2010年台北高等行政法院监督评鉴计划成果出炉

 

－《行政法院成立10年来第一次！》－

【民间司法改革基金会】

 

 

【上图：民间司改会与台北律师公会联合召开2010年台北高等行政法院监督评鉴计划成果报告。】

 

 

行政法院的裁判质量、法官开庭态度及人民告官胜诉率过低等问题，一直都为社会所关注。为了了解行政法院实际运作状况，以及查证民众及律师所反应问题是否确实，民间司法改革基金会与台北律师公会税法委员会、宪法及行政法委员会，于今年3月开始，合作推动了行政法院的监督评鉴计划，并于今日公布结果（详参以下附件）。

 

此份评鉴报告有别于过去对于一般法院法官的监督评鉴，是民间社会对于行政法院法官的裁判质量及开庭态度等问题，首次的披露。除了律师的专业意见外，更有一般民众所反应的实际感受及问题，可谓具有相当的指标性意义。

 

此计划之执行，共分成「法庭观察」及「法院判决分析」两大监督行动。「法庭观察」行动，主要是为实际了解法官开庭状况及态度。透过邀请学生及律师之参与及协助，针对台北高等行政法院27位法官进行观察，总共回收了569份观察问卷及101笔「法官开庭实况」文字纪录。一般来说，法官具体违失情形并不严重，但「法官开庭实况」文字纪录仍显示：部份法官在「法官言行态度」、「给予民众陈述机会」、「偏袒行政机关」、「对人民声请调查证据态度」、「协助民众争点整理」、「其他问题」等六大评鉴项目上，有执行职权不当的问题及缺失。包括：歧视当事人、对当事人态度恶劣、不耐烦，对不谙法律之当事人表示轻侮等问题。有特定法官在「法官言行态度」项目上，被纪录问题次数多达8次，甚至有狠骂被告等状况。都值得行政法院深入了解、详加检讨。

 

而「法院判决分析」行动，则透过随机抽查2009年3月、6月、9月间行政法院715份判决，邀请学生及律师协助进行判决内容分析。而分析成果最终再进一步由不同律师进行复查，以逐案比对、整理之方式分析「法院判决理由」有多少比例撷取自「行政机关答辩理由」的内容，进而计算两者之间的「相似度」。相似比例过高，表示法院判决直接采用行政机关答辩理由内容的比例也越大。

 

据整理比对之数据显示：法院判决理由与行政机关答辩理由之内容相似度90%以上者共有20件，占总件数的2.79%。20件案件中，「营利事业所得税」案件占最大宗，共有5件，若再与其他类型税捐案件加总，税捐案件共有6件。而法院判决理由与行政机关答辩理由之内容相似度在70％以上者共有59件，占总件数的8.25%。若以案件类型多寡来排序，取其中前3个项目来比较。第1名是「营利事业所得税」案件，共有14件；第2名是「全民健康保险」案件，共6件；第3名是「综合所得税」案件，有5件。依统计资料，可知「税捐」及「保险」案件，于相似度70%以上的案件中占了多数。由其「税捐」案件量数共有23件，占相似度70%以上的案件的38.98%。此项整理比对之数据显示：「税捐」案件的「法院判决理由」与「行政机关答辩之理由」相似度过高，令人不禁怀疑这些法官是否有抄袭、不敬业之嫌，以致丧失中立客观之立场。

 

此外，台北商业技术学院会计财税研究所黄士洲助理教授对于人民参与「税捐」诉讼极为不利的境况，亦提出他的研究报告呼应。报告显示：98年度高等行政法院税捐判决仅16.05%有利民众，最高行政法院税捐判决仅5.94%有利民众。远低于德国的地方财务法庭税捐诉讼胜率44.08％及联邦财务法庭税捐诉讼胜率17.8％，整体胜率约只有德国的三分之一。而税捐案件判决不服之上诉比例，高于行政诉讼一般案件平均值，也高于民刑事二审判决。此外，黄教授亦指出，最高行政法院税捐案件结案速度明显慢于一般行政诉讼案件，以及最高法院民刑庭 结案速度，更远逊于德国联邦财务法庭结案速度，纳税义务人因此损失巨额利息。【上图：台北商业技术学院会计财税研究所黄士洲助理教授解说『台湾与德国的税务法庭胜诉率之比较』。】

