大法官解释 释字第723号

公布日期：20140725

解释争点

以审查办法规定全民健康保险医疗服务点数申报期限2年，违宪？

解释文

中华民国八十九年十二月二十九日修正发布之全民健康保险医事服务机构医疗服务审查办法第六条第一项规定：「保险医事服务机构申报医疗服务点数，逾前条之申报期限二年者，保险人应不予支付。」（该办法于九十一年三月二十二日修正发布全文，该条项规定并未修正，一Ｏ一年十二月二十四日修正删除）有违法律保留原则，侵害人民之财产权，与宪法第十五条及第二十三条规定之意旨不符，应不予适用。

声请人声请暂时处分部分，因本案业经作成解释，无作成暂时处分之必要，应予驳回。

解释理由书

消灭时效制度之目的在于尊重既存之事实状态，及维持法律秩序之安定，与公益有关，且与人民权利义务有重大关系，不论其系公法上或私法 上之请求权消灭时效，均须径由法律明定，自不得授权行政机关衡情以命令订定或由行政机关依职权以命令订之，始符宪法第二十三条法律保留原则之意旨（本院释字第四七四号解释参照）。

中华民国八十三年八月九日制定公布之全民健康保险法第五十条第一项规定：「保险医事服务机构应依据医疗费用支付标准及药价基准，向保险人申报其所提供医疗服务之点数及药品费用。」同条第二项规定：「保险人应依前条分配后之医疗给付费用总额经其审查后之医疗服务总点数，核算每点费用；并按各保险医事服务机构经审查后之点数，核付其费用。」对保险医事服务机构申报医疗服务点数，并未规定申报期限。主管机关依据同法第五十二条规定：「保险人为审查保险医事服务机构办理本保险之医疗服务项目、数量及质量，应遴聘具有临床或实际经验之医药专家，组成医疗服务审查委员会；其审查办法，由主管机关定之。」订定发布全民健康保险医事服务机构医疗服务审查办法，嗣于八十九年十二月二十九日修正发布第六条第一项规定：「保险医事服务机构申报医疗服务点数，逾前条之申报期限二年者，保险人应不予支付。」（该办法于九十一年三月二十二日修正发布全文，该条项规定并未修正，下称系争规定，一Ｏ一年十二月二十四日修正发布全文，其名称改为全民健康保险医疗费用申报与核付及医疗服务审查办法，并删除系争规定；另于一ＯＯ年一月二十六日修正公布全民健康保险法，将第五十条改列为第六十二条，并增订第二项规定：「前项费用之申报，应自保险医事服务机构提供医疗服务之次月一日起六个月内为之。但有不可抗力因素时，得于事实消灭后六个月内为之。」）是系争规定就保险医事服务机构申报医疗服务点数之期限规定为二年。

保险医事服务机构向保险人申报其所提供医疗服务之点数，系行使本于全民健康保险法有关规定所生之公法上请求权，而经保险人审查医疗服务总点数及核算每点费用以核付其费用，其点数具有财产价值，故系争规定之申报期限即属公法上请求权之消灭时效期间。是系争规定就医疗服务点数之申报，径以命令规定公法上请求权之消灭时效期间，增加法律所无之限制，有违法律保留原则，侵害人民之财产权，与宪法第十五条及第二十三条规定之意旨不符，应不予适用。

声请人声请暂时处分部分，因本案业经作成解释，无作成暂时处分之必要，应予驳回。

大法官会议主席  大法官  赖浩敏

                                                            大法官  苏永钦

                                                                    林锡尧

                                                                    池启明

                                                                    李震山

                                                                    蔡清游

                                                                    黄茂荣

                                                                    陈  敏

                                                                    叶百修

                                                                    陈春生

                                                                    陈新民

                                                                    陈碧玉

                                                                    黄玺君

                                                                    罗昌发

                                                                    汤德宗

解释意见书

协同意见书 ：

大法官　苏永钦

本件解释认定全民健康保险医事服务机构医疗服务审查办法第六条第一项有关请求权时效的规定应以法律为之，因此违反法律保留原则，而侵害了宪法保障的财产权，和本席的看法，即全民健保法可以授权主管机关以命令规定有关请求权消灭的时效，但其授权必须达到较高的具体明确程度，否则仍然违反法律保留原则，在结论上虽无不同，但本席不同意请求权的消灭时效「只能」以法律直接规定，反而认为本件解释主要援用的释字第四七四号解释已不合时宜，应予变更。此一理由的不同，涉及法律保留原则如何操作的重要问题，以下特以协同意见分四点加以说明。

一、法律保留作为基本权保障的原则

宪法第二十三条规定国家对于人民的自由权利仅得于必要时以法律去限制，这里的法律保留要严格到什么程度，并不清楚。不像德国基本法自始即有意的作差序化处理，就个别基本权的限制区分所谓「依法律」（durch Gesetz）、「基于法律」（aufgrund eines Gesetzes） ，乃至依一般性法律（die allgemeine Gesetze）或以「经联邦参议院同意之法律」等不同弹性的保留，对于立法部门的限制应通过何种法律形式，可否授权行政部门作进一步补充，说得很清楚，形成明显对比。因此这里只有两种可能，一是不问所涉基本权和规范领域，在法律保留上都作相同的处理，至于应一律采绝对的法律保留，或者一律采相对的法律保留，则是接下来的解释问题。在宪法未明文区隔的情形下，对各基本权作相同的处理，很难说有什么不对。只是面对基本权清单上不论从其历史发源或社会功能来看都如此不同的权利，加上社会不断变迁，这样的统一处理难免失轻失重，未必是最妥适的解释。另一个可能则是不把宪法的未区分解读为不区分，而毋宁以其为对宪法解释的保留，通过解释者的区隔处理，若可使国家与人民关系得到更精致的调适，也许比德国由制宪者或修宪者去作区隔，更能响应多元多变的现代社会。问题是一旦释宪者挑起这样的重担，却又无法阐明区隔的理由，或者只能给一个牵强的理由，反而会因欠缺可预见性而平白造成混乱，甚至扭曲了立法行政部门间的合理分工，则相较于第一种更接近文义的解释取径，更无法面对各方的质疑。这是本院解释此一原则时必须了然于心的方法选择，从释字第四四三号解释明确采层级化法律保留的解释后，本院实即开始承担这样的权衡以及说理的重责。

