作为英国的前殖民地，香港的行政审裁处（administrative tribunals）制度起源于英国，从上世纪50年代至今都没有发生过任何实质性的变化。但是其前宗主国（英国）的行政审裁处制度在这段时间内却发生了根本性的变化，特别是当英国议会在2007年通过《审裁处、法院和强制执行法》（Tribunals, Courts and Enforcement Act 2007）之后，行政审裁处已经完全司法化了。另一方面，在和英国有着相同的普通法渊源的澳大利亚，其行政上诉制度并没有跟随英国的发展方向，而是朝着一个完全不同的方向发展，形成了具有自己独特风格的澳大利亚联邦行政上诉制度。

在主权回归之前，香港的行政审裁处制度理应跟随其前宗主国的行政审裁处制度的发展而发展。但是事实并非如此，当英国在上个世纪50年代对其行政审裁处制度作出改革之后，香港并没有作出相应的改革。香港自1997年已经回归中国，回归后香港的行政审裁处制度不但法理上并非一定要跟随英国，而且事实上也没有跟随英国的发展。在宪制上，中国的立法机关――全国人民代表大会，为香港制定了《基本法》。该法明确规定《基本法》是回归后香港的最高法律，香港的行政、立法和司法制度都得以《基本法》为依据，香港的立法机关所制定的法律不得与《基本法》相抵触。因此，回归后的香港有了自己的小宪法。在宪制架构上，回归后的香港和英国这个没有成文宪法的前宗主国已经不同了，而是更类似具有成文宪法的、同属于普通法制度的澳大利亚。那么，香港的行政审裁处制度今后会如何发展，是跟随其前宗主国的发展方向，即把行政审裁处司法化，还是采用澳大利亚的发展模式，即把行政审裁处定性为非司法机关？香港政府至今并没有表示有意图对香港的行政审裁处制度作出全面的检讨。本文的目的是通过对香港、英国和澳大利亚的行政审裁处制度的比较研究，来讨论香港行政审裁处制度未来的发展方向。

二、香港行政审裁处制度的历史发展及现状

1.行政审裁处的定义       

在讨论香港行政审裁处的历史发展之前，我们首先应该对行政审裁处作出界定。这不仅将决定本文的研究范围，也会影响本文的结论。就香港而言，并没有任何条例对行政审裁处作出明确的定义。香港法例第一章，《释义及通则条例》（Interpretation and General Clauses Ordinance），是把审裁处（tribunals）和各类委员会（boards, commissions and committees）放在一起。而且根据Bharwaney的研究，有些法定机构，例如空运牌照局（the Airport Transport Licensing Authority），事实上是一个审裁处，但是却没有用审裁处这一名称。另一方面，上世纪80年代之前，有些法定机构虽然使用了审裁处的名称，例如修改之前的《入境条例》所设立的递解出境审裁处（the Deportation Tribunal），但并非是真正的审裁处。香港政府在其“各公务委员会及其它名表”（Civil and Miscellaneous Lists）列举了所有的审裁处和各种委员会（councils, boards, commissions and committees），所有列举出来的机构有好几百个，但是其中大部分都没有解决争端的功能。因此，显然不应该，也没有必要把所有这些机构都作为审裁处来研究。有学者在研究香港的行政审裁处时提出了“法定审裁处”（statutory tribunals）的概念。以“法定”这一要件作为界定审裁处的核心标准是有其合理性的，因为即使并非所有行政审裁处都是法定机构，绝大多数行政审裁处肯定都是法定的。而且《释义及通则条例》有关审裁处和各种委员会的条文对它们的成立，主席及其他成员的任命，以及作出决定的方式等，也是从法定机构的角度出发加以规定的。另外两位学者在研究香港行政审裁处时并没有对其作出定义，而只是对行政审裁处作出了分类。英国2000年对审裁处的检讨也是针对法定机构。而且除了法定这个标准之外，英国2000年对审裁处的检讨是针对具有争端解决功能的法定机构。因此，本文将采用这两个标准来界定行政审裁处，从而把本文的讨论范围限定于具有争端解决功能的法定机构。

2.香港行政审裁处的历史发展

香港政府从来没有对行政审裁处作出过全面的检讨，到目前为止，也没有对香港的行政审裁处制度的发展作出权威性论述的著作。James O’Neil在其1986年完成的硕士论文中把香港的行政审裁处的发展分为两个阶段，第一阶段是从1939年到1962年， 其间共设立了18个行政审裁处，差不多一年成立一个。从1963年到1969年， 香港只成立了一个审裁处，因此他认为在研究香港行政审裁处的发生时可以忽略这段时间。第二阶段是从1970年至1982年，在这段时间内，共成立了45个行政审裁处，平均每年差不多3个。香港律政司的代表在2010年3月由中国行政法学会在广州大学召开的“两岸四地行政机关争端解决”研讨会上指出，目前香港具有争端解决功能的行政审裁处有63个。虽然由于时间关系，作者还没有能够进一步核实香港的行政审裁处的准确数量，但是这两个材料都认为是超出了60个。

