从国家主权与历史传统看香港特区政治体制
关键词：香港特区政治体制 国家主权 历史传统 行政主导
回归后的香港的政治体制是什么？香港学术界和内地学术界的代表性表述皆为：行政主导，立法和行政既互相制衡、又互相配合，司法独立。这一体制是不是西方“三权分立”制的一种表现形式？有人说是，也有人说不是。拙著《香港基本法争议问题述评》持后说。笔者认为，主张香港特区政治体制是西方“三权分立”制的一种形式的观点，错在把香港特区当作一个独立或半独立的政治实体，而未清楚意识到香港特区是一个单一制国家结构里直辖于中央政府的地方政权，未清楚意识到中国国家机构的组织原则是下级服从上级的民主集中制，未清楚意识到当年制定《香港特别行政区基本法》（以下简称《香港基本法》）时已经明确否定了“三权分立”制的主张，应将坚持国家主权和兼顾香港历史作为设计香港特区政治体制的出发点。因此，香港特区根本不可能是独立的横向制衡、封闭运行的“三权分立”制的政治体制。
综观过去对香港特区政治体制的研究，人们只是从“行政主导，立法和行政之间既互相制衡、又互相配合，司法独立”这一范畴来论述香港政治体制非英式议会内阁制或美式三权分立制度，而缺乏从国家主权和香港历史角度来考察，这是必须弥补的研究缺陷。因为香港特别行政区是中国单一制国家结构下的相当于省、直辖市、自治区一级的地方行政区域；香港特区既不是联邦制国家结构的成员单位，也不是一个别的独立、半独立的政治实体。在中国单一制国家结构和民主集中制国家组织原则的制约下，它不可能成为一个独立的横向制衡、封闭运行的“三权分立”制的政治体制；同时在“一国两制”、港人治港、高度自治基本方针的制约下，它也不可能成为同内地相同的一个地方政权。因为它有自己的历史传统，而要保持香港的繁荣稳定，必须对其历史传统予以一定的继承。这些正是认识香港回归后政治体制的关键所在。如果仅从香港特区而不从国家和中央层面来考察香港特区的政治体制，就会“只见树木，不见森林”，舍本逐末。因此，本文对此略加稽考，以求教于方家。
一、坚持中国国家主权和兼顾香港历史是《香港基本法》设计政治体制的指导思想
众所周知，在中英关于香港问题的谈判中，英方曾经顽固坚持“以主权换治权”的策略，幻想1997年7月1日起香港的主权表面上归还中国，但治权继续由英方行使；或者说，由中国当“董事长”，英方当“总经理”。英方的这一策略也曾得到一部分港人的认同。但中方对此坚决反对，认为主权和治权是统一而不可分割的，并最终挫败了英方想在香港回归后继续管治香港的企图。英方在“以主权换治权”的策略失败后，又在香港回归后的地方自治权问题上做文章，企图把中方主张的“高度自治”解释成“完全自治”，从而排除中央政权对香港的宪制性管治权，把香港变成一个独立或半独立的、与内地“绝缘”的政治实体。英方的这一企图最后同样被中方挫败。《中英联合声明》关于中国政府和香港地方政权关系的内容，一方面体现了中国基于主权原则拥有对香港的管治权，另一方面也体现了中央赋予香港的高度自治权。
中英谈判虽然结束了，但谈判期间英方和少数港人表现出来的排斥中央对港主权性管治权，以及把香港变成与内地“绝缘”的独立或半独立政治实体的观念，仍然在香港社会有所残留，这在《香港基本法》起草过程中有所反映。根据肖蔚云教授（时任香港基本法起草委员会政治体制专题小组召集人之一）《论香港基本法》（北京大学出版社2003年出版）、李后先生（原国务院港澳办副主任、时任香港基本法起草委员会秘书长）《百年屈辱史的终结香港问题始末》（中央文献出版社1997年出版）、香港文汇出版社编辑和出版的《基本法的诞生》（1990年出版）、香港《大公报》编辑的《永远的邓公――香港及海内外名人访谈》（香港《大公报》2004年出版）等文献记载，在上个世纪80年代的《香港基本法》起草期间，起草委员会下设的政治体制专题小组首先研究了关于设计香港特区政治体制应该遵循一些什么原则的问题，经讨论形成如下看法：（1）要符合《中英联合声明》的精神和“一国两制”的原则，既要维护国家的统一和主权，又要体现高度自治；（2）要有利于保持香港的稳定与繁荣，有助于香港资本主义经济的发展，同时兼顾社会各阶层的利益；（3）既不能照搬国内，也不能照搬外国，要从香港的实际情况出发，保持香港原有政治体制的一些优点，并逐步发展适合于香港情况的民主制度。
但当进入具体问题的讨论时，大家的想法就很不一致，主要有三种主张。一是，香港籍委员中的多数人主张采用类似美国式的三权分立、行政主导；二是，香港籍委员中的少数人（李柱铭、司徒华等）主张采用类似英国式的三权分立、立法主导；三是，内地委员认为未来特别行政区的政治体制应该是行政主导。他们认为，这可以在今后起草有关行政长官、行政机关和立法机关各自职权以及相互关系的条文中去体现，而不必在究竟谁主导的字面上争论不休。后来经过多数委员同意，专题小组提出，原则上采用“三权分立”的模式，即司法独立，行政机关与立法机关既互相制衡，又互相配合；同时提出，行政长官应有实权，但也要受到必要的监督。
邓小平是“一国两制”的总设计师，是起草《香港基本法》的总舵手。他在获知基本法起草委员会政治体制专题小组意见之后，便于1987年4月16日会见了基本法起草委员会委员，就香港回归后的政治体制问题主要讲了如下三点意见。
