特别行政区长官“述职”之探讨
特别行政区长官“述职”之探讨
马 岭
我国香港特别行政区行政长官向中央人民政府的述职始于1998年，澳门特别行政区行政长官向中央人民政府的述职始于2000年。特别行政区行政长官应当定期向中央人民政府述职，这一点在《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》中并没有明确规定，它是在实践中创造出来的“惯例”。其根据是《香港特别行政区基本法》第43条第2款和《澳门特别行政区基本法》第45条第2款的规定：特别行政区行政长官依照本法的规定对中央人民政府和香港/澳门特别行政区负责。向中央人民政府“述职”应当是向中央人民政府“负责”的形式之一。
一、“述职”的含义和分类
根据我国《新华词典》的解释，“述职”是“向主管部门或领导陈述工作情况。例大使回国述职。”在我国的实践中述职可以大致分为四类：一是存在于上下级国家机关之间的领导与被领导的关系中，如财务科长述职、农业局长述职、税务局中层干部的述职等。二是存在于平行国家机关之间的监督与被监督的关系中，如一些地方的政府部门向人大述职。三是存在于选举产生的有关人员与选民的关系中，如我国许多地方的人大代表向选民述职。四是其他类型的述职，如高级教师述职、工会主席述职、企业述职等等。笔者认为，根据《新华词典》对“述职”的解释，述职者与接受述职者之间的关系应当是“主管与被主管”或“领导与被领导”的关系，因此上述四种“述职”中只有第一种（行政关系）才真正称得上是“述职”；第二种显然将“主管部门”作了过于宽泛的解释――将人大视做政府的主管部门，从而混淆了政府内部的上下级领导关系和政府与人大之间的监督关系；第三种述职也令人难以苟同，代表向选民“述职”其实是向选民汇报工作，是联系选民、对选民负责的一种方式，选民是分散的，不可能成为人大代表的领导或主管部门；第四种述职如高级教师述职、工会主席述职、企业述职等基本上是其工作总结，它们与述职的对象之间也不存在、或不完全是“主管与被主管”、“领导与被领导”的关系。我们在现实中将不同行业、不同性质的关系不加区分地一律以“述职”规范之，是一种泛行政化的表现，似乎是在把“述职”当作一种社会时尚而加以追求，但实际上却很可能抹杀了有关行业的职业特点，如教师向学校述职可能有违教学自由的精神。
特别行政区行政长官每年向中央人民政府的述职，显然不属于平行国家机关之间监督与被监督的范畴，而是接近于上下级国家机关之间的关系；但与上下级之间“主管与被主管”或“领导与被领导”的关系又有所不同。根据香港和澳门的《基本法》，中央人民政府并不“领导”特别行政区政府，中央人民政府也不是特别行政区政府的“主管部门”，而只是“特别行政区行政长官对中央人民政府负责。”因此特别行政区行政长官向中央人民政府的述职，应当基本上是建立在一种监督关系之上（排除领导关系），但又与一般的监督关系紧有所不同，是一种较为松散的监督关系。
二、特别行政区行政长官“述职”的内容和范围
根据笔者所能查到的有限资料，在实践中特别行政区行政长官向中央人民政府的述职，其内容和范围有如下特点。
1、述职是“全面”、“具体”的汇报工作。行政长官的述职内容涉及特别行政区的经济、社会、政治等个方面，是全方位的，而不局限于某一个或某几个方面，同时也是具体的、细致的。如2003年12月2日香港特别行政区行政长官董建华抵达北京后，“向记者表示，此次到北京述职，是向中央领导人汇报七月以来香港经济、社会、政治方面的情况。”“《香港文汇报》发表题为《连串“怎么样”尽显关切》的文章指出，胡锦涛主席在会晤董建华时，表示很关心香港近来的形势，询问‘香港市场情况怎么样？旅游业怎么样？楼市、股市怎么样？社会稳定和市民就业情况怎么样？’”2005年12月28日香港行政长官曾荫权在北京会见传媒讲述述职情况时说：“我亦与总理谈到一些具体的问题，包括人民币深化业务，尽快落实跨境大型工程和扩大个人游，这些都是正在跟进中的事务。在人民币方面，我提了一些具体的建议，总理表示会考虑，他的回应是相当积极的。但因为是货币的问题，我不能在这方面全面地交代，但我很希望到落实的时候，对香港来说是一个很大的好处。对于基建工程方面，我亦说到几件事，除了区域快线之外，亦谈到港珠澳大桥，大桥方面现在虽然路线方面已安定下来，对于口岸的安排及其他的细节，都要在论证方面弄清楚，我很希望在这方面弄清楚之后，工作层面会跟进。