在中国宪政体制下稳步推进香港基本法的实施
一、在中国宪政体制下理解香港基本法的性质与价值
如何认识香港基本法的性质和地位，是分析香港基本法实施中各种问题的基本出发点，不能很好地理解这一点，在很多实践问题的解决上有可能出现偏差。
理解香港基本法的性质与地位，不能脱离香港基本法的大背景―中国的宪政体制。中国是一个单一制国家，香港基本法是中国宪法之下的基本法律，在中华人民共和国法律体系中处于次于宪法的位阶，其效力低于宪法。《宪法》和《香港基本法》共同构成香港宪制的基础。因此，认识基本法的性质与功能时，首先需要从我国宪法背景下进行分析和判断。
在涉及中央与地方关系的问题上，香港基本法贯彻了单一制的国家宪政体制。对于中央与特别行政区关系问题的最终决定权依然在中央，在全国人大常委会。香港基本法在这一问题上的规定是非常明确的，中央与香港的关系是中央与地方的关系，特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。由全国人大常委会对中央与地方关系作出最终判断是我国单一制体制的必然要求。基本法赋予香港特别行政区具有高度的自治权，但这种自治权并不是自身固有的，而是中央通过法律的形式授予的。不能因为香港特别行政区享有高度的自治权而变动中国的宪政体制，也不能因为［两制］而否定［一国］。
从宪法的角度看，基本法就是「基本法律」，但它与一般基本法律相比较，有自己的特点，如制订依据上的特殊性。其他的基本法律是宪法第62条第3项概括性地授权全国人大制定的，而基本法是由宪法第31条进行的「特别授权」；其它基本法律可以由全国人大常委会在不抵触该法的基本原则的前提下进行修改，而基本法只能由全国人大进行修改等。
可见，从中国宪法背景和框架下认识基本法，有助于准确理解基本法的原则与精神，在有意见分歧的问题上，容易形成认识上的共识。基本法实施的实践告诉我们，实施好基本法必须维护宪法和基本法的权威，不能因为特别行政区具有特殊性而脱离中国宪政体制。在理解香港基本法实践中的各种问题时，都应该纳入中国整体的宪法体制去思考。伴随着建设法治国家进程的推进，中国的宪法体制和宪法观念的内涵与变迁，对香港基本法的实践产生了积极影响。经过四次宪法修改，中国宪法的规范性得到了进一步的加强，宪法在社会发展中扮演着越来越重要的角色。特别是，2004年修宪将「人权条款」写入宪法，成为制约公共权力的基本原则和规范。尊重和保障人权的国家价值观正在形成，这对于基本法的实施和保障香港居民的人权将产生积极的影响，为香港的人权保障提供了更为广阔的宪政背景。
二、香港基本法的实践与经验
对基本法在香港实施十年的效果，人们可能有不同的评价。但如果以客观、务实的态度评价，应承认基本法的实践是成功的，为未来更好地实施基本法积累了良好的经验。
（一）中央与香港特别行政区密切配合，维护了香港社会的稳定和经济繁荣。例如，在亚洲金融危机中，在中央政府的有力支持下，香港特别行政区政府有力打击了国际金融炒家的企图。在香港经济陷入低迷的时期，CEPA的实施帮助香港度过了难关。
（二）香港特别行政区的各个机关注重维护基本法的权威，维护基本法之下香港社会的价值共识。例如，在污损特别行政区区旗的案件中，香港法院考虑到区旗所体现的「一国两制」的基本法精神和价值，维护了区旗的尊严。
（三）针对基本法实践中出现的不同认识，为了维护基本法，保持基本法与香港社会实际的协调，人大温和释法，解决争议问题。全国人大常委会的释法是合乎中国的宪政体制和基本法规定的，是温和、稳健和富于合作精神的。在厘清基本法中不够明确清晰的问题的同时，为未来香港社会的发展留下了弹性空间。同时，人大释法在维护基本法确立的体制的同时，维护了香港的终审权和司法独立，在最大可能性上调和了大陆法传统和普通法传统的差异。
（四）依据香港基本法，香港顺利实现�归和过渡，「一国两制」的伟大构想得以落实。香港实现了高度自治，落实了港人治港原则，香港的政治体制运行总体平稳，香港居民的自由和权益得到保障，香港的民主进程稳步发展。这种安定、繁荣、自由的局面说明香港基本法的制定和实施是有着高超的立法技术和政治智慧的，是充分尊重和反映了港人利益，而香港基本法的实践也是务实、稳健和富于合作精神的。这些经验对于未来香港基本法的更好实施将产生重要的影响。
三、如何更好地实施基本法
（一）要从宪政理念、原则与精神中理解基本法，落实基本法。如前所述，中华人民共和国宪法是基本法制定的依据，同时也是基本法得到实施的基础。由于法律传统与文化等方面的原因，有些香港居民对中国宪政基本知识的了解是不全面的，或存在一些疑惑。对基本法的认同应与国家体制、宪政基本精神的认同结合起来。因此，需要采取各种有效形式，了解宪政的基本理念，特别是对「国家尊重和保障人权」的宪法原则的认同，不断扩大社会共识。