 

这是民间司法改革基金会成立十五年、行政法院成立十年来，首度对于行政法院的运作实况进行了解与监督，希望藉由这份评鉴报告，检视台北高等行政法院法官之判决质量及开庭态度，也要求司法院、行政法院正视报告所呈现台湾与德国在审理效率及人民胜诉率有极大落差的事实，作为未来行政法院改革之参考。另外，同时再次呼吁朝野立委能将定期全面法官评鉴，纳入审议中的法官法内容中，建立全面、健全、可以汰除不良法官的制度！

 

 

 

民间司法改革基金会、台北律师公会税法委员会、宪法及行政法委员会

2010年11月30日　敬启

 

 

 

 

2010年 台北高等行政法院 监督评鉴计划 成果报告书

 

 

 

共同主办单位：

台北律师公会/ 税法委员会暨宪法及行政法委员会

民间司法改革基金会

 

 

壹、计划缘起

 

为提请行政法院法官注意开庭态度，提升行政法院裁判质量，财团法人民间司法改革基金会与台北律师公会税法委员会、宪法及行政法委员会合作，透过法庭观察与判决分析方式进行监督，检视台北高等行政法院之判决质量，并于计划结束后公布相关资料，作为未来行政法院改革之参考。

 

贰、执行方法

本报告之执行方法上，系以法庭观察以及判决分析两种方式进行。

其中观察事项区分为「法官专业」以「法官态度」等两大项目，此乃自2010年4月开始，依序安排律师25位及学生22位，针对台北高等行政法院27位法官分别进行观察，以期发现个别法官相关态度及专业问题。

判决分析主要以随机抽查2009年3月、6月、9月等715份判决为分析标的，分由学生及律师进行判决内容分析，计算法官判决实质理由中复制或引用被告机关实质理由之百分比（下简称相似度）后，再由其他律师进一步的复核分析结果及确认正确性，最后再依「相似度」、「案件类型」为筛选项目，统计相似度高的判决是否集中于某特定类型案件。

判决之分析乃透过计算「法院判决理由」有多少比例撷取自「被告答辩之理由」，进而计算两者之间的「相似度」。惟「法院判决理由」及「被告答辩之理由」乃由「实质理由」及「非实质理由」构成，而「非实质理由」无任何参采效益。因此，在计算两者之间的「相似度」，「法院判决理由」仅摘录撷取「实质理由」之部分；被告主张之理由的摘录方式：只撷取(1)被判决采用之(2)「实质理由」的部分。而在分别得出「法院判决理由」及「被告答辩之理由」之「实质理由」字数后。接着再以「被告答辩之理由」字数除以「法院判决理由」字数，计算百分比，所得出之数据即为所谓「相似度」。而当被告实质理由字数大于判决实质理由，则都以100％计。

 

参、执行结果：

一、法庭观察：

律师部分，安排25位律师观察27位法官，回收353件观察记录；学生部分，安排22位学生观察24位法官，回收216件观察记录。各题目之相关数据统计，请参考下列统计表。

 

 

 

 

 

台北高等行政法院法庭观察统计

 

 

【表1】您认为法官对在法庭上的人

是否有歧视或不当的言行

选项	律师填答份数	学生填答份数
是	15	18
否	328	197
漏答	10	1
总计	353	216

 

 

 

【表2】法官是否给予人民或其代理人充分陈述的机会？陈述时间是否不充分？是否有不当打断陈述或不耐烦的情形

选项	律师填答份数	学生填答份数
很充分	171	66
还算充分	91	83
普通尚可	40	43
不太充分	10	10
完全未予充分陈述	7	5
漏答	34	9
总计	353	216

 

 

 

【表3】法官给予人民及被告机关的陈述

时间及其他诉讼指挥是否偏袒被

告机关

选项	律师填答份数	学生填答份数
非常偏袒	2	1
有点偏袒	10	11
无法看出有无偏袒	128	62
普通尚可	52	76
完全不偏袒	146	65
漏答	15	1
总计	353	216

 

【表5】法官是否有积极整理争点，询问与

争点相关的事实及理由。

选项	律师填答份数	学生填答份数
是	266	179
否	63	32
漏答	24	5
总计	353	216

 