1.香港特区政治体制必须以坚持中国主权、坚持中国主体实行社会主义制度为前提。中国政府必须在1997年7月1日恢复行使对香港的主权，回归后必须由以爱国者为主体的港人来治理香港，爱国者的标准之一就是诚心诚意拥护祖国恢复行使对香港的主权。这些都是邓小平在香港问题上多次强调过的一以贯之的基本立场。
主权包括一个国家对内的最高统治权和对外的独立（防御）权。基于捍卫国家主权之对内统治权的根本立场，邓小平坚持中国主体实行社会主义制度，局部实行资本主义制度。“我们对香港、澳门、台湾的政策，也是在国家主体坚持四项基本原则的基础上制定的……我们的社会主义制度是有中国特色的社会主义制度，这个特色，很重要的一个内容就是对香港、澳门、台湾问题的处理，就是‘一国两制’”，“‘一国两制’也要讲两个方面。一方面，社会主义国家里允许一些特殊地区搞资本主义，不是搞一段时间，而是搞几十年、成百年。另一方面，也要确定整个国家的主体是社会主义。”邓小平强调中国主体实行社会主义制度，此处“主体”至少有两个含义：（1）中国绝大部分地区实行社会主义制度，小部分地区实行资本主义制度；（2）在中国大部分地区实行的社会主义制度和小部分地区实行的资本主义制度之间，前者居于主导、支配地位。因为没有前者制定，就没有后者；没有前者保障，后者就无法正常生存。对此，邓小平指出：“没有中国共产党，没有中国的社会主义，谁能够制定这样的政策？没有哪个人有这个胆识，哪一个党派都不行……试想，中国要是改变了社会主义制度，改变了中国共产党领导下的具有中国特色的社会主义制度，香港会是怎样？香港的繁荣和稳定也会吹的。要真正能做到五十年不变，五十年以后也不变，就要大陆这个社会主义制度不变。”
强调香港特区资本主义制度要受内地社会主义制度所主导、支配，是有实质意义的，这个实质意义体现在香港特区的政治体制不可能脱离中国的社会主义政治制度和政治体制的支配。例如，人民代表大会制度是中国的根本政治制度，国务院是中央人民政府，香港特别行政区同内地一样要选举港籍人大代表，出席全国人民代表大会。全国人民代表大会及其常委会的立法权、法律解释权、违宪审查权等，都对香港特区有约束力；香港特区政府同内地省级人民政府一样，要受国务院的领导。所以，不管是邓小平的讲话还是中央的有关文件，都只是说回归后香港原来的社会经济制度不变、生活方式不变、法律制度基本不变，但从来没有说过政治制度和政治体制不变，对香港原来的法律制度也只是说“基本不变”，而不是一成不变。
2.香港特区政治体制不能照搬英国式的议会内阁制和美国式的三权分立制。“香港制度也不能完全西化，不能照搬西方的一套。香港现在就不是实行英国的制度、美国的制度，这样也过了一个半世纪。现在如果照搬，比如搞‘三权分立’，搞英美的议会制度，并以此来判断是否民主，恐怕不适宜。对这个问题，请大家坐到一块深思熟虑地想一下。”邓小平不止一次说到这一点，1988年6月3日他在会见“九十年代的中国与世界”国际会议全体与会者时说道：“香港的稳定，除了经济的发展以外，还要有个稳定的政治制度。我说过，现在香港的政治制度就不是实行英国的制度、美国的制度，今后也不能照搬西方的那一套。如果硬要照搬，造成动乱，那是很不利的。这是个非常实际的严重问题。”邓小平在这里指出，“香港现在就不是实行英国的制度、美国的制度，这样也过了一个半世纪”，实际上强调了制定《香港基本法》需要兼顾香港的历史与实际。英国人侵占香港时期没有实行过议会内阁制、美式三权分立制等，回归后实行什么样的政治体制需要从香港的历史和现实出发。2007年6月6日，全国人大常委会委员长吴邦国在纪念香港特别行政区基本法实施10周年座谈会上的讲话中也强调了这一点。他说：“在基本法起草过程中，有人提出香港特别行政区政治体制要搞‘三权分立’。1987年4月，邓小平同志会见基本法起草委员会委员时明确指出：‘香港的制度也不能完全西化，不能照搬西方的一套。香港现在就不是实行英国的制度、美国的制度，这样也过了一个半世纪了。现在如果完全照搬，比如搞三权分立，搞英美的议会制度，并以此来判断是否民主，恐怕不适宜。’根据邓小平同志这一重要思想，基本法从香港特别行政区的法律地位和实际情况出发，确立了以行政为主导的政治体制，其中最重要的就是行政长官在特别行政区政权机构的设置和运作中处于主导地位……这套政治体制既保留了香港原有政治体制中行之有效的部分，也适应了香港回归祖国后的现实需要，是实现‘港人治港’、高度自治最好的政权组织形式。全面准确地把握这一点，对于保证‘一国两制’方针和基本法的贯彻实施，正确处理香港特别行政区行政、立法和司法三者的关系，也是至关重要的。”