针对不同基本权或规范领域去对法律保留的绝对性、直接性加以区隔，如何堪称稳妥，不能不从宪法规定此一原则的意旨出发去思考。本席以为，以法律明定基本权因何种公益而受到何种限制，其考虑重点应在于民选代表比起追求政绩的行政部门在基本权保护上更能感同身受（主体面向），以及法律所载信息也因为法律在传播周知上的优势（宪法第一百七十条）而使人民更易取得（客体面向），这是以法律直接规定优于间接由行政部门以命令规定之处。但在某些事物领域，由行政部门因人事时地物而制宜反而更能提供恰如其分的规范，而对法律目的的达成更具实益（功能面向），正是此一分工为委任立法取得的特别优势，使得现代国家不是完全开放立法者选择（指对于是否授权行政补充），就是作层级化处理，一律采绝对法律保留（也就是国会保留）必然使国家陷入无行动力的窘境，可说绝无仅有。至于如何层级化，当然就要个别审视绝对保留在主客体面向上的优势，再进一步考虑相对保留是否真能创造功能面向上的优势，而作综合的决定。本院在释字第四四三号解释的层级化操作即有如下的论述：「惟并非一切自由及权利均无分轩轾受宪法毫无差别之保障：关于人民身体之自由，宪法第八条规定即较为详尽，其中内容属于宪法保留之事项者，纵令立法机关，亦不得制定法律加以限制（参照本院释字第三九二号解释理由书），而宪法第七条、第九条至第十八条、第二十一条及第二十二条之各种自由及权利，则于符合宪法第二十三条之条件下，得以法律限制之。至何种事项应以法律直接规范或得委由命令予以规定，与所谓规范密度有关，应视规范对象、内容或法益本身及其所受限制之轻重而容许合理之差异：诸如剥夺人民生命或限制人民身体自由者，必须遵守罪刑法定主义，以制定法律之方式为之；涉及人民其他自由权利之限制者，亦应由法律加以规定，如以法律授权主管机关发布命令为补充规定时，其授权应符合具体明确之原则；若仅属与执行法律之细节性、技术性次要事项，则得由主管机关发布命令为必要之规范，虽因而对人民产生不便或轻微影响，尚非宪法所不许。」

此一四分法的两端，即连修法都不被容许的宪法保留，和连授权订定命令都无必要的执法细节事项，可暂不论，中间的绝对和相对法律保留，该解释强调应审酌的主要是「规范对象、内容或法益本身及其所受限制之轻重」，而以剥夺重大法益如生命及身体自由的刑罚为应采绝对法律保留唯一之例，套到前述审查方法，即在于强调对法益的评价，而刑罚所以需要绝对的法律保留，应该就在本院对生命和身体自由法益的最高评价。这样的评价使得刑法规范由民选立委自行决定，并明见于刑典有其特别意义，且将部分犯罪构成要件委由行政部门决定的弹性，即使客观上有其存在的价值，两相权衡下似乎也不是那么重要。

二、法规命令的立法控制有重大意义

以上有关如何选择绝对和相对法律保留的说明，主要既着眼于主客体和功能的面向，不能不提的就是立法院职权行使法大幅强化立法院控管行政部门所订法规命令的机制。法规命令的立法审查原见于中央法规标准法第七条：「各机关依其法定职权或基于法律授权订定之命令，应视其性质分别下达或发布，并即送立法院。」伴随此一送置义务的是非常松散的，甚至未见明文规定的「备查」程序，法规命令因发布而生效，而且即使立法院作了内容的审查，发现有实体或程序上的问题而有所质疑，也不会动摇其效力。此一松散的备查制度，到了民国八十八年一月二十五日公布立法院职权行使法后，才起了根本的变化，该法第六十条规定：「各机关依其法定职权或基于法律授权订定之命令送达立法院后，应提报立法院会议。出席委员对于前项命令，认为有违反、变更或抵触法律者，或应以法律规定事项而以命令定之者，如有十五人以上联署或附议，即交付有关委员会审查。」首先，所有的法规命令送到立法院以后，都要提到院会，没有任何例外。其次，所有立法委员对于提到院会的法规命令都有初步的审查权，审查的范围包括该法规命令有无「违反、变更或抵触」授权的母法，任何委员认定有违法疑义，只要得到十五人的联署或附议，即可交付相关委员进行审查。且此一审查不能任其拖延，第六十一条规定：「各委员会审查行政命令，应于院会交付审查后三个月内完成之；逾期未完成者，视为已经审查。但有特殊情形者，得经院会同意后展延；展延以一次为限。前项期间，应扣除休会期日。」除此以外，审查的程序完全比照法律案（同法第六十三条）。更重要的改变是审查的效果，第六十二条规定：「行政命令经审查后，发现有违反、变更或抵触法律者，或应以法律规定事项而以命令定之者，应提报院会，经议决后，通知原订颁之机关更正或废止之。前条第一项视为已经审查或经审查无前项情形之行政命令，由委员会报请院会存查。第一项经通知更正或废止之命令，原订颁机关应于二个月内更正或废止；逾期未为更正或废止者，该命令失效。」简言之，法规命令虽仍于发布后即生效力，但立法院会议如果认定法规命令违反、变更或抵触母法，一经通知即有更正或废止的义务，两个月内未为更正或废止，命令自动失效。换言之，自此所有立法院授权行政部门制定的法规命令，一律都须立即送回立法院审查，从法律保留关切的主体面向来看，民选的立委虽未直接参与法规命令内容的决定，但都有机会在委任立法完成后短期内审查其内容，并于认定违反法律授权的情形，实质上予以废止，其与绝对法律保留的差异显已大幅缩小。至于客体面向的信息取得，原来只有中央法规标准法第七条对行政命令的传播周知有所规定：「各机关依其法定职权或基于法律授权订定之命令，应视其性质分别下达或发布，并即送立法院。」民国八十八年二月三日公布的行政程序法就此也特于第一百五十七条规定法规命令的发布，其第三项规定：「法规命令之发布，应刊登政府公报或新闻纸」，对于民众获知的方便程度，也已无逊于法律。

