》第67条第（二十二）项作为职权根据。

（二）特区租管地决定的实质合宪性

特别行政区租管地决定中个别规范的创设与对法律适用条件的修改，主要涉及对法制统一原则和法安定性价值的维护，向特别行政区授予管辖权时应当与宪法上单一制的国家结构形式兼容，同时与《宪法》第31条隐含的“一国两制”方针保持协调。

《宪法》第5条第2款规定国家维护社会主义法制的统一和尊严，确立了法制统一原则。作为统领性规范，法制统一原则还与平等原则和单一制原则产生内在联结，要求作为主权体现的全国性法律在各地平等适用，全体公民在国家主权范围内服从相同的法律。[48]就此而言，全国人大常委会以决定形式令法律不再平等适用于特区租管地，构成对法制统一原则的干预。但干预并不意味着抵触《宪法》，还需与其他价值进行权衡。比如，《香港基本法》第18条和《澳门基本法》第18条就排除了绝大多数全国性法律在特区的适用，但出于调和“一国两制”方针与法制统一原则的考虑，全国人大在《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉的决定》和《关于〈中华人民共和国澳门特别行政区基本法〉的决定》中确认了其合宪性。

同样地，特区租管地决定的合宪性需要权衡法制统一原则与历次决定追求的目标，比例原则在其中构成“最为核心的控制手段”。[49]从实质上看，比例原则是以合比例性控制国家权力的手段，可以用于约束全国人大常委会对法制统一原则可能的干预。《宪法》第3条第4款规定，“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性”，在“中央的统一领导”与“地方的主动性、积极性”之间留下了可供权衡的空间。从比较法的角度，在欧盟法律中广泛适用的辅助性原则可以认为是合比例性分析的例子。

回顾历次特区租管地决定，“深圳湾口岸决定”和“横琴口岸决定”追求提高通关便利化水平，“澳门大学决定”意图缓解澳门大学的用地压力，“拱北口岸决定”服务于澳门轻轨东线项目建设。特区租管地决定的这些目标为宪法所容许，决定中规定的手段也有助于实现相应目标，因此满足目的正当性与妥当性要求。

在能达致设定目标的前提下，必要性原则要求选择对法制统一原则干预程度最小的手段。若不排除既有法律在特区租管地的适用，特区租管地决定就无法实现拓展特区发展空间的目标，还会在内地与特区之间造成管辖矛盾，因此满足手段有效性要求。[50]此外，历次特区租管地决定涉及区域面积不大，而且选取口岸、大学和工程项目这类与外部相对隔绝的空间，还以“禁区式管理”等规定尽可能减少对特区租管地外区域的影响，从而将对法制统一原则的干预程度降至最低，因此特区租管地决定对法制统一原则的干预符合必要性原则。

经过了目的正当性、妥当性与必要性的检验，均衡性原则要求权衡特区租管地决定实现的目标与对法制统一原则的干预是否合比例。一方面，相较于地方立法对全国性法律的变通，特区租管地决定是在中央主导下对地方法制的调整，对法制统一原则的干预程度更低。另一方面，特区租管地决定除了服务于特定项目建设外，更能拓展特区发展空间、实现内地与特区的互联互通，同时推动特区融入国家发展大局，从而巩固宪法上的特别行政区制度价值。就此而言，特区租管地决定也能通过均衡性原则的检验。

在法制统一原则之外，《宪法》第5条第2款中规定的“统一和尊严”包含对法安定性价值的维护，着眼于保护公民的稳定预期。从法律制定权的行使看，决定创设的个别规范仅对当次国有土地租赁合同发生属事效力，不会打破公民对国有土地使用权取得方式和租赁合同期限等事项的规范预期。就法律修改权的行使而言，租管地在决定做出之前或为填海造陆区域、或为待开发的空置地块，原本涉及的法律主体和法律关系较为简单，可以将法秩序变动对公民规范预期造成的影响降至最低。

特区租管地决定不仅涉及法秩序的变动，管辖权授予还会对国家结构形式产生影响，需要在“一国两制”方针下判断其与单一制原则是否兼容。单一制下也可容纳地方自主空间，源自中央授予的地方权力可以合法地被中央单方改变，“一国两制”方针可被视作我国单一制原则的制度特质。[51]从1982年修宪的背景资料来看，“一国两制”构成理解特别行政区制度的前提，《宪法》第31条“实际体现了‘一国两制’的指导思想与方针”。[52]