3.中央政权必须保持对香港特区事务必要的干预权。邓小平说：“还有一个问题必须说明：切不要以为香港的事情全由香港人来管，中央一点都不管，就万事大吉了。这是不行的，这种想法不实际。中央确实是不干预特别行政区的具体事务的，也不需要干预。但是，特别行政区是不是也会发生危害国家根本利益的事情呢？难道就不会出现吗？那个时候，北京过问不过问？难道香港就不会出现损害香港根本利益的事情？能够设想香港就没有干扰，没有破坏力量吗？我看没有这种自我安慰的根据。如果中央把什么权力都放弃了，就可能会出现一些混乱，损害香港的利益……所以请诸位考虑，基本法要照顾到这些方面。有些事情，比如一九九七年后香港有人骂中国共产党，骂中国，我们还是允许他骂，但是如果变成行动，要把香港变成一个在‘民主’的幌子下反对大陆的基地，怎么办？那就非干预不行。”中央之所以保留对港事务的干预权，一是香港特区总会有些自己无力解决的事情，需要中央出面解决；二是如果香港特区发生危害国家根本利益的事情，特区政府阻止不果，中央必定干预。另据《邓小平年谱》记载，1990年1月18日上午，邓小平在会见《香港基本法》草委李嘉诚先生时说道，在考虑制定香港基本法时，他就讲不能使中央政府无所作为，如果把香港变成反社会主义、反大陆的基地，中央政府就要干预，不干预会越搞越大。邓小平如此强调中央对港事务保留必要的干预权，决定了香港特区政治体制不可能是一种自我封闭运行的政治体制。正如《香港基本法》草委项淳一所说的那样，如果香港实行“三权分立”，中央这一权往哪里摆？中国毕竟是单一制国家结构，而非联邦制国家结构。
最后，邓小平强调了制定《香港基本法》一定要从实际情况出发，以便很好地体现“一国两制”的构想。“总的来说，‘一国两制’是个新事物，有很多我们预料不到的事情。基本法是个重要的文件，要非常认真地从实际出发来制定。我希望这是一个很好的法律，真正体现‘一国两制’的构想，使它能够行得通，能够成功。”
在邓小平发表此番讲话后的第二天，专题小组负责人对香港记者解释说：“小组较早时确定的政治体制，不是真正的‘三权分立’，只是指司法独立，行政机关与立法机关既互相制衡又互相配合。因找不到大家了解的名词，就借用了‘三权分立’一词”。从此以后，起草委员会及有关专题小组即不再用“三权分立”的说法。
据基本法起草委员会委员许崇德教授回忆，邓小平曾于基本法起草委员会成立之初、基本法起草过程之中、基本法起草结束之时，三次接见香港基本法起草委员会的委员，亲自指导了基本法的起草工作，邓小平的“接见和讲话是基本法起草工作的最重要的指导思想”。《香港基本法》港籍草委谭耀宗先生回忆道，从1985年起草基本法时，“当时基本法怎么写，大家都有很多不同的意见。除了港澳办官员对香港问题有特别研究外，所有起草委员都是完全没有经验的。”他指出，在基本法起草的那段时间里，草委最主要的考虑是，基本法这么重要的宪制性文件应该怎么写才能符合香港今后的发展呢？责任、压力和难度都很大。但邓小平于1987年4月16日接见基本法草委时讲的一番话，“有如指路明灯，令草委们的思绪豁然开朗。”他说香港的制度也不能完全西化，不能照搬西方的一套，那未必适合我们。”谭先生说，邓公引述当时港督卫奕信的讲法：政治发展要循序渐进。谭耀宗笑着指出：“这个讲法不是中央先提出的，而是卫奕信发明的。邓公说这个看法比较实际，也很适合香港。”谭耀宗说，邓公的这次讲话给了起草委员会很重要的参考价值，对日后的起草工作有很大帮助。
从《香港基本法》多数草委发表的文章和谈话资料来看，在《香港基本法》起草过程中，英式议会内阁制和美式三权分立制方案之所以被否定，理据主要是：（1）中国是单一制国家，香港特区是单一制下的省一级地方行政区域，而三权分立制和议会内阁制一般只有国家一级政权才能实行。如果香港作为一级地方政权来施行，那么中央所拥有的对香港主权性管治权（或日宪制性管治权）如何体现和行使？正如《香港基本法》草委、原全国人大常委会法工委主任项淳一所说，“‘三权分立’是以一个独立的国家来讲的，地方性的就不可能，因为地方性政权还有一个与中央的关系……香港虽然被英国人占领了这么多年，照搬英国的过来恐怕行不通。英国搞两院制，其中上议院是从贵族遗留下来的。这一个搬来香港，你们香港人也不要吧。好比美国的总统制，有参众两院。一个独立国家，一个联邦国家，参议院是代表各个州的。你又不能照搬过来。所以简单地把任何一个资本主义国家的政制搬过来显然不行。”（2）香港是一个资本主义工商业主导城市，区域不大，人口不多，只有保持社会政治稳定和高效运转的政府工作效率，才有利于保持工商业的繁荣稳定。美式三权分立和英式议会内阁制的制度原理强调的是政府机构间的摩擦，不切合香港更需要政府高效运转的要求。笔者认为，前一个原因更为重要。
“草案第十二条规定：‘香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。’这条规定明确了香港特别行政区的法律地位，是草案规定特别行政区的职权范围及其同中央的关系的基础。香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分，是中央人民政府直辖的地方行政区域，同时又是一个实行与内地不同的制度和政策、享有高度自治权的特别行政区。因此在基本法中既要规定体现国家统一和主权的内容，又要照顾到香港的特殊情况，赋予特别行政区高度的自治权。”从姬鹏飞的说明中可以看出，“基本法中既要规定体现国家统一和主权的内容，又要照顾到香港的特殊情况，赋予特别行政区高度的自治权”是《香港基本法》坚持的最重要的基本原则。换句话说，坚持中国对香港主权的行使和兼顾香港的历史条件等地方元素，是《香港基本法》设计香港特区政治体制的指导思想。它根源于“一国两制”方针的总要求，“一国”就是坚持国家主权原则，“两制”就是兼顾香港、澳门、台湾等地区性差异。经过一番讨论，《香港基本法》将香港特区的政治体制确立为“行政主导，立法和行政既相互制衡、又相互配合，司法独立”，其含义如下。