个人游方面，我向中央提议，因为有９＋２发展，我很希望所有九个省的省会都包括在个人游之内，现时各省会里面，三个省会已经有个人游，六个未有，中央对我的建议是肯定的，亦接受意见，但亦好意地说，我们应该好好地研究口岸有否承受的能力、应付得来呢？在这方面，我们会作跟进工夫，内地有关部门亦会跟进建议。我们有一个目标，我希望在五月一日黄金周假期之时，能够落实增加这些自由行的地点。”笔者认为，如有临时情况发生或行政长官认为必要（并经中央同意），需要就某一事件或某些特定事项向中央汇报情况，行政长官当然可以随时进京，但那不是述职，述职应是全面汇报工作。有关媒体在报道中对述职一词的运用可能不够规范，如香港行政长官董建华在2003年7.1大游行后，“于7月19日上京述职”，同年11月再次“提出北上述职要求”。这些进京行为很可能是针对某一特定事件的，因此不可与全面汇报工作的述职相提并论。
2、时间基本确定。从实践来看，述职是一年一度的，且基本上是在每年年底（11或12月），一般为2-3天。如前所述，如果有一年数次进京，不宜都视为述职。如2003年国家主席胡锦涛先后五次接见董建华，“两人第一次会面是三月份在北京时，第二次则是非典时期在深圳，第三次则是七月十九日董建华到北京述职，第四次是在曼谷的APEC会议，第五次是十二月到北京述职。”笔者认为其中的第五次才可能是真正的述职行为，其余四次可能只是因某种特定原因或特定情况的会面，其他年份并没有如此多的次数，即没有形成惯例，没有制度化，而一年一度的进京述职则已经基本定型。同时即使进京，也不是所有接见或会晤都是述职，如2006年“香港特区行政长官曾荫权于12月26日傍晚抵达北京述职，为期四天，香港《大公报》披露，在京逗留四日期间，曾荫权除获安排与中国国家主席胡锦涛和总理温家宝等见面外，还将拜会多达九个国家部委，商谈人民币业务、基建项目、食物安全、内地孕妇来港产子等港人关注的话题，探讨推进措施和解决途径。”其中“与中国国家主席胡锦涛和总理温家宝”的见面可能是述职，而“拜会多达九个国家部委，商谈人民币业务、基建项目、食物安全、内地孕妇来港产子等港人关注的话题，探讨推进措施和解决途径”的行为则与述职无关，而只是借述职进京的机会顺便进行的工作，因此在“为期四天”的行程中可能只有前两天为述职时间。
3、中央表态。从有关“述职”的新闻报道来看，中央在行政长官述职后都要“表态”，其内容大体包括以下几个方面：一是对特别行政区政府过去一年工作的表态，如1999年朱�g基总理对前来述职的香港行政长官董建华说，“一年来香港的经济状况已有好转，最困难的时期已经过去。这表明董建华领导下的香港特别行政区政府施政有方，香港能够经得起风浪的冲击。中央人民政府对此表示满意。”2003年澳门行政长官何厚铧到京述职时，《澳门日报》发表《胡锦涛勉特区政府再接再厉》的报道，“国家主席胡锦涛会见行政长官何厚铧，高度赞扬澳门特区四年来取得的成绩，喜见澳门回归后社会治安改善、经济持续发展，充分肯定何厚铧为首的特区政府，同时勉励特区政府和社会人士再接再厉，为成功实践‘一国两制’作出新贡献。”“在澳门特区成立一周年前夕，到北京进行任内首次述职的澳门特区行政长官何厚铧，获国家主席江泽民及国务院总理朱�F基高度评价，其中朱�F基更给何打了‘一百零一分’的超满分分数。”二是表明中央对特别行政区未来一年工作规划的支持，如2003年温家宝总理在听取了澳门行政长官何厚铧汇报后表示，“中央政府将一如既往地坚持‘一国两制’和基本法，全力支持行政长官和特区政府依法施政，支持澳门实现更大发展。”三是介绍内地情况，互通信息，如1999年朱�g基总理向前来述职的香港特首董建华“介绍了当前内地的经济形势。他说，近日中美两国就中国加入世界贸易组织问题签署的双边协议，符合中美两国的根本利益。”“中国早日加入世界贸易组织，将为香港经济的可持续发展提供新的机遇和有利条件。”