在单一制原则下，全国人大常委会在授予管辖权时符合“一国两制”方针。采取授权形式意味着特别行政区并无管辖租管地的固有权力，全国人大常委会有权单方改变管辖权的范围。全国人大常委会在授予管辖权的同时还对管辖权行使方式施加限制，将租管地用途限定在授权预期实现的目标范围内。《香港基本法》第5条和《澳门基本法》第5条做出“一国两制”方针五十年不变的规范承诺，“深圳湾口岸决定”之后历次决定均将租期限定在港澳基本法生效后五十年内，从“澳门大学决定”开始还以续租批准程序施加控制，与“一国两制”方针相互融贯。

综上，特别行政区租管地决定中各项职权的行使具有实质合宪性，在创设个别规范与修改法律适用条件时维护了法制统一原则和法安定性的价值，对特别行政区管辖权的授予也符合“一国两制”方针的要求。

六、特区租管地发展模式的完善路径

设立特区租管地涉及个别法律的创设、法律适用条件的改变以及特别行政区制度内涵的丰富，超出国务院在《宪法》第89条下的职权范围，实践中由全国人大常委会取代国务院做出决定，体现特区租管地设立法治水平的提升。不过，经过对其合宪性的考察，特区租管地决定还有进一步完善的空间，从而在《宪法》层面补强其正当性。

首先，由于特区租管地决定当前只有在合宪性解释原则下才可将《宪法》第67条第（二十二）项作为自身职权根据，全国人大有必要对常委会做出专门授权，以补强特区租管地决定的合宪性。结合《宪法》第31条、第62条第（十四）项和第67条第（二十二）项的规定，全国人大常委会只有取得全国人大专门授权才可授予特区管辖权。在当前实践中，《香港基本法》和《澳门基本法》第20条固然可以在合宪性解释下被视作全国人大授权的体现，但合宪性解释的运用本身就意味着全国人大常委会做出授权的宪法根据可以进一步完善，因此全国人大有必要对其常委会做出专门授权，以补强特区租管地决定的合宪性。

鉴于特区租管地决定所涉事项不属于“在特别行政区内实行的制度”，全国人大有权对其常委会做出授权。《宪法》第62条第（十四）项规定全国人大有权决定“特别行政区制度”，其中包含“在特别行政区内实行的制度”和其他特别行政区制度，[53]《宪法》对后者并未施加特别程序限制，全国人大有权就此做出授权并采取法律以外的其他形式。由于租管地位于特区之外，对特区管辖权的授予不属于“在特别行政区内实行的制度”，可由全国人大授权其常委会做出规定。

在具体设计授权决定时，全国人大有必要明确以《宪法》第31条、第62条第（十四）项和第67条第（二十二）项作为根据。根据全国人大的有关决定，在实施港澳基本法中有关中央与特别行政区间关系的条款时，香港基本法委员会和澳门基本法委员会可以向全国人大常委会提供意见，港澳基本法对应条款中也设计了相关的征询程序。[54]授权事项涉及中央与特别行政区之间的关系，全国人大常委会也可参考港澳基本法中的程序机制，在拟定相关议案前征询其下设的香港基本法委员会和澳门基本法委员会的意见，之后将相关议案提交全国人大审议。出于授权明确性的考虑，全国人大在决定中可明确设立租管地预期实现的目标。

其次，特区租管地决定的职权复合性不应成为弱化程序约束的理由，全国人大常委会做出决定时需从严适用各项职权根据对应的程序要求。《立法法》第68条规定全国人大常委会所作有关法律问题的决定适用本法中的有关规定，具体如何适用需要结合实践进行判断。鉴于特区租管地决定包含着全国人大常委会的多种职权，引发了不同程序规范之间的竞合。处理这种竞合情形应当采取从严适用的思路，适用全国人大常委会制定法律的有关程序，否则会造成程序约束机制的落空。举例来说，根据《立法法》第32条和第47条的规定，特区租管地决定的议案原则上需经三读程序后再交付表决，最终由国家主席签署主席令公布。

最后，在发展特区租管地模式的过程中，全国人大常委会在拓展特区租管地的土地用途和区域范围的过程中，要维护法制统一原则。为了在“一国两制”方针下增强内地与港澳之间的互联互通，特别行政区租管地决定今后在管理方式上有必要在便利人员流动和维护公共秩序之间寻求合理平衡。