行政主导是指在行政与立法的关系中，行政长官的法律地位比立法机关的法律地位要高一些，行政长官的职权广泛而大一些，行政长官在香港特别行政区政治生活中起主要作用。行政主导的表现是：（1）行政长官通过“行政吸纳”把社会中的一些政治力量吸纳入行政架构之内，较容易取得更多支持；（2）立法会对行政机关的监察能力有限，不像某些国家的议会可因政府施政失误而通过不信任案迫使政府下台，弹劾权只局限在行政长官有严重违法或渎职行为的情况（《香港基本法》第73条第9款）；（3）行政机关要执行的法律绝大部分是行政机关自己倡议的，立法会个别成员提交法律草案的权力非常有限，凡涉及政府政策者，在提出前必须得到行政长官的书面同意。立法会对行政长官的施政报告的辩论、对政府工作的质询和就公共利益问题的辩论，对行政机关施政的实质影响并不大。笔者也在前人关于“行政主导”论述的基础上作了如下补充：（1）政府提出的议案须优先列入立法会的会议议程（《香港基本法》第72条第2款）；（2）政府提出的法案如获出席会议的全体议员的过半票数同意即为通过，而议员个人提出的议案、法案和对政府法案的修正案则须功能团体议员和地区直选议员分组点票各过半数通过（《香港基本法》附件二）。行政长官可以有两次拒绝签署立法会法案的权力，而每届立法会对政府提出的财政预算案和其他重要法案只能有一次拒绝通过的权力（《香港基本法》第52条第2款、第3款）。
关于“立法和行政既互相制衡、又互相配合”的含义，肖蔚云教授在其主编的《一国两制与香港特别行政区基本法》一书中指出，行政长官、行政机关与立法机关的互相制衡关系主要体现在以下四个方面：（1）行政长官在三种情况下可以解散立法会：一是行政长官认为立法会通过的法案不符合香港整体利益，可将法案发回立法会重议，立法会如以不少于全体议员三分之二多数再次通过原案，行政长官可解散立法会；二是立法会拒绝通过政府提出的财政预算案，经协商仍不能取得一致意见；三是立法会拒绝通过政府提出的重要法案，经协商仍不能取得一致意见（《香港基本法》第50条）。（2）立法会在三种情况下有使行政长官辞职的权力：一是行政长官因两次拒绝签署立法会通过的法案而解散立法会，重选的立法会仍以全体议员三分之二多数通过所争议的原案，而行政长官仍拒绝签署；二是因立法会拒绝通过财政预算案而解散立法会，重选的立法会继续拒绝通过所争议的原案；三是因立法会拒绝通过政府的重要法案（《香港基本法》第52条）。（3）行政机关对立法机关负责。这里“负责”的含义不是下级对上级的负责，而是横向的负责：执行立法会通过并已生效的法律，定期向立法会作施政报告，答复议员的质询，征税和公共开支须经立法会批准（《香港基本法》第64条）。（4）立法会对行政长官有弹劾权。如果立法会全体议员的四分之一联合动议，指控行政长官有严重违法或渎职行为而不辞职，经立法会通过进行调查，立法会可委托终审法院首席法官负责组成独立的调查委员会进行调查，并向立法会提出报告。如果该调查委员会认为有足够证据构成上述指控，立法会以全体议员三分之二多数通过，可提出弹劾案，报请中央政府决定（《香港基本法》第73条第9款）。关于立法与行政机关互相配合的含义，肖蔚云教授认为主要体现在《香港基本法》对行政会议的设立、组成和职能的规定中，即香港特别行政区行政会议是协助行政长官决策的机构；香港特别行政区行政会议的成员由行政长官从行政机关的主要官员、立法会议员和社会人士中委任，其任免由行政长官决定。行政长官认为必要时可邀请有关人士列席会议，香港特别行政区行政会议由行政长官主持。行政长官在作出重要决策、向立法会提交法案、制定附属法规和解散立法会前，须征询行政会议的意见，但人事任免、纪律制裁和紧急情况下采取的措施除外。行政长官如不采纳行政会议多数成员的意见，应将具体理由记录在案（《香港基本法》第54～56条）。行政会议可以使行政长官既能听到来自社会人士、立法会与行政机关的相同意见，又能听到不同的意见，并便于对不同意见进行磋商和协调。行政会议是行政长官协调解决社会、立法会与行政机关之间不同意见的重要平台。
关于司法独立的含义，是指香港特区的司法权独立于中央的司法权，不受中央最高司法机关的管辖。但由于香港特别行政区毕竟是中国单一制下的一个地方行政区域，因而香港特别行政区法院对国防、外交等国家行为无管辖权，特区法院在审理案件中需要对涉及中央政府管辖香港事务、中央和香港关系的法律条文进行解释时，应在终审判决前，由特区终审法院请求全国人大常委会对有关条文进行解释，特区法院以该解释为准。
二、香港特区政治体制中坚持国家主权原则和兼顾香港历史的主要表现
（一）香港特区政治体制中体现中国国家主权的内容
