论香港政党与香港特别行政区政府的关系
[摘要] 在香港政制架构内，行政长官非政党背景的规定，使任何政党都不能获取最高行政权。香港政党无论是处于履行监督政府职责的考虑，还是应付选举的需要，都需要与政府唱“对台戏”，但“为了反对而反对”显然是缺乏理性的。香港政党和政府彼此都需要加强相互间的关系，双方相互依赖的互动会造就香港特色的“政党政府”。
[关键词] 香港政党；香港特别行政区政府；关系
政党与政府的关系是双向的，政府可以成为政党在国家中的桥头堡，而政党也可以成为政府在社会中的立足点。IV这是对实行政党政治国家（地区）的政党与政府关系的描述，但香港的情况比较特殊，不是因为它仅是中国主权管辖下的行政区域，而是因为香港还没有出现一般意义上的政党政治64，政党与政府的关系还没有如此密切。在目前香港政制架构内和政治生态中，香港政党与政府的关系呈现不同一般的特点。
一、行政长官非政党背景的规定，使香港政党不能获取最高行政权
在西方国家，是否获得行政权是判断某政党是否执政的标准，也是关系政党能否获取最大资源实现自身诉求的关键。在实行行政主导制的香港，行政长官的权力相对于立法会的权力处于优势地位。因此，行政权对各政党就更具有吸引力。但现实中因受到有关条件的限制，目前香港行政长官任职者不得具有政党背景，此规定使香港有的政党企图成为执政党的夙愿成了不能转化为现实的梦想。
基于香港政治社会条件不成熟等因素，“《基本法》宪制设计的一个潜藏议程，是不希望本港政党政治蓬勃发展，尤其是尽量减低执政党出现的机会。” 70 1996年10月香港特别行政区筹委会通过的《第一任行政长官人选的产生办法》第4条规定:“有意参选第一任行政长官的人应以个人身份接受提名。具有政党或政治团体身份的人在表明参选意愿前必须退出政治团体。” 2001年7月香港立法会通过的《行政长官选举条例》第31条（Cap 569 SECT 31）的标题是“胜出的候选人须声明他不是政党的成员”，其第1款是这样表述的：根据第28条获宣布在选举中当选的人，须在该项宣布作出后的7个工作日内：① 公开作出一项法定声明，表明他不是任何政党的成员；及②向选举主任提交一份书面承诺，表明他如获任命为行政长官，则在他担任行政长官的任期内，他不会成为任何政党的成员，及他不会作出具有使他受到任何政党的党纪约束的效果的任何作为。新的规定虽然在政党背景问题上显然是放宽了条件，即由原来参选行政长官的消极条件变成当选行政长官的消极条件，但继续发挥着阻止香港出现执政党的作用。
在政党政治盛行的时代，香港却坚持行政长官非政党背景，这似乎不符合时代潮流①。香港坚持此规定的原委，可能有以下几个方面：其一，根据《香港基本法》，行政长官代表特别行政区并作为行政机关首长拥有所有的行政权力，此重要职位必须由爱国爱港人士担任。而香港政党林立、鱼龙混杂，有的政党人士坚持反中反共立场，恶毒攻击中国共产党和中央政府；有的政党人士参与“台独”活动，与“台独”分子关系密切；还有的政党人士到美国参议院“告状”，要求美国对中国政府施加压力，请美国出面干预香港事务。在这种情况下，规定行政长官任职者不得具有政党身份，也有力地排除了以上行为不检的政党人士攫取香港最高行政权的可能性。其二，香港特别行政区是中华人民共和国的一个地方政府，其一切权力来自中央的授予，行政长官作为特别行政区的首长，要服从中央政府的领导；同时，他作为特别行政区的首长和特别行政区政府部门的负责人，要对特别行政区负责。一定意义上说，行政长官是联系中央政府与香港特别行政区之间的桥梁：一方面，行政长官把香港市民的诉求向中央政府反映，为港民争取到更多的利益；另一方面，行政长官把中央政府的意志落实到香港特别行政区，实现国家整体利益。为实现这种双向“负责”，行政长官需要协调中央政府与香港特别行政区之间的关系，尽力保持与两者关系间的平衡。如果行政长官具有政党背景，那么他（她）难免受到所在政党党纪的约束，结果是行政长官受到香港政党的掣肘，而被迫“一边倒”，难以实现中央政府通过行政长官对香港特别行政区的领导。其三，香港社会异质性比较强，存在政治、阶层等众多分野。