英国2001年发表的对审裁处的检讨报告指出，符合法定机构和具有争端解决功能这两个条件的行政审裁处的数目是137个，其中该报告所检讨的、严格意义上的行政审裁处只有70个。这排除了两类机构，一类是只具有管理和调查功能的法定机构，另一类是那些并非由行政机关设立的具有争端解决功能的审裁处，例如不同的专业团体内部的纪律聆讯审裁处等。从这个角度来看，香港行政审裁处的数量差不多赶上英国了。因此，非常有必要对香港的行政审裁处制度作出全面的检讨。

三、比较研究

1.英国行政审裁处制度的发展

彼得・凯恩（Peter Cane）教授在其专著中指出，19世纪英国的工业革命导致了中央政府权力和义务的集中，中央政府对具有多种功能的地方政府（包括司法和行政功能）的控制越来越强。议会建立了许多具有多功能的行政机构，例如各种委员会，来行使行政、立法和司法功能。当时，争端解决功能只是被视为整个行政程序的一个要素，而且不一定是最主要的要素。但是，随着议会制下的部长负责制（ministerial responsibility）得到完全的确认，以及中央政府部门的不断扩张，中央政府对政策制定的控制能力也加强了。在这种情况下，具有多种功能的行政机构渐渐失宠，它们的非司法功能（即行政功能）逐渐从这些机构中被剥离出来，并转移给各政府部门或机构。到了20世纪初，具体来说是1911年，英国就出现了具有单一功能的争端解决机构，即审裁处。其目的是通过专家来解决在执行某一具体的法律的过程中所产生的争端。审裁处的功能和法院相似，但是却不属于司法机关。这被认为是有问题的，因为当时英国对三权分立原则的理解是每一种权力应该分配给一个不同的机构，争端解决被视为司法权，而司法权当然就应该分配给司法机关，另外当时英国对司法机关的理解是非常狭义的，即只包括中央的法院。这就是为什么审裁处的成立被认为有问题的宪法上的原因。在审裁处首次出现后不到20年，学者和法官们就对审裁处的设立提出了强烈的批评，认为部长们和公务员能够通过审裁处不按法律的要求来处理争端，例如聆讯不公开、没有足够的证据、不给当事人发表意见的权利、不就其作出的结论提供理由以及不独立等等。

到了1929年，公众对审裁处解决争端以及其他问题的讨论已经非常激烈，这导致政府决定成立一个委员会，即“部长权力委员会”（the Committee on Ministers Powers），来对部长们的权力作出检讨。该委员会的任务之一就是检讨行政审裁制度。该委员会提出了很多建议，但是都没有得到重视。不过，该委员会提出了有关行政审裁制度的三个问题，即体系化、程序和上诉机制（systematization, procedure, and appeals）得到了认同，遗憾的是，该委员会并没有能解决这三个问题中的任何一个。最终的结果是：维持现状。

英国政府于1955又成立了“审裁处与调查委员会”（Committee on Tribunals and Enquiries)来检讨审裁处和调查制度。该委员会所发表的报告作出了一些具体的建议，包括：成立审裁处理事会（Council on Tribunals）来确保审裁处的构成和运作得到持续的审查（review）；审裁处应该被认定为解决争端机构的一部分，而不应该被认为是行政部门的一部分；在程序方面，审裁处应该遵循公开、公正和无私（openness, fairness and impartiality）的原则；审裁处应该就其作出的决定提供理由；应该赋予当事人就审裁处作出的决定的事实、所依据的法律或者决定本身的对错（merits）向上诉审裁处上诉的机会，以及赋予当事人就法律问题继续向法院上诉的权利。英国国会于1958年通过了《审裁处和调查委员会法》（Tribunals and Inquiries Act 1958）来具体落实上述建议。彼得・凯恩教授认为该委员会的报告是英国行政审裁处制度发展的分水岭。不过，彼得・凯恩教授认为这次检讨所导致的改革只是解决了第一次检讨所提出的三个问题之一，即程序问题。