从相关报道来看，十年来中央对行政长官的述职都是持肯定和鼓励的态度而没有否定或负面性的评价，这似乎体现了中央对特别行政区高度自治权的一种尊重。由于行政长官述职的具体内容以及中央领导人在述职中的讲话全文未见公开披露，因此我们很难以媒体报道的现有信息判断中央对特别行政区事务的“介入”程度。笔者认为，《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》既然赋予特别行政区政府高度的自治权，“高度自治”就是自己的事情自己管理，因此不宜有太多的请示汇报，或请示汇报更多地具有礼节性、程序性的色彩，或请示汇报应限定在与中央有关的事务方面而不宜太多涉及其内部管理的事务。的确，在实践中创造的惯例往往比法律规范更丰富，更具体，起着补充法律规范的作用，但一般不能与规律规范相冲突。因此特别行政区行政长官向中央人民政府的述职不宜突破《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》，这应该是一条原则。所以，特别行政区行政长官向中央政府的“述职”，其内容可以尽量详尽（使中央政府充分了解情况，心中有数），但中央政府对特别行政区自我管辖的事务一般不宜直接作出具体指示，以兑现《基本法》保障特别行政区“高度自治”的规定，应当避免将二者的关系通过述职演化为“领导与被领导”的行政关系。
4、述职报告不公开。笔者在本文的写作中常常苦于资料的短缺，因为行政长官历次“述职”的内容都没有公开发表过，甚至不知道是否有正式的书面“述职报告”存在（如果有是否作为“国家机密”保存在政府某部门）。行政长官向中央政府的述职是否应该公开化？如果国务院的政府工作报告都可以向全国人民代表大会公开，进而通过媒体向全国人民公开，那么特别行政区行政长官的述职报告应该也可以向特别行政区议会公开，并通过媒体向全国人民公开。如果说涉及国家机密的话，作为中央人民政府的国务院报告应该比特区政府的报告涉及更多、更大的国家机密，国务院的工作报告可以公开，特区政府的工作报告也应该可以公开。或许有人会说，政府向议会的报告与行政系统内部的工作报告是有所不同的，前者的公开化并不能必然推论出后者也应当公开化。但民主政府的一个基本特征是政务公开（公开是原则，不公开是例外），以便接受民众的评议和监督，如果特别行政区首长的述职报告确实不宜公开，则需充分说明理由，否则容易引起社会各界猜测甚至怀疑。
三、特别行政区行政长官“述职”的对象
在特别行政区行政长官述职的有关法律关系中，述职的主体是特别行政区行政长官，这一点没有多少疑问，而接受述职者则值得探讨。
接受述职者是中央人民政府，这一点不成问题。但谁是中央人民政府呢？对此我国宪法第85条有明确规定：“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。”这是作为国家根本法的宪法的明确定义，即使特别行政区实行高度自治也不宜对此另有解释。在《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》中多处条文涉及“中央人民政府”的概念，其含义需要我们一一考察。如：《香港特别行政区基本法》第12条规定：“香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。”依笔者的理解，该条中的“中央人民政府”应是指国务院，因为特别行政区只可能“直辖”（直接管辖）于国务院，而不可能直辖于其他中央国家机关或所有中央国家机关。《香港特别行政区基本法》第13条规定：“中央人民政府负责管理与香港特别行政区有关的外交事务。中华人民共和国外交部在香港设立机构处理外交事务。中央人民政府授权香港特别行政区依照本法自行处理有关的对外事务。”该条中的“中央人民政府”显然也是指“国务院”，是国务院及其下属的外交部（而不可能是其他中央国家机关或所有中央国家机关）“负责管理与香港特别行政区有关的外交事务。”《香港特别行政区基本法》第14条第3款规定：“中央人民政府派驻香港特别行政区负责防务的军队不干预香港特别行政区的地方事务。香港特别行政区政府在必要时，可向中央人民政府请求驻军协助维持社会治安和救助灾害。”其第4款规定：“驻军费用由中央人民政府负担。”该条中的“中央人民政府”是否是指中央军委呢？笔者认为不是，它还是指国务院，即使驻军的有关行为可能由中央军委负责，特别行政区政府也不宜直接向中央军委提出请求，而是应当向国务院提出请求，由国务院与中央军委商议。《香港特别行政区基本法》第15条规定：“中央人民政府依照本法第四章的规定任命香港特别行政区行政长官和行政机关的主要官员。”