换言之，绝对法律保留相较于相对法律保留的两个结构性优势，在现行法制下都已经大幅缩小差距。相对的，面对多元多变的现代社会，越来越多的事物领域改由立法者授权行政部门作进一步的具体化规范，反而更有利于立法目的的达成。足见此一结构性的法制调整，已使得所谓法律保留原则的层级化操作逐渐从绝对法律保留朝相对法律保留翻转，便不难理解。故如前所述，本院在第四四三号解释基于法益的评价，仍把刑法的罪刑法定主义例示为绝对法律保留，显然认为已属宪法的要求而不仅为立法政策而已，但到了第五二二号解释，已经容许部分的相对化：「刑罚法规关系人民生命、自由及财产权益至巨，自应依循罪刑法定主义，以制定法律之方式为之，如法律授权主管机关发布命令为补充规定时，须自授权之法律规定中得预见其行为之可罚，方符刑罚明确性原则。」此处以命令补充的空间显然不大，因为母法的规范密度必须高到「自授权之法律规定中得预见其行为之可罚」。但显然连自由刑都不再能归类于绝对的法律保留，而必须和其他可以委任立法的事项一起放在相对的法律保留层次，实在很难想象还有何种基本权或规范领域必须要求更高的规范密度，从而仍可留在绝对法律保留的范畴？很可能已不存在此一类型。其原因除了支持绝对保留的主体客体面向都因为法制调整而起了变化外，支持相对保留的功能面向，以第五二二号解释涉及的证券交易法罚则为例，更经常要为维护交易秩序而不得不藉助刑罚工具，比如此处「对证券负责人及业务人员违反其业务上禁止、停止或限制命令之行为科处刑罚」，其中可罚行为的类型即无可避免的只能授权行政部门以命令来具体化，较能符合立法目的，这种情形在不断扩张的经济、社会管制领域，事实上已经越来越普遍，以致连刑罚的绝对法律保留都成为明日黄花。

另外一个有利于往相对法律保留开放的因素是我国半总统制的分权体制，总统对行政部门通过政党政治的运作保有高度影响力（第五二Ｏ号解释），此时不同于单纯内阁制之处，即在有独立民主正当性基础的总统，可为法律保留原则的放宽提供坚强的支撑。德国前联邦宪法法院院长，后来也曾担任联邦总统的Prof. Roman Herzog在严厉批评德国战后过于僵硬的法律保留原则已把应该决定重大事项的国会变成了法条工厂时，即以法国的半总统制最大优点便在帮助法国跳出了内阁制的此一迷思。这部分无疑还可作很深入的论证，此处就点到为止了。

三、时效消灭制度涉及什么最高法益

从以上本院发展出来的层级化法律保留操作方法来看本案，对于请求权消灭时效制度的规范竟认为「不论其系公法上或私法上之请求权消灭时效，均须径由法律明定，自不得授权行政机关衡情以命令订定或由行政机关依职权以命令订之」，显以此处所涉保护法益应得到比生命或身体自由更高的评价，才可无视于前述法制调整及社会变迁，仍以其应受绝对的法律保留，而不得就任何部分为委任立法。若非如此，即将打乱本院层级化操作的基本思维，而暴露方法上的恣意。

可惜理由书就这样负载高度论证义务的反向操作，只给了非常简短的说明：「消灭时效制度之目的在于尊重既存之事实状态，及维持法律秩序之安定，与公益有关，且与人民权利义务有重大关系」，最后援用本院第四七四号解释，就推出了上述结论。就保护法益的评价，这里笼统提到的公益和人民权利义务，恐怕都需要更充分的说明，其高于生命和身体自由的道理。且如前所述，在本来用来相互权衡的基本权与公益二者中，前者才是有利于绝对法律保留者，因为民意代表才会对基本权的限制更能感同身受，至于公益，由国会或行政部门来决定，谁都没有明显的优势。而这里涉及的基本权满打满算也只有财产权，其法益的评价在本院解释中从来没有高于生命或身体自由，在我国的法律体系下，二者也可说是高下立判。何况消灭时效的立法意旨，其实还很难说是要落实财产权的保障，就请求权方面，此制重点刚好在于排除请求权的行使，就相对人方面，其主要功能也只是藉此消除长期保留债权关系证明的负担而已，如果债务确实未为清偿，我国民法也仅使相对人取得抗辩权，不因此使债权本权终局消灭（民法第一百四十四条、第一百四十五条），所谓「尊重既存之事实状态，及维持法律秩序之安定」的公益，显然言过其实。而且从民法有关长短期时效的规定即不难想象，在某些牵涉利益复杂的事物领域，就其私法或公法请求权的消灭时效委由主管行政部门作更符合政策需要的长短期安排，会比直接由立法委员决定在功能分配上更为妥适。时效制度的政策性质远大于财产权的保护，从近年许多国家将长期时效改为短期时效，可以印证。换言之，综合时效制度涉及的法益评价，其主客体的面向、与功能面向来看，其规范密度的要求最多到有定锚效果的一般时效应以法律规定，不论公私法都是如此，尤其考虑国家与人民的不对等，公法上的一般时效应区隔国家和人民为债权人时的不同处理，但无论如何没有强制所有时效的规定都直接以法律规定的必要。本件解释所援用的第四七四号解释，对于为何要采绝对保留也没有提出合理周延的论证，该解释作成于立法院职权行使法公布四天之后，很可能对于此一立法行政分权的结构性调整仍未充分意识，特别在第五二二号解释之后，继续坚持时效制度应采绝对法律保留而造成本院评价上的明显矛盾，实已无法合理化。

本席对于税法领域与法律保留原则平行发展的租税法律主义，在列举税法中属于法律保留范围的事项─指「租税主体、租税客体、税基、税率、纳税方法及纳税期间等租税构成要件」─后，迄今仍仅要求「以法律或法律明确授权之命令定之」（释字第六九二号、第七Ｏ三号、第七Ｏ六号解释），未如限制基本权的法律保留，还就不同基本权或规范领域去尝试作规范密度上的不同要求，认为有改进的必要（可参本席在第七Ｏ六号解释所提协同意见书）。但无论如何无法理解，本院如何于同样涉及财产法益时，在税法上一律采相对法律保留，而独独在消灭时效制度上，要求采绝对的法律保留，从一个极端摆荡到另一个极端，税法可能涉及国家对人民的高额债权关系，后者则仅涉及债权关系派生出来的请求权抗辩问题，本院在评价上的失轻失重，真的很难自圆其说。