2000年英国政府又成立了“审裁处审查委员会”（Review of Tribunals）来对审裁处作出进一步的检讨, 并于2001年发表了检讨报告（Tribunals for Users：One System, One Service (to promote a more independent, coherent and user-friendly tribunal system)）。但是直到2007年议会才制定《审裁处、法院和强制执行法》（Tribunals, Courts and Enforcement Act 2007）。该法提出的主要的改革包括：审裁处司法化（judicialization of tribunals)；司法独立适用于审裁处；把审裁处分为原审和上诉两级；以及就法律问题可以从上诉审裁处再上诉到上诉庭等等。

从以上对英国审裁处制度发展的简单概述，我们不难发现，英国的行政审裁处制度的发展从一开始就面临着是否应该司法化的问题，经过了将近一个世纪的发展，英国的审裁处完全走上了司法化的道路。

2.澳大利亚的联邦行政上诉制度

澳大利亚也是前英国殖民地，其法律制度是源自于英国，而且在许多具体的法律制度方面和英国基本一样。但是澳大利亚于1901年成立联邦共和国（Commonwealth of Australia），并制定了自己的联邦宪法。澳大利亚联邦宪法的第一、二、三章分别是关于联邦立法机关、行政机关和司法机关的设立和授权。联邦宪法第101条规定要成立一个州际委员会，第103条规定对州际委员会委员的任期和薪酬作出了规定。彼得・凯恩教授认为，澳大利亚的宪法架构可以被解释为三权分立原则只适用于其联邦宪法第一至三章所设立的立法、行政和司法机关，而不适用于联邦宪法第四章所设立的州际委员会。根据这一理解，联邦议会把司法权授予了第一届州际委员会。但是在1915年，联邦高等法院在一个案例中裁定，由于州际委员会并不是根据联邦宪法第三章的条款所设立的，因此并不是一个法院，所以并不能被授予颁发禁止令（injunction）这一司法权。这一判例的重要性在于，在联邦层面司法权只能由联邦宪法第三章所设立的法院行使。事实上，此案是跟随了早前另一个重要的、由澳大利亚联邦高等法院（High Court）于1909年所作出的判决。在这一案件中，联邦高等法院裁定司法权不能由议会授予非司法机关。

彼得・凯恩教授认为这一对司法独立原则的解释防止了在澳大利亚出现后来在英国快速发展的具有多种功能（包括争端解决功能）的行政机构。一方面，这可以被理解为这种解释所带来的好处。但另一方面，这种解释也对成立只具有争端解决这一单一功能的审裁处构成了障碍，因为联邦宪法中有关司法机关的第三章并没有任何有关审裁处的条款。这就是为什么联邦高等法院于1925年在另一个案例中裁定，联邦政府有关税收争端的解决机制中的复核审裁处（review tribunal）并不是联邦宪法第三章意义上的法院，但是法律规定该复核审裁处就事实问题作出的裁决是终局的，而就法律问题作出的裁决，当事人享有向高等法院提起上诉的权利，并指明高等法院在行使上诉管辖权时是行使上诉、而非原审管辖权。由于复核审裁处是行使了司法权，因此联邦高等法院裁定该争端解决机制是违宪的。在法院作出这一判决之后，联邦议会对相关的法律作出了修改，明确规定该复核审裁处将具有作出原始决定者的一切权力和职能，而且其所作出的决定将被视为原始决定者的决定。虽然又有人对修改后的法律再次提出了挑战，但是被联邦高等法院驳回。彼得・凯恩教授认为之所以这么做，至少部分是因为联邦高等法院看到了通过审裁处来解决争端的好处（诸如可以弥补联邦司法资源不足等等）。这就是为什么从此之后，具有单一争端解决功能的行政审裁处于20世纪上半叶在澳大利亚联邦政府层面得到了快速的发展。

1956年联邦高等法院在另一个著名的案例中裁定，司法独立的原则还要求非司法权力不能授予司法机关。彼得・凯恩教授认为，这一判例对三权分立原则的理解奠定了下述1971年报告的理论基础，从而也成为了1975年成立的行政上诉审裁处的理论基础。

联邦政府在1971年发表了由“联邦行政审查委员会”（the Commonwealth Administrative Review Committee）所提交的报告。该报告认为澳洲的司法审查（judicial review）制度具有其不足之处。报告指出，司法审查的核心是审查行政机关是否越权，具体来说是否违反了合法性原则、合理性原则、程序恰当性原则以及比例原则（proportionality）。司法复核的侧重点在于程序，而非决定的对错（merits）。普通法的司法审查制度并不能对行政决定的对错提供适当的审查。针对这一不足，委员会提出了一个崭新的概念，即对所作出的决定进行案情（或者说是对错）（merits）审查，其核心是审查所作出的决定是否正确。由于政府的决定的种类是多种多样的，因此委员会建议应该成立具有广泛管辖权的审裁处，而非英国式的具有窄而专管辖权的审裁处。