第45条规定：“香港特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。”第48条第5项规定行政长官有权“提名并报请中央人民政府任命下列主要官员：各司司长、副司长，各局局长，廉政专员，审计署署长，警务处处长，入境事务处处长，海关关长；建议中央人民政府免除上述官员职务；”这些条款中的“中央人民政府”也是指国务院，在实践中董建华、何厚铧、曾荫权等行政长官均是由国务院总理任命的。《香港特别行政区基本法》第20条还规定：“香港特别行政区可享有全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会及中央人民政府授予的其他权力。”该条中的“中央人民政府”与“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会”并列，显然仅指国务院，而不是对所有中央国家机关的统称。《香港特别行政区基本法》第22条第2款规定：“中央各部门、各省、自治区、直辖市如需在香港特别行政区设立机构，须征得香港特别行政区政府同意并经中央人民政府批准。”该条中的“中央人民政府”也应是国务院，因为需在香港特别行政区设立机构的“中央各部门”应是国务院各部门而不是全国人大各部门或中央军委各部门、最高法院各部门、最高检察院各部门；同理，需在香港特别行政区设立机构的“各省、自治区、直辖市”也应是这些地方的政府部门而不是其它机关的部门，其审批权应由国务院掌握。但《香港特别行政区基本法》第48条的有关规定是比较特殊的，“香港特别行政区行政长官行使下列职权：……(三)签署立法会通过的法案，公布法律；签署立法会通过的财政预算案，将财政预算、决算报中央人民政府备案；”该条中的“中央人民政府”应是全国人民代表大会常务委员会，因为该法第17条第2款明确规定：“香港特别行政区的立法机关制定的法律须报全国人民代表大会常务委员会备案。”笔者认为，《香港特别行政区基本法》第48条和第17条第2款规定的“中央人民政府”与整个法律以及宪法规定的“中央人民政府”似有矛盾，如何协调这一矛盾是一个难题。但从整个法律的规定来看，“中央人民政府”应是指国务院。
在实践中，行政长官的述职对象似乎包括国家主席、副主席，国务院总理、副总理等。如“澳门特区行政长官何厚铧2日起一连三天赴京述职，期间国家主席胡锦涛、国务院总理温家宝、国家副主席曾庆红等领导人将分别会见何厚铧，听取过去一年特区政府施政情况。”2001年12月董建华“宣布参选第二任行政长官后，第一次到北京述职。……国务院副总理钱其琛今天下午也会见了董建华，并对香港经济的未来发展表示乐观。”“明日（星期五）上午董建�A��到中南海���赵号c副�理�X其琛��面。下午他��前往人民大��堂，向�理朱�g基述�。星期六上午行政�L官��到��~台���e�^，向��家主席江�擅袷雎�。” 笔者认为，向国家主席、副主席，总理、副总理的述职如果是同样的内容，那么这种多次重复述职是没有必要的，这不仅是行政长官的重复劳动，而且可能引起国家主席、副主席，总理、副总理之间的不必要矛盾――如果他们对述职的表态有所不同，行政长官将无所适从，如果他们的表态完全相同，那么中央的这种重复劳动亦没有必要。如果行政长官向国家主席、副主席，总理、副总理述职的内容是不同的，那可能问题更大，因为这将牵涉到国家主席、副主席，总理、副总理之间在对待特别行政区的事务方面要有详细而具体的职权分工。行政长官进京述职时“拜会”有关国家领导人、分别接受有关国家领导人的“接见”是可以的，但在性质上与“述职”应有所区别。笔者认为，国家主席可以对进京述职的行政长官作礼节性的接见，但述职的对象应该是总理。述职体现的是特别行政区作为中华人民共和国的一个地方政权与中央政权之间的关系，而不是国家与国家之间的关系。当英国归还香港、葡萄牙归还澳门给中国的时候，这是一种国家间的行为，此时国家主席的出面是完全必要的，应该的。而香港和澳门回归后其具体的管理事务应由特别行政区政府“自治”，并向作为中央人民政府的国务院负责，而不是对国家主席负责。如果说我国国务院总理由国家主席提名因而总理也应对国家主席负责的话，有关程序也应当是特别行政区长官向总理述职，总理再向国家主席汇报有关情况，而不宜行政长官直接向国家主席述职，尤其不应“同时”向国家主席、副主席、总理、副总理等人述职，以避免职权不清的混乱状况。同时，还应当指出的是，副职（国家副主席、国务院副总理）不应单独接受述职，除非正职因健康等原因缺位，他们一般只能作为正职的副手在场（但此时“接受述职”的仍然是正职）。