四、为什么授权明确性标准应予提高

不采绝对的法律保留，当然不意味放弃法律保留原则所要实现的基本权保障。本院对于相对法律保留仍在规范密度上要求依重要性而有所区隔，比如有关裁罚效果的直接保留（释字第三一三号、第四Ｏ二号解释），涉及裁罚性处分需要母法作较高密度的规范（如释字第五一Ｏ号解释），至于裁罚性规定不可以广泛授权而由被授权机关推究目的综合判断其授权范围，必须把构成要件和法律效果的主要部分直接规定于法律，指的到底又是哪些部分？除了作为处罚基础的行为要件和责任外，本院陆续处理的有比如处罚的实质加重（释字第六Ｏ四号解释中的「连续举发」）、裁罚的目标行为（释字第六一九号解释）、处罚对象、多数人归责方式（第六三八号解释）等，不一而足，使得尔后遇有争议，方法上自然应先对照这些先例，上下加减衡酌一番。此外，本院也十分重视委任立法的方式，从授权必须具体明确开始（释字第三一三号解释），还要求法规命令不得逾越授权范围（如释字第五九八号解释），或逸出授权目的（如释字第四二三号解释），在制订规范的主体方面，要求「倘法律并无转委任之授权，该机关即不得委由其所属机关径行发布相关规章」，而在客体方面也「不得舍法规命令不用，而发布规范行政体系内部事项之行政规则为之替代」（如释字第五二四号解释），甚至授权的母法应为作用法性质，而不宜为单纯的组织法（如释字第五三五号解释）。使层级化法律保留的操作在转向相对法律保留后，反而更趋细腻。

本席认为，本件解释处理的消灭时效问题，不宜放在绝对法律保留的范畴，道理已经很清楚。真正需要进一步检验的，是相对法律保留应符合的要求是否都已符合。在前面整理的各项要求中比较可能涉及的还是授权必须具体明确，其法理应在厘清立法行政的分工，并有利于被规范者的查询和遵循。但所谓具体明确，要求一高就会使规范失去响应规范领域变化的弹性，而于无法不断修法的情形下反失公平，因此在明确和弹性之间不能不有所折衷，本院实务可说向来倾向宽松标准，面对普遍存在的概括性授权规定，如以依授权制订的法规命令为审查对象，是否即因母法的授权过于概括（不够具体明确），而认定该命令的规定已逾越授权范围？本院早在第四八Ｏ号解释就对何时构成超越授权作了方法的说明：「惟在母法概括授权情形下，行政机关所发布之施行细则或命令究竟是否已超越法律授权，不应拘泥于法条所用之文字，而应就该法律本身之立法目的，及其整体规定之关联意义为综合判断。」此一「回到目的」去作「综合判断」有没有授权的审查方式，后来并一再重复（参见第五三八号、第六Ｏ六号、第六一二号、第六四三号等解释），其中第五三八号解释和更早的第三九四号解释一样，处理的是法制上最常见的法规命令─几乎全为概括授权的施行细则、管理规则等，完全不见母法在授权条文中有任何关于授权目的、范围及内容的提示，但本院仍善用此一综合判断方法，作了有利于法规命令的解释：「建筑法第十五条第二项规定：『营造业之管理规则，由内政部定之』，概括授权订定营造业管理规则。此项授权条款虽未就授权之内容与范围为规定，惟依法律整体解释，应可推知立法者有意授权主管机关，就营造业登记之要件、营造业及其从业人员准则、主管机关之考核管理等事项，依其行政专业之考虑，订定法规命令，以资规范。」以这样宽松的标准来检验本件解释审查的法规命令「全民健康保险医事服务机构医疗服务审查办法」第六条第一项规定：「保险医事服务机构申报医疗服务点数，逾前条之申报期限二年者，保险人应不予支付。」其所据的授权条文为全民健康保险法第五十二条：「保险人为审查保险医事服务机构办理本保险之医疗服务项目、数量及质量，应遴聘具有临床或实际经验之医药专家，组成医疗服务审查委员会；其审查办法，由主管机关定之。」虽未明言应订定保险医事服务机构得申报医疗服务点数的期间，但是否即因授权不够具体明确，而认定系争时效规定已经逾越授权范围，恐怕还不易骤下定论。

惟如考虑行政程序法第一百三十一条第一项的规定：「公法上之请求权，除法律有特别规定外，因五年间不行使而消灭」，除已一般性的规定了五年时效期间外，并明确规定特别时效期间应以法律规定。此处的立法解释上自不能排除立法者仍以委任方式为之，但纵令更长或更短的时效期间得以法规命令规定，并不当然违宪，在授权的明确性上恐怕已不能再用宽松的标准，否则一般的时效期间明定于立法院议决的法律，该法律又明确要求特别时效期间也以法律规定，则若立法者在此委任立法，应该就有升高的授权明确性要求，否则不啻误导查询相关法律者，以为没有特别的时效规定。换言之，本案有关保险医事服务机构得申报医疗服务点数的期间，立法者可以选择直接规定于全民健保法，或授权主管机关以办法规定，同样都能满足行政程序法第一百三十一条第一项「以法律特别规定」的要求，但在选择后者时，即不能停留于「整体规定之关联意义为综合判断」的宽松标准，其先行的立法作为既产生一定的误导危险，使其在授权明确性上必须承担较高的义务，也就是在授权规定中应对于就特别时效一并加以规定要使被规范者从文字上即可探知，系争规定的文字显然未达到此一明确的程度，致被规范者可能误以为其请求权仍有五年的一般时效期间，自然不符合宪法的法律保留原则。因此有关消灭时效的规定虽不属绝对法律保留的范畴，本院释字第四七四号解释就此部分已不合时宜，理应变更，本件解释继续援用虽不妥当，但本席从相对法律保留仍要求其授权规定就授权范围应具体明确的观点，同样得到违反法律保留原则的结论。

表面上看起来，从绝对法律保留切入，可以省去相对法律保留连带而来的许多理论和技术的麻烦，但若想想其评价矛盾带来的严重后果，这一点点论述的麻烦又何足道哉，本席不惮其烦的强调违宪审查方法上的一致，其故在此。