植根于香港社会这片土壤上的政党，受到社会状况极大的影响。因政治分野，香港政治生态一直没有实质性变化，政党分为对立的两大阵营，长期以来互不信任，并相互攻击。香港社会阶层分化明显，随着贫富分化的加剧，阶层矛盾加深。香港政党的利益表达有比较清晰的社会阶层定位，代表草根阶层利益政党较多，参政热情高涨，但缺乏理性精神，民粹主义抬头，给香港社会的繁荣稳定带来威胁。在香港如此复杂的社会状况下，行政长官不具有政党背景，最大限度地减少港民认为行政长官是香港某个阶层、界别利益代表的嫌疑，使更多港民认识到行政长官施政是以整个香港各方面利益为依归。这能够有效提高行政长官施政的认受性（legitimacy），有利于行政长官依法施政。
二、香港政党经常与政府唱“对台戏”，甚至出现“为了反对而反对”现象
香港政党经常与政府唱“对台戏”，行政长官施政困难重重，行政主导举步维艰。我们对香港政党与政府“过不去”应有全面的认识，其中原委至少有以下几点：第一，香港社会存在明显的官民分野，即因民众对政府某个行为或某项公共政策不满而产生的民众与政府之间的对抗。在官民分野背景下，政党属于“民”的范畴，它们的行为整体来说也是从民意出发，以“民”为本。行政长官不是任何政党的成员，任何政党支持行政长官施政都名不正、言不顺，弄不好还被戴上“保皇”的帽子而被舆论谴责，并降低民意支持率。政党在香港目前政制架构下都不能成为执政党，批评、甚至攻击政府就成为一些政党的主要工作，而且做起这些事来可以肆无忌惮。这也可以说明，为什么香港政党队伍中，归属反对派阵营的政党居于多数。就是民建联等建制派政党除了在重大政治议题上与政府保持一致，在经济和民生等问题上，也不得不以各自代表的阶层或界别利益为依归。52第二，“政党政治的发展进一步加强了对政府的监督和批评，形成为所谓的‘监察性’文化。” 164在这种监察性政治文化里，流行着这样的理念，即“没有忠诚的反对派的观念，没有对表达和保护这一观念的宪法条款的坚持，民主政治就不能被恰当地引导或长久地维持” 221。对此民建联前主
处于非执政地位政党与政府唱“对台戏”是可以理解的，这也是民主体制的要求，“反对”并非是“敌对”，对此应多一些宽容，少一些责怪。但香港政党与政府叫板的行为存在过火的地方，出现一些“为了反对而反对”的现象。例如，反对派议员在2005年联手否定政府提出的促进香港民主发展的政制发展方案，这显然是缺乏理性之举，也是不负责任之举。最近，个别反对派政党仍然要求在2012年实施“普选”，并搞“五区总辞”，就普选问题进行“五区公决”，甚至还提出“全民起义”的口号。它们明知全国人大常委会在2007年12月就已给出“双普选”的时间表，即2017年香港行政长官可由普选产生、立法会全部议员普选随后，但仍然借普选问题制造事端，故意向特别行政区政府施压，挑战中央政府的权威，以此来增加自己在香港社会中的影响力。国务院港澳事务办公室发言人对此事发表谈话时指出：“在香港特别行政区以任何形式对未来政制发展问题进行所谓‘公投’，与香港特别行政区的法律地位不符，是从根本上违背香港特别行政区基本法和全国人大常委会有关决定的。” 这种带有民粹主义的极端行为，遭到香港建制派政党的反对和抵制，民建联主席谭耀宗等议员在2010年1月27日利用“流会”②战术，使5名已经递交了辞职的议员没有办法按照原定的计划在立法会发表所谓的“辞职声明”。就是作为反对派阵营内最大的政党，香港民主党也不认同这种极端的作法，一直没有参与此事。众多事实表明，只有一个和谐社会和稳定的政治生态，才能加速香港政制的民主进程。相反，政客们的大动作，煽情的口号，把民主普选的口号喊得满天响，反而成为香港民主进程的阻力。374分析香港一些政党“为反对而反对”的原因，除了这些政党本身发展极不成熟外，还有政制本身的因素使然。“在议会政治中，只有不负执政责任的反对派才较有条件进行哗众取宠，但由于反对派也有转变为执政派的机会，因此它的哗众取宠就不能过分；只有一些永远都没有机会登上执政地位的小党派才会表现得最极端，最为哗众取宠。”43香港的政党政治受到政制限制，任何政党都不能成为执政党，大家都不用顾虑自己将来上台后因曾经的哗众取宠而承担责任，可以不负责任地批评政府。这也是香港反对派政党不断出现“为反对而反对”现象的根本原因。
