白皮书著眼香港和国家未来
白皮书是中央政府有感而发，看似突然，实为必然。香港不是孤岛，不是独立于国家主体之外的地方行政单位，它的存在、繁荣与发展同国家利益、安全与命运息息相关。白皮书著眼的是香港的未来和国家的未来。
发表《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书，是中央政府管治香港特别行政区的重大举措。白皮书关注的是大事──我们的大事、香港的大事和国家的大事。香港不是孤岛，不是独立于国家主体之外的地方行政单位，它的存在、繁荣与发展同国家利益、安全与命运息息相关。为此，我们应该关注白皮书，领会白皮书深意，切实落实基本法、践行“一国两制”。
代表中央立场具权威性
政府的白皮书是政府就某一重要政策或议题而正式发表的官方报告书；政府通常借此形式表达立场，作出宣示，提出政策导向。由此观之，白皮书：（1）是一份政策性、观点宣示档，代表中央人民政府观点立场，具有充分权威性；（2）回顾了香港回归的�v程，总结了“一国两制”下香港特别行政区取得的进步，列举了中央政府对香港的支持；（3）系统宣示了中央政府的治港思路，并提出了对特别行政区的期许。
尽管白皮书大部分内容都可以从香港基本法条文中找到渊源，但是它也吸纳了近几年来中央政府关于香港的一些新认识和提法。比如，它突出强调了爱国者治港，治港者要“承担维护国家主权、安全、发展利益，保持香港长期繁荣稳定的职责”；要求治港者遵循“基本政治伦理”和满足“基本政治要求”；“循序渐进推进民主，包容共济促进和谐”，“循序渐进发展符合香港实际情况的民主政制”；和“对于香港特别行政区的高度自治权，中央具有监督权力”等。
白皮书的出台不是空穴来风，自有其道理。我认为：（1）白皮书总结了回归以来中央治港的经验和教训；（2）白皮书旨在应对治港问题上出现的一些似是而非、以偏概全的看法、提法和观点，包括对“一国两制”的认识；（3）它要澄清一些理论误区，如认为“一国两制”就是高度自治；（4）中央政府调整对港政策和治港思路后，有必要系统阐释一下中央政府治港的思路；（5）在政改讨论论证阶段，藉白皮书提出中央政府的基本立场或底线；（6）因应国际国内形势变化，白皮书发出警示，提醒香港特别行政区履行“维护国家安全”这一宪法义务。
体现治港“新”意和“新”思路
白皮书之所以在社会上闹得沸沸扬扬，主要源于第五部分“全面准确理解和贯彻‘一国两制’方针政策”提出的一些概念和思路，如全面管治权、均衡参与，还有监督权等。我理解，中央治港思路变化之后，话语系统必须作出相应调整。现在看来，香港社会也有自己的话语系统。两个系统发生矛盾和冲突，于是社会就激动，就有了激烈反应。以下，我提纲挈领地梳理一下白皮书的治港“新”意和“新”思路。
（一）提出全面管治权和监督权
白皮书提出：“宪法和香港基本法规定的特别行政区制度是国家对某些区域�袢〉奶厥夤芾碇贫取Ｔ谡庖恢贫认拢�中央拥有对香港特别行政区的全面管治权，既包括中央直接行使的权力，也包括授权香港特别行政区依法实行高度自治。对于香港特别行政区的高度自治权，中央具有监督权力。”以及“中央依法直接行使管治权”。（第二部分）
本段包含如下含义：（1）白皮书承认两部分权力划分：中央政府权力和特区政府权力；（2）中央的全面管治权派生、包含监督权力；（3）明示中央权力具有全面性，暗示中央权力具有凌驾性。
香港基本法已经明文列举了中央各项权力，即除国防、外交之外，还有行政长官任命权、基本法之修改权解释权、香港立法审查权、全国性法律增删权、紧急状态下中央人民政府介入权、国家行为证明权。在“一国两制”之下，香港特别行政区享有立法权、行政管理权、独立司法权（包括终审权）、对外事务权，以及根据需要有中央政府授予的“其他权力”。