回顾以往实践，“深圳湾口岸决定”和“澳门大学决定”中的有关规定可为今后实践提供参考。“深圳湾口岸决定”要求香港特别行政区实行“禁区式管理”，按照香港特别行政区《公安条例》中的有关规定，过境人员只有取得许可证方可进出，香港特别行政区政府还为便利人员流动制定附属条例。[55]这种框架性规定具有因应现实兼顾人员流动便利化与公共秩序维护的弹性，同时还考虑到与特区本地法律的衔接，但由于未明确设定授权条款，实践中可能导致权力向特区的过度下放。“澳门大学决定”明确将规定管理方式的权力授予国务院，但“隔离管理”方式指向过于单一，不利于提高人员流动的便利化程度。[56]在今后实践中，可考虑沿用“澳门大学决定”下授权国务院的规定方式，但仅设置兼顾特区本地法律的框架性约束，要求在分隔管理的同时为人员流动提供便利条件。

在内地“飞地经济”蓬勃发展的背景下，有观点建议扩大特区租管地的区域范围，同时将土地用途拓展到产业园区的建设，在特区租管地“总体适用特区的法例和税制”。[57]这种发展构思固然有助于拓展特区的发展空间，但构成了对法制统一原则的过度干预。就必要性原则而言，发展“飞地经济”无须授权特区按照特区法律对内地特定区域实施管辖，由产业园区所在地制定地方立法同样可以实现目标，不必排除既有法律在内地的平等适用。从均衡性原则考虑，不同于口岸、大学与工程项目这类封闭区域，作为特区租管地的产业园区不可避免地与内地产生复杂的法律关系，特区法律会透过这些法律关系扩大对法制统一原则的干预，超出宪法所允许的限度。因此，在特区租管地模式的发展过程中，应严格限制特区租管地用途和区域范围的拓展，避免对法制统一原则的过度干预。

结论

在特区租管地决定中，全国人大常委会首先行使法律制定权针对国有土地租赁事宜创设了个别规范，还行使法律修改权改变了原本在特区租管地实施的法律的适用条件，又在港澳基本法的专门授权下授予特区管辖权，随之改变了特区本地法律效力的空间范围。从当前实践来看，历次特区租管地决定符合宪法对全国人大常委会职权行使的程序要求，符合《宪法》第5条第2款规定的法制统一原则与《宪法》第31条隐含的“一国两制”方针，在形式和实质上均具有合宪性。在特区租管地模式今后的发展中，全国人大常委会在拓展特区租管地的土地用途和区域范围的过程中还受到法制统一原则的约束。

从特区租管地决定实践中可以看到，全国人大常委会的决定权常常依附于其他职权的行使，具有法律效果和职权根据的复合属性。相比之下，现有理论中“立法性决定”“执行性决定”“授权性决定”的归纳着眼于某类法律效果或某项职权根据，在一定程度上忽视了特区租管地决定这类复合型决定。[58]若套用“立法性决定”这类理论归纳来理解特区租管地决定，既有损规范评价的精准性，还会模糊全国人大常委会据以做出决定的程序机制。就此而言，本文对特区租管地决定的分析以个案形式说明了复合型决定的特性，今后研究中还需对复合型决定进行更为深入的研究。

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【注释】

[1]参见董皞：《“特区租管地”：一种区域合作法律制度创新模式》，载《中国法学》2015年第1期，第152页。

[2]“全国人大常委会授权澳门管辖横琴岛澳大校区”被选作2009年度中国十大宪法事例。《2009年度中国十大宪法事例评选揭晓》，载明德公法网2009年12月26日，http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=5146。

[3]参见《国家发展改革委员会等八部门联合印发关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，载中华人民共和国发展和改革委员会网站2017年6月6日，https://www.ndrc.gov.cn/fzggw/jgsj/dqs/sjdt/201706/t20170606_1050612.html。

[4]参见江辉：《有关法律问题的决定与法律的区别》，载《人大研究》2012年第1期，第33页。陈鹏：《全国人大常委会“抽象法命题决定”的性质与适用》，载《现代法学》2016年第1期，第66页。

[5]参见万千慧：《全国人大常委会授权决定的合宪性控制》，载《河北法学》2019年第8期，第144页；常浒：《关于横琴澳大校区相关法律事务的初步研究》，载《“一国两制”研究》总第2期，第32页；张丽英：《澳门大学横琴校区租赁的特殊法律性质——兼论法律适用的冲突》，载《澳门法学》2013年第7期，第22页。