彼得・凯恩教授把委员会的建议的宪法基础归纳为以下四点：第一，由于对政府所作出的决定的对错（merits）作出审查典型地包含了对不具有可诉性的问题作出裁决，因此这是一项非司法功能；第二，由于这一审查包含了一项非司法功能，因此对政府所作出的决定的对错进行审查这一管辖权不能赋予法院。这正是上述1956年联邦高等法院对三权分立原则的解释；第三，理想的做法是对政府决定的对错进行审查作出一般性的规定；第四，为了达到上述目的，有必要设立一个对政府决定的对错具有广泛管辖权的非司法性机构。

在1971年报告的基础上，澳大利亚联邦议会于1975年通过了《行政上诉审裁处法》（Administrative Appeals Tribunal Act 1975）。该法明确规定，行政上诉审裁处的职责是确保决策者作出正确或者更可取的决定（“correct or preferable decision was made”）。行政上诉审裁处有时作为第一层外在审查机构，有时是作为第二层外在审查机构。不过，在行政上诉审裁处成立后，仍然保留了一些专门的审裁处。另外，该法还规定对行政上诉审裁处的决定可以提起行政诉讼，以及可以就行政上诉审裁处的决定的法律问题向联邦法院提出上诉。

3.香港行政审裁处的定位

根据上文对英国和澳大利亚行政审裁处制度的讨论，作者认为，决定香港行政审裁处未来的最核心的问题是香港的行政审裁处的宪法定位问题，即它在宪法上是应该定性为司法机关，还是非司法机关（行政机关）？从上文的讨论我们知道，英国目前是把行政审裁处完全司法化了，即认为行政审裁处和法院属于同一类；而澳大利亚则是把行政审裁处完全排除在司法机构之外，即认为法院和行政审裁处属于不同类的机构。为什么具有相同普通法传统，而且同样认同三权分立原则，特别是司法独立原则的两个国家对行政审裁处的性质的认定是完全不同呢？彼得・凯恩教授认为这是基于两个国家对三权分立原则的不同的理解和解释。虽然两个国家都是实行议会制，行政机关和立法机关是相互交织在一起的，但不同的是，澳大利亚的参议院是通过不同的选举方法所产生的，和英国的上议院相比，澳大利亚的参议院有更大的权力去阻止立法的通过。换句话说，和英国相比，澳大利亚的立法机关对行政机关有更大的控制。当政府控制了参议院的多数时，它对立法的控制就会比英国更强。因此，司法独立在澳大利亚至少和英国具有同样的重要性。澳大利亚的另一个不同点在于它是联邦制，联邦司法机关不仅肩负着保护个人权利不受联邦政府的侵犯的责任，而且还肩负着保护州政府的权力不受联邦政府的侵犯的责任。因此，在澳大利亚，司法机关在维护法治方面被视为是至关重要的机构。这是为什么澳大利亚联邦高等法院对司法功能和司法权采纳了一种绝对的（categorical）、形式主义的（formalistic）理解。这种对法院绝对的、形式主义的理解，也可以说是教条式的对司法权的理解的结果是，由于司法权只能由司法机关行使，司法机关不能行使非司法权，因此澳大利亚的行政审裁处就只能被定性为非司法机关。

相比较之下，在英国，由于没有成文宪法，可以说在宪制上缺乏对司法权的保护。更重要的是，议会主权原则决定了立法对行政基本上没有任何的制衡作用，以及司法机关对立法机关并没有任何宪制上的监督权。唯一能对行政权作出有效制衡的就是司法权。当行政机关也行使司法权，或者准司法权时，行政权就得不到任何真正的制衡了。因此，从宪法理论上，法院是被视为肩负着抗衡立法权和行政权，特别是行政权的功能的。为了确保司法权能够确实有效地起到抗衡其他两种权力，特别是行政权的结果，就非常有必要把司法机关完全从其他两个宪政机关，特别是从行政机关中独立出来。就英国而言，司法所要抗衡的主要就是行政。这是为什么英国的行政审裁处最终发展成为和法院属于同一类的争端解决机构的宪法上的原因。

那么当下的香港的行政审裁处应该朝着什么方向发展呢？在宪制上，香港具有自己的小宪法――《基本法》。该法把司法权授予了司法机关，而且《基本法》第85条明确规定了司法独立的原则。另外，《基本法》第64条明确规定，香港的行政机关必须向其立法机关负责。这意味着立法机关对行政机关是有一定的监督作用的。因此，从理论上，香港并不存在跟随英国行政审裁处的方向发展的必要性。由于香港实行行政主导，立法对行政的控制在香港远不如澳大利亚强，因此，香港也没有必要采用澳大利亚那种对法院的形式主义的狭义解释。