1.中央人民政府依法掌握香港特区的一部分行政权。香港特区实行“双首长制”，即行政长官既是行政机关的首长，又是整个特区的首长。但由于香港特区是一个直辖于中央政府的地方行政区域，所以行政长官不可能具有三权分立制或议会内阁制下行政首长的职权。行政长官既要经过香港特区的法定选举程序，最后又要报经中央政府批准，因而行政长官必须实行“三负责制”，既向香港特区负责和向立法会负责，还要向中央人民政府负责，“执行中央人民政府就本法规定的有关事务发出的指令”（《香港基本法》第48条第8项）。香港特区的行政权的一部分，不掌握在行政长官手里，而掌握在中央人民政府手里。“草案所规定的由全国人大常委会或中央人民政府行使的职权或负责管理的事务，都是体现国家主权所必不可少的。如特别行政区的国防和外交事务由中央人民政府负责管理，行政长官和主要官员由中央人民政府任命；少数有关国防、外交和不属于香港特别行政区自治范围的全国性法律要在特别行政区公布或立法实施，全国人大常委会决定宣布战争状态或因特别行政区发生其政府不能控制的危及国家统一或安全的动乱而决定特别行政区进入紧急状态，中央人民政府可发布命令将有关全国性法律在香港实施。除此以外，草案还规定，特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在特别行政区进行政治活动，禁止特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。这对于维护国家的主权、统一和领土完整，维护香港的长期稳定和繁荣也是非常必要的。”既然香港特区的行政权的一部分为中央政府掌握，香港特区就难以出现英式议会内阁制或美式“三权分立”制下的行政权。
2.全国人大及其常委会依法拥有香港特区的一部分立法权。（1）全国人大拥有决定香港特区的设立及其制度的立法权（《香港基本法》第62条第13项）。（2）全国人大常委会对香港立法会通过的有关法律的审查权。一是，虽然“香港特别行政区的立法机关制定的法律须报全国人民代表大会常务委员会备案，备案不影响该法律的生效”（《香港基本法》第17条第2款），但如果全国人大常委会认为香港立法会备案的任何法律不合乎《香港基本法》，可以通过主动释法令其失效。二是，“全国人民代表大会常务委员会在征询其所属的香港特别行政区基本法委员会后，如认为香港特别行政区立法机关制定的任何法律不符合本法关于中央管理的事务及中央和香港特别行政区的关系的条款，可将有关法律发回，但不作修改。经全国人民代表大会常务委员会发回的法律立即失效。该法律的失效，除香港特别行政区的法律另有规定外，无溯及力”（《香港基本法》第17条第3款）。三是，全国人大常委会拥有对回归前香港法律的审查权：“香港原有法律除由全国人民代表大会常务委员会宣布为同本法抵触者外，采用为香港特别行政区法律，如以后发现有的法律与本法抵触，可依照本法规定的程序修改或停止生效”（《香港基本法》第160条第1款）。（3）全国人大常委会拥有全国性法律在香港特区适用的决定权。“全国人民代表大会常务委员会在征询其所属的香港特别行政区基本法委员会和香港特别行政区政府的意见后，可对列于本法附件三的法律作出增减，任何可列入附件三的法律，限于有关国防、外交和其他按本法规定不属于香港特别行政区自治范围的法律”（《香港基本法》第18条第3款（4）全国人大常委会在香港特区进入紧急状态后拥有“将有关全国性法律在香港特别行政区实施”的命令权（《香港基本法》第18条第4款）。（5）全国人大常委会对《香港基本法》拥有解释权（《香港基本法》第158条第1款）。（6）全国人大常委会对《香港基本法》拥有修改权（《香港基本法》第159条第1款）。
3.全国人大常委会和中央人民政府依法对香港特区法院的法律适用权有一定的制约权。一是，根据《香港基本法》第19条第3款，中央人民政府对香港特区法院的管辖权有一定的限制权：“香港特别行政区法院对国防、外交等国家行为无管辖权。香港特别行政区法院在审理案件中遇有涉及国防、外交等国家行为的事实问题，应取得行政长官就该等问题发出的证明文件，上述文件对法院有约束力。行政长官在发出证明文件前，须取得中央人民政府的证明书。”二是，全国人大常委会对香港特区法院的法律适用权有一定的制约权，全国人民代表大会常务委员会授权香港特别行政区法院在审理案件时对本法关于香港特别行政区自治范围内的条款自行解释（《香港基本法》第158条第2款）。此外，《香港基本法》第158条第3款规定：“香港特别行政区法院在审理案件时对本法的其他条款也可解释。但如香港特别行政区法院在审理案件时需要对本法关于中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款进行解释，而该条款的解释又影响到案件的判决，在对该案件作出不可上诉的终局判决前，应由香港特别行政区终审法院请全国人民代表大会常务委员会对有关条款作出解释。如全国人民代表大会常务委员会作出解释，香港特别行政区法院在引用该条款时，应以全国人民代表大会常务委员会的解释为准。但在此以前作出的判决不受影响。”
由上可知，由于中央拥有对香港特区的主权性管治权，由于中国是一个单一制国家，由于中国国家机构的组织原则是民主集中制，因此，全国人大及其常委会、中央人民政府（国务院）等拥有香港特区的一部分立法权、行政权和司法权，香港特区因而不可能实行英式议会内阁制或美式三权分立制。