[6]参见朱世海：《全国人大常委会授权澳门管辖横琴岛澳大校区的法理分析》，载《“一国两制”研究》总第5期，第47页；董皞：《“特区租管地”：一种区域合作法律制度创新模式》，载《中国法学》2015年第1期，第164页。

[7]《国务院关于广东省珠海市和澳门特别行政区交界有关地段管辖问题的批复》，国函〔2001〕152号，2001年11月26日发布。

[8]《国务院办公厅关于澳门租用珠海土地兴建新边检楼有关问题的复函》，国办函〔2001〕28号，2002年3月21日发布。

[9]《国务院关于设立珠澳跨境工业区的批复》，国函〔2003〕123号，2003年12月5日发布。

[10]《全国人民代表大会法律委员会关于〈国务院关于提请审议授权澳门特别行政区对横琴岛澳门大学新校区实施管辖的议案〉审议结果的报告》，2009年6月26日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第九次会议上。收录于《全国人民代表大会常务委员会公报》2009年第五号，第507页。

[11]以“深圳湾口岸决定”为例，香港特区制定了《深圳湾口岸港方口岸区条例》，用以规定香港特区法律在深圳湾口岸港方口岸区的适用方式。此外，为了将已有的强制性质保险单的地域界限扩大至包括港方口岸区，《深圳湾口岸港方口岸区条例草案》委员会还专门做出《深圳湾口岸港方口岸区启用后的保险安排》。关于国有土地使用权事宜，香港特区政府与深圳市政府之间签署了《深圳湾口岸“一地两检”合作安排》，协定内容包括了国有土地租赁合同、深圳湾口岸重大事宜合作安排、深圳湾口岸运作实施方案，以及深圳湾公路大桥深圳段运作及保养维修安排合作协定。

[12]参见董皞：《“特区租管地”：一种区域合作法律制度创新模式》，载《中国法学》2015年第1期，第152-154页。

[13]《深圳湾口岸港方口岸区条例》第2条规定，“香港法律（laws of Hong Kong）指当其时在香港施行的、在香港具有立法效力的、实施范围扩及香港的或适用于香港的法律，包括《基本法》第十八条指明的所有香港法律来源”。

[14]参见[奥]汉斯・凯尔森：《纯粹法学说》（第二版），雷磊译，法律出版社2021年版，第16、18页。

[15]参见张根大：《法律效力论》，法律出版社1999年版，第64-65页。

[16]王叔文主编：《香港特别行政区基本法导论》（修订本），中共中央党校出版社1997年版，第93页。

[17]王汉斌：《第七届全国人民代表大会法律委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法（草案）〉审议结果的报告》，1990年4月2日第七届全国人民代表大会第三次会议主席团第三次会议通过。收录于香港特别行政区基本法起草委员会编：《关于中华人民共和国香港特别行政区基本法的重要文件》，第108页。

[18]比如香港基本法第22条对中央各部门、各省、自治区、直辖市和中国其他地区的人明确施加了法律义务，又比如内地各省市司法部门根据香港基本法第95条与香港特区律政司达成各项《法律服务合作协定》。

[19]参见乔晓阳：《全国人民代表大会法律委员会关于〈国务院关于提请审议授权香港特别行政区对深圳湾口岸港方口岸区实施管辖的议案〉审议结果的报告》，2006年10月27日在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议上。收录于《全国人民代表大会常务委员会公报》2006年第八号，第700-701页。

[20]《行政区划管理条例实施办法》第2条：“条例所称行政区划的变更，包括行政区划的设立、撤销，行政区划隶属关系的变更，行政区域界线的变更，人民政府驻地的迁移和行政区划名称的变更。行政区划隶属关系的变更，是指行政区划整建制由其原上级行政区划划归另一个上级行政区划管辖。在不改变行政区划隶属关系的情况下，将行政区划整建制委托另一行政区划代管或者变更代管关系，参照行政区划隶属关系的变更办理。行政区域界线的变更，是指将一个行政区划的部分行政区域划归另一个行政区划管辖。人民政府（派出机关）驻地的迁移，是指县级以上地方人民政府（派出机关）驻地跨下一级行政区划（派出机关管辖范围）的变更和乡、民族乡、镇人民政府、街道办事处驻地跨村（居）民委员会管辖范围的变更。行政区划名称的变更，是指改变行政区划专名。”