【表6】观察的本案件当中，人民是否有代理人。

选项	律师填答份数	学生填答份数
有代理人	180	130
无代理人	149	83
漏答	24	3
总计	353	216

 

 

 

法官违失情形并不严重，但律师及学生法庭观察纪录文字显示部份法官于下列六大项目仍有违法或不当情形，包括：（1）法官言行态度（2）给予陈述机会（3）偏袒被告机关（4）对人民声请调查证据态度（5）争点整理（6）其他。共101笔的文字纪录，显现出法院法官在执行职权的问题及缺失。从文字纪录中可看出「法官言行态度」项目，律师及学生纪录问题笔数最多，透过实际的文字纪录，我们更发现普遍有：对当事人态度恶劣、不耐烦，不尊重当事人等问题。其中，有某位法官在「法官言行态度」项目上，被纪录问题次数最多，甚至有狠骂被告等状况。

 

 

【表7】高等行政法院法庭观察纪录摘要

类别	观察者	文字记录
言行态度	律师	法官认为原告(人民)所提诉讼不合法，晓谕之方式语带轻侮、不耐烦，例如：「反正我已经说很清楚了，你也听不懂，那我就给你一个裁判了。」
	律师	法官态度轻侮，对被告(行政机关)说：「你们很为难我知道，因为我之前也不知道人民在告什么！」
	学生	法官没有明显偏袒哪一造，但非常不能接受当事人（两造）的某些陈述，认为讲的都不是重点，带有非常强烈的不耐感，态度很凶，并且时常打断两造的发言。
.陈述机会	律师	法官经常打断原告的回答，要求原告明确针对问题回答，只要原告的回答前几个字句不合其意，就直接插话表示：「我是在问你...」、「你有没有听懂法官的问题啊？」、「那个不管啦！」、「请你针对问题回答！」。有时原告是想从别的角度解释给法官听，但都被法官直接打断，因而无法连续陈述。
	律师	法官很不耐烦：「开这个庭，浪费你们的时间，也浪费我的时间。」
	学生	法官认为两造讲的都不是重点，几乎在讲一两句话就打断！法官讲的话是原告加被告的两倍以上！
偏袒被告机关	律师	审判长大概意识到原告方面的慌张，随即补一句：「我的阐明不一定是对的啦，不保证正确喔，还要另外两位法官讨论过才算数……。」
对人民声请调查证据态度	学生	原告说要调通联记录与被告对质，法官不愿意，并立即说：「现在就是给你对质机会。」
争点整理	律师	通常有些事情就一定前面要铺陈一段才能真正回答问题，而法官只要听前面一小段就会不耐烦。其实她只要在多有1分钟的耐心就会听到她想听的东西。
其他	律师	法院开庭时，陪席法官未认真听案，一直低头做自己的事。
	律师	连续四个言词辩论庭、合议庭都只花费一分钟就结束，整个程序完全行礼如仪；快到可以用手表的秒针计算辩论时间，居然都只花费三十余秒就完成言词辩论程序。

 

 

二、判决分析：

律师及学生总共完成715份判决分析。其中，共有30位法官参与审判，分别担任受命法官及审判长。

此外，统计数据显示：案件相似度90%以上者共有20件，占总件数的2.79%。20件案件中，「营利事业所得税」案件占最大宗，共有5件，若再与其他类型税捐案件加总，税捐案件共有6件。

 

【表8】高等行政法院判决相似度90%以上案件 相似度统计表

 

 

【表9】高等行政法院判决相似度90%以上案件 案件类型统计表

 

而相似度70％以上者共有59件，占总件数的8.25%。若以案件类型多寡来排序，取其中前五个项目来比较，首先是「营利事业所得税」案件占最大宗，共有14件；紧接于其后的是「全民健康保险」的案件，共有6件；再来是「综合所得税」案件，有5件 ；第四则是「虚报进口货物产地」案件，有3件；第五则是「进口货物核定税则号别」案件，一样有3件。统计数据摘要请见表16及表17。

 

【表10】高等行政法院判决相似度70%以上案件 相似度统计表

 

【表11】高等行政法院判决相似度70%以上案件 案件类型统计表

 