在未来的基本法实施中，如何贯彻国家意识依然是一个重要的课题。只有在一国两制这个总体框架下，促进特别行政区的国家认同，香港基本法的实践才可能是成功的。维护国家意识同时也意味着宪法精神在香港基本法实践中的具体体现。
（二）客观地认识香港社会发展的实际阶段和情况，尊重基本法权威，以法治的理念推动基本法的实践。法治的发展是社会发展的综合过程，既要追求法治所体现的理念，同时也要充分考虑实现理念的社会条件与文化因素。任何一种完善政治体制的方案需要考虑完善的对象、方案的成熟程度和实施的基础等各方面的环境和条件。特别是，要广泛听取不同利益群体的意见和要求，在社会形成基本共识的前提下，逐步地完善政治体制。
（三）积极发挥法律解释在基本法运行机制中的功能
现代法治的发展中，法律解释发挥越来越重要作用，可以说，法律是在解释活动中不断完善并保持生命力的。法律是制度化的语言，以文本的形式存在。为了协调法律规范与社会生活之间可能出现的冲突，在未来的基本法实践中发挥解释功能是十分必要的。
中国宪法体制下的法律解释是［立法解释］，然而香港基本法的实施却是在有「司法解释」传统的香港，不同法律文化和传统之间有可能出现不同的理解和评价。这是不能�避的问题。在香港基本法中，立法者巧妙地把内地的立法解释体制和香港的司法解释体制结合起来，建立了富有法律和政治智慧的制度安排。大部分的基本法解释是香港法院的司法解释，但是在涉及中央与特别行政区关系问题上，全国人大常委会作出最终权威解释是符合中国的单一制体制、大陆法的传统以及中国宪政体制的。对于解释机关而言，要尽可能地结合案件进行解释，解释结果通过判例对未来案件产生拘束力。因此，对香港法院而言，这意味着尊重全国人大常委会的解释权，在具体案件涉及全国人大解释权范围时，必须按照基本法的规定提请解释。但不可�避的问题是，立法解释体制必然是允许「抽象解释」的，尽可能避免抽象解释，并不意味着全国人大放弃这种解释方式。在非常有必要的情况下，即使没有形成案件争讼，人大主动进行抽象解释也是必须的。
全国人大常委会解释基本法开始成为香港法治生活中的重要内容和形式。当然，鉴于香港基本法的实施领域是有着普通法传统的香港地区，全国人大常委会在释法时，需要充分考虑到香港的普通法文化与传统。
（四）立法原意解释与基本法实施机制
1、全国人大常委会释法中，多次使用了立法原意的解释方法。实际上，在英美法国家，对于成文法的解释，立法原意同样是个重要依据。比如，在美国的宪法解释问题上，［原旨主义］（0-riginalism）从来都是基本的解释流派之一。没有人能够在解释法律时无视立法原意，否定立法原意的法院，是缺乏自我约束的法院。
特别需要注意的是，按照法律解释的方法论，在一部法律制定或者修改之后较短的时间段里，依据立法原意解释是绝对优先的。这是因为，立法者刚刚对法律规范的含义作出了说明，释法者不应当无视这种刚刚作出的规定而寻求与立法原意不同的其他解释。只有在法律实施了较长时间，而社会现实发生了较大变化的情况下，才应当更多考虑其他的解释因素。香港基本法实施不过十年，而香港的社会生活并没有太多超出基本法制定之初立法者的预想，在这种情况下，依据立法原意解释是具有合理性的。
2、立法原意解释有一套系统的方法，充分运用和详细阐明立法原意解释方法有助于人大释法的科学性和权威性。立法原意解释的方法包括：对立法资料的分析，对起草过程讨论的分析，对立法当时人们对特定术语和概念的理解的历史考察，等等。这些方法是确定立法原意的基本依据，立法原意解释是由非常严格的法学方法指导的。
在未来的基本法实施过程中，我们需要加强法解释学方法的应用，要充分说明立法原意确定的依据和手段，从而消疑解惑，使立法原意解释建立在更为科学和客观的基础上，使立法解释更具说服力。
3、法律解释的方法不限于立法原意解释，文义解释、体系解释、目的论解释、比较解释、社会学解释也都是重要的解释方法。关于这些解释方法的运用也有许多的规则和学理上的主张。系统运用这些解释方法和解释规则，对于最终得出客观、准确和令人信服的解释结果是非常重要的。
在当代的宪法解释理论中，特别是在那些宪法制定时间已经非常长的国家，立法原意解释的正当性和可能性有的时候也会受到质疑，单单靠立法原意作出的解释在当代的法律解释理论中有时被认为具有一定程度的随意性。因而，在未来的基本法实施过程中，要充分运用法律解释的不同方法，提高解释的社会效果。通过从不同解释方法出发的解释，对基本法的理解和具体实施提供更加充分的论证基础。也只有这样，才能从原意、文义、体系、目的等诸多解释因素中合理地确定基本法的核心价值，促进一国两制的充分落实和国家的稳定与繁荣。
作者简介：韩大元，中国人民大学法学院院长、教授、博士研究生导师。 文章来源：《中国法律》2007年第3期。 发布时间：2012/11/19