解释意见书

协同意见书：

大法官　林锡尧

本文仅就「消灭时效制度」之所以成为法律保留事项（乃至国会保留（注一）事项）之理论依据，表示个人意见如下：

综观解释文与解释理由书所述，系认为系争规定（指中华民国89年12月29日修正发布之全民健康保险医事服务机构医疗服务审查办法第6条第1项规定）违反法律保留原则，侵害人民之财产权，与宪法第15条及第23条规定之意旨不符。依其意旨，「消灭时效制度」之所以成为法律保留事项（依本号解释意旨，系属国会保留事项），系因其侵害人民受宪法第 15 条保障之财产权，而属宪法第 23 条法律保留原则之适用范围。换言之，系以「基本权之法律保留」为其立论基础。此单就系争规定仅就人民之公法上请求权消灭时效期间为规定而言，固有其论据，惟就消灭时效制度（特别是「公法上请求权之消灭时效制度」）而言，容有检讨之必要。

盖「公法上请求权之消灭时效制度」，不仅适用于人民之公法上请求权，亦适用于行政主体（由行政机关代表）对其他行政主体或对人民之公法上请求权，此二种请求应适用同一消灭时效制度（尤其行政主体与人民之间，本于行政契约法律关系发生请求权之情形），不容割裂行政主体与人民之请求权而分别观察。就人民对行政主体之公法上请求权而言，消灭时效期间之规定固系限制人民之权利；但就行政主体对其他行政主体或人民之公法上请求权而言，消灭时效期间之规定则不涉人民权利之限制，甚至有利于人民，则有关「公法上请求权之消灭时效制度」之所以为法律保留事项（乃至国会保留事项），自不能仅以宪法第23条所示之「基本权之法律保留」为立论基础。

本文则认为：「消灭时效制度」（特别是「公法上请求权之消灭时效制度」）之所以成为法律保留事项（乃至国会保留事项），不宜仅以「基本权之法律保留」为其立论基础，而宜更以「民主的法律保留」与「法治国家之法律保留」为其立论基础，从民主原则与法治国家原则出发，论述消灭时效制度何以属法律保留事项，又何以进而成为国会保留事项。

兹说明如下：

按法律保留原则之理论依据主要有三：民主原则、法治国家原则、基本权之保障。论者乃因其理论依据与观点之不同，分别称之为民主的法律保留、法治国家之法律保留、基本权之法律保留（注二）。

基于民主原则，关于公共团体之重要事项，尤其是与人民有关之规定，应由人民所选出的代表所组成、具有民主正当性之国会，经由公开透明之程序予以决定，因此，关于法律保留的事项，应有法律依据，行政始得为之。基于法治国家原则，国家与人民之关系应由明确、有预见可能及稳定之法律予以规定之；法律不仅应规定行政行为，而且应赋予人民可经由法院贯彻之权利。至于基本权之法律保留，则以人民之基本权应受保障，非依据法律或法律授权，不得加以限制（注三）。

时至今日，将法律保留原则之适用范围限于干涉行政，是一种陈旧的观念，此观中央法规标准法第5条规定自明，勿庸赘言。法律保留原则适用范围之扩张，意味着「基本权之法律保留」功能之不足，必须另求诸「民主的法律保留」与「法治国家之法律保留」之功能。尤其，本案延续释字第474号之见解，明白指出消灭时效制度须由法律明定，不得授权行政机关衡情以命令订定，亦即认定「消灭时效制度」系国会保留事项，更宜从「民主的法律保留」与「法治国家之法律保留」建构理论基础（注四）。

依德国学者之观察，法治国家之法律保留包括排他的与得移转的国会权限；反之，民主之法律保留仅适用于排他的国会权限。由于法律保留之民主因素，使得法律保留范围扩张及于不具干涉性质之事项，而并不是将传统的法治国家法律保留限制于重要的干涉事项。民主的法律保留观点，仅在于，摆脱干涉的特征，而认立法者有义务，于基本的规范领域内，特别是行使基本权之领域内，�o要是国家得介入的事项，均应就其所有重要的决定，自行为之。此即所谓「重要事项说」（注五）。

准此，当法律保留事项不具干涉性质者，显已不能仅从宪法第23条立论法律保留原则之宪法依据，而必须更从民主原则与法治国家原则寻求法律保留原则之宪法依据，进而就特定事项说明何以其属国会保留事项（注六）。

我国释宪实务，大多涉及公权力限制基本权是否有法律依据之问题（即「干涉保留」之问题），亦即大多着眼于基本权之保障，而以宪法第23条为法律保留原则之宪法依据。惟偶而也可看到「重要事项保留」之论述，例如：释字第707号解释理由书所指：「基于宪法上法律保留原则，政府之行政措施虽未限制人民之自由权利，但如涉及公共利益或实现人民基本权利之保障等重大事项者，原则上仍应有法律或法律明确之授权为依据，主管机关始得据以订定法规命令（本院释字第四四三号、第六一四号、第六五八号解释参照）」。该号解释既揭示「宪法上法律保留原则」，显已超越「宪法第二十三条之法律保留原则」之局限。惜乎本号解释面对「消灭时效制度」是否属国会保留事项之问题，虽于理由书第一段指出：「消灭时效制度之目的在于尊重既存之事实状态，及维持法律秩序之安定，与公益有关，且与人民权利义务有重大关系，不论其系公法上或私法上之请求权消灭时效，均须径由法律明定，自不得授权行政机关衡情以命令订定或由行政机关依职权以命令订之」，似已有意摆脱「基本权之法律保留」之局限，此际，倘能更着眼于民主的法律保留与法治国家之法律保留，再从法安定性或持续性、法之和平与一致性、公益上重要性、基本权之关联性（如因基本权衡突之调和上有其重要性、困难性致有由立法者决定之必要性（注七））、民主正当性要求等有关民主原则与法治国家原则之内涵出发，并就消灭时效制度如何从法律保留事项进而成为国会保留事项，加以阐述，当属完善之举。如今却又于解释文与解释理由书内一再强调系争规定违反「宪法第二十三条之法律保留原则」之意旨，而再度投入「基本权之法律保留」之局限中，既无从为「消灭时效制度系法律保留事项」提出充足之论述，亦难以更就「消灭时效制度系国会保留事项」，说出令人信 服之理由，为国会保留划出较明确之概念，形成不完善之立论。