全国人大及其常委会和中央人民政府（国务院）所拥有的香港特区的一部分立法权、行政权和司法权，是中国对香港特区拥有主权的表现，是主权和治权不可分割的体现。香港特区的管治权包括了两部分：一是中央基于主权而拥有的主权性管治权，二是香港特区基于中央授权而拥有的自治性管治权。单一制国家和联邦制国家的一个重大不同之处，就是前者只有中央政权才享有主权，地方无从置喙；而后者则是联邦中央政府和地方成员单位共同享有主权。中国是单一制国家，中央不可能不掌握地方的一部分立法权、行政权和司法权，否则主权和治权就分裂了。在单一制、民主集中制的情况下，香港特区要出现美式三权分立制和英式议会内阁制，那是根本不可能的事情。
（二）香港特区政治体制中体现香港历史传统的内容
1.行政主导制度是对原来香港总督制度的继承和改造。已有一些学者指出，基本法中的行政主导是对港英时期港督制度批判性继承的产物。即把原来港督制度中的专制成分去掉，注入现代民主成分；同时对原来港督制度中行政主导的合理成分予以批判性保留。李晓惠先生的新著《迈向普选之路》对此有所涉及。
行政长官制度对港督制度有所继承的方面表现为：（1）港督和行政长官的权力都来源于中央政权的授予，香港地方对他们都没有最后的罢免权、弹劾权。（2）港督和行政长官都拥有自己的咨询机构（前者是行政局，后者是行政会议），并委任咨询机构成员；都有权依法任命法官和其他官员，都拥有政府政策制定的巨大的行政权。（3）港督和行政长官都拥有法案、议案提出权和签署同意权。（4）港督和行政长官都有一定的刑事赦免和减刑权。（5）港督和行政长官都有一定的处理对外事务的权力。（6）中央政权对港督或行政长官批准的法律都拥有一定的否决权。（7）港督和行政长官的法律起草权都不能违反中央政权的一些法律。港英时期制定的法律不能违反英国政府的训令，香港特区制定的法律不能违反基本法及其附件三所列法律。（8）中央政权都为香港保留一定的立法权。英国政府有权以英王会同枢密院的名义直接为香港制定法律。全国人大常委会在征询其所属的香港特别行政区基本法委员会和香港特别行政区政府的意见后，可对列于《香港基本法》附件三的法律作出增减，任何列入附件三的法律，限于有关国防、外交和其他按《香港基本法》规定不属于香港特别行政区自治范围的法律。
行政长官制度对港督制度有所改造的方面表现为：（1）港督是英王在港的代表，总揽行政、立法、军事等大权，只对女王负责，而无须对香港任何机构负责；而特区行政长官则需要“三负责”，即对中央人民政府负责、对特区负责和对立法会负责，没有军权，不是中央政府驻港的代表，也没有港督那么大的立法权。总之，行政长官的权力要比港督的权力小得多。（2）港督拒签法案和解散立法局的权力不受任何限制，而行政长官的这一权力则受到一定的限制。（3）港英法律对港督并无进行弹劾的规定，立法局无权对港督提出弹劾。而《香港基本法》则规定了立法会按照一定法律程序可以对行政长官提出弹劾案。（4）港英法律没有对港督辞职的规定，立法局也无权迫使港督辞职。而根据《香港基本法》规定，行政长官在以下特定情况下必须辞职：立法会被行政长官解散后，重选的立法会再次通过有争议的原案或再次拒绝通过政府的财政预算或其他重要法案。
因此，香港特区行政主导的政治体制不是来源于美式三权分立体制，而是来源于对原来港督制度的批判性继承。参加《香港基本法》起草工作的肖蔚云教授指出，基本法体现“行政主导”是因为它对经济的发展、行政效率的提高有好处，对香港有好处，所以草委会接受了“行政主导”的思想，既不采用内地的人民代表大会制度，也不采用英、美的议会制或“三权分立”制。我们采用“一国两制”下新的“行政主导”，是别的国家没有的。《香港基本法》贯彻“行政主导”的例证主要包括：一是规定了行政长官既是特区的首长，又是特区政府的首长，这就不同于“三权分立”制。二是限制议员的提案权。立法会议员不得提出只有行政长官才有权提出的涉及公共开支、政治体制或政府运作方面的法律草案，凡涉及政府政策方面的法律草案，议员在提出前必须得到行政长官的书面同意。肖蔚云教授强调“行政主导”制度非来源于西方，恰从另一方面说明这一制度来自本土的创新。
2.“立法和行政既互相制衡、又互相配合”是对原来“行政吸纳政治”传统的继承和改造。香港在港英时期没有民主，但具有“行政吸纳政治”的历史传统。这种传统的表现之一就是通过具有咨询和决策两大功能的行政局和立法局，吸纳本地华人精英和政治代表担任非官守议员，包括了工商界、劳工界、教育界、法律界的精英以及“压力团体”的代表人物。通过赋予这些人士社会地位和政治发言权，争取他们同当局合作，稳定社会。
香港《文汇报》于1988年6月编印的《香港特别行政区基本法（草案）征求意见稿参考数据》的《基本法（草案）征求意见稿阐释资料》一章，是该报记者根据以往香港基本法起草委员会大、小会议的记录，以及对草委的采访等有关数据汇总而成。关于《香港基本法》第55条对行政会议的规定，它记载道：行政会议的成员由行政长官从行政机关的主要官员、立法机关成员和社会人士中委任。这样做的好处是：行政机关的主要官员有较丰富的实际工作经验和管理才能，可以协助行政长官更好地决定问题；立法机关的一些成员参与行政会议，有利于沟通立法与行政二者的关系，使立法和行政互相配合；社会人士参加行政会议，可起到政府与社会的桥梁作用，使政府的政策、法律和其他问题的重要决定更有社会基础。这三方面人员组成的行政会议将协调行政、立法和社会方面的关系，既照顾到各方面的利益，又能发挥集体商议问题的优势。不难看出，《香港基本法》确立的立法和行政互相配合的组织机构是行政会议，而行政会议来源于港英时期的行政局。港英时期的行政局是港督的咨询机构，成员包括立法局一些议员、政府高官和社会名流。港督的重要政策和措施一般都是先在该局提出和征求意见，需要立法的再提交立法局。立法和行政相互制衡是国际社会的通常做法，但通过设立行政会议又使之相互配合，这是《香港基本法》的独创，这一独创来源于对港英时期行政局的继承与改造。