三、香港政党与政府关系逐步加强，从而造就香港特色的“政党政府”③
近年来，政府与“支持性政党”④之间的关系成为西方政党政府研究的新趋向。布隆代尔认为，政府与支持性政党之间关系存在两个维度，即“政府和支持性政党之间‘相互独立’或‘相互依赖’的程度，如果存在相互依赖的话，则还要包括政府依赖支持性政党的程度以及支持性政党依赖政府的程度” 14。香港特别行政区政府与民建联等支持性政党之间存在相互依赖，两者将来会出现“融合”（fusion），而形成香港特色的“政党政府”。
香港学者雷竞�I在20世纪80年代就指出，在设计香港政制时，“由于没有政党所代表的社会和政治力量，政制模式的设计也就缺乏参考和根据，可能引致设计出来的模式徒有制度架构，但却没有令此架构能够运作的政治力量”14。香港特别行政区政制的运作情况不幸被言中，确实是没有足够的政治力量来支撑行政主导制的运作，致使行政主导制举步维艰。为改变被动的局面，行政长官需要加强与政党的沟通、联系，通过建立执政联盟来提高施政力度。行政长官当前不是由普选产生，而是由800人组成的选举委员会选举产生，其认受性（legitimacy）比有一半议员由直选产生的立法会要低得多。目前政党议员在立法会中占多数，并呈上升趋势。在政党影响力与日俱增的态势下，行政长官处理好与政党的关系，获取政党的支持，建立执政联盟，是确保行政长官依法施政、维持行政主导的关键。有人提出，香港政党在立法会“有票无权”，恰好与行政长官“有权无票”相对应。行政长官明智的作法是拿“权”换“票”，即把政府中适当位置给政党人士，通过政治委任使政党人士在政府担任公职，以促进政府与香港政党的关系。曾荫权上任后的新举措就是加强与政党的关系，尽可能扩大管治队伍的代表性。他坚持政党政治与行政主导并不相悖，两者在建制内可相互配合，甚至糅合成一种切合“香港特殊环境”的新制度。他认为行政主导与政党政治并非“有你无我”的关系，只要制度安排适度，两者便可互相配合，甚至造成一种切合香港特殊环境的新的政治制度。曾荫权还指出，“我总觉得政党政治及行政主导未必是相互抗拒或矛盾的，关键是怎样做能够相互配合，形成一种制度，适应香港特别的环境，以为香港市民服务。” 从政党的本质属性来讲，都有执政、参政要求。但香港现时的政制特点和有关选举制度，决定了香港政党不能实现执政的夙愿，只能通过参与立法会选举在立法会内谋得一席之地。在香港政府与支持性政党的关系是双向的，是相互依赖的。
布隆代尔认为，政府与支持性政党关系存在“政策制定”、“职务任命”和“政治恩赐”三个层次展开。其中“政治恩赐”会导致各种“小政策”和各样的任命，但这些小政策和任命与其它政策和任命有重大区别：它们往往是在暗中进行。97-98香港特别行政区政府与支持性政党关系目前至少有“政策制定”和“职务任命”，“政治恩赐”并未显现。就“政策制定”而言，民建联等支持性政党通过行政会议、中央政策组等机构参与公共政策的制定。“职务任命”是曾荫权上任后加强与政党关系的最重要举措。曾荫权上任后不久就扩大行政会议人数，注重吸收政党人士进入，让行政会议里能够反映社会各方面意见，特别是政党的意见。2006年民建联的陈克勤入行政长官办担任特别助理。曾荫权又于2007年3月把香港自由党主席田北俊吸收进政府，委任其为旅游发展局局长。这些都可以理解为曾荫权企图加强政府与支持性政党配合的重要举措。由2008年4月1日起，特别行政区政府开设11个副局长和13个政治助理的职位。政府也在该年5月公布委任首批8位副局长及9位政治助理，他们在2008年6月起相继上任。在现时的政治委任制度下，不论是司长、局长、副局长或是政治助理的职位，都可吸纳具政党背景的人士。目前行政长官从政党中委任的政府官员，限于民建联、自由党等支持性政党成员。