【脚注】

注一：法律保留与国会保留（Parlamentsvorbehalt）之概念应有区别：法律保留系涉及国会依立法程序与法律形式所为之决定，其概念包括国会权限、法程序与法律形式；国会保留仅要求国会决定（以法律或决议形式）（Hartmut Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht,2011,§6 Rn.9）。国会保留出自民主原则，禁止行政机关就公共事务实质上重要之事项，未经国会同意而径行决定，但受权力分立原则之限制，即应保留行政或司法之权限，不容国会介入（Steffen Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht,2012,Rn.272ff.）。基此，法律保留原则所谓应有法律依据，包括依据形式意义之法律及依法律明确授权所订定之法规命令（乃至自治条例）。但在法律保留事项中，仍有某些特定事项，必须完全由形式意义之法律予以规定，法律不得授权行政机关订定法规命令，是谓「国会保留」（但「国会保留」之概念范围不以此为限）。在意大利与西班牙，则有「绝对法律保留」与「相对法律保留」之区分，前者指应由立法者自行决定，后者指立法者得仅作原则性规定而授权下位法规作其他规定（Henning Rieckhoff, Der Vorbehalt des Gesetzes im Europarecht,2007,S.18.）。

注二：论者亦有将「基本权之法律保留」纳入「法治国家之法律保留」之中。本文采取将二者区分之方法，系因实务上多以宪法第 23 条作为法律保留之宪法依据，仅属「基本权之法律保留」之观点，尚难涵盖「法治国家之法律保留」之全部观点，为论述需要，故予区分。

注三：Hartmut Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht,2011,§6 Rn.5f. 另参见Helge Sodan／Jan Ziekow, Grundkurs Öffentliches Recht,6. Aufl.,2014,§7 Rn.27；Hans D. Jarass／Bodo Pieroth, GG,2007, Art.20 Rn.44；Henning Rieckhoff, Der Vorbehalt des Gesetzes im Europarecht,2007,S.23ff,54； Christian Bumke／Andreas Voßkuhle, Casebook Verfassungsrecht,2013,Rn.1413ff. （引用 BVerfGE 49,89；83,130,142f.）

注四：「法治国家之法律保留」之功能侧重在国家权力之限制，「民主的法律保留」之功能侧重在民主正当性，二者具交叉互补作用（详见Henning Rieckhoff, Der Vorbehalt des Gesetzes im Europarecht,2007,S.26ff,34f.）。

注五：详见林锡尧着，行政法要义，2006年9月，三版，页33以下。（摘自Fritz Ossenbühl, Der Vorbehalt und seine Grenzen, in: Die öffentliche Verwaltung zwischen Gesetzgebung und richtlicher Kontroll, Göttinger Symposion,1985,S.14ff.）

注六：「国会保留」系缘于民主原则与法治国家原则，强调基本的、重要的决定应由立法者自行为之（Helge Sodan／Jan Ziekow, Grundkurs Öffentliches Recht,6. Aufl.,2014,§24 Rn.27.）。

注七：参考Christian Bumke／Andreas Voßkuhle, Casebook Verfassungsrecht,2013, Rn.1418.所引BVerfGE 83,130,142f.

解释意见书

协同意见书：

大法官　罗昌发

本件涉及法律保留原则于时效制度之适用。多数意见认为，中华民国八十九年十二月二十九日修正发布之全民健康保险医事服务机构医疗服务审查办法第六条第一项「保险医事服务机构申报医疗服务点数，逾前条之申报期限二年者，保险人应不予支付。」（下称系争规定）为母法（即全民健康保险法）所无之时效限制，违背法律保留原则，侵害人民财产权，与宪法第十五条及第二十三条规定之意旨不符。本席对多数意见所认系争规定违背法律保留原则之部分，敬表同意；惟对多数意见以宪法第二十三条及第十五条为解释时效制度适用法律保留原则之基础，并将论述限缩于消灭时效，认有斟酌余地。爰提出本协同意见书：

一、时效制度应适用绝对法律保留原则之宪法上理由

（一）宪法上法律保留原则之基础并不限于第二十三条：我国宪法中常为本院引用之法律保留原则规定有二。其一为宪法第二十三条所规定：「以上各条列举之自由权利，除为防止妨碍他人自由、避免紧急危难、维持社会秩序，或增进公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」依此规定，限制宪法所列各项自由权利之前提要件，应以法律为之；如非以法律为之，无论其对人民自由权利之限制理由如何正当（亦即，纵使其限制系为防止妨碍他人自由、避免紧急危难、维持社会秩序，或增进公共利益所必要），仍无法通过宪法第二十三条之检视。故宪法第二十三条为「法律保留原则」之重要依据。然宪法第二十三条之法律保留原则，并不限于绝对法律保留（国会保留）；而应视所涉及人民权利之性质与重要性，决定是否应严格以法律为之，或得以法律明确授权之命令为之（即后述「层级化法律保留」）。其二为宪法第十九条所规定：「人民有依法纳税之义务。」本条一方面系对人民课以纳税之宪法上义务；另一方面则要求国家在对人民课以纳税义务时，必须依法律为之；具体言之，国家对人民课以缴纳税捐之义务或给予人民减免税捐之优惠时，应以法律规定租税主体、租税客体、租税客体对租税主体之归属、税基、税率、纳税方法及纳税期间等租税构成要件。虽宪法明定之法律保留原则仅此二者，然并非谓除此二者外，在我国宪法下，其他事项均可不以法律定之。依后列说明，法治国原则下之重要事项，亦有应以法律规定而属法律保留之范围者。