四、建议制定《特别行政区行政长官述职法》
笔者认为，应当就特别行政区行政长官向中央人民政府的述职问题制定专门法律。法律意味着稳定（任何一方都不得随意更改），意味着双方的权力义务关系明确化、具体化，制度化，既不因行政长官的人事变动而变动，也不因中央领导的换届而有所更改。
《特别行政区行政长官述职法》应由全国人民代表大会常务委员会制定。首先，该法律应由中央立法机关制定而不宜由特别行政区立法会制定，因为根据《香港特别行政区基本法》第17条第3款（《澳门特别行政区基本法》第17条第3款有同样内容）的规定，“全国人民代表大会常务委员会在征询其所属的香港特别行政区基本法委员会后，如认为香港特别行政区立法机关制定的任何法律不符合本法关于中央管理的事务及中央和香港特别行政区的关系的条款，可将有关法律发回，但不作修改。”此条文并没有授权特别行政区立法机关制定“关于中央管理的事务及中央和香港特别行政区的关系”的“法律”，而只是指出特别行政区立法机关制定的任何法律中如有不符合基本法关于中央管理的事务及中央和香港特别行政区的关系的“条款”，全国人民代表大会常务委员会在征询其所属的香港特别行政区基本法委员会后，可将有关法律发回，但不作修改。从基本法的精神来看，涉及中央和特别行政区关系的法律应由中央制定，同时应征询“特别行政区基本法委员会”的意见。其次，在中央立法机关的层面上，应由全国人民代表大会制定还是应由其常务委员会制定呢？笔者认为由后者制定较为妥当，因为这样便于与前者制定的《基本法》有法律位阶上的层次之分。
有关述职法的内容，不仅应当将现有的述职惯例规范化，而且还需进一步明确化、具体化。有关内容应包括：①明确特别行政区行政长官述职的法律依据，如《香港特别行政区基本法》第43条第2款和《澳门特别行政区基本法》第45条第2款的有关规定。②明确规定述职主体是特别行政区行政长官，在行政长官不能履行职务时，应由谁临时代理其述职。③明确规定述职的对象，是国家主席或总理，或国家主席“和”总理，或总理及负责港澳事务的国家副主席、国务院副总理（笔者认为应是总理）。④特别行政区行政长官向中央述职的时间，可以对每年12月述职、述职的时间为2-3天的惯例加以肯定。⑤述职的性质，是礼节性的还是实质性的，中央政府在述职中的权限（是只“听”述职、一般不表态，还是可作原则性的表态，或有权做具体指示――这种指示是建议性的还是命令性的）。⑥述职的范围，包括政治、经济、文化各方面还是有所侧重，与非述职性的进京汇报工作的区别。⑦明确规定述职的形式（如书面报告），等等。
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1998年10月15日―17日，“香港特区行政长官董建华到北京向中央政府述职”，《香港回归大事记（1998年）》，http://www.gov.hk/tc/residents/；2000年12月17日行政长官何厚铧首次赴京述职，见《澳门回归大事记（2000年）》，http://www.gov.hk/tc/residents/
1998年香港特别行政区行政长官董建华向中央政府的述职事实上开创了一个先例，这10年来一年一度的述职已经基本形成了惯例，如果某年中断述职将会引起各方面的疑问和反应，因此打破这一惯例是需要有充分理由的。当然这并不一定意味着这一惯例已经成熟和完善。
商务印书馆辞书研究中心修订：《新华词典》（2001年修订版），商务印书馆2006年版，第913页。
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如，“五年来，常委会在总结历届开展述职评议工作的基础上，加大了述职评议的力度，先后对自治区人民政府秘书长、发展计划委员会主任、公安厅厅长等21位政府组成部门负责人开展了述职评议，基本做到了在本届任期内对所有自治区人民政府组成部门负责人进行一次述职评议的要求。对当年未安排述职评议的自治区人民政府组成部门负责人则要求向常委会递交书面述职报告。”《广西壮族自治区人大常委会工作报告》，://www.gxnews.com.cn 2003年01月22日9时36分。