这次提出“全面管治权”直接将“香港特别行政区依法实行高度自治”置于其下，对香港的高度自治权“中央具有监督权力”。这种提法直接源自中联办主任张晓明“丰富‘一国两制’实践”一文（载于《十八大报告辅导读本》，2012），它有强化中央之于香港管治权力的考虑。这次郑重地提出全面管治权和监督权主要基于现实政治需要，是对基本法的政治学解读。作为法律人，我理解，“中央直接行使的权力”和“香港特别行政区的高度自治权”均源于并直接置于宪法和基本法之下。对此，我们要真切把握“一国两制”之立法原意，同时中央与香港进一步加强沟通和解释。
效忠是从政者政治伦理
（二）对治港者的政治要求
白皮书坚持以爱国者为主体的“港人治港”，要求治港者遵循“基本政治伦理”和满足“基本政治要求”。原文是：“对国家效忠是从政者必须遵循的基本政治伦理”，“爱国是对治港者主体的基本政治要求”。“港人治港”是有界限和标准的，这就是邓小平所强调的必须由以爱国者为主体的港人来治理香港。
对宪法和国家效忠是从政者必须遵循的基本政治伦理。在“一国两制”之下，治港者“肩负正确理解和贯彻执行香港基本法的重任，承担维护国家主权、安全、发展利益，保持香港长期繁荣稳定的职责”。爱国是对治港主体的基本政治要求。（第五部分第三点）宪法和政治伦理对国家治理者都提出基本要求，这就是为什么各国刑法保留有投敌叛国、分裂国家等罪。今天要求治港者遵循基本政治伦理是不应该受到质疑和反抗的。
白皮书引起尖锐争论的地方是，它将“各级法院法官和其他司法人员”都列为“治港者”，并相应地肩负重任，承担职责。
从广义政府角度观之，司法官作为执法者是政府之一部分，立法、行政、司法共组政府，各享权力，各司其职。如何理解法官爱国这一基本政治要求，以及爱国与司法独立必然矛盾吗？这的确需要进一步解释，以消除疑惑。窃以为，目前社会舆论有意无意混淆了制度安排（法院作为执法者）和价值秩序（如司法独立与法治）。在目前状况下，我认为，要求法官宣誓就职，忠实遵循执行基本法、依法决狱断案、公正廉明就是爱国爱港。就此，我们没必要继续文字官司。
“一国两制”是个制度整体
（三）要全面理解“一国两制”，二者不可偏废
“一国两制”是一个完整的概念，对“一国两制”的理解应该回归到政治伟人邓小平那里。
白皮书指出：“两制”是指在“一国”之内，国家主体实行社会主义制度，香港等某些区域实行资本主义制度。“一国”是实行“两制”的前提和基础，“两制”从属和派生于“一国”，并统一于“一国”之内。“一国”之内的“两制”并非等量齐观，国家的主体必须实行社会主义制度，是不会改变的。（第五部分第一点）
过分，甚至片面强调“两制”当然不妥，大失偏颇，因为只讲“两制”不讲“一国”不仅背离了制度设计的初衷和根本，同样背叛了“一国两制”之本义（邓小平：社会主义中国主体下，允许资本主义的香港存在、继续繁荣发展）。同样，我必须指出，一味地突出“一国”也会消蚀掉“一国两制”之价值和意义。这种倾向现阶段发展很明显，这可以从内地学者和一些高级官员的文章和讲话看到读到。
我们说，资本主义的香港从宪制上属于中华人民共和国、社会主义中国，这很好理解并必须坚持；如果把它简单理解为从属于社会主义具体的（政治、法律和经济）制度，那两制就不是原来意义的“两制”了。
当然，我们要警惕当今香港社会发展中的、旨在排斥“一国”原则的本土主义和民粹主义思潮。好在，这些思潮还停留在激进思潮阶段。只要还是停留在思想和言论阶段，我们只需观察分析预测、分解引导消除负面影响。若激进思潮发展成为激进行动势力，并且展开有组织的行动，特区政府当依法�袢⌒卸�制止之。
与对“一国两制”的理解认识相关，白皮书提出理解香港基本法不能只见树木、不见森林。