另一方面，虽然香港目前还没有实现普选，即一人一票的选举方式，但是香港具有良好的法治传统却是公认的事实。行政机关和法院应该说都对维护香港的法治作出了应有的贡献。在理论和实践中，人们似乎更愿意把司法机关视为其权利的最后保护伞。因此至少在理论上，香港的行政审裁处制度既没有必要完全跟随英国的模式发展，也没有必要完全照搬澳大利亚的模式。

在实践中，香港政府于2008年年底展开对《淫亵及不雅物品管制条例》的全面检讨工作。香港的司法机关向香港政府提交了司法机关对该条例，特别是对该条例所设立的淫亵物品审裁处（Obscene Articles Tribunal）的意见书。具体来说，司法机关认为淫亵物品审裁处是司法机关的一部分，目前条例下的审裁处需要同时履行行政及司法的职责，这种安排是非常不令人满意的；而且让首席大法官来任命那些履行行政职责的审裁员，也是非常有问题的。因此司法机关建议审裁处只行使司法职责而不行使行政职责，以及用陪审团制度来代替现有的审裁员制度。在公众咨询阶段收集回来的意见中，也有类似的意见。由此可见，目前的淫亵物品审裁处是既履行行政职责又履行司法职责。这是一种非常特别的现象，这也是香港政府决定对有关条例进行全面检讨的原因之一。

除了这种具有双重职责的行政审裁处之外，香港还有许多其他类型的行政审裁处。其中一类是完全具有司法性质的审裁处，例如小额钱债审裁处(Small Claims Tribunal) 、土地审裁处(Lands Tribunal)和劳资审裁处(Labour Tribunal)。另一类就是非司法类的审裁处，例如上文所提及的空运牌照局、上诉委员会（游戏机中心)、公众集会及游行上诉委员会、行政上诉委员会等等。

香港的法院在其判例中也对行政审裁处提出了自己的看法。例如，在Luk Ka Cheung一案中，高等法院原讼庭指出，《基本法》确认了三权分立的原则，并把司法权排他性地授予了法院，但是《基本法》并没有因为行政审裁处行使了法院的管辖权而认定它们的存在是违法的。而且法院认为该案所涉及的“市场失当行为审裁处”（Market Misconduct Tribunal）行使的只是管理和保护职能，并没有裁定民事责任，更没有裁定刑事责任。法院在判词中还指出，专门的审裁处具有技术专长，能够提供快捷、便宜的争端解决方式。 而且，审裁处的存在在香港并非新现象，而是在回归之前就存在了。由于《基本法》的目的之一是保持持续性，在解释《基本法》时，应该采用一种灵活的（flexible）、目的性的（purposive）和上下文的（contextual）解释方法，来解释三权分立原则和《基本法》下的司法权，从而保证行政审裁处能够继续存在和发展下去。不过，在之后的一个由终审法院判决的案例中，终审法院指出，它不对上述案例有关行政审裁处是否行使司法权的裁定的对错发表意见。其潜台词是，原讼庭的上述观点是可以争论的。因此，香港的终审法院并没有对香港的行政审裁处的性质作出最后的裁定。

四、结论

就香港的行政审裁处的未来而言，根据上文的讨论，本文作者的结论是：在理论上，香港没有必要采纳英国的模式，走行政审裁处完全司法化的道路；在实践中，采纳英国的模式也会对现行的行政审裁处制度带来巨大的冲击。在Luk Ka Cheung一案中，若法院裁定行政审裁处是行使司法权的话，由于法院已经承认司法权在《基本法》之下只授予了法院，那么必然的结果就会是，行政审裁处因违宪行使司法权而导致其结论的无效。因此，把行政审裁处视为非司法机关，以及不行使司法权，似乎是确保其所作出的决定合宪的唯一途径。否则，就必须对香港的行政审裁处制度作制度上的改动。澳大利亚的模式是一种可以借鉴的模式，但不一定是最好的模式。原因很简单，世界上还存在着许多其他的不同的模式，例如美国模式、法国模式等。

另外，香港的行政审裁处制度还有许多其它值得探讨的问题，例如当事人在行政审裁处进行审理时是否一定享有律师代表权、行政审裁处的审理和司法复核还有就法律问题上诉之间到底应该是一种什么样的关系等等。由于篇幅的关系，本文未能一一探讨，只能另撰他文再作详细讨论了。