香港目前的政府已经具有一定程度的政党性，但这种政党性还不够浓厚，具体体现在两个方面：一方面，民建联等支持性政党不敢与政府完全站在一起，对政府的支持是有限的，在民生经济问题上有时还不得不与政府唱“对台戏”；另一方面，政府只是与支持性政党建立比较和睦的关系，无论是“政策制定”，还是“职务任命”都与反对派政党没有关系。随着香港政制发展的推进，在实施“双普选”时，香港特别行政区政府的政党性必定得到增强，就会形成具有香港特色的“政党政府”。这是基于两点判断：其一，政党的影响力与日俱增，香港未来行政长官将会由政党人士担任（当然根据有关法律，当选人必须在当选7日内退出所在政党），香港就会出现类似俄罗斯的“政权党”⑤。虽然香港不存在执政党，但不能消除行政长官与“政权党”的历史渊源关系和现实依赖关系。其二，目前香港的政府就是“分立政府”⑥，加之立法会实行的是比例代表制，“政权党”实难以控制立法会一半议席。这就需要与其他政党合作，甚至得考虑组建“联合政府”。行政长官不仅把“政权党”内的一些精英安排到政府，还需要尽可能把在立法会拥有议席的支持性政党的适当数量的精英吸收进政府。如果支持性政党力量比较弱小，行政长官还得考虑要采用“政策制定”、“职务任命”等方式把比较温和的反对派政党转化为“支持性政党”，以争取它们对政府施政的支持，至少是不要再“为了反对而反对”。
注释：
①其实，香港的作法也不是什么新鲜事物。当今，俄罗斯、哈萨克斯坦等国家都禁止总统具有政党身份，政党人士当选总统后必须退出所在政党，在任总统期间也不得加入任何政党。
②立法会开会它是有一个法定的标准，出席会议的人数必须达到一半（30人），如果出席人数不达到一半的话，那么会议就不能召开。部分议员离场，造成出席立法会会议的议员达不到法定人数而无法召开，就被称为是“流会”。
③“政党政府”的涵义见仁见智，萨托利认为是“政党治理”，卡茨认为是“政党对政府机构的控制”或“政府的政党性”，而布隆代尔认为是政党与政府的相互依赖关系。本文中的“政党政府”意指政府与政党相互依赖关系中形成的政府的构成及其运作方式。
④“支持性政党”，意指能进入议会和内阁、能支持政府的组成和运作的政党。见[法]让·布隆代尔 等：《政党政府的性质――一种比较性的欧洲视角》，北京大学出版社，2006年版，序言。
其实，香港的作法也不是什么新鲜事物。当今，俄罗斯、白俄罗斯、吉尔吉斯斯坦、哈萨克斯坦、立陶宛、保加利亚等国家都禁止总统具有政党身份，政党人士当选总统后必须退出所在政党，在任总统期间也不得加入任何政党。
⑤根据俄罗斯有关法律，俄罗斯也不存在执政党。在选举中，当选总统的人士需要退出所在的政党，人们把推出总统当选人的政党称为“政权党”。
⑥“分立政府”，原意指政府的行政部门与立法部门由不同政党控制。这里的“分立政府”是指政府的行政部门与立法部门由不同政治力量控制，“政权党”的精英只能控制行政长官及主要官员职位，但不能控制立法会，行政与立法的僵局仍然存在。
参考文献：
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笔者2007年6月拜会民建联前主席曾钰成先生时的座谈记录.
2008年6月，民建联、民主党、工联会、自由党和民协在立法会都提出提案，要求政府全面撤销柴油税.参见《五大政党破天荒联手向港府施压 促减燃油税》，[EB/OL].www.chinareviewnews.com ,2009-9-25.
港澳办严重关注“五区公投运动[EB/OL].www. xinhuanet.com,2010-1-16.
吴康民.谈香港政治[A].中央人民政府驻香港特别行政区联络办公室.关于“一国两制”和香港问题的理论文集[C].2007.
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曾荫权倡议形成切合香港环境的新管治制度[EB/OL].www.eastday.com,2008-10-10.
[本文为国家社科基金项目《香港的政党演进与政治发展研究》（08BZZ017）的阶段性成果]
来源：《岭南学刊》，2010年第3期