3.司法独立是尊重香港原来的普通法系传统。《香港基本法》第2条和第19条都规定香港特别行政区享有独立的司法权。这就是说，香港特区的司法权独立于中央的司法权，不受中央最高司法机关的管辖。为什么要赋予香港特区独立的司法权？笔者认为最重要的原因是长期以来香港实行的是英美法系，内地实行的是具有大陆法系传统的社会主义法律体系。
两大法系在法律历史传统方面存在重大差别：（1）从法律渊源传统来看，大陆法系具有制定法的传统，制定法为其主要法律渊源，判例一般不被作为正式法律渊源（除行政案件外），对法院审判无约束力；而英美法系具有判例传统，判例法为其正式法律渊源，即上级法院的判例对下级法院在审理类似案件时有约束力。（2）从法典编纂传统来看，大陆法系的一些基本法律一般采用系统的法典形式；而英美法系一般不倾向于法典形式，其制定法一般是单行的法律和法规。当代英美法系虽然借鉴了大陆法系的制定法传统，但也大都是对其判例的汇集和修订。（3）从法律结构传统来看，大陆法系的基本结构是建立在公法和私法的分类基础上的。传统意义上的公法指宪法、行政法、刑法以及诉讼法，私法主要指民法和商法。而英美法系的基本结构是在普通法和衡平法的分类基础上建立的，从历史上看，成文法代表立法机关（议会）的法律，普通法主要代表审判机关（法官）的法律（判例法）。所谓衡平法是在普通法不能弥补损失的情况下所适用的法律，衡平法是对普通法的补充。（4）从法律适用传统来看，大陆法系的法官在确定事实以后首先考虑制定法的规定，而且十分重视法律解释，以求制定法的完整性和适用性；英美法系法官在确定事实之后，首先考虑的是以往类似案件的判例，将本案与判例加以比较，从中找到本案的法律规则或原则，这种判例运用方法又称为“区别技术”。
法律是一种生活方式，在英美法系和大陆法系存在上述重大差别的情况下，为了保持香港资本主义生活方式不变，就必须保持香港英美法系的历史传统基本不变。
三、香港社会发生香港特区政治体制是否属于“三权分立”争论的原因
由前述可知，邓小平在《香港基本法》起草期间，明确否定了实行英式议会内阁制或美式三权分立制的主张，《香港基本法》起草委员会也公开声明接受邓小平的意见，把坚持国家主权、兼顾香港历史、不照搬西方政治制度模式作为设计香港政治体制的指导思想。按照这一指导思想，《香港基本法》基于中央对香港的主权性管治权，规定了全国人大及其常委会、中央人民政府（国务院）对香港特区的一部分立法权、行政权和法律适用的约束权；基于尊重香港历史传统，《香港基本法》将原来的总督制度改造成行政主导制度，将原来体现“行政吸纳政治”的行政局制度改造成行政会议制度，将原来的英美法系传统基本保留。这些事实都不是什么秘密，有案可稽。但为什么香港社会还会对此争论不已呢？笔者认为原因主要有二。
1.香港一些反对派虽然熟知有关历史事实，但秉持“为反对而反对”的一贯思维，延续了过去割裂主权与治权，竭力使香港与内地“绝缘”的错误思维，故意颠倒是非，将香港特区政治体制说成是西方“三权分立”制度。证据主要如下。
（1）香港反对派的大倦司徒华、李柱铭当时作为《香港基本法》起草委员会委员，参加了1987年4月16日邓小平的会见活动，亲耳听到了邓小平关于香港特区政治体制不能照搬英式议会内阁制或美式三权分立制的讲话。他们后来或对媒体、或在自己的有关回忆录中提到了他们听了邓小平这次讲话后的感受。司徒华在其回忆录《大江东去?司徒华回忆录》中对其聆听邓小平有关香港不能搞“三权分立”的讲话一事有清楚叙述。
（2）司徒华、李柱铭等在参与《香港基本法》起草过程中都亲眼看到了基本法草案如何否定“三权分立”的规定。例如，司徒华在《香港基本法》起草委员会政治体制专题小组第五次全体会上的发言中说：“在《政治体制（讨论稿）》中的条文行政和立法的关系是不是有互相制衡的作用呢？不！那些条文并没有贯彻‘互相制衡’的原则。”接着，他列出如下几点来说明他的观点。
“行政长官，只用自己一个人以任何理由经中央同意就可以解散立法机关。但是，行政长官虽然有严重违法或渎职行为，立法机关还要全体议员的三分之一联合动议，并经四分之三的多数通过，才可以提出弹劾案，报请中央决定。”
“法案是由行政机关提出的，经立法机关通过后，作为行政机关首长的行政长官，还可以不批准，不签署公布，使法案不能生效。不批准，不签署公布，又不发回重议，又没有以三分之二的多数通过就必须批准、签署公布的限制。”
“行政机关向行政长官提出政策性建议，然后由他来决定政策和发布行政命令；行政机关负责编制并提出财政预算和决算，但他可以拒绝向立法机关建议接受有关税项或动用政府收入等方面的请求和动议。他既是行政机关的首长，是对行政起决定性作用的人物，但又不是行政机关的成员。他不用向立法机关负责，向立法机关负责的只是他手下的行政机关，那么实际上是行政机关向行政首长负责，而不是向立法机关负责。”