白皮书的观点是有针对性的。它说：“《基本法》条文之间不是孤立的，而是相互联�M的，必须把香港基本法的每个条文放在整体规定中来理解，放在香港特别行政区制度体系中来把握”。针对性在于，因为香港社会有些组织和人物喜欢挑出若干有利条文片面主张权力（power）和权利（rights），并无限放大。“一国两制”作为制度，它是个整体，不能打碎，化整为零，各取所需。
特区有维护宪法的义务
（四）祭出宪法，提出“宪法和香港基本法共同构成香港特别行政区的宪制基础”
白皮书提出：“宪法和香港基本法共同构成香港特别行政区的宪制基础。宪法作为国家的根本法，在包括香港特别行政区在内的中华人民共和国领土范围内具有最高法律地位和最高法律效力。香港基本法是根据宪法制定的、规定香港特别行政区制度的基本法律，在香港特别行政区具有宪制性法律地位。”
这种提法是有积极和现实意义的。“一国两制”之下的香港特别行政区是中华人民共和国之一部分，当然需置于中国宪法统率之下。这在政治上名正言顺，具有充分正当性，在法理上也顺理成章。
当然，人们常问，宪法哪些条文直接适用特区？宪法与基本法如何相适应？这是一个老问题，基本法起草时就已经提出过。基本法草委王叔文教授就提出这样一个观点：宪法作为整体适用于香港；判断宪法条文直接适用香港特区与否当视条文与“一国两制”二者之间是否直接冲突、�勾ィ慌卸媳曜加σ浴耙还�两制”为基础。
还有另一重要意义，那就是香港特别行政区有维护国家宪法的义务。比如，白皮书数次提出“维护国家主权、安全与发展利益”，特区政府和治港者必须对此心领神会。我们在享受宪法权利的同时，也要承担宪法义务。在此要强调的是，这种提法既申明了香港应该履行宪法义务，也表明了中央对香港的期待。
（五）在国家安全与国际政治背景之下思考香港的角色定位
白皮书在结语部分特别要求，“还要始终警惕外部势力利用香港干预中国内政的图谋，防范和遏制极少数人勾结外部势力干扰破坏‘一国两制’在香港的实施。”
如果我们记忆不错的话，前半句话是第一次在中央关于香港的正式文件中提出，有针对性，表明中央政府特别关注“外部势力利用香港干预中国内政的图谋”。张晓明2012年也在他那文章中提出过类似思想（“防范和遏制外部势力干预港澳事务”）。
问题是，哪些势力是“外部势力”呢？陈建强认为，“外部势力”本身有三种意义：“第一是中国以及香港特区以外的政治及经济力量；第二是这些力量以直接竞夺香港特区在内的中国的利益为目标，或者在发挥间接影响力为目的；第三是有具体行动。（《亚洲�L刊》6月29日）《亚洲�L刊》还配合刊登了两张照片：美国驻港领事夏千福和英国驻港总领事吴若兰。其意不言自明。
白皮书事实上表达了一种担忧，担心香港和某些香港人自觉或不自觉地成为颠覆中央人民政府和“和平演变”中国的工具了。理论上讲，外部势力利用香港为桥头堡，进而将影响辐射到内地这不是不可能的，尽管我们普通人没见到直接证据。国家主权和领土完整涉及到国家的核心利益，触及到国家的神经，特区政府确有宪法义务参与保障。
理论探讨与思考有必要
白皮书与其说是解决了问题（但是的确澄清了不少观点），不如说是提出了新问题。比如，我们仍然有必要进一步讨论研究落实如下问题：（1）如何全面理解和真切落实中央的全面管治权？（2）“各级法院法官和其他司法人员”究竟如何“对国家效忠”和“爱国”？在如此政治要求的情况下，如何保证司法独立？（3）在中央改变治港思路之后，如何进一步落实“高度自治”？（4）最近的将来，如何实事求是地、循序渐进地落实“双普选”？（5）如何认识并维护香港的“核心价值”：自由、法治（包括司法独立）？
大家，特别是香港人，还应该思考：香港特别行政区之于国家的宪法义务是什么？特区如何履行宪法义务？特区在国家建设与发展中扮演何种积极角色？
白皮书是中央政府有感而发。看似突然，实为必然。如果以为白皮书仅仅是针对“6．22网上公投”“七一游行”和可能的“�字小痹硕�，那么可以说这种解读的格局太小了。我以为，白皮书著眼的是香港的未来和中国的未来。