（二）法安定性之确保为法治国原则重要内涵，其确保之机制应有绝对法律保留原则之适用：法治国原则（principle of rule of law）为现代民主宪政体制之骨干，目的在确保所有公权力之作用均受法律规范、均依民主价值与基本人权为之、且均受独立与公正之司法所约制（all public powers act within the constraints set out by law, in accordance with the values of democracy and fundamental rights, and under the control of independent and impartial courts）。法治国原则下之各项原则，虽因不同 国家的宪法规定而有差异，然一般应包括合法性原则（ principle of legality），含制定法律程序之透明性、可问责性、民主性、多元性（transparent, accountable, democratic and pluralistic process for enacting laws）； 法安定性原则（legal certainty）； 禁止行政权之恣意（prohibition of arbitrariness of the executive powers）；独立与公正之司法（independent and impartial courts）；包含尊重人民基本权之有效之司法审查（effective judicial review including respect for fundamental rights）；法律前之平等待遇（equality before the law）。（注一）亦即，法安定性原则为法治国原则之重要内涵。法治国原则下之各项原则既为现代民主宪政体制之骨干，其内容自属绝对法律保留之范围；而保护法律安定性原则既为法治国原则之重要内涵，确保法律安定性之制度与机制自亦应以法律规定，且非属可以法律授权行政命令订定之事项。

（三）时效制度系基于法之安定性而设，为法治国原则重要内涵：时效制度（即period of prescription或 prescriptive period或 statute of limitation）系对于一定期间内不行使权利或因持续一定时间之状态，而由法律创设其权利或义务关系变动的效果；其目的亦在促使权利人以适当之努力尽早行使权利及寻求救济。本号解释引用本院释字第四七四号解释有关时效制度之重要性及其制定之目的谓：「消灭时效制度（按：第四七四号解释仅称『时效制度』）之目的在于尊重既存之事实状态，及维持法律秩序之安定，与公益有关……」（见本号解释理由书第一段、第四七四号解释理由书第二段）。南非宪法法院在Road Accident Fund and Another v. Mdeyide一案（注二）中针对时效制度的重要性，表示：「本院曾多次强调，时效期限在为社会与法律事件带来确定性及安定性以及在维持司法质量之关键重要角色。如无时效期限之规定，法律争端将可能无限期延续，并因而延长当事人对争端解决的不确定性。由于时间的经过，证据可能遗失、证人可能无法再出庭作证或其对事件之记忆亦可能逐渐模糊，司法质量有可能因而受影响。而司法质量为法治之核心因素。如欲法律受尊重，法院之裁判应在争议事件发生后，尽早作成；且其裁判不但应有完整的论述，并应基于最佳可得之证据为之。」本院解释有关时效制度维持法律秩序安定之论点，以及南非宪法法院有关时效制度维护法律确定性、安定性及司法质量功能之阐述，均足以说明时效制度在法治国原则中之重要性及应以法律规定之理由。

（四）时效制度适用法律保留原则应非基于宪法第二十三条之规定：本号解释以消灭时效制度「与人民权利义务有重大关系」（见本号解释理由书第一段；第四七四号解释理由书第二段亦有相同用语），且基于系争规定侵害人民财产权，与宪法第十五条不符，故适用宪法第二十三条之法律保留原则，宣告系争规定违宪（见本号解释主文及理由书第三段）。本席认为，时效制度固多与人民权利义务有重要关系，然其所涉及之各种权利义务之性质并不相同。有关于人民财产权者（如人民对国家或国家对人民之公法上请求权之消灭时效、民事上金钱上损害赔偿请求权之消灭时效、民事上动产或不动产之取得时效）；有关于人民之生命、自由、财产权遭国家剥夺者（如刑事上之追诉权时效及行刑权时效）；有关于身体、健康、名誉、自由、信用、隐私、贞操受他人之侵害者（如民事上基于侵权行为而请求排除身体、健康、名誉、自由、信用、隐私、贞操侵害或请求回复名誉之请求权时效）。如以宪法第二十三条作为时效制度法律保留之依据，则势须适用「层级化法律保留原则」；亦即本院释字第四四三号解释所称：「何种事项应以法律直接规范或得委由命令予以规定，与所谓规范密度有关，应视规范对象、内容或法益本身及其所受限制之轻重而容许合理之差异：诸如剥夺人民生命或限制人民身体自由者，必须遵守罪刑法定主义，以制定法律之方式为之；涉及人民其他自由权利之限制者，亦应由法律加以规定，如以法律授权主管机关发布命令为补充规定时，其授权应符合具体明确之原则；若仅属与执行法律之细节性、技术性次要事项，则得由主管机关发布命令为必要之规范，虽因而对人民产生不便或轻微影响，尚非宪法所不许。」及本院释字第五五九号解释所载：「基于法治国家之基本原则，凡涉及人身自由之限制事项，应以法律定之；涉及财产权者，则得依其限制之程度，以法律或法律明确授权之命令予以规范。」时效制度适用「层级化法保留原则」之结果，将造成某些时效之规定因仅涉及财产权，故得以「法律明确授权之命令」定之（例如人民对国家或国家对人民之公法上请求权之消灭时效、民事上金钱上损害赔偿请求权之消灭时效、民事上动产或不动产之取得时效，均可能解释为得以「法律明确授权之命令」定之）；某些时效之规定涉及人身自由或其他重要人格法益之保护，故应以法律定之（例如刑事上之追诉权时效及行刑权时效，以及依民法侵权行为规定请求排除对身体、健康、名誉、自由、信用、隐私、贞操之侵害之时效，均可能解释为属绝对法律保留之事项而应严格以法律定之）之混乱情形。法律体系中某些时效事项若仅能以法律定之、某些时效事项却得以法律授权之命令定之，反而与法安定性及确定性之原则背道而驰。

（五）时效制度适用法律保留原则亦非基于中央法规标准法之规定：本院释字第四七四号解释谓：「有关人民自由权利之限制应以法律定之，并不得逾越必要之程度，应依法律规定之事项不得以命令定之，宪法第二十三条、中央法规标准法第五条、第六条均有明定。」（见释字第四七四号解释理由书第一段）显将中央法规标准法第五条及第六条之规定列为解释宪法之基础。本号解释则未将该法列为论述法律保留原则之基础；本席对于本号解释有关不以中央法规标准法作为解释法律保留原则之基础，敬表同意。中央法规标准法第五条及第六条虽规定：「左列事项应以法律定之：一、宪法或法律有明文规定，应以法律定之者。二、关于人民之权利、义务者。三、关于国家各机关之组织者。四、其他重要事项之应以法律定之者。」「应以法律规定之事项，不得以命令定之。」且虽中央法规标准法系「标准法」而有拘束及规范立法行为之意旨，然其仍属法律之性质；自不因某项行政命令违背中央法规标准法，而认为该命令违背宪法所要求之法律保留原则。