“行政会议的全部成员，都是由行政长官提名的，但他还可以不接纳行政会议多数成员的意见。这样，他不但不受立法机关的制衡，也不受自己一手组成的行政会议的制衡。”
司徒华的上述观点从一个方面说明《香港基本法》中的行政主导不是“三权分立”下的行政主导，否则，司徒华先生不会指责它不符合“互相制衡”的原则。
（3）香港反对派中的许多人都是香港大学法学院毕业的，而该院的教材《香港法概论》的编写者不仅有陈弘毅教授这样接近建制派的人，也有陈文敏、戴耀廷等靠近反对派的人。该教材叙述香港特区的政治体制是“行政主导”，而非英式议会内阁制或美式三权分立制：“从《基本法》所描述的行政机关和立法会之间的关系，我们可以看出香港特区政府是一个强调行政主导的政府……香港特区行政机关是非常强的行政主导政府。”戴耀廷、罗敏威著的《香港特区的法律制度》也说《基本法》所设计的行政机关和行政程序，是依从行政主导的原则。这主要是表现在行政长官及特区政府与立法会之间的关系。”接着，该书列举了四个“行政主导”的证据。因此，香港大学法学院作为反对派较为信任的学府，其教材、专著从未说明香港特区政治体制是西方“三权分立”形式，而是独具香港特点的行政主导制度。香港反对派不会不知道这一点。
2.香港社会有些人可能确实不知道当年“三权分立”主张被邓小平否决的史实，以及《香港基本法》关于香港政治体制的具体规定。受西方价值观念的影响，他们宁愿香港特区的政治体制采行的是西方“三权分立”模式。
《香港基本法》的起草工作至今已过去20多年了，一些人不熟悉当年关于香港是否实行“三权分立”制度争论的事实。更为重要的是，多年来香港媒体多被反对派的观点所左右，使一些人误以为香港特区的政治体制就是反对派所说的“三权分立”。
除此之外，在香港社会占据主导地位的是西方价值观念，许多人认为香港社会是资本主义社会，“一国两制”下香港实行的是资本主义制度，政治制度必然应该是西方“三权分立”模式，除了西方“三权分立”之外的政治体制都是“妖魔鬼怪”。他们对内地强调的、《香港基本法》规定的香港政治体制不仅不清楚，反而有一种恐惧感。随着内地经济的日益强大，一些人的自卑与恐惧情绪渐增，希望藉西方的政治体制以自保。
解决这类人的价值观念问题，一是需要准确地宣传《香港基本法》，让人们熟悉真相；二是大力发展中国特色社会主义的民主、法治、人权事业，用事实解除一些港人对内地的误解、恐惧。注释:
《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第217页、第219页。
同上注，第218页。
同上注，第220页。
同上注，第267页。
吴邦国：《深入实施香港特别行政区基本法把“一国两制”伟大实践推向前进――在纪念中华人民共和国香港特别行政区基本法实施十周年座谈会上的讲话》，《人民日报》2007年6月7日。
同前注①，第221～222页。
参见中央文献研究室编：《邓小平年谱一九七――五 九九七》（下），中央文献出版社2004年版，第315页。
参见香港文汇出版社编印：《基本法的诞生》，香巷文汇出版社1990年版，第99～100页。
同前注①，第222页。
李后：《百年屈辱史的终结――香港问题始末》，中央文献出版社1997年版，第185页，
参见香港《大公报》编：《永远的邓公――香港及海内外名人访谈》，香港《大公报》2004年版，第60页。
香港文汇出版社编印：《基本法的诞生》，香港文汇出版社1990年版，第99～100页。
姬鹏飞：《关于中华人民共和国香港特别行政区基本法（草案）及其有关文件的说明――1990年3月28日在第七届全国人民代表大会第三次会议上》,http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1990-03/28/content_l479211.htm,2015年11月5日访问。
参见肖蔚云：《论香港基本法》，北京大学出版社2003年版，第829页。
参见陈弘毅、陈文敏、李雪菁、陆文慧合编：《香港法概论》，香港三联书店2010年版，第126～128页。
参见郝铁川：《香港基本法争议问题述评》，（香港）中华书局2013年版，第50页。
肖蔚云主编：《一国两制与香港特别行政区基本法》，香港文化教育出版社有限公司1990年版，第158～162页。
同前注13。
肖蔚云：《关于香港特别行政区基本法的几个问题》，《法学杂志》2005年第2期。
参见金耀基：《行政吸纳政治――香港的政治模式》，载《中国政治与文化》，香港牛津大学出版社1997年版，第21～45页。
司徒华：《大江东去?司徒华回忆录》，牛津大学出版社2011年版，第258页、第259页。
香港《文汇报》：《香港特别行政区基本法（草案）征求意见稿参考数据》，香港《文汇报》1988年6月编印，第30页。
同前注15，陈弘毅、陈文敏、李雪菁、陆文慧合编书，第126页。
戴耀廷、罗敏威：《香港特区的法律制度》，（香港）中华书局2011年版，第140页。 作者简介：郝铁川，上海市文史研究馆馆长，华东政法大学兼职教授，博士生导师。 文章来源：《法学》2015年第11期。 发布时间：2016/1/4