[21]相关条文包括《中华人民共和国人民法院组织法》第20条、第22条和第24条以及《中华人民共和国人民检察院组织法》第13条。

[22]《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条：“土地使用权出让最高年限按下列用途确定：（一）居住用地七十年；（二）工业用地五十年；（三）教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；（四）商业、旅游、娱乐用地四十年；（五）综合或者其他用地五十年。”

[23]《宪法》第67条列举的决定职权包括第（十四）项、第（十五）项、第（十八）项、第（十九）项、第（二十）项和第（二十一）项。

[24]刘少奇在1954年《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中指出“人民代表大会制度既规定为国家的根本政治制度，一切重大问题就都应当经过人民代表大会讨论，并作出决定”，泛化决定权的观点可能来源于此。参见《刘少奇选集（下卷）》，人民出版社1984年版，第157页；何华辉主编：《人民代表大会制度的理论与实践》，武汉大学出版社1992年版，第153页。

[25]“四权”框架源自1980年彭真关于地方人大常委会工作的一次讲话，此后被学界用于概括人大及其常委会的权力配置。参见彭真：《关于地方人大常委会的工作》，载《彭真文选一九四一——一九九〇年》，人民出版社1991年版，第386-387页；蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第259-417页。

[26]参见朱世海：《全国人大常委会授权澳门管辖横琴岛澳大校区的法理分析》，载《“一国两制”研究》总第5期（2009-2019年），第45-46页；董皞：《“特区租管地”：一种区域合作法律制度创新模式》，载《中国法学》2015年第1期，第164页。

[27]参见江辉：《论有关法律问题的决定的含义与识别》，载《中外法学》2024年第5期，第4页。

[28]历次特区租管地决定涉及的国有土地租赁合同文本并未公开，《〈深圳湾口岸港方口岸区条例草案〉委员会土地使用安排》透露了“深圳湾口岸决定”中国有土地租赁合同内容，其中明确“港方口岸区内的土地使用期限自口岸启用之日起至2047年6月30日止”。香港特区政府保安局：《〈深圳湾口岸港方口岸区条例草案〉委员会土地使用安排》，立法会CB(2)1457/06-07(02)号文件，第2页。

[29]参见沈宗灵主编：《法理学》（第4版），北京大学出版社2014年版，第25-27页；刘风景：《法治的阿基米德支点——以法的一般性为中心》，载《法学论坛》2013年第5期，第32页；姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（第7版），北京大学出版社2019年版，第172页。

[30]参见黄宇骁：《立法应当是抽象的吗？》，载《中外法学》2021年第3期，第560页。

[31]《德国基本法》第19条第1款：“一、凡基本权利依本基本法规定得以法律限制者，该法律应具有一般性，且不得仅适用于特定事件，除此该法律并应具体列举其条文指出其所限制之基本权利。”

[32]参见刘风景：《法治的阿基米德支点——以法的一般性为中心》，载《法学论坛》2013年第5期，第31页。

[33]参见[德]卡尔・施米特：《宪法学说》，刘锋译，上海人民出版社2016年版，第207页。

[34]参见陈鹏：《全国人大常委会“抽象法命题决定”的性质与适用》，载《现代法学》2016年第1期，第66-67页。

[35]经检索，由全国人大常委会办公厅建设的“国家法律法规数据库”将四次特区租管地决定均列为“有关法律问题和重大问题的决定”。

[36]王晨：《关于〈中华人民共和国立法法（修正草案）〉的说明》，2023年3月5日在第十四届全国人民代表大会第一次会议上。收录于《全国人民代表大会常务委员会公报》2023年第三号，第240页。

[37]参见舒国滢主编：《法理学导论》，北京大学出版社2012年版，第102页。

[38]雷磊：《法律规则的逻辑结构》，载《法学研究》2013年第1期，第83页。

[39]有关全国人大及其常委会决定暂时调整或者暂时停止法律部分规定的条文最早规定在2015年《立法法》第13条，并在2023年修改后调整为第16条，内容上也发生了改变。李建国：《关于〈中华人民共和国立法法修正案（草案）〉的说明》，2015年3月8日在第十二届全国人民代表大会第三次会议上。收录于《全国人民代表大会常务委员会公报》2015年第二号，第184页。