二、绝对法律保留原则适用之范围应包括所有的时效制度

（一）依前所述，行政法、民法及刑法均有时效制度；而所有的时效制度目的，均在维持法律秩序之确定性、安定性及司法质量。故应认所有的时效制度，不论事件性质（行政法、民法、刑法事项），不论时效类型（消灭时效、取得时效、追诉权时效、行刑权时效），亦不论涉及权利之种类（人民财产权、自由权或其他权利），均应基于相同理由，适用绝对法律保留原则。

（二）本院释字第四七四号解释虽系针对保险金请求权之消灭时效而作成，然该解释于论述时系泛称一般之时效规定：「时效制度不仅与人民权利义务有重大关系，且其目的在于尊重既存之事实状态，及维持法律秩序之安定，与公益有关」（见第四七四号解释理由书第二段）。故依该号解释之理由，法律保留原则应适用于所有的时效制度。然本号解释则谓：「消灭时效制度之目的在于尊重既存之事实状态，及维持法律秩序之安定，与公益有关」（见本号解释理由书第一段）。多数意见显有意将论述限缩于消灭时效制度；并隐含其他时效制度是否受绝对法律保留原则之拘束，不为其论述所涵盖。惟依本席前揭说明，时效制度在法律保留之问题上，有其共通性，均为确保法律安定性及确定性之重要机制，且为法治国原则之重要内涵，而应一体受绝对法律保留原则之限制；多数意见此项限缩应无必要。

【脚注】

注一：European Commission, Communication from the Commission to the European Parliament and the Council - A New EU Framework to Strengthen the Rule of Law, at 2 and 4; 19 March 2014; COM(2014) 158 final／2

(http:／／ec.europa.eu／justice／effective-justice／files／com_2014_158_en58_en.pdff).

注二：Road Accident Fund and Another v. Mdeyide (CCT 10／10) [2010] ZACC 18; 2011 (1) BCLR 1 (CC); 2011 (2) SA 26 (CC) (30 September 2010); para. [8]: "This Court has repeatedly emphasised the vital role time limits play in bringing certainty and stability to social and legal affairs and maintaining the quality of adjudication. Without prescription periods, legal disputes would have the potential to be drawn out for indefinite periods of time bringing about prolonged uncertainty to the parties to the dispute. The quality of adjudication by courts is likely to suffer as time passes, because evidence may have become lost, witnesses may no longer be available to testify, or their recollection of events may have faded. The quality of adjudication is central to the rule of law. For the law to be respected, decisions of courts must be given as soon as possible after the events giving rise to disputes and must follow from sound reasoning, based on the best available evidence."该案判决内容，见http:／／www.saflii. org／za／cases／ZACC／2010／18.pdf.

解释意见书

协同意见书：

大法官　汤德宗

本院释字第四七四号解释鉴于「时效制度不仅与人民权利义务有重大关系，且其目的在于尊重既存之事实状态，及维持法律秩序之安定，与公益有关」，爰释示：「请求权之消灭时效，应以法律定之，属于宪法上法律保留事项」。兹本号解释基于相同考虑（注一）而释示：全民健康保险医事服务机构医疗服务审查办法（民国八十九年十二月二十九日修正发布，一Ｏ一年十二月二十四日修正删除（注二））第六条第一项关于保险医事服务机构向保险人（按即其时之行政院卫生署中央健康保险局）申报其所提供医疗服务之点数（俾据以核付费用）之期限为二年，逾期保险人应不予支付之规定，乃径以命令规定公法上请求权之消灭时效期间，违反「法律保留原则」，应不予适用。是以前开两号解释释示：请求权之消灭时效，属于宪法上绝对法律保留事项，应以法律定之，不得委由行政命令规定，其理由同为：「时效制度对于法律秩序之影响重大」。

查如上之论理与本院释字第四四三号解释所确立之「层级化法律保留体系」（注三）实属一贯。盖释字第四四三号解释所宣示之区分判准：「何种事项应以法律直接规范（按即所谓「绝对的法律保留」）或得委由命令予以规定（按即所谓「相对的法律保留」）……应视规范对象、内容或法益本身及其所受限制之轻重而容许合理之差异」，实即「重要性」或「重大影响」标准也。释字第四四三号解释因系争役男出境处理办法涉及人民迁徙自由之限制，乃试以宪法保障之基本权为例，说明应按「规范之内容或法益本身」之重要性，区分为「绝对的法律保留事项」、「相对的法律保留事项」与「非属法律保留范围之次要事项」（注四）。是释字第四四三号解释仅系就宪法第二十三条所示之宪法上法律保留原则为例示性阐释，并未否定基本权以外之其他「重要」或「重大影响」事项（例如请求权消灭时效期间），亦得依其重要性之高低，纳入宪法上「法律保留」之范围。此观诸宪法第六十一条、第七十六条、第八十二条、第八十九条、第一百零六条等规定（五院之组织皆应以法律定之），自明。为免误解，特提出协同意见书，说明如前。

【脚注】

注一：参见本号解释理由书第一段：「消灭时效制度之目的在于尊重既存之事实状态，及维持法律秩序之安定，与公益有关，且与人民权利义务有重大关系，不论其系公法上或私法上之请求权消灭时效，均须径由法律明定，自不得授权行政机关衡情以命令订定或由行政机关依职权以命令订之，始符宪法第二十三条法律保留原则之意旨（本院释字第四七四号解释参照）」。

注二：参见全民健康保险法（民国一ＯＯ年一月二十六日修正公布）第六十二条第二项：「前项费用之申报，应自保险医事服务机构提供医疗服务之次月一日起六个月内为之。但有不可抗力因素时，得于事实消灭后六个月内为之」。

注三：参见吴庚、陈淳文，《宪法理论与政府体制》，页52-54（民102年9月初版）。

注四：参见释字第四四三号解释理由书第一段：「……若仅属与执行法律之细节性、技术性次要事项，则得由主管机关发布命令为必要之规范，虽因而对人民产生不便或轻微影响，尚非宪法所不许……」。