从前五个项目来看，可得而知「税捐」及「保险」案件，于相似度70%以上的案件中占多数。若统计全部「税捐」案件量数，则有23件；「保险」 案件有8件。

 

由前项统计数据可看出：「税捐」案件的「法院判决理由」直接采用「行政机关答辩理由」内容比例过高。台北商业技术学院的会计财研究所黄士洲助理教授也提出研究统计资料证实：纳税人透过行政诉讼获得有利结果的期望值仅约13.30％。税捐事件于行政诉讼改制前后，虽一直稳居行政诉讼第一名，但每百件起诉案件之中，仅有不到14件最终可以取得胜诉、部份胜诉或和解的有利结果。

 

此外，根据统计资料，与德国相比，台湾人民于高等行政法院及最高行政法院的税捐诉讼胜率，远低于德国的地方财务法庭及联邦财务法庭税捐诉讼胜率，胜率约只有德国的三分之一。相关统计数据请参照下表。

 

【表12】台湾／德国人民税捐诉讼胜诉比例比较表（2009年）

 

 

而税捐判决不服上诉比例，高于行政诉讼平均值，也高于民刑事二审判决。似乎纳税义务人与稽征机关不服高等行政法院税捐判决上诉之比例，约为行政诉讼平均值的1.13倍，民事事件的2倍，以及刑事事件的3.73倍。相关统计数据请参照下表。

 

【表13】一般行政诉讼／税捐诉讼／民刑事诉讼　不服上诉比例比较表（2009年）

一般行政诉讼 上诉比例	税捐诉讼 上诉比例	民事诉讼二审 上诉比例	刑事诉讼二审 上诉比例
1：0.63	1：0.71	1：0.36	1：0.19

 

最后，比较最高行政法院结案速度与最高法院民刑庭结案速度，以及德国联邦财务法庭结案速度，亦属税捐判决结案速度最慢。相关统计数据请参照下表。

 

【表14】最高行政法院一般判决／税捐判决／最高法院民刑庭判决／德国联邦财务法庭税捐判决　结案速度比较表（2009年）

 

 

     

 

【附件一】

 

2010年民间司法改革基金会法庭观察记录表（行政专用）

观察员姓名：                           观察员年龄：           

观察员身份：□(1)法律科系背景学生     □(2)非法律科系背景社会人士     □(3)律师

观察日期时间：         月      日    时    分（请以24小时制方式记录）

法官姓名：

案号：     年     字 第         号  案由：                                    

观察事项：

1. 您认为法官对在法庭上的人是否有歧视或不当的言行？（例如：轻侮、谩骂、威胁、利诱或粗暴等言行）

□(1)是，请说明如后：

□(2)否

 

2. 法官是否给予人民或其代理人充分陈述的机会？陈述时间是否不充分？是否有不当打断陈述或不耐烦的情形？（如不充分或不当打断的话，请详细说明观察所见情形）

□(1)很充份    □(2)还算充分  □(3)普通尚可

□(4)不太充分  □(5)完全未予充分陈述

 

3. 法官给予人民及被告机关的陈述时间及其他诉讼指挥是否偏袒？（如偏袒的话，请详细说明观察所见情形）

□(1)非常偏袒   □(2)有点偏袒   □(3)无法看出有无偏袒

□(4)普通尚可   □(5)完全不偏袒

 

4. 法官对于人民声请调查证据的态度如何？

□(1)准予声请调查证据    □(2)不准予声请调查证据

□(3)合议庭决定   □(4)显然没有充分了解案情   □(5)其他，请说明如后：

 

5. 法官是否有积极整理争点，询问与争点相关的事实及理由？（如果没有，请详细说明观察所见情形）

□(1)是    □(2)否，请说明如后：

 

6. 本件开庭时间大约多久？          分钟

7. 观察的本案件当中，人民是否有代理人？

□(1)有代理人   □(2)无代理人

8. 如为审理庭，陪席法官是否有认真听案？请说明如后：

 

9. 法官是否辨识出你来法庭观察？法官态度有无因而改变？请说明如后：

【附件二】

判决分析方法说明

 

法院判决之构成主要分成四个部份，共有：（一）原、被告基本信息、（二）主文、（三）

事实（事实与两造理由）、（四）理由。兹以表格说明如下：

 