如，“河南省洛阳市人大常委会为确保人大代表能够真正按照选民的意志和利益履行职责，常委会组成人员带头向选举单位及选民述职并接受评议。……北京市东城区人大常委会还专门出台《人大代表述职办法》，明确规定了代表向选民述职的方式方法、述职内容、述职程序、述职次数等。”《近年来各地人大代表工作方法创新》，发布时间：2003-10-23 16:11:05省外人大信息资料。
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《新华词典》对“主管”的解释是，“负主要责任管理（某一方面）。例管理农业。”商务印书馆辞书研究中心修订，《新华词典》（2001年修订版），商务印书馆2006年版，第1295页。
从这一点来看，行政长官的述职可能“改写”了《新华词典》中“述职”一词的含义。
《香港、澳门特别行政区行政长官进京述职》，2003-12-02 16:57 08 南方网综合。
《香港、澳门特别行政区行政长官进京述职》，2003-12-02 16:57 08 南方网综合。
“行政长官抵京述职〈2005〉”，源自“香港政府网站”。
《董建华下周访京 传胡温将接见》，中港台，刊登时间：27 November 2003 1101。
从1997年至2007年，香港特区行政长官向中央人民政府进行了每年一次的述职共11次，其时间在12月的有7次，在11月的有2次（1999年、2007年），在10月的有2次（1998年、2000年）。如2001年12月19日，“香港特别行政区行政长官董建华乘港龙航空的飞机今天中午十一时五十分抵达北京，开始为期两天的述职活动。”《董建华抵达北京》，新华网 ( 2001-12-19 13:36:51)。从2000年至2007年，澳门特区行政长官向中央人民政府述职共8次，其中6次是在12月，1次在11月（2007年），1次尚未查到（2004年）。
《香港、澳门特别行政区行政长官进京述职》，2003-12-02 16:57 08 南方网综合。
《香港回归大事记（2006年）》。
《朱总理会见董建华》，www.sina.com.cn 1999年11月21日 21:45 中新社。
《香港、澳门特别行政区行政长官进京述职》，2003-12-02 16:57 08 南方网综合。
www.stockstar.com，2000-12-19 12:10:10，孟凌云，证券之星。
新华网北京2003年11月23日电 （记者 张勇）：“国务院总理温家宝23日在中南海紫光阁会见了来京述职的澳门特别行政区行政长官何厚铧。”http://www.gov.hk/tc/residents/
《朱总理会见董建华》，www.sina.com.cn 1999年11月21日 21:45 中新社。
仅仅是“从相关报道来看”，相关报道不一定是全面的报道。
《香港特别行政区基本法》第2条规定：“全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。”第16条规定：“香港特别行政区享有行政管理权，依照本法的有关规定自行处理香港特别行政区的行政事务。”《澳门特别行政区基本法》第2条、第16条也有相同的规定。
《香港特别行政区基本法》第11条第2款规定：“香港特别行政区立法机关制定的任何法律，均不得同本法相抵触。”《澳门特别行政区基本法》第11条第2款规定：“澳门特别行政区立法机关制定的任何法律、法令、行政法规和其他规范性文件均不得同本法相抵触。”既然一般法律都不能与基本法相抵触，那么，有关宪法性惯例也应该不能与基本法抵触。
香港行政长官的施政报告、�政司�l表最新的�政�A算案、政府�つ俊⒆罱�年度的�つ浚�政府�C合���蟊怼⒆钚�つ����Y果�蟾��的部分、���署署�L�蟾��等文件均可公开查阅。见“香港政府一站通”， www.gov.hk/tc/ - 34k 但行政长官向中央述职的报告却无从查到。
历史已经一再警示我们，古今中外喜欢并善于搞神秘主义、垄断信息以维护其物质上之特权和精神上之优越感的制度，大多不是民主制度。