[40]香港特区政府保安局：《〈深圳湾口岸港方口岸区条例草案委员会〉宪法及司法管辖权事宜》，立法会CB(2)1231/06-07(02)号文件，第2页。

[41]李浩然主编：《香港基本法起草过程概览》（上册），三联书店2012年版，第167页。

[42]参见王贵松：《国务院的宪法地位》，载《中外法学》2021年第1期，第213页。

[43]根据香港特区政府保安局披露的信息，“深圳湾口岸决定”中涉及的国有土地租赁合同定稿先送国务院审批后再由深港双方签署。香港特区政府保安局：《〈深圳湾口岸港方口岸区条例草案〉委员会土地使用安排》，立法会CB(2)1457/06-07(02)号文件，第3页。

[44]参见韩大元、刘松山：《宪法文本中“基本法律”的实证分析》，载《法学》2003年第4期，第10页；韩大元：《全国人大常委会新法能否优于全国人大旧法》，载《法学》2008年第10期，第10页。

[45]参见彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》，载《人民日报》1982年12月6日，第1版。

[46]参见李浩然主编：《香港基本法起草过程概览》（上册），三联书店2012年版，第167页；王叔文主编：《澳门特别行政区基本法导论》，中国人民公安大学出版社1993年版，第144-145页。

[47]在合宪性审查中，合宪性解释通常指向被审查的法律与宪法之间的两角关系，这里出现的是被审查的特区租管地决定、作为中介的特区基本法与宪法之间的三角关系。在两角关系中，对被审查的法律做合宪性解释可以保全其效力。在三角关系中，对作为中介的特区基本法做合宪性解释，可以保全作为被审查对象的特区租管地决定的效力。

[48]参见王建学：《改革型地方立法变通机制的反思与重构》，载《法学研究》2022年第2期，第43页。

[49]参见王建学：《授权地方改革试点决定应遵循比例原则》，载《法学》2017年第5期，第42页。

[50]这点在“深圳湾口岸决定”审议过程中也有提及。参见乔晓阳：《全国人民代表大会法律委员会关于〈国务院关于提请审议授权香港特别行政区对深圳湾口岸港方口岸区实施管辖的议案〉审议结果的报告》，2006年10月27日在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议上。收录于《全国人民代表大会常务委员会公报》2006年第八号，第700页。

[51]参见屠凯：《自治条例并非民族自治地方“小宪法”》，载《政治与法律》2018年第3期，第36页。

[52]参见韩大元：《〈宪法〉第31条“特别行政区”一词由来及其规范内涵》，载《华东政法大学学报》2020年第5期，第12页。

[53]莫纪宏：《特别行政区制度法律特征的宪法学再释义》，载《中外法学》2022年第5期，第1166页。

[54]《全国人民代表大会关于批准香港特别行政区基本法起草委员会关于设立全国人民代表大会常务委员会香港特别行政区基本法委员会的建议的决定》，1990年4月4日第七届全国人民代表大会第三次会议通过；《全国人民代表大会关于批准澳门特别行政区基本法起草委员会关于设立全国人民代表大会常务委员会澳门特别行政区基本法委员会的建议的决定》，1993年3月31日第八届全国人民代表大会第一次会议通过。

[55]香港特别行政区政府保安局：《〈深圳湾口岸港方口岸区条例草案〉委员会禁区式管理》，立法会CB(2)1366/06-07(01)号文件，第1-3页。

[56]“实行隔离式管理后，进出横琴岛澳门大学新校区的人员只能从澳门特别行政区方向经专用通道进出，不从该校区直接进入横琴岛的其他区域。”参见周波：《关于〈国务院关于提请审议授权澳门特别行政区对横琴岛澳门大学新校区实施管辖的议案〉的说明》，第十一届全国人民代表大会常务委员会第九次会议，2009年6月22日。

[57]《新民党就2024年〈施政报告〉提出建议》，载新民党网2024年7月16日：https://npp.org.hk/asset/upload/2024%E6%96%BD%E6%94%BF%E5%A0%B1%E5%91%8A%E5%BB%BA%E8%AD%B0%E6%9B%B8_16072024.pdf。

[58]有学者曾将人大决定分为“单一型”和“复合型”两类。参见孙莹：《论人大重大事项决定权的双重属性》，载《政治与法律》2019年第2期，第34页。