※表1 法院判决之构成介绍

判决简介
判决之 构成	（一）原、被告基本信息
	（二）主文
	（三）事实（事实与两造理由） 1、            事实概要 2、            两造声明 3、            两造之争点 （1）            原告主张之理由 （2）           被告主张之理由
	法院判决理由（法院得心证之判决理由）

 

 

而本计划判决分析执行方法，乃透过计算「法院判决理由」有多少比例撷取自「被告主张之理由」，进而计算两者之间的「相似度」。

 

惟「法院判决理由」及「被告主张之理由」乃由「实质理由」及「非实质理由」构成，而「非实质理由」无任何参采效益。因此，在计算两者之间的「相似度」，「法院判决理由」仅摘录撷取「实质理由」之部分；被告主张之理由的摘录方式：只撷取(1)被判决采用之(2)「实质理由」的部分。

 

※何谓「判决采用」？由每一句话到句点为止，检视是否该句话是否有出现在判决中，或有相同意旨（例如引用相同法条、函释，或是说明相同概念，只是用词略有不同），如有，则认为系为判决所采用之被告理由。

 

而「法院判决理由」及「被告主张之理由」，如何区别「实质理由」及「非实质理由」。谨以表格说明如下：

 

 

 

 

 

※「法院判决理由」之「实质理由」及「非实质理由」区分说明

判决分析计算标的	项目	「实质理由」判别
法院判 决理由 之构成	（一）法令依据：ex.按……所明揭	非实质理由之说明，不列入计算项目
	（二）事实概说	非实质理由之说明，不列入计算项目
	（三）证据清单	非实质理由之说明，不列入计算项目
	（四）摘要原告理由：原告起诉意旨略以…	非实质理由之说明，不列入计算项目
	（五）摘要被告理由：被告起诉意旨略以…	非实质理由之说明，不列入计算项目
	（六）涵摄： 1、对法条文义、立法目的之说明；体系解释…等非引用之文字，列入计算项目。 2、涵摄事实，列入计算项目。 3、反驳原告理由 （1）援引原告理由后，未附理由即接「空言主张，难以凭采」等文字，或是称「该函释案情与本案迥异，不得比附援引」，却未说明为何「迥异」。均属非实质理由之说明，不列入计算项目。 （2）附实质理由反驳，列入计算项目。	判断是否为实质理由后撷取，列入计算项目。
	（七）结语 1、综上所述，原告起诉论旨，并非足采。…… 2、本件事证已臻明确，两造其余主张与证据，核与本判决所得心证及结果不生影响…… 3、据上论结，本件原告之诉为无理由…… 4、判决年月日、该庭法官、书记官姓名 5、救济教示	均非实质理由之说明，不列入计算项目

 

 

※表「被告主张理由」之「实质理由」及「非实质理由」区分说明

判决分析计算标的	项目	「实质理由」判别
被告主 张理由 之构成	（一）法令依据：ex.按……所明揭	非实质理由之说明，不列入计算项目
	（二）事实概说	非实质理由之说明，不列入计算项目
	（三）涵摄： 1、对法条文义、立法目的之说明；体系解释…等非引用之文字，列入计算项目。 2、涵摄事实，列入计算项目。 3、反驳原告理由 （1）援引原告理由后，未附理由即接「空言主张，难以凭采」等文字，或是称「该函释案情与本案迥异，不得比附援引」，却未说明为何「迥异」。均属非实质理由之说明，不列入计算项目。 （2）附实质理由反驳，列入计算项目。	判断是否为实质理由后撷取，列入计算项目。

 

 

 

     综上所述，可得知「法院判决理由」及「被告主张之理由」之「实质理由」判别及，乃透过严谨的分析方式认定。

 

     而在分别得出「法院判决理由」及「被告主张之理由」之「实质理由」字数后。接着再以「被告主张之理由」字数除以「法院判决理由」字数，计算百分比，所得出之数据即为所谓「相似度」。而当被告实质理由字数大于判决实质理由，则都以100％计。

 

     ※当被告与判决理由所述实质理由相同，而被告使用字数多于判决理由时，就会发生被告实质理由字数大于判决实质理由字数之情形，以100％计。

 

      本文原载于《司法改革杂志》第81期，2010年12月.

文章来源：中国宪政网 发布时间：2011/5/7