但行政长官是否可以委托他人向中央述职，能够委托什么人向中央述职，委托的理由是什么，这些问题还应进一步明确化。根据《香港特别行政区基本法》第53条第1款的规定，“香港特别行政区行政长官短期不能履行职务时，由政务司长、财政司长、律政司长依次临时代理其职务。”如“董建华述职期间，财政司司长曾荫权将署理行政长官。”《董建华将到北京述职》，www.sina.com.cn 1999年11月19日 07:25 中新社。因此行政长官如需委托他人代其述职时，其人选也应当依次为政务司长、财政司长、律政司长。《澳门特别行政区基本法》第55条第1款的规定，“澳�T特�e行政�^行政�L官短期不能履行���r，由各司司�L按各司的排列�序�R�r代理其��铡�各司的排列�序由法律�定。”
笔者认为此类行为由国务院的国防部负责比较合适。但在我国现行宪法设置的政治体制中，国防部和中央军委之间的关系有不尽合理之处，限于篇幅本文在此不作探讨。根据宪法规定，国务院是不能直接命令中央军委的，因此国务院是否有必要通过全国人大或其常委会对中央军委作出相关决定？然而“协助维持社会治安和救助灾害”往往涉及紧急情况，程序环节过多以及人大反应的相对迟缓又可能延误时机。在实践中“创造”的国务院与中央军委联合颁发规范性文件的做法是否适当，还值得进一步研究。如“1996年1月28 日，国务院、中央军委发布公告，中国人民解放军驻港部队组建完成。”中国国学论坛，中国人民解放军驻港部队，2006-5-22 01:03 天下一人。
如，在2004年9月1日的国务院全体会议上，“会议就任命何厚铧为澳门特别行政区第二任行政长官作出了决定。温家宝总理签署国务院第414号令，任命何厚铧为中华人民共和国澳门特别行政区第二任行政长官，于2004年12月20日就职。”在2005年6月21日的国务院全体会议上，“决定任命曾荫权为中华人民共和国香港特别行政区行政长官，即日起就职，任期至2007年6月30日。温家宝当即签署了任命曾荫权为中华人民共和国香港特别行政区行政长官的国务院第437号令。”Copyright © 2000 - 2008 XINHUANET.com All Rights Reserved. 制作单位：新华通讯社网络中心。又如：“依照香港特别行政区基本法的有关规定，根据香港特别行政区行政长官董建华的提名和建议，国务院2003年8月2日决定，对香港特别行政区政府部分主要官员作如下任免：任命唐英年为财政司司长；任命李少光为保安局局长；任命曾俊华为工商及科技局局长；任命黄鸿超为廉政专员；免去唐英年的工商及科技局局长职务；免去李少光的廉政专员职务；免去黄鸿超的海关关长职务。”中国网综合消息2003年8月5日。
《澳门特别行政区基本法》第12、13、15、17、20、22、45、50条也有关于“中央人民政府”的类似规定，有些规定与《香港特别行政区基本法》的上述规定完全相同，有些规定有细微差别，在此不一一比较。
《香港、澳门特别行政区行政长官进京述职》，2003-12-02 16:57 08 南方网综合。
中新社北京十二月二十日电(记者赵健)，《香港特区行政长官董建华结束述职离京返港》，2001年12月20日 19:43。
《行政�L官抵京述�》，一九九八年十月十五日（星期四）。
如1997年7月1日零时4分，“中华人民共和国主席江泽民在这里庄严宣告：根据中英关于香港问题的联合声明，两国政府如期举行了香港交接仪式，宣告中国对香港恢复行使主权。”“随后，中英两国领导人走到主席台前，握手合影。凌晨1时12分，香港政权交接仪式结束。”《纪念香港回归10周年》。
我国宪法第62条规定，全国人民代表大会“根据中华人民共和国主席的提名，决定国务院总理的人选”。
笔者认为，全国人民代表大会常务委员会似乎没有必要分别就香港和澳门两地各自制定《香港特别行政区行政长官述职法》和《澳门特别行政区行政长官述职法》，而是应当制定一部统一适用于港澳两地的《特别行政区行政长官述职法》。
这两个条文都规定，特别行政区行政长官依照本法的规定对中央人民政府和特别行政区“负责”。
作者马岭，中国青年政治学院法律系教授。
载《比较法在中国》2009年卷，社会科学文献出版社2009年版。
文章来源：中国宪政网 发布时间：2009/11/24